את הגישה האמורה של בית המשפט ניתן לראות גם בעניין אסחאק,[33] שם גם נקודת המוצא של בית המשפט הינה כי מי שחייב בתשלום ארנונה הינו המחזיק בנכס, וכאשר ישנם מספר מחזיקים, המחזיק בנכס הוא מי שהוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס.[34] בהמשך לנקודת מוצא זו, ממשיך בית המשפט וחוזר על ההלכה הנהוגה, לפיה מקום שבו ישנם מספר מחזיקים בנכס משותף, כלומר נכס שבו החזקה הינה משותפת, ניתן לחייב את כל אחד מהמחזיקים המשותפים במלוא חוב הארנונה או לחייב כל אחד מהם על פי חלקו היחסי בשטח המשותף. עם זאת, גם במקרה זה רואה בית המשפט לנכון להתייחס לכך שסוגיית חלוקת חיוב ארנונה בין שותפים מעלה קושיית ושאלות מורכבות.[35] עם זאת, בעניין אסחאק בית המשפט מגיע למסקנה שאין מקום לדון בשאלת פיצול החיוב, לדעתי במידה מסויימת מכיוון שהוא מעדיף שלא לדון בסוגיה זו, מסתפק בלציין כי לעיתים בית המשפט מגיע למסקנה כי בעל הבניין הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, הוא הנהנה העיקרי ועל-כן הוטל החיוב על בעל הבניין,[36] ולעיתים קובע בית המשפט כי מקום בו הזיקה העיקרית נתונה למחזיקים בנכסים השונים, מבלי שיש למי מהם זיקה גדולה מאשר לחברו, מחולק החיוב בארנונה בין המחזיקים על פי חלקם היחסי.[37]
כפי שניתן לראות שוב ושוב, מדובר בסוגיה שאין לה כל מענה חד משמעי, בית המשפט מכיר במורכבות הסוגיה, אינו עקבי באופן בו הוא מכריע בסוגיה, אך למעשה נמנע פעם אחר פעם לקיים דיון מעמיק ואמיתי בסוגיה זו – ככל הנראה מתוך מודעות ברורה להיותה סוגיה נפיצה, שיוצרת חוסר וודאות ממשי וקיצוני, שעדיף שלא יצטרך בית המשפט להכריע לגביו.
חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992
לאור האמור לעיל, ניכר כי ההסדרה של גביית הארנונה במסגרת הפקודה אינה ממצאת ואינה מקנה מענה מספק להסדרת הארנונה, שכאמור מהווה מס משמעותי ומטילה חיוב מס כבד על מרבית האוכלסיה. מהלך של הסדרה מסויימת של כמה אספקתים של חיוב הארנונה, ואבקש להלן לסקור כמה מהם.
ראשית, "חוקי הסדרים" מהווים שם כולל לחוקים שמחוקקת כנסת ישראל כל שנה, כשמטרת החוק מוגדרת בסעיף 1 לחוק: "חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לבטלם, לדחות תחילתם או להאריך את תקפם, ולקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר השגת יעדי התקציב ועמידה במגבלת הגרעון לשנת הכספים 1993 והשגת יעדי המדיניות הכלכלית". מכאן, חוקי הסדרים מהווים מעין פיתרון "אד-הוק", שמזמן הפך להיות כלי בחקיקה הישראלית לביצוע רפורמות מהותיות, אשר חורגות מהסדרה נקודתית של יעדי תקציב.[38] ההסדרה של אספקטים שונים בארנונה נעשתה במסגרת החוק ואבקש לבחון את השפעתה, מהותה, תכליתה והאופן בו היא משפיעה על הקושי העולה מהאופן בו הוסדרה הארנונה בפקודה.
סעיף 8(א) לחוק קובע את העיקרון היסודי לפיו מועצה[39] תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין. כמו כן, הסעיף מוסיף כי הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.
ניכר כי סעיף זה אינו מוסיף על הפקודה באופן מהותי, למעט עיגון של מסכות העירייה לגבות ארנונה ולקבוע את צו הארנונה בכל שנה. כמו כן, הסעיף מעגן את יסודות גביית שיעור הארנונה, כנגזרת של שטח, סוג, שימוש ומיקום. למרות העיגון של המובן מאליו, אנו רואים שעדין אין מענה לשאלות בסיסיות, אך אקוטיות, כגון אופן חישוב השטח, סוגי הנכסים והשימושים הקיימים והיחס בין מיקומים שונים.
הגדרת שטחים לחיוב ארנונה
כפי שראינו לעיל, ההסדרה של חיוב הארנונה בחוק הינה כללית ומותירה לרשויות המקומיות מרחב רחב להחלטה לגבי אופן חיוב הארנונה, בכל הנוגע ל אופן חישוב השטח לחיוב ומבחינת סיווגים של שימוש שונים בנכס, לצורך קביעת שיעור הארנונה.
במסגרת פרק זה אבקש לבחון את גבולות הגיזרה והיקף הסמכות של הרשות המקומית לגבי קביעת סיווג הנכס. כמובן שאני יוצא מנקודת הנחה בסיסית לפיה הרשות המקומית כפופה לכללי המשפט המנהלי וההחלטה המנהלית ולכן היא חייבת לנהוג בסבירות, כפי שכל רשות שלטונית מחוייבת.[40]
את הדיון אפתח בניתוח עניין יפת,[41] שם דן בית המשפט בבקשה לאישור תובענה ייצוגית,[42] במסגרתה המבקשים עתרו להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחברי הקבוצה, עקב חיוב בארנונה של שטחים המוגדרים בצו הארנונה "מחסן" שהתעריף לגביהם הוא 50% מהשיעור הקבוע לדירת מגורים, לפי התעריף שנקבע לדירת מגורים. הרקע לבקשה הינו חיוב הארנונה של המבקשים, במסגרתו הם חוייבו בארנונה, כך שהחיוב התחלק לשניים – חלק חוייב כשטח עיקרי (דירה וחלק יחסי ברכוש המשותף), וחלק מהשטח חוייב כשטח משני (דירה וחלק יחסי ברכוש המשותף). המבקשים טענו כי המשיבה, עיריית מודיעין, חייבה את המבקשים ביתר, בכך שחלק מהשטח המשותף (חדר העגלות המשותף, חדר האשפה ופיר המעלית) חוייב בתעריף של שטח עיקרי, למרות שצריך היה לחייב את השטח כשטח משני, שתעריף החיוב שלו הינו 50% מתעריף התשלום בגין שטח עיקרי.
בטרם אתקדם, זה המקום להציג את הנקודות בצו הארנונה הרלוונטיות למחלוקת: בצו הארנונה של המשיבה לשנים 2013-4 ישנה הגדרה של מחסן, כ: "מבנה עזר המצוי מחוץ ליחידת המגורים ואינו משמש למגורים", ובהמשך צו הארנונה נקבע התעריף של חיוב ארנונה בגין שטח שמהווה מחסן. לטענת המבקשים, חדר אשפה, חדר עגלות ופיר המעלית נכנסים להגדרת "מחסן" שבצו הארנונה שכן הם מבני עזר המצויים מחוץ ליחידות המגורים ואינם משמשים למגורים. על כן היה על המשיבה לחייב את המבקשים בגין שטחים משותפים אלו לפי התעריף הקבוע בצו הארנונה ל"מחסן". כמו כן, המבקשים טוענים כי הטענה האמורה רלוונטית לסוגי שטח נוספים העונים להגדרת "מחסן" שבצו הארנונה, ואלו הם: חדרי תקשורת, אולמות פעילות, חדרי גנרטור, חדרי משאבות וחדרי מכונות.
על הרקע הנסיבות האמורות לעיל, השאלה המהותית העיקרית הינה שאלת ההגדרה של "מחסן" בהתאם לצו הארנונה. זה המקום לציין כי בהתאם לפסיקת בית המשפט, בבואו של בית המשפט לבחון את ההגדרה של שטח בצו הארנונה, נקודת המוצא הינה כי ההגדרה שמפורטת בצו הארנונה, מהווה את נקודת המוצא הפרשנית.[43]
במסגרת המחלוקת בעניין יפת, עלתה לדיון השאלה האם יש להשתמש בפרשנות המילונית של המילה "מחסן", או האם יש להידרש לפרשנות שונה, רחבה או צרה יותר, מהפרשנות המילונית. במקרה הנוכחי, דווקא המבקשים ביקשו להסתמך על הפרשנות המילונית, בעוד המשיבה טענה כי יש להשתמש בהגדרה מצמצמת יותר, במסגרתה יש לסטות מההגדרה המילונית ולקרוא לתוכה סייג לפיו מחסן הוא מקום לאחסנה "שלא לשימוש יומיומי". אציין כי בדרך כלל פסיקת בית המשפט אינה רואה עצמה כבולה לפרשנות מילונית של מונחים, ונסמכת על פרשנות משפטית, שבדרך כלל בית המשפט אינו רואה אותה ככבולה לפרשנות המילונית. עם זאת, ניתן להצביע על מקרים בהם בית המשפט כן ראה לנכון להיצמד לפרשנות מילונית.[44] בנוסף לשאלת הפרשנות המילונית, עולה שאלת הפרשנות של האדם הסביר – קרי, כיצד האדם הסביר יפרש מונח כזה או אחר. לענין פרשנות המונח מחסן, פסיקה קודמת כבר הכירה בפרשנות המרחיבה יותר, שלה טוענים המבקשים.[45]
בנוסף לפרשנות המילונית והפרשנות של האדם הסביר, פרשנות נוספת הינה הפרשנות התכליתית, במסגרתה נבחנים "המטרות, היעדים, האינטרסים, הערכים, המדיניות והפונקציה שהחוק נועד להגשים".[46] כלל נוסף חשוב שיש לציין כנקודת מוצא לפרשנות מונחים, כשמדובר על מחלוקת החוסה תחת מטריית המשפט המנהלי, הינה העיקרון לפיו יש לפרש מונחים באופן שמקל עם האזרח, אשר אינו הצד המנסח והצד הנושא בנטל.[47]
לנוכח קוצר היריעה, לא פירטתי את מלוא טענות המבקשים ואת טענות הנגד של העירייה, ואגש לנתח את החלטת בית המשפט. בית המשפט פותח בבחינת עמידה בתנאים לבקשה לאישור תובענה ייצוגית, אך על מנת להתמקד בסוגיה הנוכחית, לא אפרט את ניתוח בית המשפט, אשר בסופו של יום מגיע למסקנה כי יש לאשר את הבקשה לאישור תובעה ייצוגית בחלקה, ואגש לשאלה הרלוונטית לפרק זה – היא פרשנות צו הארנונה.
פרשנות צו ארנונה
בבבואנו לפרש צו ארנונה, ראשית יש לבחון את המסגרת הנורמטיבית של פרשנות צו ארנונה. נראה כי נקודת המוצא הינה כי בבואנו לפרש צו ארנונה, עלינו להזדקק לכלי הפרשנות הסטנדרטיים, בהם יש להסתייע, כפי שמפרשים כל דבר חקיקה אחר. לכן, בהתאם לפסיקת בית המשפט המקובלת כיום, כלל הפרשנות העיקרי הינו הפרשנות התכליתית.[48]
לאחר שבית המשפט מבסס את התשתית הנורמטיבית לפרשנות צו הארנונה, ניגש בית המשפט לבחון את צו הארנונה בהתאם לכללי הפרשנות.
בעניין יפת, סעיף 1 – סעיף ההגדרות, קובע כי: "מחסן – מבנה עזר המצוי מחוץ ליחידת המגורים ואינו משמש למגורים". בהמשך, באותו סעיף מוגדר שטח משותף כ: "שטח של מבנה ושל קרקע שהם רכוש משותף ו/או המשמש את המחזיקים יתווסף לשטח כל יחידת שומה שהיא בניין על פי גודלה היחסי של יחידת השומה". בהמשך הצו נקבע כי "בבניין המשמש למגורים – שטחים משותפים יחויבו במלוא תעריף הארנונה; מחסן שאינו משמש למגורים יחויב ב-50% מתעריף הארנונה; כניסות מקורות לבניינים משותפים או צמודי קרקע, פטיו, שטח מרוצף מקורה שאין לו מעקה ואינו משמש כמרפסת או כחניה לא יחויבו בארנונה". סעיף 2 לצו הארנונה קובע סיווג למספר מבנים וגם קובע סיווג לחלקי בתים כדלקמן: "מקלט, ממ"ק, מחסן, חנייה מקורה לרכב, סככה/פרגולה ומרתף שמחוץ לשטח הבניין – בבניין המשמש למגורים שאינו בית צמוד קרקע", שבהתאם לצו הארנונה, החיוב בגינם הינו 50% מהתעריף החל על שטח המגורים העיקרי.
על רקע ההגדרות האמורות , המחלוקת היא כאמור הפרשנות שיש ליתן למונח "מחסן" בצו הארנונה של המשיבה, כשלטענת המבקשים, כל מבנה המצוי מחוץ ליחידת המגורים ואינו משמש למגורים מהווה "מחסן". ואילו המשיבה טוענת כי רק מבנה כאמור המשמש לאחסון ולשמירת חפצים שלא לשימוש שוטף ומידי מהווה "מחסן". בית המשפט פותח את הניתוח בבחינת ההגדרה המילונית של המילה "מחסן", כנקודת מוצא לפרשנות המונח, ולנוכח ההגדרה המילונית בלבד מגיע למסקנה לפיה פיר של מעלית ואולם פעילות אינם יכולים להיכנס בגדר משמעות המילה "מחסן" בלשון בני אדם וכי המילה מחסן אינה יכולה לחול עליהם. עם זאת, מיד לאחר מכן מציין בית המשפט כי שני השימושים האמורים לעיל אינם עוברים את השלב הראשון של הפרשנות התכליתית, ולכן אין אפשרות סבירה שהפרשנות של שימושים אלו תוכרע לטובת הקבוצה. לדעתי, בית המשפט שגה באופן בו פירש את תורת הפרשנות התכליתית. נראה כי בית המשפט החיל את הפרשנות המילונית על לשוך החוק והחליט כי די בכך על מנת לקבוע מה הפרשנות התכליתית, למרות שכלל לא בדק את התכלית של לשון החוק (צו הארנונה במקרה הזה). בית המשפט למעשה בחן את הפרשנות המילונית, ומשזו לא עמדה בקנה אחד עם השימוש של פיר מעלית ואולם פעילות כלל לא בחן את תכלית החוק. לדעתי, גם אם הפרשנות התכליתית בסופו של דבר הייתה מביאה למסקנה זהה, הלכה למעשה לא מדובר כל וכלל על ניתוח תכליתי.
לדעתי, פרשנות תכליתית סבירה הינה כי המחוקק (הרשות המקומית במקרה זה) ביקשה להבחין בין שטחים שמשמשים למגורים, לבין שטחים שנועדו לשמש את תכלית המגורים. פרשנות תכליתית זו בנקל תביא למסקנה כי לכל הפחות פיר מעלית אינו מהווה שטח מגורים, אלא צריך להיכשב בסיווג המשני. יתכן שלגבי אולם פעילות אכן לא ניתן להכיל את הפרשנות התכליתית, אך לדעתי היה מקום לבחינה מעמיקה יותר, ככל שהדבר נוגע לפיר המעלית.
לגבי חדר אשפה, חדר תקשורת, חדר גנרטור, חדר משאבה וחדר מכונות, בית המשפט מתייחס באופן נפרד, מכיוון שברי כי גם אם מתייחסים לפרשנות לשונית, עדין מתעורר קושי שלא לסווגם כמחסן, לנוכח הגדרת מחסן כחדר אחסון. למרות שחדרים אלו מעוררים קושי פרשני, בית המשפט קובע כי: "אין מדובר במשמעות שאין המילה 'מחסן' יכולה לסבול לאור ההגדרה המילונית, אם כי בדוחק. עניינם של אלה יבחן בהמשך על פי השלבים הנוספים של הפרשנות התכליתית". כלומר, להבדיל מהבחינה לעיל, במקרה זה בית המשפט גם מתחיל את הניתוח מבחינת הפרשנות המילונית, אך קובע כי יש לבחון את הפרשנות התכליתית. לפיכך, אנו נוכחים כי אפילו בית המשפט לא מתכחש לכך שלגבי פיר המעלית וחדר פעילות, הלכה למעשה כלל לא נערכה פרשנות תכליתית. זה המקום לציין כי בשלב זה, בעניין יפת, בית המשפט מציין כי ישנה הסכמה בין המבקשים לעירייה, שהעירייה תכיר בחדר עגלות כ"מחסן", ולכן התייתר הדיון לגבי הפרשנות של מחסן לעניין זה, אך ברי כי לנוכח ההסכמה של העירייה כי יש מקום לסווג את חדר העגלות כמחסן, אין מחלוקת לגבי אופי השימוש.
על רקע האמור לעיל, ניגש בית המשפט לבחון את הפרשנות אותה יש להחיל לגבי חדר אשפה, חדר תקשורת, חדר גנרטור, חדר משאבה וחדר מכונות. עם זאת, לדעתי העובדה שבית המשפט הוציא כבר בשלב המקדמי מהדיון את פיר המעלית, חדרי בפעילות וחדר העגלות יצרה כבר בשלב זה עיוות משמעותי בפרשנות התכליתית. לדעתי, בית המשפט "נישל" מהדיון את המקרים המורכבים, הם מקרי הקצה משני קצוות הקשת הפרשנית, אך פעולה זו יצרה נקודת מוצא מעוות ושגויה לבחינה של הפרשנות התכליתית, כפי שבית המשפט רואה אותה.
בית המשפט מתחיל בבחינת הפרשנות של צו הארנונה. בית המשפט מתחיל מכך ניכר כי מנסח צו הארנונה ראה לנכון לקבוע כי דין שטחים משותפים הינו כשטח דירות המגורים עצמן. עם זאת, העירייה ראתה לנכון להחריג חלקים מהנכסים שנמצאים מחוץ לדירת המגורים ואינם משמשים למגורים. לאור האמור לעיל, בית המשפט מגיע למסקנה כי נוכח העובדה שמדובר בחריג, ושהשטחים נושא המחלוקת בבקשת האישור הם כולם שטחים משותפים, הרי שאין הגיון לפרש את הכלל בצמצום ואת החריג בהרחבה. לדעתי, כבר בשלב זה יש קושי עם הכיוון הפרשני של בית המשפט מכיוון שבדומה לקו הפרשנות הקודם של בית המשפט, גם כאן לדעתי, בית המשפט כלל אינו מבצע פרשנות תכליתית, אלא שוב מתייחס ללשון דבר החקיקה והאופן בו הוא כתוב, ולא בודק את התכלית הניצבת ביסודו של דבר החקיקה.
ממשיך בית המשפט וקובע כי יש לקבל את פרשנות המשיבה מכיוון שחזקה שאין המחוקק משחית מילותיו לריק.[49]
הקושי בו נתקל בית המשפט הינו כי קבלת הפרשנות של המבקשים, מביאה למעשה למצב בו כל שטח משותף, שנמצא מחוץ לדירת המבקשים, יעלה להגדרת מחסן. לכן, ככל הנראה חושש בית המשפט כי קבלת ההגדרה, תגרום לכך שכל הרכוש המשותף יחשב ל"מחסן" ויחוייב רק בתעריף המופחת. אם אכן זה השיקול של בית המשפט, לדעתי שיקול זו סותר את התפיסה לפיה הניסוח של הרשות המנהלית צריך להתפרש לרעתה. במקרה זה הפרשנות המוצעת על ידי המבקשים הינה פרשנות סבירה והגיונית, והטענה כי המשמעות של קבלת הפרשנות תשמוט את הקרקע תחת ההבחנה בין סוגים שונים של סיווגים לרכוש המשותף, גם אם נכונה, אמורה להתפרש כנגד הרשות, ולא באופן שמפרש אותה בית המשפט. כמו כן, אף אם אבחן את הסיטואציה ברמת הפשטה גבוהה יותר, ברי כי יש היגיון רב בתכלית מיסוי לפיה התעריף העיקרי למגורים חל רק על דירת המגורים עצמה, בעוד שטחים נוספים שאינם משמשים למגורים, במובן הצר של המילה, יחוייבו בתעריף מופחת. טיעון נוסף של בית המשפט מתייחס לכך שבצו הארנונה, בנוסף להגדרה הכללית, ישנה רשימה סגורה של שימושים שזכאים לתעריף מופחת (חניה מקורה לרכב, סככה / פרגולה ומרתף שמחוץ לשטח הבניין), וקבלת הפרשנות של המבקשים תכלול גם את השימושים שברשימה הסגורה בהגדרת "מחסן", מה שיוצר חקיקה לא קוהרנטית ולמעשה מייתר את הרשימה הסגורה. לדעתי, טיעון זה של בית המשפט אכן מצביע על קושי פרשני. עם זאת, לדעתי קושי פרשני זה הינו נתון לאחריות העירייה, אשר לא היטיבה לנסח את צו הארנונה, ולכן קושי זה אינו אמור להביא לפגיעה בתושב.
בהמשך, בית המשפט סוקר את הסטוריית צו הארנונה והשינויים שנערכו בו, כמקור פרשני לכוונת הרשות המקומית ומגיע למסקנה זהה למסקנתו האמורה.
זה המקום לציין כי אין זו הפעם הראשונה בה בית המשפט נדרש לשאלת היחס בין צווי ארנונה ישנים לצווים חדשים והבהרות בצווי חדשים. מדובר בסוגייה שמעלה שאלות מורכבות ולדעתי יש לבחון כל מחלוקת לגבי צו בהתאם לנסיבות המיוחדות, כשנקודת המוצא שקבע בית המשפט לעניין זה, הינה כי אין מניעה להוסיף הבהרות לגבי צווי ארנונה, בצווים מאוחרים להם.[50]
כאמור, בעניין יפת, לאור המהלך הפרשני של בית המשפט, מגיע בית המשפט למסקנה כי לא ניתן להחיל את הגדרת "מחסן", לגבי חדר אשפה, חדר תקשורת, חדר גנרטור, חדר משאבות וחדר מכונות, וכן מגיע למסקנה דומה לגבי פיר המעלית ואולם הפעילות, אך כי ישנו בסיס פרשני סביר לקביעה כי השאלה הפרשנית לגבי חדר העגלות וסיווגו כמחסן תוכרע לגבי הקבוצה.[51] כמו כן, בית המשפט מציין כי אינו מקבל את הפרשנות של המשיבה לפיה יש לערוך הבחנה בין אחסון לטווח רחוק לבין אחסון לטווח קצר, באופן שההבחנה בין השניים משפיעה על הגדרת שימוש כמחסן.
בנוסף, בעניין יפת בית המשפט דן גם בשאלת ההתאמה של השאלה המשפטית לדיון בהליך של תובענה ייצוגית ובשאלת תום הלב, אך לנוכח קוצר היריעה, לא אתעכב לגבי שאלות אלו. בסופו של דבר, בית המשפט מאשר את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית לגבי שאלת סיווג השימוש של חדרי העגלות בלבד.
נראה כי עניין יפת מהווה שאלה נקודתית אשר מצביעה על הבעיה הכוללת של חיוב הארנונה. הלכה למעשה, מדובר על חיוב ארנונה בסכומים לא מבוטלים ולגבי אוכלוסיות רחבות. בניגוד למצב המצופה, לפיו חיוב במס יוסדר במסגרת חקיקה ראשית, במקרה של ארנונה, לא רק שאין הסדרה של השתת המס במסגרת חקיקה ראשית, המיסוי מוסדר רק במסגרת צווי ארנונה שהפרשנות שלהם מורכבת, עד לא ניתנת לפיענוח על ידי האדם ההדיוט, וזאת למרות שמדובר על מיסוי, שמעצם טבעו מהווה את אחת הפעולות השלטוניות ה"פולשניות" ופוגעניות ביותר.
[1] לדוגמה: נועה טלבי "המדריך המלא להפחתת ארנונה לעסקים" MAKO (23.01.2018), זמין ב: https://www.mako.co.il/finances-real-estate/Article-af1ee9cc6822161006.htm; נועה לייבזון "שיטת הרשויות לניפוח הארנונה" MAKO (27.12.2015), זמין ב: https://www.mako.co.il/news-money/consumer-q4_2015/Article-78527fb0335e151004.htm; מיכל מרגלית "הערים בהן משלמים את הארנונה היקרה ביותר" YNET (26.02.18), זמין ב: https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-5132785,00.html, ועוד כתבות רבות, שניתן למצוא בנקל באמצעות מנועי החיפוש באינטרנט.
[2] פקודת העיריות [נוסח חדש], דיני מדינת ישראל מס' 8 מיום 9.8.1964 (להלן: "הפקודה").
[3] יש לציין כי מספר סוגיות שמוסדרות בפרקים אחרים בפקודה.
[4] חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992, ס"ח 10 (להלן: "החוק").
[5] בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ''ד נה(3) 673 (2001).
[6] דוגמה לדיון רפה ובשאלת ההגדרות ניתן לראות בבר"מ 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו - מנהל הארנונה (30/12/09): "המשיבות טענו במהלך הדיון לפנינו בלשון רפה כי גם אם יש לפטור בניינים מארנונה לפי סעיף 330 יש לחייבם כ"קרקע תפוסה". כידוע "אבות החיוב בארנונה" כלשונה של השופטת ארבל בעניין סלע הם "בנין", "קרקע תפוסה" ו"אדמה חקלאית". ההגדרה של קרקע תפוסה לפי סעיף 269 לפקודת העיריות היא "כ...". בפסיקה נקבע כי ל"שימוש" לעניין "קרקע תפוסה" אין די בשימוש ערטילאי או אפשרי אלא ש"'שימוש בקרקע' חייב להתבטא בפעולה חיצונית, המעידה על ניצול כלשהו לצורך מסוים" (עניין פרופיל חן בע"מ, בעמ' 417). כדי ליהנות מן הפטור שלפי סעיף 330 יש לקיים את הדרישה כי "אין יושבים" בבניין. השאלה היא אפוא האם ייתכן שבבניין "אין יושבים" אך קיים "שימוש" בקרקע. מעיון בתיקים שלפנינו מסתבר כי המשיבות לא טענו בעניין לא בפני ועדת הערר ולא בפני בית המשפט לענינים מינהליים ואף לא בכתבי הטענות שהוגשו לבית משפט זה. רק בדיון על פה הועלתה הטענה כאמור בלשון רפה. לפיכך אין מקום כי נדון בטענה כערכאה ראשונה וניתן להותירה בצריך עיון."
[7] סעיף 274ב(ג) לפקודה. מתקבל הרושם שסוגיית חיוב או פטור בהתאם לסעיף זה מהווה סוגייה אשר מהווה מושא למחלוקות רבות, לדוגמה: עעם 1319/15 עיריית יבנה נ' אמישראגז החברה האמריקאית ישראלית לגז בע"מ (24.02.2016), שם נדונה שאלת חוקיות הסיווג של "קרקע תפוסה", במיהות המחזיק בקרקע הצוברים ואחת משאלות משנה הייתה החלת הפטור הקבוע בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש]; ברמ 2969/13 מנהלת הארנונה של עיריית יבנה נ' מקורות חב' המים בע"מ (08.08.2013) ועע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (1.12.2011), שם נדרש שם בית משפט זה לפרשנות היקפו של הפטור הקבוע בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, וקבע כי ככלל, יש לאמץ את הפרשנות הצרה של הפטור, לפיה הוא חל על קווי התשתית והשטחים שמעליהם או מתחתיהם, אך לא על כל פרוזדור החשמל (וניתן להוסיף – בשינויים המחויבים גם פרוזדור של תשתית אחרת).
[8] סעיף 274ב1 לפקודה.
[9] סעיף 287 לפקודה: לענין ארנונה רשאי מי שהוסמך לכך על ידי ראש העיריה – (1) לערוך, בעצמו או על ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ; (2) לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידו ולהראות לו או לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידיו; (3) להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות; (4) להשתמש בכל הידיעות שהושגו כאמור ובכל ידיעה וחומר אחרים.
[10] סעיף 288 לפקודה.
[11] ע"א 5144/16 מדינת ישראל - משרד הביטחון נ' עיריית אילת (18.07.2016).
[12] ה"פ (ב"ש) 24293-11-12 עיריית אילת נ' מדינת ישראל משרד הבטחון (14.04.2016).
[13] עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.2011).
[14] (שם, בעמ' 30-31).
[15] עת"מ (חי') 10283-09-17 סופיה מינקוב נ' עיריית עכו (12.12.2017).
[16] שם, בפס' 17.
[17] שם, בפס' 19.
[18] שפ, בפס' 29.
[19] עת"מ (ת"א) 18762-06-16 תמיר קרני נ' מנהל הארנונה מר יאיר אונפסונג (30.03.2017).
[20] תקנות המסים (גביה), תשל"ד-1974, ק"ת 622.
[21] פקודת המסים (גביה), חא"י ב', 1374.
[22] רע"א 9813/03 מדינת ישראל משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון (04.02.2007)
[23] שם, בפס' 12. כמו כן, ניתן לראות התייחסות לסוגיית מחזיקים במשותף ופטור מארנונה בשורה של פסקי דין: או: ע"א 134/64 רשות הפיתוח נ' ראש העיר, חברי המועצה ותושבי העיר ראשון-לציון, פ"ד יח(3) 629 (1964) וכן פרשת ריינר, 663. ראו גם: רוסטוביץ, 263-259 וכן: ע"ש (חי') 5316/99 היכל דניאל בע"מ נ' עירית חיפה, תק מח 2000(4) 2901, פיסקה ה(3) (2000); עמ"נ (חי') 242/05 כהן נ' עירית חיפה - מנהלת הארנונה, תק-מח 2005(3) 8218 (2005), פיסקה 8; ת"א (ת"א) 11372/05 ברזלי נ' עירית תל-אביב יפו, תק של 2006(1) 9071 (2006), פיסקאות 11-12.
[24] ה"פ (י-ם) 4225/05 שמואל אמזלג נ' עו"ד אסף ניב כונס נכסים (01.05.2007).
[25] עמ"נ (ת"א) 2053-10-10 מירב אלפנדרי פלקון נ' עיריית הרצלייה (26.09.2011).
[26] שם, בעמ' 7.
[27] שם, בעמ' 10.
[28] שם, בעמ' 15.
[29] בר"מ 8462/11 מנהל הארנונה בעיריית הרצליה נ' מירב פלקון (12.08.2014).
[30] בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (17.4.2008).
[31] עת"מ (חי') 28875-05-14 שלמה כהן נ' עיריית נהריה (08.03.2015).
[32] ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית ספר ראשון 65 (2001); עת"מ (מרכז) 16155-02-14 גרינברג נ' מנהל הארנונה בעיריית נתניה (11.2.2015).
[33] עמ"נ (חי') 42264-10-14 צמיגי אסחאק בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חיפה (22.06.2016).
[34] הלכה זו ניתן גם למצוא בשורה ארוכה של פסקי דין: רע"א 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לט(3) 341, 344 (1985); ע"א 650/88 יריב הספקה לחקלאות בע"מ (בכינוס נכסים ובפירוק) נ' הספקה חברה מרכזית לחקלאים בע"מ (בפירוק), פ"ד מז(5) 144 (1993); רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' וינבוים, פ"ד נו(4) 856, 857 (2002); רע"א 9813/03 מדינת ישראל-משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון, בפסקה 9 (4.2.2007); בג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413, 417 (1984); ע"א 739/89 מיכקשוילי נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(3) 769, 775-774 (1991); ע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 661, 663 (1992)).
[35] בית המשפט דן בקשיים אלו גם ב: רע"א 9813/03 מדינת ישראל-משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון (04/02/2007); ע"א 134/64 רשות הפיתוח נ' ראש העיר, חברי המועצה ותושבי העיר ראשון-לציון, פ"ד יח(3) 629 (1964).
[36] כמו שלמשל נקבע בע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נגד עיריית קריית-ביאליק, פדי נה (1) 156 (1999)
[37] כמו שלמשל נקבע בעמ"נ (תל אביב) 273/09 ת.י. תיאטראות 2004 בע"מ נגד מנהל הארנונה עירית גבעתיים 1361 (08/12/2010).
[38] לביקורת על השימוש שנעשה בחוק ההסדרים ככלי פוליטי החורג מכלי להשגת יעדי תקציב, ראה למשל: ערן קליין, דוד נחמיאס חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה מחקר מדיניות 17 (1999).
[39] כהגדרתה בפקודה ובפקודת המועצות המקומיות.
[40] להרחבה, ראו למשל: רענן הר-זהב המשפט המנהלי הישראלי 1996; ברוך ברכה משפט מנהלי - כרך שני 1996, בג"צ 5016/96, 5025, 5090, 5434 ליאור חורב ואח' נ' שר התחבורה ואח' פ"ד נא(4) 1.
[41] ת"צ (מרכז) 41622-08-14 אורית יפת נ' עיריית מודיעין (19.08.2016).
[42] בהתאם לפרט 11 בתוספת השנייה בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006.
[43] ע"א 10977/03 דור אנרגיה 1988 בע"מ נ' עיריית בני ברק, בפסקה ט'2 (30.8.06).
[44] בבר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ (20.12.10) הכריע בית המשפט לטובת הפרשנות המילונית, וקבע כי ספר הוא בעל מלאכה.
[45] עת"מ (מח'-מרכז) 54402-08-10 מוססקו נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה שרונים (3.3.11); ת"א (של'-כ"ס) 2744/95 מאיר נ' שלח חברה לבנין ופיתוח בע"מ (9.7.01).
[46] אהרן ברק שופט בחברה דמוקרטית 190 (2004).
[47] בעע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בפסקה 12 (1.9.05): "במקום שמאזניה של תכלית המס מאויינות [צ"ל מעויינות – מ' נ'], יתפרש חוק מס באופן המקל עם מי שאמור לשאת במס".
[48] בעע"מ 9597/11 עיריית יהוד מונוסון נ' אורגל א.ל.פ סחר בע"מ (3.4.13)) הפנה בית המשפט לרע"א 8565/10 עמאש נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (27.9.12) שם דן בית המשפט בפרשנות חוקי מס וקבע בין היתר (בפסקאות 9 ו-10): "נקודת המוצא לצורך פרשנות סעיף הפטור היא שיש לפרש חוקי מס בדרך הרגילה שבה מפרשים כל דבר חקיקה, היא הפרשנות התכליתית (ראו למשל: ע"א 1617/10 מנהל מיסוי מקרקעין נ' נחאש, [פורסם בנבו]פס' 6 לפסק דיני (3.5.2012)). יפים לעניינינו דבריו של השופט ברק (כתוארו אז) בפרשת קיבוץ חצור (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75 (1985)): 'כללים אלה, המשמשים לפירוש חוקים בדרך כלל, משמשים גם לפירושם של חוקי מסים. אין להם לחוקי המסים כללי פרשנות משלהם... אין עליו לפרש את החוק לטובת הנישום..., כשם שאין עליו לפרשו לרעתו. טובתו של נישום אחד היא לעתים רעתו של נישום אחר. אין עליו לפרש את החוק באופן דווקני, כשם שאין עליו לפרשו באופן ליבראלי.' 10. פרשנות תכליתית של חקיקה מתבצעת בשלושה שלבים. בשלב ראשון נבחנת לשון החוק. במסגרת זו אין לתת לחוק משמעות שלשונו אינה מסוגלת לסבול. בשלב השני נבחנת תכלית החוק ועל הפרשן לבחור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות את אותה אפשרות המגשימה את תכלית החוק. בשלב השלישי, אם מתקיימות מספר תכליות לחוק, יופעל שיקול דעת שיפוטי לבחירת התכלית הראויה מבין התכליות השונות (אהרן ברק פרשנות במשפט, כרך שני – פרשנות החקיקה 81 (1993) (להלן: ברק, פרשנות במשפט); אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 432 (1997) (להלן: ברק, פרשנות דיני המסים); בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים פס' 19 לפסק הדין (11.3.2009))"
ראו גם ב: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 75- 76 (1985) כן ר' אהרון ברק "פרשנות דיני מסים" משפטים כ"ח תשנ"ז עמ' 425, 434 (1997).
[49] עע"מ 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה בפסקאות 47-46 (2.2.2012) וע"א 3815/99 טובי נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד נז(6) 108, 122 (2003).
[50] עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, בפסקה 17 (09.08.12)):
"אכן, חידושים בצווי ארנונה המאוחרים לצו המוקפא אסורים לפי דיני ההקפאה, אולם הבהרות הינן מותרות. המבחן שנקבע להבחנה בין חידוש להבהרה הוא 'מבחן ההתעלמות' – יש להתעלם מתוספת המילים בצו החדש, ולשאול האם יש בכך כדי לשנות את החיוב בארנונה. ככל שהתשובה לכך שלילית – מדובר בהבהרה, ואם היא חיובית – הרי שמדובר בחידוש האסור על פי דיני ההקפאה (רוסטוביץ, ספר שני בעמ' 1219; עת"מ (מחוזי ב"ש) 346/05 מקורות חברת המים בע"מ נ' עיריית אשדוד, פס' 3 לפסק הדין (23.7.2006))"
[51] מזכיר כי בעניין יפת, אנו מצויים בשלב אישור הבקשה לתובענה ייצוגית, לכן בית המשפט אינו מכריע בשאלה גופה, אלא רק בוחן את הסיכוי שבתובענה עצמה, ההכרעה תהיה לטובת המבקשים.
