ועדות התכנון ובניה - עת"מ (ת"א) 24428-01-18 ניסים כהן נ' ועדת ערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב (29.05.2018)

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 24428-01-18 כהן נ' ועדת ערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח'                                                                                                            29 מאי 2018

לפני	כב' השופט חגי ברנר, סגן נשיא
עותר		ניסים כהן
נגד
משיבים		1. ועדת ערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב 2. עו"ד הילה סירוטה ליבנה 3. ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב 4. עו"ד דני ניסים 5. צביקה גרינפלד 6. אריק הדר 7. יואל גרינפלד 8. אורי שמרוני 9. אהוד קורנפלד

חקיקה שאוזכרה:

חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: סע'  12א(ב), 110, 111, 111(א), 112(ג)

פסק דין

מבוא

1. לפניי עתירה מנהלית המכוונת נגד החלטתה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב (להלן: "ועדת הערר") מיום 11.9.2017, במסגרתה קיבלה שני עררים שהגישו המשיבים 4- 9, על החלטתה של ועדת המשנה של הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב (להלן: "ועדת המשנה") מיום 24.2.2016, לפיה ניתן תוקף לתכנית תא/מק/4432 (להלן: "התכנית"). מטרתה של התכנית היתה הגדלת קווי בניין ותוספת זכויות במגרש ברחוב רבנו תם 9, תל אביב, הידוע כגוש 7226 חלקה 34 (להלן: "המגרש").

פועל יוצא של החלטת ועדת הערר הוא ביטולה של התכנית.

העתירה מכוונת גם נגד החלטתה של יו"ר ועדת הערר מיום 22.11.2017, הדוחה את בקשת העותר למתן רשות לערור על החלטתה של ועדת הערר, לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב. 

2. העותר הינו בעל הזכויות במגרש ומי שיזם את התכנית.

המשיבים 4- 9 הם בעלי דירות ברחוב רבנו תם, אשר הגישו התנגדויות לתכנית בעת שזו נדונה בפני ועדת המשנה, ומי שהגישו את העררים בעקבות אישור התכנית על ידה.

3. המגרש בו עסקינן הוא בשטח של 315 מ"ר. מדובר במגרש ארוך וצר, בעל צורת טרפז, שבסיסיו צרים וצלעותיו, המקבילות לרחוב רבנו תם, ארוכות מאוד. צורתו של המגרש מקשה על ניצול זכויות הבניה בו. המגרש גובל ממזרח וממערב במגרשי מגורים. מצפון הוא גובל במגרש ציבורי שעליו בנויים שני מבני ציבור. למבנה הציבורי המצוי בחלקו המזרחי של המגרש הציבורי (להלן: "המבנה הציבורי") אין כיום גישה של רכבי חירום או אספקה.

4. מטרתה המוצהרת של התכנית היתה להאריך את תוואי רחוב רבנו תם לצורך מתן גישה למבנה הציבורי וכן שינוי הוראות התכנית הראשית לענין קווי בנין ותוספת זכויות בניה לצורך תכנון מיטבי במגרש.

5. ביום 24.2.2016, לאחר שמיעת טענות המתנגדים לתכנית, הם המשיבים 4- 9, החליטה ועדת המשנה ליתן תוקף לתכנית.

6. המשיב 4 וכן המשיבים 5- 9 הגישו עררים על החלטה זו. עיקר טענתם הייתה שועדת המשנה חרגה מסמכות מפני שאינה מוסמכת ליצור דרך חדשה תוך פרסום תכנית לאיחוד וחלוקה, כאשר הדרך החדשה אינה מהווה הרחבה או הארכה של דרך קיימת בתוואי מאושר. בהמשך לכך טענו המשיבים 4- 9 שצורת חישוב הזכויות שבוצעה על ידי ועדת המשנה הינה שגויה ומביאה לתוצאה לפיה התכנית מתירה זכויות בהיקף שהוועדה המקומית לא מוסמכת להוסיף לתכנית. לטענתם, ועדת המשנה כשלה בקבלת החלטה שרירותית, שאינה שוקלת כראוי את האינטרסים של תושבי הרחוב וזונחת אותם לטובת האינטרסים של בעל המגרש (העותר) ושל עירית תל אביב, היא הבעלים של המבנה הציבורי. בנוסף נטען כי רדיוס הסיבוב שנוצר בדרך המוצעת קטן מדי ואינו עומד בתקן שעניינו רוחב סיבוב נדרש. כך גם נטען כי התכנית מבקשת להוסיף מאות אחוזי בניה לאחוזים המותרים לפי התכנית הקיימת, תוך פגיעה חמורה במקרקעין הסמוכים ובתושבי רחוב רבנו תם. עוד נטען כי אישורה של התכנית יהפוך את רחוב רבנו תם לדרך הגישה הראשית למבנה הציבורי, תוך פגיעה חמורה בתושבי הרחוב והרחובות הסמוכים, שכן משאיות ורכבי אספקה צפויים לחסום את הרחוב ולהתקשות ביציאה ממנו. כמו כן נטען בעררים כי ועדת המשנה לא פעלה בהתאם לדין המחייב רשות מנהלית, לא ערכה את כל הבדיקות המקצועיות הנדרשות ולא ערכה סיור בשטח בטרם אישרה את התכנית.

7. ביום 12.9.2016 התקיים דיון בפני ועדת הערר. במהלך הדיון הוחלט להרחיב את הרכבה המקורי ולצרף אליו חברים נוספים הנמנים על הוועדה המחוזית, הם נציג השר להגנת הסביבה, נציג שר הבינוי והשיכון ונציג שר התחבורה. זאת, לאור העיסוק בתכנית המצויה בסמכות ועדה מקומית עצמאית מיוחדת, ובהתאם להוראת סעיף 12א(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965 (להלן: "החוק"). ביום 16.1.2017 נערך דיון נוסף בפני ועדת הערר בהרכבה המורחב, אשר בסיומו החליטה ועדת הערר לקיים סיור בשטח התכנית. ביום 27.3.2017 סיירה ועדת הערר בשטח, לרבות ברחובות הסובבים את המגרש, ובחנה את מתוה התכנית.

8. ביום 11.9.2017 קיבלה ועדת הערר את העררים וביטלה את החלטתה של ועדת המשנה. כפועל יוצא מכך, בוטלה התכנית בשלמותה.

9. ועדת הערר קבעה כי אין הצדקה לאשר את התוכנית, משום שהחלטתה של ועדת המשנה בקשר למיקומה של דרך הגישה לא התקבלה על בסיס עובדתי רחב, שעה שכלל לא נבחנו אפשרויות אחרות לייצר דרך גישה חלופית למבנה הציבורי, דבר שהיה על ועדת המשנה לעשות בטרם אישרה דרך אשר אינה עונה על כלל הצרכים הציבוריים במקום. עוד קבעה ועדת הערר כי הגם שקיים צורך להסדיר דרך גישה למגרש הציבורי והוועדה המקומית מוסמכת לקבוע זאת במסגרת תכנית, הרי שבמקרה דנן דרך הגישה המוצעת אינה ראויה תכנונית ותחבורתית ונראה כי קיימות חלופות אחרות אשר ועדת המשנה כלל לא בחנה עובר לאישור התכנית. ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי הדרך המוצעת במסגרת התכנית אינה מהווה פתרון גישה ראוי למגרש הציבורי ואינה מאפשרת להשיג את המטרות לשמן תוכננה. דרך זו תקשה על כניסה ויציאה של רכבים ותביא לכך שהיא תשמש לכל היותר כרחבת חניה. ועדת הערר הוסיפה וציינה כי במהלך הסיור בשטח התרשמו חבריה כי ניתן לייצר דרך גישה חלופית טובה יותר לבנין הציבורי, מרחוב סמטת גן מאיר (סמטה סמוכה ודומה לדרך המוצעת), ולכן לא ברור מדוע בחרה ועדת המשנה את החלופה הלא מתאימה שהוצעה בתכנית.

10. נוכח החלטתה של ועדת הערר, ביקש העותר רשות להגיש עליה ערר בפני הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, לפי סעיף 111 לחוק.

11. ביום 22.11.2017 דחתה יו"ר ועדת הערר את בקשת העותר. יו"ר ועדת הערר קבעה כי הבקשה לא העלתה טענה תכנונית מהסוג המצדיק מתן רשות לערור, שכן הנושאים שהועלו בה אינם בעלי אופי ציבורי או חשיבות עקרונית מעבר לענין האישי שיש לעותר. כך גם נקבע כי הבקשה אינה מעלה כל סוגיה משפטית או תכנונית עקרונית. עוד נקבע באותה החלטה כי משיקולי עומס ויעילות, העברת הדיון בתכניות נקודתיות לערר נוסף בפני הועדה המחוזית פועלת בניגוד למגמה של ייעול וקיצור הליכי התכנון ומניעת עומס כפול ומשולש על מוסדות התכנון העמוסים ממילא.

12. מכאן העתירה שלפניי.

טענות העותר

13. העותר טוען כי החלטתה של ועדת הערר מיום 11.9.2017 וכן החלטת יו"ר ועדת הערר מיום 22.11.2017, לוקות בפגמים מהותיים וחורגות ממתחם הסבירות.

14. העותר טוען כי ועדת הערר התעלמה מנתונים שהוצגו בפניה בדבר איכויות דרך הגישה ואישורה על ידי גורמים מוסמכים. לגישת העותר, הדרך שאושרה על ידי ועדת המשנה מיועדת רק לרכבי חירום, לרכבים מותאמים לבעלי מוגבלויות ולרכבי אספקה, ולכן איננה עתידה להיות עמוסה. בהמשך לכך טוען העותר כי הדרך המוצעת על ידו מקיימת צורך ציבורי מיוחד בדמות גישה למגרש הציבורי. לדידו, החלטתה של ועדת הערר מבוססת על תשתית עובדתית חסרה, לא נשקלו בגדרה כל השיקולים הרלבנטיים ולא נערכו במסגרתה האיזונים הראויים.

15. העותר טוען כי הצעתה של ועדת הערר לדרך גישה חלופית מרחוב סמטת גן מאיר, נכתבה ללא ביסוס מקצועי וללא בחינה תחבורתית בעניין זה. לטענתו, בחירה בדרך החלופית שהוצעה על ידי ועדת הערר תגרום ליציאת רכבים בנסיעה לאחור לאורך של כ-40 מ' ותדרוש ביטול חניות המצויות במקטע האמור.

16. לטענת העותר, התכנית משקפת ותואמת את הבנוי בסביבה, ועולה בקנה אחד עם החזון התכנוני של האזור.

17. העותר מוסיף וטוען כי החלטתה של ועדת הערר סותמת את הגולל על הגשמת התכנית, תוך פגיעה באינטרס ציבורי וחשוב של מתן אפשרות גישה למגרש הציבורי לרכבי חירום, רכבים מותאמים לבעלי מוגבלויות ורכבי אספקה.

18. העותר אף מלין על כך שהחלטתה של ועדת הערר התקבלה לאחר שיהוי בלתי מוצדק של כשנה וחצי.

19. לטענת העותר יש לבטל את החלטתה של ועדת הערר, וכפועל יוצא מכך, יש להחזיר על כנה את החלטתה של ועדת המשנה וליתן תוקף לתכנית המוצעת. לחלופין, יש להחזיר את התכנית לבחינה מחדש על ידי ועדת המשנה, לרבות התכנות של דרכי גישה חלופיות אל המגרש הציבורי, ולא לבטלה כליל.

20. העותר טוען כי החלטתה של יו"ר ועדת הערר שלא להתיר הגשת ערר לוועדה המחוזית היא החלטה מוטעית. לטענתו, יש לפרש את סעיף 111 לחוק באופן מרחיב מפאת עקרון מיצוי ההליכים התכנוניים בטרם פניה לערכאות שיפוטיות ובשל השוני בין גופי התכנון לפניהם מבוקש להגיש ערר. לגישתו, יש לבחון את הבקשה למתן רשות לערור בהתאם לאמות מידה גמישות יותר, ותוך הכרה ביתרונותיה של הוועדה המחוזית בבחינת הנושא התכנוני.

21. עוד טוען העותר כי הואיל ומדובר בתכנית אשר עתידה לענות על צורך ציבורי מהותי, הרי שזוהי סיבה מספקת למתן רשות לערור בפני הוועדה המחוזית. לחלופין טוען העותר כי מאחר ומדובר בעניין עקרוני, הרי שגם לפי הגישה המצמצמת בנוגע למתן רשות לערור, יש לאפשר לו לערור על ההחלטה.

טענות המשיבים

22. המשיבות 1 ו- 2 טוענות כי דין העתירה להדחות. מדובר בהחלטה שהתקבלה בהרכב מורחב של ועדת הערר, לאחר שנשמעו כלל טיעוני הצדדים, נערך סיור במגרש, והתקבלו נתונים נוספים מהוועדה המקומית. ההחלטה מבוססת על תשתית עובדתית מלאה, וזאת בניגוד להחלטתה של ועדת המשנה אותה מבקש העותר לקיים. כך גם נטען כי ועדת הערר התחשבה באינטרס הציבורי וובכלל השיקולים התכנוניים.

לעניין טענת השיהוי שהעלה העותר, טוענות המשיבות 1 ו- 2 שכחלק מניהול הליכי הערר, ביקשה ועדת הערר לערוך סיור בשטח על מנת להתרשם מקרוב ממצב הדברים וכדי לבחון האם הדרך המוצעת ישימה. בנוסף, ועדת הערר נדרשה לקבל השלמות עובדתיות מהוועדה המקומית בטרם קיבלה החלטתה. כמו כן, הצדדים לדיון הכבירו עליה מסמכים וכתבי טענות לרוב, מה שגרם להתארכות הזמן שנדרש לשם קבלת החלטה.

לעניין רשות לערור לוועדה המחוזית טוענות המשיבות 1 ו- 2 כי הנושאים הנידונים אינם נושאים אופי ציבורי, אינם בעלי חשיבות עקרונית, ואינם בעלי השלכה רוחבית מעבר לעניינו של העותר. כך גם נטען כי הבקשה אינה מעלה סוגיה משפטית תכנונית או עקרונית. מדובר בתוכנית נקודתית שמטרתה לתכנן מגרש אחרון ברחוב ואין בה כדי להשפיע על אזור או על ציבור נרחב. משכך אין הצדקה כי מוסד תכנון שלישי ידון בגורלה של התכנית.

23. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב (להלן: "הוועדה המקומית") עומדת על דעתה כי ההחלטה לאשר את התכנית הייתה החלטה ראויה וסבירה בנסיבות העניין והיא תומכת בקבלת העתירה.

לטענת הוועדה המקומית, דרך הגישה המוצעת על ידי העותר הינה ראויה, ומאפשרת מעבר רכבים. בפועל, אין אפשרות להחנות רכבים במתחם המגרש הציבורי ומדובר בדרך ללא מוצא, ומשכך לא צפוי כי ייווצר עומס תחבורתי כתוצאה מקבלת התכנית.

הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי  התכנון שהוצע על ידי העותר תואם לתכניות בניין העיר הקיימות, והחלטתה של ועדת המשנה לאשר את התכנית הינה החלטה שהתקבלה בכובד ראש ולאחר שהתקיימו דיונים רבים, במסגרתם נדונו הטענות שהועלו בהתנגדויות וקיבלו התייחסות מפורטת ונקודתית. בנוסף, הובא בחשבון במהלך הדיונים בתכנית כי מדובר בתכנית שנועדה לענות על צורך ציבורי.

לעניין מתן רשות לערור לוועדה המחוזית, טוענת הוועדה המקומית כי הואיל ומדובר ביצירת גישת כלי רכב ורכבי חירום למגרש שעליו בנוי מבנה ציבורי, מדובר במטרה ציבורית המצדיקה מתן רשות לערור לוועדה המחוזית.

24. לטענת המשיב 4, החלטת ועדת הערר הינה החלטה נכונה וצודקת, ומהווה למעשה החלטה תכנונית סבירה שאין עילה להתערב בה.

המשיב 4 תומך בנימוקיה של ועדת הערר וכן בטענותיה בדבר קיומם של דיונים יסודיים בענין התכנית, בסוגיית העיכוב בקבלת ההחלטה, ובדבר הליקויים שנפלו בהחלטתה של ועדת המשנה.

המשיב 4 טוען כי התכנית שנפסלה בוועדת הערר אינה מקיימת את הצרכים עליה היא מצהירה. מדובר בהגדלת אחוזי בנייה במגרש באופן חסר פרופורציות למגרש ולסביבה הקרובה לו, המתעלמת מזכויות דיירי הסביבה ומתמקדת באינטרסים של בעל המגרש לבדו.

לעניין הרשות לערור לוועדה המחוזית מוסיף המשיב 4 וטוען כי השימוש במילים "צורך ציבורי" על ידי העותר הינו ריק מתוכן בנסיבות העניין. לדידו, דווקא החלטת ועדת הערר היא זו המקיימת את צרכי הציבור, ומשכך אין מקום לאפשר הגשת ערר לוועדה המחוזית.

25. עמדת המשיבים 5- 9 היא שדין העתירה להדחות, מפני שהעתירה אינה מגלה עילה להתערבותו של בית המשפט בהחלטותיהן של המשיבות 1 ו- 2. לא מדובר במקרה בו נפל פגם מהותי בהחלטתה של ועדת הערר, אין מצב של חריגה מסמכות, לא נטען לניגוד עניינים, ואין חשש לחוסר תום לב או שיקול דעת החורג ממתחם הסבירות.

לעניין העיכוב בקבלת ההחלטה טוענים המשיבים 5- 9 כי הדבר נבע מעומס מסמכים ונתונים שהועמסו על ועדת הערר, אשר דרשו עיבוד ובחינה מעמיקה, ובנוסף נבע העיכוב מן הצורך לבחון את כלל החלופות הקיימות והשפעתן על התכנית.

לעניין ההחלטה לבטל את דרך הגישה המתפצלת מרחוב רבנו תם, טוענים המשיבים 5- 9 כי מדובר בהחלטה התכנונית הסבירה היחידה בנסיבות העניין. הנימוקים שהציג העותר בעניין זה שגויים, מפני שגם אם רכבי החירום יוכלו לעבור בדרך החדשה שתיווצר לפי התכנית, הם לא יוכלו להסתובב בדרכם חזרה אלא יאלצו לנסוע אחורנית לרחוב רבנו תם, המהווה לפי התכנית את הדרך היחידה אל הסמטה החדשה שנוצרה וממנה.

באשר לשאלת הרשות לערור לוועדה המחוזית טוענים המשיבים 5- 9 כי אין מדובר בעניין עקרוני, ואין בענייננו נגיעה ציבורית בעלת השלכות הרות גורל. משכך, החלטת המשיבה 2 שלא ליתן רשות לערור הינה סבירה בנסיבות המקרה.

דיון והכרעה

26. לאחר עיון בטיעוני הצדדים בכתב ובעל פה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, מן הטעמים שיפורטו להלן.

27. ככלל, בית המשפט לעניינים מנהליים איננו יושב כוועדה תכנונית עליונה ואין הוא מחליף את שיקול דעת מוסדות התכנון בשיקול דעתו הוא, במובן זה שלא יתערב בהחלטות מוסדות התכנון אלא אם נפל בהן פגם מהותי, כגון חריגה מסמכות או חוסר תום לב, או כאשר שיקול הדעת של מוסדות התכנון חרג באופן קיצוני ממתחם הסבירות. ראה בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה  (28.7.1996):

"לעניין זה נזכור, בראש ובראשונה, כי אין אנו יושבים לדין כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום-לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל-פי שיקול-דעתם. אנו, כבית-משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון אלא אם תימצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום-לב או שלא בסבירות ראויה." (בפסקה 3).

כך גם נקבע בעע"מ 317/10  אהוד שפר נ' מורן סקאל יניב (, 23.8.2012):

"נקודת המוצא היא שאין בית המשפט משמש כטריבונל תיכנון, ואינו משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים. מכאן, שאין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון ואינו ממיר את שיקול דעתו של מוסד התיכנון בשיקול דעתו שלו. על בית המשפט לבחון אם נפל פגם בהליך או בשיקול הדעת שהופעל על ידי מוסד התיכנון, באספקלריה של הדין המינהלי והציבורי. במסגרת זו, בוחן בית המשפט אם החלטת מוסד התכנון לקתה באחד מ"המרעין בישין" של המשפט המינהלי כגון: חריגה מסמכות; ניגוד עניינים; משוא פנים או שיקולים זרים או חוסר תום לב; וחריגה קיצונית ממתחם הסבירות...". (בפסקה 17).

(ראה גם עע"מ 5158/14 חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ נ' עיריית חולון  (, 29.10.2017), בפסקה 44; עע"מ 2418/05  מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים,  (24.11.2005) בפסקה 9; ע"א 8626/06  פורמה נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשייה,  (3.4.2008) בפסקה 5).

28. בעניננו, אם מקלפים את העתירה מכל המחלצות העקרוניות שהעותר מנסה לעטות עליה, מדובר בסופו של דבר בשאלה תכנונית מובהקת וצרה: האם ראוי לאשר או לא לאשר דרך גישה אל מגרש ציבורי שתעבור במיקום מסויים שנבחר על ידי יזם התכנית, תוך מתן זכויות בניה כאלה ואחרות למגרש הפרטי המצוי בסמוך והפיכתו למגרש פינתי, והאם ישנה חלופה תכנונית אחרת שפוגעת פחות בדיירי הרחוב הנמצא בסמוך לתחומי התכנית. הא ותו לא. קביעתה של ועדת הערר כי הדרך המוצעת אינה ראויה מבחינה תכנונית ותחבורתית, אינה מהווה פתרון ראוי לגישה למגרש הציבורי ואינה מאפשרת להשיג את המטרות לשמן תוכננה, היא החלטה מקצועית מובהקת של רשות תכנונית, המצוייה בליבת שיקול דעתה המקצועי והתכנוני. חרף ריבוי טענותיו של העותר, לא עלה בידו להראות כי נפל בהחלטתה של ועדת הערר פגם מנהלי של ממש. לא מדובר בהחלטה שהתקבלה משיקולים זרים או החורגת מסמכות, וגם לא בהחלטה אשר נגועה בחוסר סבירות או בחוסר תום לב. ועדת הערר ישבה על המדוכה בהרכב מורחב כמתחייב מטיבה של התכנית, שמעה באריכות את טענות הצדדים עד תום, יצאה לסיור בשטח, בחנה היטב את הדברים לא רק מנקודת ראותו של העותר או של עירית תל אביב, בעלת המגרש הציבורי, אלא גם מנקודת מבט רחבה יותר של הציבור בכללותו, לרבות דיירי הרחוב הסמוך, הגיעה למסקנה תכנונית מסויימת, ומסרה החלטה מפורטת ומנומקת כדבעי. יתכן שניתן היה להגיע למסקנה תכנונית אחרת, סבירה אף היא, ויתכן שלא ניתן היה; בין כך ובין כך, לא קיימת כל עילה להתערבות של בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטה זו, משום שכפי שכבר צויין קודם, בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתה של הרשות התכנונית בשיקול דעתו שלו. לא בית המשפט לעניינים מנהליים הוא שאמור לקבוע האם דרך הגישה הראויה למגרש הציבורי צריכה לעבור דרך רחוב רבנו תם או דרך סמטת גן מאיר, והאם רכבי חירום יתקשו לעבור דרך רחוב רבנו תם יותר מאשר דרך סמטת גן מאיר.

29. לא מצאתי יסוד לטענתו של העותר לפיה ועדת הערר קיבלה את החלטתה בהעדר תשתית עובדתית מלאה וללא עריכת איזונים ראויים, רק משום שלא אימצה את חוות הדעת של מחלקת התנועה בעירית תל אביב וגם לא את המלצות היועצים המקצועיים של העותר. ועדת הערר אינה חותמת גומי, לא של מחלקת התנועה בעירית תל אביב יפו, אשר אישרה את דרך הגישה שמציע העותר, ולא של היועצים המקצועיים מטעמו של העותר. כך גם אין היא חייבת לאמץ את קביעותיה של ועדת המשנה, עליה היא יושבת כערכאת ערעור, לענין דרך הגישה הראויה למגרש הציבורי, במיוחד שעה שאין חולק כי ועדת המשנה כלל לא בחנה חלופות אחרות לאותה דרך גישה מוצעת.

30. כמו כן, לא מצאתי פגם בהחלטה לבטל כליל את התכנית, במקום להחזירה לדיון מחדש בפני ועדת המשנה. מדובר בתכנית שאבן הבריח שלה היתה יצירת דרך גישה אל המגרש הציבורי במיקום מאוד מסויים ביחס למגרשו של העותר, ולא בכדי: רק בדרך זו עלה בידי העותר להפוך את המגרש למגרש פינתי, דבר שאמור היה לזכות אותו בזכויות בניה גבוהות בהרבה מאשר היו לו במגרש במצבו הנוכחי, שאיננו פינתי. ברור איפוא כי בנפול דרך הגישה המוצעת במסגרת התכנית, נפל יחד עימה אופיו של המגרש כמגרש פינתי, ואבדו זכויות הבניה העודפות להן ייחל העותר. אין איפוא כל טעם ותוחלת בהחזרת התכנית לעיונה של ועדת המשנה, שכן בנפול דרך הגישה המוצעת, יחד עם הנסיון להפוך את המגרש לפינתי, כל שנותר מהתכנית הוא שמה בלבד.

אכן, העותר טוען כי הוראות התכנית הולמות את תכנית המתאר תא/5000 שפורסמה למתן תוקף ביום 22.12.2016, אלא שהתכנית שנפסלה כלל לא נערכה לפי הוראותיה של תכנית תא/5000 אלא לפי תכנית אחרת, ולכן מרגע שנפסלה דרך הגישה המוצעת על ידי העותר, ההחלטה לפסול את התכנית כולה היא החלטה סבירה שאינה מגלה עילה להתערבות. ודוק: פסילת התכנית אינה מאיינת את זכויות הבניה של העותר במגרש, שכן עוד לפני הכנתה של התכנית היו למגרש זכויות בניה, גם אם פחותות ממה שניתן היה להשיג לו אושרה התכנית. מטעם זה אין גם יסוד לטענת העותר כאילו ההחלטה פוגעת בזכויותיו החוקתיות באופן בלתי סביר.

31. גם העובדה שוועדת הערר ביטלה החלטה של ועדת המשנה, שאף היא רשות תכנונית מוסמכת ומקצועית לכל הדעות, אינה מצדיקה התערבות שיפוטית בהחלטתה של ועדת הערר, ממש כשם שאם ערכאת ערעור מבטלת פסק דין של ערכאה נמוכה יותר, אין הדבר מצדיק התערבות של ערכאת ערעור גבוהה יותר. בהיררכיה הפנימית של מוסדות התכנון מצויה ועדת הערר בדרגה גבוהה יותר מזו של ועדת המשנה או של הוועדה המקומית, והיא רשאית להחליף את שיקול דעתן התכנוני של אלה בשיקול דעתה שלה, כאשר היא מוצאת צורך בכך, ולקבל החלטה תכנונית שונה מזו שקיבלה הוועדה הראשונה. ראה עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199 (2004):

"אלא שאף אם נצא מתוך הנחה שהחלטתה של הוועדה המקומית הייתה סבירה, בלי שאקבע כך, אין בעובדה זו כדי להצדיק התערבות בהחלטתה של ועדת הערר. השאלה המרכזית הניצבת לפנינו היא אם החלטתה של ועדת הערר הינה סבירה, ולא אם החלטת הוועדה המקומית הייתה סבירה. החלטתה של ועדת הערר אינה הופכת לבלתי סבירה אך משום שהיה ניתן לקבל החלטה סבירה אחרת מזו שהיא קיבלה. בהקשר זה יצוין שוועדת הערר היא מוסד התכנון הבכיר והמקצועי לעניין אישורים לשימוש חורג. בהרכב הוועדה הושם דגש על מומחיות חבריה בענייני תכנון ובנייה (ראה סעיף 12א לחוק). ועדת הערר מצויה מעל לוועדה המקומית בהיררכיה התכנונית, והחלטתה של ועדת הערר שעניינה שימוש חורג היא החלטה סופית מטעם רשויות התכנון. במסגרת סמכותה של ועדת הערר, במסגרת ערר שהוגש לה, היא רשאית להחליף את שיקול-דעתה התכנוני של הוועדה המקומית בשיקול-דעתה התכנוני שלה ולקבל החלטה תכנונית אחרת מזו שקיבלה הוועדה המקומית. כך עשתה ועדת הערר בענייננו, ואם החלטתה ראויה היא ובמיתחם הסבירות, לא היה מקום להתערב בה רק משום שהחלטתה של הוועדה המקומית הייתה סבירה גם היא." (בפסקה 13).

(ראה גם עע"ם 4897/06 רבקה בוקובזה נ' עיריית ירושלים אגף הרישוי הועדה המקומית (, 16.01.2018) (בפסקה 14)).

משכך, השאלה הרלוונטית לענייננו היא סבירות החלטתה של ועדת הערר, ולאו דוקא סבירות החלטתה של ועדת המשנה. כפי שצויין קודם, לא נמצא פגם המצדיק התערבות בהחלטתה של ועדת הערר, וגם אם זו היתה יכולה לקבל החלטה סבירה אחרת מזו שקיבלה, אין בכך כדי להפוך את החלטתה לבלתי סבירה.

32. בהתייחס לעיכוב הרב שנפל במתן החלטתה של ועדת הערר, יש אכן להצטער על כך. סעיף 112(ג) לחוק קובע כי "ועדת הערר תיתן החלטתה בתוך שישים ימים מיום הגשת הערר". אין ספק שועדת הערר לא עמדה במועד החוקי למתן החלטתה. ככלל, רשות מנהלית אמורה לקבל החלטות תוך פרק זמן סביר, ודאי כאשר מדובר במועד שנקבע בחוק כמו בעניננו. עמידה בלוח זמנים סביר היא אינטרס ציבורי מובהק שיש להקפיד עליו. יחד עם זאת, כבר נפסק, בהקשר דומה לעניננו (בקשר למועד בו צריכה המועצה הארצית לתכנון ולבניה להכריע בערר),  כי יש להבחין בין מועד מחייב לבין מועד מנחה לעשיית פעולה מנהלית. המועד הנקוב למתן החלטה של ועדת הערר הוא מועד מנחה בלבד, ולכן אין בעיכוב כדי להביא לפסילת ההחלטה:

"ההוראה בענייננו הינה בעלת אופי מדריך בלבד, והדבר עולה, בראש ובראשונה, מלשונו של סעיף 110(ה) לחוק, שאיננו קובע תוצאה משפטית כלשהי לסטייה מן המועדים שנקבעו בו. הדבר עולה גם מתכליתה של הוראה זו – לתחום, מצד אחד, מסגרת זמן ראויה למתן החלטות על ידי מוסדות תכנון; מצד שני, להימנע מלהתנות את תקפותן המשפטית של החלטות אלה בעמידה במועדים הנקובים, מתוך הבנה לאילוצים הקיימים, לא אחת, בפעולותיהן של הרשויות המינהליות, והנחה כי הביקורת השיפוטית על התקינות המינהלית של פעולותיהן עשויה לענות על האינטרס הציבורי, בעוד לוח הזמנים שנקבע בחוק הוא בעל אופי מדריך, המנחה ומכוון את דרך פעילותה הראויה של הרשות."

(עע"מ 1386/04 המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין  (20.5.2008) (בפסקה 33)).

זאת ועוד, לעיכוב שחל במתן ההחלטה של ועדת הערר אחראים במידה מסויימת גם בעלי הדין עצמם, לרבות העותר, בשל היקף הטענות והמסמכים שהרעיפו על ועדת הערר. הוועדה גם ביצעה הליכים שונים בטרם מתן החלטתה, לרבות התייעצות וזימון גורמי מקצוע, בקשה לקבלת הבהרות מוועדת המשנה, סיור בשטח, דיון פרונטלי ועוד. מכל מקום, וזה העיקר, לא שוכנעתי כי העיכוב במתן ההחלטה השפיע כהוא זה על טיבה של ההחלטה או על מידת סבירותה. מתוך עיון בהחלטה ניכר כי ועדת הערר עשתה מלאכתה נאמנה, בחנה את הדברים ביסודיות, ערכה סיור בשטח והחליטה את אשר החליטה, בהחלטה מנומקת ומפורטת ולא כלאחר יד.

33. משכך, אין מקום להתערב בהחלטתה של ועדת הערר.

34. הענין הבא שיש לדון בו הוא השאלה האם היה מקום ליתן לעותר רשות לערור על החלטתה של ועדת הערר. לענין זה קובע ס' 111(א) לחוק:

"על החלטת ועדת ערר לפי סעיף 112 רשאים לערור בפני הועדה המחוזית ברשות יושב ראש ועדת הערר:

(1)   מי שהיה צד להליך בפני ועדת הערר;

(2)   מגיש התכנית;

(3)   מגיש התנגדות;

(4)   מי שהשמיע את טענותיו לפי סעיף 106(ב);

(5)   חבר ועדת הערר;

(6)   נציג בעל דעה מייעצת כאמור בסעיף 18(ב);

(7)   יושב ראש הועדה המקומית או ועדת המשנה שלה לתכנון ולבניה;

(8)   מהנדס הועדה המקומית;

(9)   מהנדס הרשות המקומית."

משמע, לא נתונה לאיש, גם לא לגורמי התכנון, זכות להגיש ערר על החלטתה של ועדת הערר, אלא הדבר טעון רשות מאת יו"ר הועדה. מדובר במנגנון שתכליתו לסנן את מספר העררים שיוגשו לוועדה המחוזית, ולמנוע את הטרדתה בעניינים של מה בכך או בעניינים תכנוניים נקודתיים, שאין להם חשיבות עקרונית או כלל מחוזית (השווה עת"מ (מינהליים ת"א) 34561-04-17 ניסן אברהם וסופיה סימן טוב נ' דלית זילבר, יו"ר הוועדה המחוזית (, 22.12.2017) (בפסקה 76)).

35. הכלל בענין זה, כפי שפותח בפסיקה, הוא שהמבקש רשות לערור צריך להראות כי השפעת החלטתה של ועדת הערר חורגת מעבר למקרה המסוים, ומעבר לעניינו האישי של המבקש:

"ניתן לומר כי ע"מ להתיר ערר על החלטת ועדת ערר מחוזית בפני הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, בהתאם לס' 111 לחוק התכנון והבניה, יש צורך כי השפעת החלטת ועדת הערר חורגת מעבר למקרה המסויים, ולעניינו האישי של מי שמבקש לערור. נראה לי כי במקרים בהם נודעת השפעה של החלטת ועדת ערר על תוכנית מתאר מקומית בשלמותה, או אף בחלק נכבד ממנה, יש להתיר הגשת הערר ... "

(עת"מ (נצ') 1102/05 עמרי עאהד חב' לבניין בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתו"ב מחוז צפון  (26.10.2005) (בפסקה 13)).

ראה גם עת"מ (מינהליים חי') 726-08 ג'ורג'ית מור נ' ועדת ערר מחוז צפון (, 09.07.2009):

"לא שוכנעתי כי במקרה דנן, הפעילה הועדה את שיקול הדעת המוקנה לה בעניין זה באופן  בלתי סביר המצדיק התערבות. הנושאים שהועלו על ידי העותרים בערר שהוגש על ידם, אינם נושאים אופי כלל ציבורי, אינם בעלי חשיבות עקרונית, ואין להם השלכה רוחבית מעבר לבעלי החלקה הנדונה. כך, אף אין בערר כל סוגיה משפטית או תכנונית עקרונית. לפיכך, הערר אינו מעורר עניין חשוב מבחינה ציבורית עד כדי הצדקה לערב את הועדה המחוזית.   אשר על כן, לא נפל פגם בהחלטת הועדה בדחותה את הבקשה לרשות ערעור לועדה המחוזית." (בפסקה 39).

בעע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פ"ד נז(2) 882 (2003) (להלן: "ועד שכונת עין כרם"), נבחנה שאלה בעלת מאפיינים דומים, היא השאלה באילו נסיבות יש ליתן רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטות של הוועדה המחוזית. נפסק כי תנאי למתן רשות לערור הוא "שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה" (בפסקה 10). עם זאת, נפסק כי יש לבחון כל מקרה לגופו, וכי אמות המידה שעל יו"ר הוועדה המחוזית לשקול בבואו לקבוע האם ליתן רשות לערור, יתבררו באופן מדויק יותר לאחר שיצטברו החלטות בעניין זה של יו"ר הוועדות המחוזיות ושל בתי המשפט לעניינים מנהליים. ברוח זו נפסק בעת"מ (מרכז) 12091-06-15 אחמד סאלח נ' יו"ר ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית (, 21.3.2016) כי רשות להגיש ערר למועצה הארצית לתכנון ולבניה צריכה להינתן רק במקרים חריגים בהם מתעוררת שאלה תכנונית בעלת היקף מחוזי או ארצי. לעומת זאת, כאשר עולה כי הוועדה המחוזית בחנה לעומק את טענות העותרים, ואין בטענות אלה השלכה ציבורית או עקרונית, לא תינתן רשות להגיש ערר (שם, בפסקאות 39 ו- 40; ראה גם עת"מ (מרכז) 33971-10-13 ורדה דרורי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון  (09.12.2014); עת"מ (תל אביב) 1200/04 פז חברת נפט בע"מ נ' ש. לסקר (, 19.7.2004)).

36. אמנם, בית המשפט העליון טרם אמר את דברו בשאלה באילו נסיבות יש ליתן רשות לערור על החלטתה של ועדת הערר, אך הקווים המנחים שפורטו בענין ועד שכונת עין כרם עשויים להתאים גם מקום בו מדובר בבקשת רשות לערור לוועדה המחוזית, כמו בעניננו. יצויין כי בענין זה ישנן שתי גישות, מצמצמת ומרחיבה. לפי הגישה המצמצמת, יש להחיל על סוגיה זו את אמות המידה המחמירות שנקבעו בקשר למתן רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ולבניה. לפי הגישה המרחיבה, יש להרחיב את השיקולים והנסיבות בהן תינתן רשות לערור, באופן שתאומץ גישה גמישה יותר והנטל לקבלת רשות לערור יהיה נמוך יותר.

לטעמי, הגישה הראויה בענין זה היא גישה תכליתית המשקפת את עמדת המחוקק, לפיה הגשת ערר אינה זכות מוקנית לבעל דין, אלא היא טעונה נטילת רשות. לפי גישה זו, רשות לערור לא תינתן כדבר שבשגרה, משום שאם זו היתה כוונת המחוקק, הוא לא היה מתנה מלכתחילה את הגשת הערר בנטילת רשות מיו"ר ועדת הערר אלא היה קובע הגשת ערר בזכות. לכך יש להוסיף כי העברת הדיון בתכניות נקודתיות שאין עימן חשיבות כללית, לערר שני בפני הועדה המחוזית לתכנון ובניה, אינה עולה בקנה אחד עם מגמת המחוקק לייעול ולקיצור של הליכי התכנון ולמניעת עומס מיותר על הועדה המחוזית. ודוק: בשיטת המשפט הישראלית מקובל שסכסוך יידון בשתי ערכאות- ערכאה מבררת וערכאת ערעור. משמע, מוקנית לבעל דין זכות ערעור אחת בלבד, בעוד שערעור נוסף, שני במספר, טעון נטילת רשות. על כן "תפיסת היסוד של המחוקק, לפיה יידון עניין בדרך כלל לפני שתי ערכאות, ואשר לפי דבריו אין גם בדרך כלל פנייה ישירה לערכאה גבוהה יותר, תוך פסיחה או קפיצה על ערכאת הביניים, חייבת להנחות גם את הערכאה, הדנה בבקשה לרשות לערער." (רע"א 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123, 126 (1982)).

לפיכך, כשם שבעל דין במשפט אזרחי נדרש להצביע על חשיבות כללית החורגת מענינו הפרטי על מנת שתינתן לו האפשרות להגיש ערעור נוסף, כך גם מוטל נטל דומה על מי שמבקש להגיש ערעור על החלטתה של ועדת הערר. דומה איפוא כי מי שמבקש להגיש ערר כזה, יידרש להצביע על שאלה עקרונית העומדת לדיון או על שאלה בעלת חשיבות ציבורית רחבה, החורגת מעבר לעניינו הפרטי.

37. במאמר מוסגר יצויין כי למרות הדמיון המסויים בין סעיף 110 לחוק, העוסק בערר על החלטת הוועדה המחוזית המוגש אל המועצה הארצית לתכנון ולבניה, לבין סעיף 111 לחוק, העוסק בערר על החלטת וועדת הערר המוגש אל הוועדה המחוזית, הרי שישנו הבדל משמעותי בין שתי ההוראות, שכן דווקא על החלטת הוועדה המחוזית רשאים בעלי דין מסויימים לערור בזכות למועצה הארצית, בעוד שכאשר מדובר בהחלטתה של ועדת הערר, אין לאף בעל דין זכות לערור, אלא הדבר כפוף תמיד לנטילת רשות. הסיבה לכך היא שסעיף 110 לחוק עוסק בערר על החלטת הוועדה המחוזית כערכאה ראשונה, בעוד שסעיף 111 לחוק עוסק בערר על החלטתה של וועדת הערר כערכאה שניה, ומכאן הצורך לצמצם את הפתח לערעור נוסף. ניתן איפוא לראות בכך חיזוק, מכח קל וחומר, להשקפה המצמצמת את העילות שבגינן תינתן רשות לערור על החלטתה של ועדת הערר: פשיטא שאם על החלטתה של הועדה המחוזית לא ניתן בדרך כלל לערור בזכות למרות שמדובר בערכאה ראשונה, קל וחומר שיש לצמצם את האפשרות להגיש ערר על החלטתה של ועדת הערר, שהרי זו יושבת כבר כערכאת ערעור ראשונה.

38. במקרה דנן, לא מצאתי כי נפלה טעות משפטית בהחלטתה של יו"ר ועדת הערר שלא ליתן לעותר זכות לערור על החלטתה של ועדת הערר. אין המדובר בהחלטה עקרונית, או בהחלטה שמעוררת שאלה בעלת חשיבות ציבורית מיוחדת, החורגת מעבר לעניינו הפרטי של העותר. מדובר בהחלטה הנטועה היטב בנסיבות הקונקרטיות של המגרש המסויים על מיקומו ותכונותיו הייחודיים, של רחוב רבנו תם ושל המבנה הציבורי שבסמוך אליו. אין לה השלכות רוחביות כלשהן ואין היא צפוייה להשליך על הציבור הרחב. אמנם, העותר מנסה לשוות היבטים עקרוניים לסוגיה שנדונה בוועדת הערר, אך כפי שציינתי קודם, מדובר בנסיון מלאכותי להפוך ענין נקודתי ופרטני, חסר כל חשיבות רוחבית, לענין עקרוני, רק על מנת שתינתן לעותר האפשרות לנסות את מזלו בפני ערכאת ערעור נוספת. לא לשם כך נועד המנגנון של ערר ברשות. זאת ועוד, לא כל אימת שמתעוררת שאלה הנוגעת למגרש ציבורי, מתעוררת מאליה גם שאלה בעלת היבטים ציבוריים רחבים, והמקרה שלפנינו יוכיח. בהקשר זה מדברת בעד עצמה העובדה שהוועדה המקומית, שאף היא היתה רשאית לבקש רשות לערור על החלטתה של ועדת הערר, בחרה שלא לעשות כן למרות שהיא אמונה על שמירת האינטרסים של הציבור הרחב, דבר המחזק את המסקנה כי לא מתעוררת בעניננו כל שאלה בעלת חשיבות ציבורית מיוחדת.

39. נוכח האמור לעיל, העתירה נדחית.

40. העותר ישא בהוצאות העתירה בסך של 17,000 ₪ למשיבות 1 ו- 2 יחדיו, בסך של 17,000 ₪ למשיב 4 ובסך של 17,000 ₪ למשיבים 5- 9 יחדיו. אין צו להוצאות ביחס לוועדה המקומית, שתמכה בקבלת העתירה.

41. 5129371המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

54678313

ניתן היום, ט"ו סיוון תשע"ח, 29 מאי 2018, בהעדר הצדדים.