|
לפני:
|
כבוד
השופט י' דנציגר
|
|
|
כבוד
השופט ע' פוגלמן
|
|
|
כבוד
השופט י' עמית
|
|
תמר אינסלר
|
|
|
נ ג
ד
|
|
המשיבה:
|
המועצה
האיזורית עמק חפר
|
|
בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים
מרכז (כב' השופטת מ' נד"ב) בת"צ 3913-09-11 מיום 1.5.2012
|
חקיקה שאוזכרה:
חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998
תקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984:
סע' 9(5), 71(א), 92, 241(א), 255, 257,
524
תקנות תובענות ייצוגיות, תש"ע-2010:
סע' 2.א.10., 2(א)(2), 2(א)(5), 2.א.8.,
2.א.9., 19
חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006:
סע' 1, 8(א), 8(א)(4), 8(ג), 14
כתבי עת:
אלון קלמנט, "גבולות התביעה הייצוגית
בעוולות", משפטים, כרך לד (תשס"ד-תשס"ה) 301
אלון קלמנט, "התביעה הייצוגית כמכשיר
לנטרול", מחקרי משפט, כרך כא (תשס"ה) 387
מהם השיקולים שישקול בית המשפט במסגרת
בקשה לתיקון בקשה לאישור תובענה כייצוגית? זוהי השאלה העומדת לדיון במסגרת הבקשה
שלפנינו, אשר החלטנו לדון בה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה.
הרקע
1.
המבקשת, תושבת
היישוב חרב לאת שבתחומה המוניציפאלי של המשיבה, הגישה תובענה מינהלית ובקשה לאשר
את ניהולה במתכונת ייצוגית (להלן: בקשת האישור). עילת
התובענה, בתמצית, בטענה לגביית יתר של אגרת ביוב המוטלת מכוח סעיף 6(ו) לחוק העזר
לעמק חפר (אגרת ביוב), התשנ"ב-1992. סעיף זה קובע כי ראש המועצה האזורית רשאי
"על פי שיקול דעתו ובהתייחס לנתונים נוגעים לענין, לרבות הממוצע השנתי הארצי
של מטר מעוקב שפכים לנפש, לאמוד את כמות המים המסופקים לנכס שלא מותקן בו מד מים
מטעם המועצה; בעל הנכס ישלם את שיעור האגרה שנקבע בתוספת בהתאם לאומדן
האמור". אגרת הביוב שגובה המשיבה מחושבת לפי 82 מ"ק לנפש לשנה בהתאם
לאומדן משנת 2001. בבקשת האישור נטען כי מאז שנערך אומדן זה, הרגלי צריכת המים
ברשויות המקומיות השתנו במידה משמעותית. טענה זו נסמכה על דו"חות שפרסמה רשות
המים ועל נתונים שפרסמה המשיבה בדבר כמויות הזרמת שפכים למתקני טיהור שאליהם
מוזרמים שפכיה. המבקשת ציינה כי משפחתה צורכת כ-36 מ"ק לשנה עבור חמש נפשות,
ולשיטתה, גביית אגרת הביוב בהתעלם מהירידה התלולה בצריכת המים אינה כדין ומקימה
עילת תביעה להשבה.
2.
לאחר שהוגשו תשובת
המשיבה לבקשת האישור וכן תשובה לתשובה, הגישה המבקשת בקשה לתיקון בקשת האישור
(להלן: בקשת התיקון). המבקשת טענה כי
לפני שהגישה את בקשת האישור, היא פנתה למשיבה בבקשה לפי חוק חופש המידע,
התשנ"ח-1998 לקבל את קריאות הזרמת השפכים למתקני ביוב שבתחומה בחתך של
יישובים או אזורים בחמש השנים האחרונות. במענה לכך העבירה המשיבה למבקשת נתוני
הזרמה לשני מתקני טיפול בשפכים: לגבי מתקן אחד הועברו נתונים ביחס לחמש השנים
האחרונות, ולגבי האחר הועברו נתונים המתייחסים לחצי השנה האחרונה. מכך הסיקה
המבקשת כי אין למשיבה נתונים נוספים, ולכן נאלצה, לטענתה, להעריך את כמות הזרמת
השפכים לפי צריכת המים הסגולית לנפש למגורים בהתאם לפרסומי רשות המים ולפי צריכתה
העצמית. ואולם, לדברי המבקשת, מתשובת המשיבה לבקשת האישור היא למדה לראשונה כי היו
בידי המשיבה נתונים מדויקים יותר בדבר כמות השפכים המוזרמים. על סמך נתונים
מדויקים אלה ונתונים נוספים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה באשר לכמות האוכלוסייה
ביישובי המשיבה, טענה המבקשת כי עתה יש ביכולתה לאמוד ביתר דיוק את ממוצע השפכים
לנפש אצל המשיבה. על כן עתרה לתקן את בקשת האישור באופן שהאומדן שנכלל בבקשת
האישור המקורית יושמט – ובמקומו תבוא הערכה מעודכנת, המבוססת על הנתונים החדשים.
כמו כן ביקשה המבקשת להשמיט את נתוני צריכתה העצמית, בטענה שאלה אינם רלוונטיים
עוד. המשיבה התנגדה לבקשת התיקון.
3.
בית המשפט לעניינים
מינהליים (כב' השופטת מ' נד"ב) קיבל
את בקשת התיקון באופן חלקי. הואיל והנתונים בדבר הזרמת השפכים התבקשו קודם להגשת
התובענה, אך נמסרו רק במסגרת התשובה לבקשת האישור, הותר למבקשת לתקן את הבקשה ביחס
לנתונים אלה. עם זאת, בית המשפט לא התיר למבקשת לתקן את בקשת האישור בנוגע לכמות
האוכלוסייה ביישובי המשיבה לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. זאת, משום שלא
הוברר מדוע נתונים אלו לא הובאו מלכתחילה בבקשת האישור, ומשום שנמצא כי מדובר
בשינוי משמעותי של חזית הדיון. בית המשפט אף דחה את הבקשה למחוק סעיפים העוסקים
בצריכת המים של המבקשת, שעליהם השעינה את טענותיה, בין היתר משום שגם בעניין זה לא
הוצע הסבר למחיקה.
4.
מכאן הבקשה שלפניי.
המבקשת טוענת, בין היתר, כי בית המשפט קמא שגה שעה שלא אפשר לה לעדכן את תביעתה
בנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שכן לדבריה הסיבה לכך שנתונים אלו לא הופיעו
בבקשת האישור היא שבעת הגשתה, ובהיעדר הנתונים שהוסיפה המשיבה, לא היה בהם צורך.
ואולם, לאחר קבלת נתונים אלה טוענת המבקשת כי כעת אפשר לערוך חישוב מדויק של ממוצע
הזרמת שפכים לנפש – אלא שלצורך זאת יש להידרש לנתונים באשר לכמות האוכלוסייה. עוד
טוענת המבקשת כי היה על בית המשפט קמא להתיר לה למחוק את נתוני צריכת המים העצמית,
באשר עם גילוי נתוני האמת הם אינם נדרשים להכרעה.
המשיבה סומכת את ידה על החלטת בית
המשפט קמא. לעמדתה, אין להתיר את התיקון המבוקש, בין היתר משום שמדובר בטענות
שניתן היה, בשקידה ראויה, להעלותן בבקשת האישור המקורית. באשר לנתוני הצריכה
העצמית טוענת המשיבה כי מדובר בנתונים כוזבים, ועל כן אין מקום לאפשר למבקשת
למוחקם או לתקנם.
תיקון כתבי טענות – כללי
5.
כידוע, בשיטתנו כתבי הטענות תוחמים את גדר
המחלוקת העובדתית בין בעלי הדין. תיחום המסגרת העובדתית מאפשר לבעלי הדין להיערך
כנדרש לבירור הפלוגתות שבית המשפט מתבקש להכריע בהן. על כן אי-העלאת טענה עובדתית
מהותית בכתב טענות עלולה לפגוע ביכולתו של היריב להתמודד עמה אם היא תועלה בשלב
מאוחר יותר ובית המשפט יידרש לה ויתבסס עליה בהכרעתו. כך, היריב עלול שלא לקיים
הליכי גילוי ועיון במסמכים הנדרשים לבירורה; הוא עלול להימנע מלהביא ראיות הדרושות
לסתירתה; הוא עלול שלא לחקור את עדי היריב בניסיון להפריכה. כתוצאה מכך, הפלוגתות
הנסמכות על עובדה זו עלולות שלא להתברר כנדרש, והדבר עלול לפגוע באפשרות בית המשפט
לברר את האמת ולהגיע לתוצאה הנכונה. מכאן הכלל הקובע שבעלי הדין אינם רשאים להעלות
טענה עובדתית חדשה – קרי: לשנות את חזית הדיון שהתוותה בכתבי הטענות – ללא הסכמה,
מפורשת או משתמעת, של הצד שכנגד (רע"א 282/06 לילי ניקוי יבש נ' עילית חברה לביטוח
בע"מ,
פסקה ו(3) (, 31.12.2006); ע"א 1653/08 ליפץ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פסקה 5 (, 14.7.2011)).
6.
לעתים קורה שלאחר
שהוגשו כתבי הטענות (כולם או חלקם) מתעורר צורך לשנות את חזית הדיון ולהעלות טענות
עובדתיות חדשות, שבירורן נדרש לצורך הכרעה בשאלות השנויות במחלוקת. צורך כזה עשוי
להתעורר ממגוון של סיבות ובהן: הוספת עובדות חדשות בעקבות עיון במסמכים שנחשפו
בהליכי גילוי; אירועים שקרו לאחר שהוגשו כתבי הטענות ומשליכים על היקף המחלוקת;
ואף כאשר מי מבעלי הדין לא כלל בכתב טענותיו את כל העובדות והטענות הדרושות להכרעה
במחלוקת מחמת טעות. הדרך לשנות את חזית הדיון, מקום שהשינוי אינו מוסכם על הצד
שכנגד, היא להגיש בקשה לתיקון של כתב הטענות. תקנה 92 לתקנות סדר הדין האזרחי,
התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין)
מסדירה אפשרות זו, וקובעת כי בית המשפט או הרשם רשאי, בכל עת, להתיר לכל אחד מבעלי
הדין לתקן את כתבי טענותיו בדרך ובתנאים הנראים צודקים, וכל תיקון כזה ייעשה לפי
הצורך, כדי שבית המשפט יוכל להכריע בשאלות השנויות במחלוקת בין בעלי הדין. עוד
נקבע באותה תקנה כי תיקון של טענה עובדתית או הוספתה טעונים הגשת תצהיר המאמת את
העובדות.
7.
תקנה 92 לתקנות
סדר הדין – שחלה, בשינויים המחויבים, גם על בקשה לתקן כתבי טענות הקשורים בתובענה
ייצוגית (תקנה 19 לתקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע-2010; להלן: תקנות תובענות ייצוגיות) – מקנה שיקול דעת
לבית המשפט להתיר תיקון של כתב טענות בכל עת. לשם כך על בית המשפט לאזן בין שלושה
אינטרסים: האחד, אינטרס מבקש
התיקון בבירור טענה אמיתית שלא הועלתה מלכתחילה, ושאם לא יותר לו לבררה עלולה
להיחסם זכות גישתו לערכאות השיפוט לצורך בירורה; השני, אינטרס המשיב שיריעת המחלוקת לא תורחב שלא
לצורך; השלישי, אינטרס הציבור
בניצול יעיל של משאבי השיפוט ובכך שבתי המשפט ידונו ויכריעו בשאלות השנויות
במחלוקת.
8.
כדי לאזן כראוי בין
האינטרסים הללו, שומה על בית המשפט לשקול ארבעה שיקולים מנחים: האחד, האם התיקון אכן דרוש לשם בירור השאלות
האמיתיות השנויות במחלוקת. ככל שהתיקון נראה ככזה שעשוי לסייע בהכרעה במחלוקת שבין
הצדדים, כך יטה בית המשפט להתירו. מנגד, ככל שהמידע שהוספתו או מחיקתו מתבקשת
בתיקון נראה ככזה שלא גלומה בו תועלת לליבון אי-ההסכמות שבין הצדדים – כך גובר
משקלם של האינטרסים המתחרים. בבסיסו של שיקול זה עומדת השאיפה להעמיד לדיון את
הפלוגתה האמיתית שבין הצדדים ולחתור לבירור האמת (ע"א 351/61 זדרוביץ' נ'
"חרות" מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד טז
481, 486 (1962); להלן: עניין זדרוביץ'). שיקול שני נוגע לאיחור בהעלאת הטענה – סיבתו ומידתו.
העדר הסבר מניח את הדעת לאיחור מקים חזקה – הניתנת לסתירה – כי התיקון אינו דרוש
לבירור השאלות שאמנם שנויות במחלוקת; שכן אם מדובר בעובדה מהותית, מדוע היא לא
הועלתה מלכתחילה? כמו כן יתייחס בית המשפט למועד הגשת בקשת התיקון: ככל
שהבקשה מוגשת בשלב מוקדם יותר של ההליך, כך תגבר נטייתו של בית המשפט להתיר את
התיקון; וככל שבקשת התיקון מוגשת בשיהוי ובשלב מאוחר של ההליך, כך תגבר הנטייה שלא
להיעתר לה. שיקול שלישי הוא אם התיקון עלול
לפגוע בבעל הדין היריב. בית המשפט לא יתיר את התיקון אם לצד שכנגד יש אינטרס ממשי
להתנגד לתיקון, כגון כשהתיקון ימנע ממנו להעלות טענת התיישנות (ע"א
3092/90 אגמון נ' פלדבוי, פ"ד מו(3) 214, 218 (1992) (להלן: עניין אגמון); רע"א 2345/98 דנגור נ' ליבנה, פ"ד
נב(3) 427, 431 (1998)) או יקנה למבקשו יתרון דיוני לאחר שוויתר עליו קודם לכן
מטעמי נוחות והצד שכנגד הסתמך על כך (רע"א 3385/08 מרקט-פלייס מערכות בע"מ נ' טלטל ערוצי תקשוב בע"מ,
פסקה ט"ז (, 25.9.2008)). בכלל זה עשוי בית המשפט לשקול אם דחיית בקשת
התיקון חוסמת את הדרך להעלות את הטענה בפורום אחר, ואם אינטרס היריב בהכרעה מהירה
בסכסוך מטה את הכף לדחות את בקשת התיקון. שאלה רביעית היא
האם בקשת התיקון הוגשה בחוסר תום לב. ההחלטה בבקשת התיקון תיגזר מאיזון ראוי בין
מכלול השיקולים האמורים, שאף אחד מהם אינו קונקלוסיבי (ראו רע"א 735/02
בר נ' מגבר יועצים בע"מ, פסקה 6 (, 25.4.2002); רע"א
3385/08 הנ"ל, בפסקה ט"ז; שלמה לוין תורת הפרוצדורה האזרחית – מבוא ועקרונות יסוד
139-138 (מהדורה שניה, 2008)).
9.
על רקע שיקולים אלה,
התגבש בפסיקתנו הכלל שלפיו בעל דין המבקש לתקן את כתב תביעתו בשלב מוקדם של
ההליך, כדי שבית המשפט יוכל להכריע בשאלות השנויות במחלוקת בין בעלי הדין – נעתרים
לו ברוחב לב, ומרפאים את הפגיעה ביריב באמצעות פסיקת הוצאות לטובתו (ראו, בין
רבים: עניין זדרוביץ'; ר"ע 330/85
אלבו נ' רבינטקס תעשיות בע"מ, פ"ד לט(2) 556, 557 (1985); ע"א 339/88 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' ב.נ.ת. ושות' חב' לביצוע, ניהול ותיכנון
פרויקטים בע"מ, פ"ד מד(4) 532, 540 (1990); עניין אגמון; רע"א 5818/12 עזרום מפעלי מתכת בע"מ נ' נטפים בע"מ, פסקה
9 (, 7.8.2012)). לשם השוואה, אמת-מידה מקלה נוהגת גם במשפט הפדרלי בארצות-הברית,
שם נתונה לתובע זכות מוקנית לתקן
את תביעתו פעם אחת תוך 21 יום מרגע שהוגשה תשובה לתובענה או בקשה לסילוק על הסף,
לפי המוקדם (Fed. R. Civ. P. 15(a)(1). ראו גם Foman v. Davis, 371 U.S. 178 (1962); Peter J. Donnici, The
Amendment of Pleadings – A Study of the Operation of Judicial Discretion in the
Federal Courts, 37 S. Cal. L. Rev.
529, 547-48 (1962)).
תיקון בקשה לאישור תובענה ייצוגית
10.
רבות נכתב על הליך
התובענה הייצוגית – על חשיבותו והתועלת הטמונה בו מצד אחד, ועל הסכנות הנשקפות
משימוש לא זהיר בו מצד שני. בקליפת אגוז, תובענה ייצוגית היא הליך שבמסגרתו תובע
ופרקליטו מנהלים תביעה בשם קבוצת פרטים שלכל אחד מהם נגרם נזק קטן יחסית, שאין
כדאיות כלכלית בהגשת תביעה עצמאית בגינו. מוסד התובענה הייצוגית משמש אמצעי חשוב
למימוש זכות הגישה לערכאות, לאכיפת הדין ולהרתעת מעוולים הגורמים לנזקים קטנים
בהיקפם למספר גדול של אנשים (סעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות,
התשס"ו-2006 (להלן: החוק); רע"א
4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 784 (1996); אלון קלמנט
"התביעה הייצוגית כמכשיר לנטרול יתרונותיו של נתבע יחיד על-פני תובעים
רבים" מחקרי משפט כא 387, 391
(2004)). לצד יתרונות
אלה, אופיו המיוחד של ההליך הייצוגי ושימוש לא זהיר בו כרוכים בסכנות לא
מבוטלות. כך, ההליך טומן בחובו חשש מובנה מהגשת תובענות סרק שמטרתן להפעיל על
הנתבע בעל הכיס העמוק לחץ להתפשר, שמא יידרש לשאת בעלויות גבוהות הכרוכות בניהול
תובענה ייצוגית, ובשל תוחלת הסיכון הגבוהה הטמונה בניהול הליך שנסב על סכום כסף
משמעותי (רע"א
729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה
בע"מ, פסקה 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס (, 26.4.2010); אלון קלמנט "גבולות התביעה
הייצוגית בעוולות המוניות" משפטים לד 301, 330 (2004)). חשש מובנה נוסף הוא שהתובע הייצוגי ובא כוחו יבואו
לפשרה שעולה בקנה אחד עם האינטרס שלהם, על חשבון האינטרס של חברי הקבוצה (אלון
קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה ייצוגית" משפטים מא 5, 12-10 (2011); להלן: קלמנט "פשרה
והסתלקות"). חרף סיכונים אלה, אין חולק כי התובענה הייצוגית היא מוסד
חשוב המשמש כלי אכיפתי והרתעתי ראשון במעלה (רע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד
נה(5) 276, 289 (2001)).
11.
במישור הדיוני,
תובענה ייצוגית היא הליך sui generis (רע"א 8562/06 פופיק נ' פזגז 1993 בע"מ, פסקה 7 (,
15.4.2007); להלן: עניין פופיק).
ההליך נפתח בשלב מקדמי של בקשת האישור. בשלב זה נדרשים התובע הייצוגי ובא כוחו
לשכנע את בית המשפט שראוי לאפשר להם לנהל את התביעה בשם הקבוצה. לשם כך מוטל עליהם
להראות שמתקיימים התנאים המצטברים המנויים בסעיף 8(א) לחוק. בחינתם של
תנאים אלה כוללת, בין היתר, הערכה של סיכויי התובענה להצליח באמצעות בירור לכאורי
של עילות התביעה, לרבות התשתית הראייתית והמשפטית התומכות בה (רע"א
2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי,
פסקאות 15-12 (, 5.7.2012); להלן: עניין עמוסי). אם מצא בית המשפט
כי התנאים לאישור תובענה ייצוגית אינם מתקיימים, נגזר גורלו של ההליך כולו לשבט.
מטעם זה, החלטה הדוחה בקשת אישור מסווגת – לעניין הזכות לערער עליה – כפסק דין
סופי (בר"ם 9749/07 עואודה נ' מועצה מקומית כפר
כנא, פסקה 2 (, 7.1.2008); ע"א 8521/03 תאגיד לאיסוף כלי משקה בע"מ נ' קראוס,
פ"ד נח(3) 289 (2004)). כמו כן, בניגוד לתביעה רגילה (אך בדומה,
למשל, לתובענה בדרך של המרצת פתיחה), המבקש ובא כוחו נדרשים לפרוש בבקשת האישור את
התשתית העובדתית, המשפטית והראייתית המלאה הנדרשת לשם הכרעה (תקנות-משנה 2(א)(2),
2(א)(5) ו- 2(א)(8)-(10) לתקנות תובענות ייצוגיות). חרף היות
בקשת האישור הליך ביניים, הלכה למעשה היא כתב בי-דין התוחם את גדר המחלוקת בסוגיות
המרכזיות העומדות לבירור בתובענה ייצוגית – הגדרת הקבוצה, זהות התובע, עילות
התובענה והסעדים הנתבעים (סעיף 14 לחוק).
תיקון בקשה לאישור תובענה ייצוגית
12.
עמדנו לעיל על
השיקולים המנחים במסגרת בקשה לתיקון כתב תביעה "רגיל". האם מאפייניו
המיוחדים של הליך התובענה הייצוגית מוליכים למסקנה כי יש לשקול שיקולים שונים
במסגרת בקשה לתיקון בקשת אישור? בכמה מקרים קבע בית משפט זה כי בניגוד לאמת המידה
הליברלית שהתוותה בפסיקה ביחס לתיקון כתבי טענות, בית המשפט לא יתיר בנקל תיקונם
של כתבי טענות בתובענה ייצוגית אם הוברר שהתובע לא ערך מלכתחילה את כתב תביעתו ואת
הבקשה לאשרו כתובענה ייצוגית ביסודיות ובכובד ראש, ולא כלל בבקשת האישור עובדות או
נתונים שניתן היה להשיגם קודם להגשתה (ראו, למשל, רע"א 625/00 שאבי נ' פלאפון תקשורת בע"מ (, 13.6.2000)
(להלן: עניין שאבי); רע"א
2444/08 שופרסל בע"מ נ' כהן,
פסקה 9(א) (, 21.12.2008) (להלן: עניין שופרסל)).
השיקול שעמד לנגד עיני בית המשפט בהחלטות אלו היה השאיפה שלא להעניק תמריץ להגשת
תובענות ייצוגיות בחופזה ובלא לערוך בירור מעמיק קודם להגשתן. להשקפתי, בצד שיקול
חשוב זה יש מקום להרחיב את היריעה ולהביא בחשבון שיקולים נוספים, כפי שאפרט להלן.
13.
עמדנו על כך שבית
המשפט הדן בבקשה לתיקון כתב טענות נדרש לאזן בין אינטרס התובע, אינטרס הנתבע
ואינטרס הציבור. עם זאת, מאפייניו הייחודיים של הליך התובענה הייצוגית מוליכים
למסקנה שיש לאזן בין האינטרסים באופן שונה מאשר בתובענה "רגילה". בעוד
שבתובענה רגילה כל בעל דין מייצג את האינטרס שלו-עצמו והמשקל שניתן לאינטרס הציבור
מוגבל יותר, בבקשה לאישור תובענה ייצוגית המבקש ובא כוחו מייצגים את אינטרס חברי
הקבוצה (שקולם הישיר נפקד מן ההליך) ובנוסף את אינטרס הציבור במימוש תכליותיו
החשובות של מוסד התובענה הייצוגית. לכן, בעוד שבהליך רגיל דחיית בקשה לתיקון פוגעת
בעיקר באינטרס מבקש התיקון, כשמדובר בתובענה ייצוגית דחייה של בקשת תיקון פוגעת הן
באינטרס חברי הקבוצה הן באינטרס הציבור. הואיל ולמוסד התובענה הייצוגית תכליות
חברתיות חשובות, שומה על בית המשפט להקנות משקל רב יותר לאינטרס הציבור בבירור
ובהכרעה בתובענות ייצוגיות המגלות עילה.
ועוד; האיזון השונה בין האינטרסים
מתבטא, בין היתר, במנגנוני ההגנה הקבועים בחוק, שמטרתם להבטיח שאינטרס הקבוצה
ואינטרס הציבור יעמדו לנגד עיני בית המשפט בצמתים שונים של ההליך שבהם מערך
התמריצים עלול להוביל לתוצאה לא יעילה. כזה הוא, למשל, המנגנון המאפשר לבית המשפט
להחליף את התובע המייצג או בא כוחו אם מצא שהתובענה מתאימה להתברר כייצוגית, אך מי
מהם אינו מתאים לייצג את הקבוצה (סעיף 8(ג) לחוק; עניין עמוסי, פסקה 8). מנגנון זה משקף העדפה של המהות
על-פני המיהות, כלומר: העדפת האינטרסים של הקבוצה והציבור בהכרעה בשאלה האמיתית
השנויה במחלוקת על-פני האינטרס האישי של יוזמי ההליך. דוגמה נוספת לאיזון שונה בין
האינטרסים ניתן למצוא בפיקוח בית המשפט על הליכי פשרה והסתלקות מתובענה ייצוגית.
כידוע, בהליך תביעה "רגיל" ההנחה היא שכל בעל דין מייצג נאמנה את
האינטרס שלו-עצמו ולכן, ככלל, בית המשפט יטה לאשר הסכם פשרה שאליו הגיעו הצדדים
בלא לבחון את כדאיותו עבור מי מהם. לעומת זאת, בהליכי פשרה והסתלקות בתובענה
ייצוגית ישנו חשש מובנה שהצדדים הישירים להליך – התובע המייצג, בא כוחו והנתבע –
ידאגו לאינטרס האישי שלהם על חשבון חברי הקבוצה. זוהי בעיית נציג מובנית, שבשלה מתווה
החוק מנגנוני הגנה מיוחדים על האינטרס של חברי הקבוצה והציבור (קלמנט "פשרה והסתלקות", בעמ'
29). הסכנות הטמונות בתובענה הייצוגית, אם כן, משליכות אף הן על מאזן
האינטרסים.
14.
כיצד משפיע מאזן
אינטרסים זה על ארבעת השיקולים שמנינו לעיל? כזכור, השיקול הראשון עניינו באינטרס להכריע בשאלה השנויה במחלוקת
בין בעלי הדין. כשמדובר בתובענה ייצוגית, אין מדובר רק באינטרס של חברי הקבוצה,
אלא גם באינטרס הציבור בבירור המחלוקת ובהשגת תוצאה יעילה. מקום שהתיקון נדרש לשם
כך, תיטה הכף להתירו. מנגד, ככל שהתיקון נוגע לשאלה שאינה נחזית ככזו שעשויה לסייע
לבירור הפלוגתות – תיטה הכף שלא להתירו. יצוין כי עשוי להתעורר קושי להעריך את
תרומתו של התיקון לבירור השאלה השנויה במחלוקת לפני שהותר התיקון ולפני שנערך
בירור מקיף של בקשת האישור (השוו: רע"א 8761/09 סלקום ישראל בע"מ נ' פתאל, פסקה 5 (,
6.5.2010)). כאשר בקשת התיקון מוגשת בשלב מקדמי של ההליך, קושי זה מצדיק לאמץ
אמת-מידה ליברלית. על כן, ככלל, די בכך שבגדרי שיקול זה ייווכח בית המשפט כי
על-פני הדברים בקשת האישור אינה בקשת סרק וכי יש יסוד סביר להניח שהתיקון המבוקש
יתרום להכרעה בשאלה השנויה במחלוקת.
15.
השיקול השני מתייחס לסיבה לשיהוי בהעלאת הטענה או העובדה
שמבוקש להוסיפה ולעיתוי שבו מוגשת בקשת התיקון. מאפייניו המיוחדים של הליך התובענה
הייצוגית משליכים על האיזון הראוי גם ביחס לשיקול זה: מאפיין ראשון נוגע לפער המידע האינהרנטי בין התובע לבין
הגורם הנתבע; מאפיין שני נוגע לחובה לפרוש
את התשתית העובדתית והראייתית המלאה כבר בשלב בקשת האישור.
נפתח במאפיין הראשון. שלא כבתובענה
"רגילה" – שעל-פי רוב ערש לידתה בסכסוך בין בעלי דין המכירים את הרקע למחלוקת
ואת העובדות העומדות בבסיסו – בתובענה ייצוגית המידע שבידי התובע תחום בדרך כלל
בדל"ת אמותיו של המקרה הקונקרטי שלו. ככלל, אין בידיו מידע מקיף ומהימן בשאלה
אם הגורם הנתבע פועל באופן זהה ביחס לכל חברי הקבוצה, כמה זמן הוא נוהג כך, מה
גודלה של הקבוצה ומהם הטעמים שבעטיים הוא פעל כפי שפעל (השוו: Arthur R. Miller, From Conley to Twombly
to Iqbal: A Double Play on the Federal Rules of Civil Procedure, 60 Duke L.J. 1, 45 (2010); Robert G. Bone, Modeling
Frivolous Suits, 145 U. Pa. L. Rev.
519 (1997)). יש לזכור כי פעמים
רבות לתובע המייצג יש מלכתחילה תמריץ דל לאגור מידע ביחס לאחריותו של הנתבע, משום
שנזקו האישי זניח (ראו Alon
Klement, Threats to Sue and Cost Divisibility Under Asymmetric Information,
23 Int’l Rev. L. & Econ. 261,
262 (2003)), וככלל לנתבע יש אינטרס
ברור לאגור את כל המידע באופן שיאפשר לו להתגונן מפני תביעה שסכומה המצטבר גבוה.
פשיטא: כשמדובר בתובענה ייצוגית מצוי עיקר המידע הרלוונטי בידי הגורם הנתבע, ולא
אחת התובע הייצוגי למד על אודות התשתית העובדתית המלאה מתשובת הנתבע לבקשת האישור.
או אז מתעורר הצורך להתייחס לעובדות ולראיות חדשות שנתגלו לתובע מתשובת הנתבע,
ולפעמים אלה פותחות חזית דיונית חדשה. דרך אחת שבה עשוי התובע לצעוד כאשר מתגלות
עובדות וראיות חדשות היא להתייחס אליהן במסגרת תשובה לתשובה לבקשת האישור. ברם,
חלופה זו אינה מאפשרת לנתבע להביא ראיות לסתור, שכן במצב כזה אין לו זכות קנויה
להגיש כתב טענות נוסף (ראו והשוו: רע"א 4778/12 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ'
נאור, פסקאות 3, 6 (, 19.7.2012); רע"א 9123/05 אדמוב פרוייקטים נ' סיטי סטייט מקבוצת אלפו בע"מ, פסקה
12 (, 25.10.2007)). על כן, הדרך הראויה להוסיף טענות וראיות חדשות היא להגיש בקשה
לתיקון בקשת האישור.
16.
מאפיין שני המבדיל
בין תובענה ייצוגית לכתב תביעה "רגיל" ומשליך על אופן האיזון בין
האינטרסים כאמור, נוגע למועד הבאת הראיות בסוגי ההליכים השונים. כידוע, בכתב תביעה
"רגיל" יש לכלול פירוט של העובדות המהותיות המבססות את עילת התביעה,
ואין לכלול בו ראיות (תקנות 9(5) ו-71(א) לתקנות סדר הדין). בתביעה
"רגילה" יתקיים שלב הבאת הראיות מאוחר יותר, בתום שלב קדם המשפט, ולאחר
שמוצו הליכי הגילוי למיניהם. לעומת זאת, בקשת האישור נדרשת לכלול את התשתית
העובדתית המלאה ואת הראיות התומכות בה כבר במועד הגשתה, ולפני
הליכי גילוי כלשהם. מכאן, שבשונה מתביעה "רגילה", דרך המלך להוסיף ראיות
וטענות עובדתיות שלא נטענו מלכתחילה בבקשת האישור אך דרושות לשם הכרעה בה, היא
לבקש לתקן את בקשת האישור. לשם השוואה, גם בהליך של המרצת פתיחה המבקש נדרש לפרוש
את התשתית העובדתית, המשפטית והראייתית המלאה עם הגשת התובענה (תקנה 255 ו-241(א)
לתקנות סדר הדין). עם זאת, תקנה 257 לתקנות סדר הדין מקנה לבית המשפט שיקול
דעת להורות על הבאת ראיות נוספות בתמיכה להמרצת פתיחה, ככל שיראה צורך בכך. אפשרות
דומה אינה קיימת בבקשה לאישור תובענה ייצוגית המוכרעת, ככלל, על בסיס הבקשה,
התשובה והתשובה לתשובה.
17.
שילוב של שני המאפיינים
הללו מגביר מראש את ההסתברות שהתובע הייצוגי יידרש להוסיף ראיות וטענות עובדתיות
חדשות שלא הובאו בבקשת האישור, ושלשם כך יבקש לתקנה. מאפיינים אלה מטים את כף
המאזניים להקל בבקשת תיקון, ובלבד שעל-פני הדברים בקשת האישור אינה בקשת סרק. זאת,
משום שיש לשאוף לכך שמוסד התובענה הייצוגית יגשים את תכליותיו החשובות.
ויודגש: אין באמור לעיל כדי לגרוע
מחובתו של התובע הייצוגי להגיש את בקשת האישור לאחר בדיקה מעמיקה של התשתית
העובדתית והמשפטית הרלוונטית (עניין שאבי, בפסקה 1). אין
להשלים עם הגשת תובענות ייצוגיות על בסיס תשתית עובדתית רעועה ובלתי-מבוססת (עניין
פופיק, פסקה 8; עניין תנובה, פסקה 7; רע"א 9421/10 חברת פרטנר תקשורת בע"מ נ' ברוט, פסקה 2 (,
13.2.2011)). ברם, שלילה קטגורית של האפשרות לתקן בקשה לאישור לשם הוספת עובדות
וראיות שניתן היה לגלותן בשקידה סבירה לפני הגשת בקשת האישור – אך הן דרושות
להכרעה בשאלה האמיתית השנויה במחלוקת – עלולה לפגוע באינטרס הקבוצה ובאינטרס
הציבור פגיעה שאינה מידתית.
18.
השיקול השלישי נוגע לפגיעה שהתיקון יסב לבעל הדין היריב.
ככלל, כאשר התיקון עלול לגרום נזק שאינו ניתן לפיצוי באמצעות פסיקת הוצאות – אין
להרשות את התיקון. אולם הכלל שלפיו הכף תיטה להתיר את התיקון כאשר הנזק ניתן
לריפוי באמצעות פסיקת הוצאות עומד בעינו גם בבקשה לתיקון בקשת אישור. טעם הדבר הוא
כי הטרחה והעלויות הנוספות שהתיקון גורם לנתבע אינם משמשים הצדקה מספקת להימנע מן
התיקון כשזה נדרש לבירור השאלה האמיתית השנויה במחלוקת. בהקשר זה נציין כי ככל
שהתיקון מרחיב את היריעה במידה רבה יותר, כך היקף הטרחה והעיכוב שייגרם לנתבע גדול
יותר, ובית המשפט נדרש לתת לכך ביטוי בסכום ההוצאות שיפסוק. מנגד, ככל שמדובר
בתיקון הנובע מפער המידע המובנה, וככל שמבוקש להתייחס למידע שלא הייתה לתובע דרך
להיחשף אליו אלא במסגרת התשובה לבקשת האישור, כך תיטה הכף שלא לפסוק הוצאות או
לפסוק אותן על הצד הנמוך. בהקשר זה בית המשפט נדרש לאזן בין החשש מאפקט מצנן שימנע
הגשת בקשות תיקון מוצדקות לבין הסכנות הטמונות בניצול לרעה של התובענה הייצוגית,
עליהן עמדנו לעיל.
19.
השיקול הרביעי מצריך בחינה של תום ליבו של מבקש התיקון. אחד
התנאים לניהול תובענה ייצוגית בידי התובע המייצג ובא כוחו הוא שהתובענה תנוהל בתום
לב (סעיף 8(א)(4) לחוק). תום הלב הדיוני משמיע, בין היתר, כי התובע נדרש
מלכתחילה לבסס את בקשת האישור על בדיקה יסודית ומעמיקה של התשתית העובדתית
והמשפטית הצריכה לעניין (עניין שופרסל, פסקה
9(א)). בהתאם לכך, הגשת בקשה לאישור מבלי לערוך בדיקה מעמיקה של התשתית העובדתית
והמשפטית הרלוונטית עלולה כשלעצמה להוליך למסקנה כי יש יסוד סביר להניח שהתובע
הייצוגי ובא כוחו לא ייצגו את הקבוצה בתום לב. משהוגשה בקשה שחסרה תשתית מספקת, יש
להבחין בין שני מצבים עיקריים: האחד, כשמדובר בבקשת אישור חסרת יסוד על-פני
הדברים, ותיקונה לא ישנה זאת. במצב כזה ברי כי אין טעם להתיר את התיקון. במצב השני
מוגשת בקשת אישור שנעדרת תשתית מספיקה, אך אין לומר עליה שהיא חסרת כל יסוד. במצב
כזה בית המשפט עשוי לבחון אפשרות להחליף את מבקש האישור ובא כוחו תוך מתן אפשרות
לתקן את בקשת האישור. מכל מקום, סוגיה זו אינה דרושה להכרעה במקרה שלפנינו ואין
צורך לקבוע בה מסמרות מעבר לאמור.
20.
סיכומו של דבר: בקשה
לתיקון של בקשה לאישור תובענה ייצוגית תיבחן לפי אמת-המידה שהתוותה בפסיקתנו
לתיקון כתבי טענות, תוך מתן משקל למאפייניו הייחודיים של הליך התובענה הייצוגית
והשלכתם על האינטרסים המתחרים: אינטרס הציבור בניהול תובענות ייצוגיות
מוצדקות, בעיית הנציג המובנית, פער המידע האינהרנטי בין הצדדים, והצורך לפרוש
במועד הגשת בקשת האישור את התשתית העובדתית, המשפטית והראייתית כולה. מנגד, בית
המשפט יביא בחשבון את הסכנות הטמונות בניצול לרעה של מוסד התובענה הייצוגית לציבור
ולנתבע: החשש מתובענות סרק שאינן מגלות עילה והחשש לשימוש בתובענה הייצוגית לצורך
יצירת לחץ בלתי הוגן על הנתבע.
מן הכלל אל הפרט
21.
המבקשת טוענת כי
הנתונים שסיפקה המשיבה בתשובתה לבקשת האישור מאפשרים לה לחשב במדויק, ולא בדרך של
הערכה הנגזרת מצריכת המים למגורים, את הכמות הממוצעת לנפש המוזרמת לביוב. לצורך
חישוב זה נזקקת המבקשת למנה המתקבלת מחלוקת כמויות השפכים המוזרמים לביוב בתחומי
המשיבה במספר התושבים שהזרימו שפכים לביוב. אכן, נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
בדבר כמות האוכלוסייה ביישובי המשיבה מסייעים לערוך חישוב זה, ומקובל עליי כי
תיקון בקשת האישור על דרך צרוף נתונים אלה עשוי להיות רלוונטי להכרעה בשאלת גביית
היתר, מבלי שיש בכך להביע כל עמדה לגופה של המחלוקת. בית המשפט קמא הטעים כי
נתונים אלה היו זמינים עובר להגשת בקשת האישור ומטעם זה, בין היתר, דחה את הבקשה
לתקן את בקשת האישור באמצעות הוספתם. דא עקא, שהצורך בהצגת נתונים אלה לשם בירור
המחלוקת נוצר לאחר שהוגשה תשובת המשיבה לבקשת האישור שכללה את כמויות השפכים
המוזרמים כאמור. זאת, שכן הנתונים בדבר כמויות הזרמת השפכים לא היו זמינים למבקשת
לפני שהוגשה תשובת המשיבה, על אף שהמבקשת פנתה אליה וביקשה אותם. עוד יש להוסיף כי
ההליך נמצא בשלב מקדמי וכי על-פני הדברים בלבד אין עסקינן בתובענת סרק. במצב דברים
זה, סבורני כי אמות המידה שמנינו לעיל מטות את הכף להתיר את התיקון. עם זאת, לא
מצאתי להיעתר לבקשה למחוק את נתוני צריכת המים העצמית של המבקשת, שגם אם אינם
נדרשים לבירור השאלה השנויה במחלוקת, עשויה להיות להם השלכה על יתר התנאים הנדרשים
למתן היתר למבקשת ולבאי כוחה לנהל את התובענה כייצוגית, בלא שאני מביע עמדה גם
לגופו של עניין זה.
22.
בית המשפט קמא דחה
את בקשת התיקון ביחס לנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בין היתר בשל העובדה שהבקשה
לא נתמכה בתצהיר. אכן, במקרה זה היה על המבקשת לתמוך את בקשת התיקון בתצהיר ולפרט
על שום מה לא הובאו הנתונים בבקשת האישור (יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 341 (מהדורה שביעית, 1995)). עם זאת, בנסיבות
העניין שלפנינו, נראה כי אינטרס הציבור מטה את הכף ליתן למבקשת ולקבוצה הזדמנות
למצות את בירור ההליך הייצוגי כדבעי, ולכן ראוי לתקן את הליקוי באמצעות מתן
הזדמנות למבקשת להגיש תצהיר כדין לבית המשפט קמא, תוך תיקון הפגם באמצעות פסיקת
הוצאות לטובת המשיבה בגין מחדל דיוני זה (תקנה 524 לתקנות סדר הדין; והשוו:
רע"א 5485/99 פינטו נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פ"ד נד(3)
337, 343 (2000)).
סוף דבר
23.
הערעור מתקבל. בכפוף
להגשת תצהיר לבית המשפט המחוזי לתמיכה בבקשת התיקון, בקשת האישור תתוקן כך שיוספו
לה נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. התצהיר ובקשת האישור המתוקנת יוגשו תוך 15
ימים מהמצאת פסק דין זה. המבקשת תשא בשכר טרחת בא כוח המשיבה בגין התיקון ובגין
המחדל הדיוני הנוגע לתצהיר בסך כולל של 7,500 ש"ח. סכום זה ישולם ללא קשר
לתוצאות ההליך. אין צו להוצאות בערעור זה.
ש ו פ ט
השופט י' דנציגר:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' עמית:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט
כאמור בפסק-דינו של השופט ע' פוגלמן.
ניתן היום, ח'
בכסלו התשע"ג (22.11.2012).
