בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
|
||||
בג"ץ 2880/15
|
||||
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה ח' מלצר
|
|||
כבוד
השופטת ד' ברק-ארז
|
||||
כבוד
השופט י' אלרון
|
||||
העותרים:
|
1. חברת מי אביבים (2010) בע"מ
|
2.
חברת מניב ראשון בע"מ
|
|
3.
חברת מי חדרה בע"מ
|
|
4.
חברת מי עכו בע"מ
|
|
5. חברת
מי יבנה בע"מ
|
|
6.
חברת מי ציונה בע"מ
|
|
7.
מרכז השלטון המקומי לישראל
|
נ ג ד
|
המשיבות:
|
1. הרשות הממשלתית למים
ולביוב
|
2.
מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב
|
עתירה למתן צו על-תנאי
|
|||
תאריכי הישיבות:
|
כ"ב באדר
התשע"ז
כ"ד בחשון
התשע"ח
|
(2.3.2016)
(13.11.2017)
|
|
פסק-דין
|
השופטת ד'
ברק-ארז:
1. האם הכללים
הקובעים את אופן החישוב של התעריפים שרשאים תאגידי המים והביוב לגבות לצורך כיסוי השקעותיהם
בהקמת תשתיות תואמים את דרישות הדין – הן מהיבט הסמכות והן מהיבט הסבירות? זו השאלה
שעוררה העתירה שבפנינו.
רקע כללי
2. חקיקתו של חוק תאגידי מים וביוב,
התשס"א-2001 (להלן: חוק תאגידי
מים וביוב או החוק) נועדה לחולל רפורמה רבתי בתחום
הפעלתן של מערכות המים והביוב בישראל. בעיקרו של דבר, חוק זה הורה על העברת
האחריות על משקי המים והביוב מהרשויות המקומיות לתאגידים מקומיים שיוקמו על-ידן
(להלן: תאגידי המים והביוב או התאגידים).
3. לצד
הרפורמה במישור המוניציפלי, הונהגה רפורמה מבנית במערך של משק המים והביוב הארצי.
רפורמה זו כללה את הקמת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: רשות
המים והביוב), שבה מכהנת מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: מועצת רשות המים והביוב), כמוגדר בחוק
המים, התשי"ט-1959. מועצת רשות המים והביוב היא המופקדת על הסדרת משק
המים והביוב, פיתוחו והפיקוח עליו, על קביעת כללים לביצוע המדיניות הנוגעת למשק
המים והביוב ועל קביעת תעריפים והיטלים. קביעת התעריפים על-ידי מועצת רשות המים והביוב
אמורה לתת מענה לשני היבטים מרכזיים: האחד, רכיב הצריכה השוטפת של שירותי המים
והביוב; והשני, הרכיב ההוני שנועד לממן את הקמתן של מערכות מים וביוב, ובכלל זה
פיתוחן ושדרוגן.
4. העתירה
שלפנינו מתמקדת ברכיב השני, כלומר באופן חישוב התעריפים שיחולו על בעלי נכסים בעד
מימון פעולות הקמה ושדרוג של מערכות מים וביוב. ההסדרים הרלוונטיים לסוגיה זו קבועים
בסימן ז' לפרק ו' של חוק תאגידי מים וביוב, אשר עוסק ב"קביעת
כללים לחישוב עלות ותעריפים". על מנת למקד את הדיון בעיקר, לא אציג בפירוט את
כל הסעיפים הנכללים בסימן זה אלא אסתפק בסקירת ההוראות הרלוונטיות לענייננו.
5. סעיף
101(א) לחוק תאגידי מים וביוב מסמיך את מועצת רשות המים והביוב לקבוע
כללים לחישוב השירותים שנותנים התאגידים, כדלקמן:
"מועצת הרשות תקבע כללים לפי עקרונות אחידים לחישוב
העלות הריאלית, לרבות שיעור תשואה נאות על ההון, של שירותי מים ושל שירותי ביוב שנותנת חברה; כללים כאמור יכול שייקבעו לפי שטח הקרקע והמבנים
שאליהם או שבהם מסופקים המים או שמהם זורמים השפכים, העומס על המערכת, איכות המים,
סוג השפכים ואיכותם, או כל ענין אחר שיש בו לשנות את העלות של שירותי המים או שירותי
הביוב, ויכול שיתייחסו לעלות כלל השירותים שמספקת חברה או לסוגי שירותים או לכל שירות
בנפרד" (ההדגשה אינה במקור).
6. על-פי סעיף
זה, מועצת רשות המים והביוב היא המוסמכת לקבוע כללים שעניינם חישוב העלות של
שירותי מים וביוב שמספקים התאגידים, וכללים אלה אמורים להיות מבוססים על
"עקרונות אחידים לחישוב העלות הריאלית" של אותם שירותים. הסעיף משקף, אם
כן, שני עקרונות שעמדו בבסיס הרפורמה במערכות המים והביוב: עקרון העלות – שלפיו
התעריפים נקבעים לפי העלות הריאלית הכרוכה באספקתם של שירותי המים והביוב; ועקרון
האחידות – שלפיו התעריפים ייקבעו בהתאם לעקרונות אחידים ברמה הארצית.
7. בהמשך לכך,
סעיף 103(א) לחוק תאגידי מים וביוב מסמיך את מועצת רשות המים והביוב
לקבוע כללים לעניין התשלום לתאגידים בגין הקמת התשתית לאספקת המים והביוב, כדלקמן:
"מועצת הרשות תקבע כללים ותעריפים לפי סימן זה לענין תשלומים
חד-פעמיים או שוטפים בעד הקמת מערכת מים או מערכת ביוב, בהתאם להוראות אלה
[...]".
8. מכוחם של
סעיפים אלה נקבעו, בין השאר, כללי תאגידי מים וביוב (דמי הקמה
למערכות מים ולמערכות ביוב), התשע"ה-2015 (להלן: כללי דמי ההקמה או הכללים), הם הכללים העומדים במרכז הדיון שבפנינו.
כללי דמי ההקמה והעקרונות העומדים
בבסיסם
9. כפי שצוין,
כללי דמי ההקמה מסדירים את אופן קביעת התעריפים לחיוב בעל נכס בעד מימון הקמת
מערכות מים וביוב, את ההסדרים לגבייתם ואת אופן חישובם. דמי ההקמה נועדו, כאמור, להוות
מקורות מימון להקמתן של מערכות מים וביוב, ובכלל זה גם לפיתוחן ולשדרוגן של
המערכות הקיימות. העתירה
שבפנינו התמקדה אמנם באופן חישוב התעריפים של דמי ההקמה, אולם למען שלמות התמונה
אציין כי דמי ההקמה נגבים כתשלומים חד-פעמיים מ"בעלי נכסים", כהגדרתם
בכללים, בהתקיים תנאים שונים כדוגמת חיבור נכס לתשתיות או בעת מתן היתר בניה (סעיפים
1, 2 ו-9 לכללים).
10. סעיף 3(א) לכללי דמי ההקמה, שכותרתו
היא "העקרונות לקביעת דמי הקמה", קובע כדלקמן:
"תעריפי
דמי הקמה נועדו לשקף, בקירוב ככל האפשר, את אומדן העלות לחברות של הקמת מערכות מים
ומערכות ביוב ברמה, בטיב, באיכות ובתקנים הנדרשים לפי החוק וכל דין, ולפי
המאפיינים של החברות והנכסים המפורטים בסעיף 5".
11. הנה כי כן,
התעריפים אמורים להיות מבוססים על עקרון העלות, שנקבע כאמור כעיקרון מנחה בהוראות המסמיכות
של חוק תאגידי מים וביוב. משמעות הדבר היא שכללי דמי ההקמה נועדו להתאים את
התעריפים של דמי ההקמה לאומדן העלות הריאלית של הקמת מערכות מים וביוב על-ידי
התאגידים.
12. סעיף
4(ב) לכללים קובע את הנוסחה האופרטיבית לחישוב העלות לשם קביעת תעריף הבסיס
לדמי ההקמה. סעיף זה קובע כי "תעריף הבסיס נקבע כמנה
המתקבלת מחלוקת אומדן ערך הכינון הכללי באומדן שטח הבנייה הכללי". בהמשך לכך,
סעיפים 4(ג) ו-4(ד) לכללי דמי ההקמה מגדירים את הערכים הספציפיים שיש להציב
בנוסחה.
13. לצורך
הדיון בעתירה דנן אין אנו נדרשים להידרש בפירוט לכל רכיב ורכיב בנוסחה זו. הנקודה
העיקרית החשובה לענייננו היא שהנוסחה הקבועה בסעיף 4 לכללים מחשבת למעשה את העלות הממוצעת של
פיתוח מערכות מים וביוב על בסיס נתונים משוקללים של תאגידי המים והביוב ברשויות
המקומיות, להבדיל מחישוב פרטני ביחס לכל תאגיד ותאגיד. בהתאם לנוסחה זו, נקבע תעריף הבסיס של
דמי ההקמה.
14. בצד
קביעתו של תעריף הבסיס, כללי דמי ההקמה קובעים מספר מנגנונים שנועדו להתאים את
התעריף הסופי למאפיינים של התאגידים השונים. במסגרת כך קובע סעיף 5 לכללים
(שכותרתו היא "חישוב העלות לצורך קביעת התעריפים לפי מאפייני החברות והנכסים") אילו שינויים יש לערוך בתעריף הבסיס, בהתאם לפרמטרים שנקבעו,
במטרה להתאים את התעריף למאפיינים של תאגידי מים וביוב שונים. במסגרת כך מובאים
בחשבון לצורך חישוב התעריף הנתונים הבאים: הטופוגרפיה של הרשות המקומית שבה פועל
התאגיד (במסגרת כך, בתאגיד "הררי" יגדל תעריף הבסיס ב-32.8 אחוזים ביחס
לתאגיד "מישורי"); נתונים המעידים על פיגור משמעותי בהחלפת התשתיות;
ונתונים באשר לצפיפות הבניה של הנכסים.
15. בנוסף לכך, סעיף 25 לכללי דמי ההקמה קובע
הסדר שהוגדר על-ידי המשיבות כ"מנגנון גמישות", המאפשר תוספת או הפחתה של
דמי ההקמה בתאגידי המים והביוב ביחס לשנה מסוימת (להלן: מנגנון הגמישות). בהתאם למנגנון זה, תאגיד מים וביוב רשאי להגיש
למועצת רשות המים והביוב בקשה להעלאה של התעריף בשיעור של עד 10%, וזאת עד ליום 1 באוקטובר בכל שנה, בכפוף לתנאים מסוימים. על פי
הכללים, נסיבות שעשויות להצדיק העלאה של התעריף כאמור הן קיומן של עלויות נוספות
מיוחדות בהקמת מערכות מים וביוב מטעמים שונים, ובהם ריבוי עתיקות, סוג הקרקע, צורך
מוגבר בליווי משטרתי, ריבוי עבודות במתחמים אורבניים מפותחים ונסיבות חריגות אחרות.
יש לציין, כי מנגנון הגמישות מקנה לרשות המים והביוב גם סמכות להפחית את תעריף דמי
ההקמה בשיעור של עד 10%, במקרה שבו מתברר כי עלויות הפיתוח בתאגיד ספציפי נמוכות
יותר מדמי ההקמה שנקבעו בכללים.
טענות העותרים
16. העותרים 6-1
הם תאגידי המים והביוב אשר פועלים ברשויות המקומיות הבאות: תל אביב-יפו, ראשון
לציון, חדרה, עכו, יבנה ונס-ציונה. העותר 7 הוא מרכז השלטון המקומי. לטענת
העותרים, המתווה שנקבע בכללי דמי ההקמה אינו מתיישב עם הוראות חוק תאגידי מים וביוב
ועם תכליתו. העותרים מצביעים על כך שסעיף 101(א) לחוק תאגידי מים וביוב מקנה
למועצת רשות המים והביוב סמכות לקבוע תעריפים המבוססים על חישוב העלות הריאלית של
שירותי המים והביוב שמספק התאגיד. אולם, כך נטען, הנוסחה שנקבעה בכללי דמי ההקמה
אינה מביאה לחישוב העלות הריאלית שבה כל אחד מהתאגידים עתיד לשאת, אלא מתבססת על
ערכים אחידים וממוצעים שהם נעדרי זיקה לצרכיו ועלויותיו הקונקרטיות של כל תאגיד. העותרים
טוענים כי בכך הופך התשלום עבור דמי ההקמה, למעשה, לתשלום מס נעדר זיקה לשירות או
לתמורה קונקרטיים. העותרים מוסיפים וטוענים כי כללי דמי ההקמה סוטים לא רק מלשון
החוק, אלא גם מהמתווה הנהוג למימון התקנת תשתיות מוניציפאליות באמצעות גביית
היטלים, גם בהקשרים שאינם מים וביוב, מתווה אשר זכה לטענתם להכרה בפסיקתו של בית
משפט זה.
17. טענה נוספת
של העותרים היא שהנוסחה הקבועה בכללי דמי ההקמה אף אינה סבירה לגופה, ועלולה
להוביל לחדלות פירעון של חלק מתאגידי המים והביוב. לטענת העותרים, כללי דמי ההקמה
לא יכולים לספק מקור מימון אמין להשקעותיהם של התאגידים בהתקנת תשתיות מים וביוב,
מאחר שהם מבוססים על ממוצעים כלליים ולא על נתונים קונקרטיים. מצב זה יוביל, כך
לשיטת העותרים, לסיטואציה שבה חלק מתאגידי המים והביוב יזכו לעודף הכנסות, בעוד
שתאגידים אחרים לא יוכלו לכסות את העלות של השקעותיהם במקרים שבהם תעריף דמי ההקמה
יהיה נמוך מעלות ההקמה בפועל. לטענת העותרים, זה צפוי להיות גורלם של העותרים 6-1,
שעתידים לסבול לטענתם מגרעון בשנים הקרובות כתוצאה מחוסר הלימה בין עלות השקעותיהם
בפיתוח תשתיות לבין דמי ההקמה שייגבו. לשיטת העותרים, הדרך הראויה לחישוב של תעריף
דמי ההקמה היא אימוץ מנגנון שיהיה מבוסס על מאפייניהן הספציפיים של התשתיות שעליהן
אמון כל תאגיד.
18. בהתאם לאמור
עד כה, הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה, כאמור, הוא ביטולם של כללי דמי ההקמה וקביעת
תשלומי חובה פרטניים ביחס לכל אחד מתאגידי המים והביוב. לחלופין, העותרים מבקשים
כי יינתנו להם סעדים אחרים אשר יגשימו את התכלית של כיסוי עלויות ההקמה של
התשתיות, כמו למשל קביעת מנגנון פיצוי בשל הסכום שייגרע מהכנסותיהם הצפויות מדמי
ההקמה לבין הכנסותיהם לו היו דמי ההקמה מחושבים פרטנית כמבוקש על ידם, וכן קביעה
כי מנגנון הגמישות הקבוע בסעיף 25 לכללים יורחב, כך שלא
יוגבל לשיעור של 10% מגובה התעריף שנקבע.
טענות המשיבות
19. המשיבות,
רשות המים והביוב ומועצת רשות המים והביוב, טוענות כי דין העתירה להידחות.
20. לטענת
המשיבות, כללי דמי ההקמה אינם קובעים תעריף אחיד כלל ארצי אלא עקרונות אחידים
לחישוב העלות הריאלית, המביאים בסופו של הליך החישוב לתעריפים שונים בהתאם
למאפייניהם של התאגידים. המשיבות טוענות כי הפרמטרים הכלכליים וההנדסיים השונים
שנקבעו בכללים מאפשרים את התאמת התעריף לעלות ההקמה של תאגידים שונים. המשיבות
מצביעות גם על מנגנון הגמישות אשר מאפשר לתאגידים להגיש בקשות פרטניות לשינוי
בגובה התעריף (בשיעור של עד 10%). המשיבות
הצביעו על עוד מנגנון המצוי לטענתן בכללי דמי ההקמה ובהסדרים נורמטיביים נוספים,
ואשר כונה על-ידן "מנגנון איזון והתאמה". לטענת המשיבות, מנגנון האיזון
וההתאמה מאפשר לבצע אחת לשלוש שנים התאמה בתעריף שמשלם תאגיד המים לחברת מקורות,
במקרים שבהם מתברר כי ההשקעה בתשתיות המים והביוב גבוהה או נמוכה מתקבולי דמי
ההקמה. המשיבות טוענות כי קיומו של מנגנון זה נותן מענה לפערים
בין ההכנסות המוכרות של התאגידים אל מול השקעותיהם המוכרות בהקמת מערכות מים
וביוב. במכלול ההסדרים שתוארו לעיל, כך נטען על-ידי המשיבות, יש כדי לתת מענה
כלכלי נרחב בהיבטים שונים לפערים נטענים בין תעריף הבסיס בכללי דמי ההקמה לבין
העלות בפועל של הקמת תשתיות על-ידי תאגידי מים בעלי מאפיינים שונים.
21. המשיבות
מוסיפות וטוענות כי המתווה שנקבע בכללים לחישוב תעריף דמי ההקמה הוא סביר גם
לגופו. לטענת המשיבות, על סבירותו של המתווה ניתן ללמוד בראש ובראשונה מתקינותו של
ההליך שבמסגרתו גובשו כללים אלה. המשיבות טוענות כי התקיים בעניין זה הליך שקוף,
מקצועי, מקיף ויסודי. הליך זה כלל, כך נטען, הסתייעות במומחים, בחינת חלופות
אפשריות שונות, הקמת ועדת משנה לשם בחינתה של המתודולוגיה לקביעת דמי ההקמה, וכן
הסדר שימוע דינאמי שכלל שני סבבים של שמיעת הערות וטענות.
22. המשיבות
מצביעות על כך שטענות העותרים 6-1 לא נתמכו בנתונים מתאימים אשר יכלו ללמד על הפער
הצפוי בין הכנסותיהם הצפויות לבין השקעותיהם הצפויות בגין הקמת תשתיות. המשיבות
טוענות בהקשר זה כי בחינת הדו"חות הכספיים של העותרים 6-1 מעלה כי כולם מצויים
בעודף מקורות רב שנתי, וחלקם אף חילקו דיבידנדים בשנים האחרונות.
23. לבסוף, נטען
על-ידי המשיבות כי העמדה שהציגו העותרים ביחס לחישוב דמי ההקמה, לפיה על מנת לקבוע
תעריפים המשקפים את העלות הריאלית יש לחשב את דמי ההקמה לכל תאגיד בנפרד, נבחנה
במסגרת העבודה על גיבוש הכללים ונמצאה בלתי מתאימה. המשיבות הסבירו כי חישוב דמי
ההקמה לכל תאגיד בנפרד היה מוביל לתוצאה המנציחה את המצב הקיים באותו תאגיד, באופן
שהיה חשוף לעיוותים שונים כדוגמת השקעות לא יעילות של תאגידים, נתונים חסרים
ביישובים חדשים, או פערים היסטוריים בין תאגידים שונים שאינם מוצדקים מבחינה כלכלית
או הנדסית.
התפתחויות
שחלו מאז הגשת העתירה והדיונים שהתקיימו בפנינו
24. העתירה דנן הוגשה ביום 27.4.2015. בצדה של
העתירה הוגשה גם בקשה לצו ביניים, אשר נדחתה בהחלטתי מיום 31.5.2015.
25. זמן קצר לאחר הגשת העתירה דנן הוגשו שתי
עתירות נוספות שכוונו כנגד כללי דמי ההקמה. אחת מהן, בג"ץ 2997/15, הוגשה על-ידי
מי שקמה בע"מ, תאגיד המים והביוב המספק שירותים לתושבי חולון ואור יהודה ולתושבים
של מועצות מקומיות נוספות (להלן: תאגיד מי שקמה), ועל-ידי מי בת-ים תאגיד מים וביוב
בע"מ, אשר מספק שירותי מים וביוב לתושבי העיר בת-ים (להלן: תאגיד מי בת-ים). עתירה זו כללה טענות דומות לאלה
שהועלו בעתירה שלפנינו, והתמקדה בפערים נטענים בין תעריף דמי ההקמה לבין העלויות
הריאליות של התקנת התשתית העתידית בתחומם של תאגידי המים והביוב שהגישו את העתירה.
עתירה נוספת, בג"ץ 3035/15, הוגשה
על-ידי ארבע מועצות מקומיות – סאג'ור, בית ג'ן, חורפיש וראמה (להלן: בג"ץ סאג'ור). הטענה בעתירה זו הייתה למעשה בעלת מגמה הפוכה לעתירה
דנן, במובן זה שנטען בה כי במסגרת כללי דמי ההקמה היה מקום לתת משקל ממשי, בנוסף
לשיקולי עלויות, גם לעקרונות של צדק חברתי, העדפה מתקנת וצדק חלוקתי.
26. דיון ראשון
בשלוש העתירות התקיים ביום 2.3.2016 (בפני השופט (כתוארו אז) ח' מלצר, השופט
נ' סולברג
ואנוכי). בתום הדיון הוחלט בהסכמת הצדדים, ביחס לעתירה דנן, כי בתוך 45 ימים ממועד
הדיון יהיו העותרים 6-1 רשאים להגיש בקשות להעלאת התעריף של דמי ההקמה החלים
בעניינם מכוח מנגנון הגמישות. כמו כן, נקבע כי המשיבות יגישו התייחסויות מטעמן
להערות שהועלו על-ידי בית המשפט בדיון, תוך מתן אפשרות תגובה לעותרים.
27. ביום
20.3.2017 הגישו המשיבות הודעה מעדכנת. המשיבות ציינו כי בעקבות הדיון התקיימו
שיחות בין העותרים לבין רשות המים והביוב לאורך מספר חודשים, אך שיחות אלה לא
הובילו להבנות בין הצדדים. בהמשך לכך, המשיבות עדכנו כי למעט מספר שינויים שהוכנסו
לכללים על רקע טענות של גורמים שונים (ובהם העותרים), הן סבורות כי הכללים
במתכונתם הנוכחית נותנים מענה מלא למימון הדרוש לפיתוח תשתיות חדשות על-ידי תאגידי
המים והביוב. במישור הפרטני, המשיבות ציינו כי לאחר הדיון הגישו ארבעה מהעותרים 6-1
בקשות לפי מנגנון הגמישות לתוספת בשיעור של 10% לתעריף של דמי ההקמה. בקשות אלה
נדחו בעיקרן על-ידי המשיבות, שסברו כי אין הצדקה לאישור התוספת המבוקשת. בהודעתן
המעדכנת של המשיבות נטען על רקע זה, כי העובדה שאף תאגיד לא הציג נתונים התומכים
בהעלאת דמי ההקמה לפי מנגנון הגמישות מהווה אינדיקציה נוספת לכך שאין ממש
בטענותיהם של העותרים ביחס לגרעון שייגרם להם. עוד צוין בהודעה המעדכנת כי מאז
הגשת העתירה וכניסת הכללים לתוקף הגישו חלק מהעותרים בקשות לחלוקת דיבידנדים בהיקף
כולל של עשרות מיליוני שקלים, ובקשות אלה אושרו. לטענת המשיבות, יש בכך כדי ללמד
שהתאגידים עצמם סבורים שמצבם הפיננסי צפוי להוסיף ולהיות איתן וכי יהיה ביכולתם
לעמוד בתוכניות לפיתוח תשתיות מים וביוב בשנים הקרובות.
28. ביום
12.6.2017 ניתן פסק דין המורה על מחיקתו של תאגיד מי שקמה מהעתירה בבג"ץ
2997/15, לבקשתו. עתירה זו הוסיפה להתברר בכל
הנוגע לעניינו של תאגיד מי בת-ים.
29. ביום
8.11.2017 הגישו העותרים תגובה מטעמם להודעה המעדכנת. לטענת העותרים הודעה זו אינה
נותנת מענה לטענותיהם העקרוניות בדבר כללי דמי ההקמה. במישור הקונקרטי, העותרים
טענו כי "מנגנון האיזון וההתאמה" שהוצג על-ידי המשיבות אינו יכול לגשר
על הפערים בין הכנסות התאגידים מדמי ההקמה לבין עלות ההשקעות בתשתיות. העותרים
הוסיפו וטענו כי דחיית הבקשות שהוגשו מכוח מנגנון הגמישות נבעה מרצונה של רשות
המים והביוב להגן על שיטת החישוב שנקבעה ולמנוע את חשיפתן של בעיות באופן החישוב
של תעריף דמי ההקמה. באשר לטענת המשיבות כי העותרים נהנים מעודף של הכנסות ומקורות
שיכול לשמש בסיס לחלוקת דיבידנדים, העותרים טענו שעל-פי הדין צריכה להיות הפרדה
תחשיבית ברורה בין תקציב התפעול השוטף לבין תקציב ההון. לטענת העותרים, תקציב ההון
– אשר עומד במרכז העתירה דנן – אינו נתון שמובא בחשבון במסגרת בחינת בקשה לחלוקת
דיבידנד, אשר מבוססת אך ורק על התקציב השוטף של התאגידים.
30. ביום
13.11.2017 התקיים דיון המשך בעתירות. בתום הדיון, ועל רקע הערות בית המשפט, ניתנה
החלטה שלפיה התבקשו העותרים בכל שלוש העתירות להודיע האם הם חוזרים בהם מהעתירות
שהגישו תוך שמירת זכויות, על מנת לאפשר את בחינת טענותיהם באשר לקשיים הצפויים
מהפעלת הכללים לאורך זמן ובהתאם ל"מצב בשטח". כמו כן, וככל שתידרש הכרעה
בעתירות, הורינו למשיבות להמציא נתונים התומכים בטענתן כי חישוב דמי ההקמה ביחס
לכל תאגיד מים בנפרד – כמוצע על-ידי העותרים – נבחן בתהליך ההתקנה של הכללים
ונדחה. הודעה כאמור הוגשה על-ידי באת-כוח המשיבות, והיא כללה הפניות למסמכים שונים
שהוכנו במסגרת גיבוש כללי דמי ההקמה, לרבות תוצרי עבודתה של הוועדה הידועה כ"ועדת
פיינרמן", ועדת משנה של מועצת רשות המים והביוב שהוקמה על-ידי המועצה לצורך
בחינה מעמיקה של המודל שעמד בבסיס הכללים. ממסמכים אלה עולה, כך נטען, כי הגורמים
המקצועיים שקלו את החלופה שהוצעה על-ידי העותרים ומצאו כי המתווה שנבחר לבסוף
לחישוב דמי ההקמה משקף בצורה טובה יותר את עקרון העלות הריאלית. בתגובה שהגישו
העותרים להודעה זו הם טענו כי המסמכים שצורפו על-ידי המשיבות אינם מספקים מענה
לטענותיהם, ובפרט אינם מבהירים מדוע ראוי להעדיף את הנוסחה שאומצה בכללי דמי ההקמה
על פני תחשיב פרטני של כל תאגיד ותאגיד. המשיבות הגישו, בהתאם לבקשתן, תגובה מטעמן
לתגובת העותרים. בתגובה ציינו פעם נוספת כי
המודל של חישוב דמי ההקמה ביחס לכל תאגיד מים בנפרד נבחן בתהליך ההתקנה של
הכללים, וכי ניסיון העבר מלמד שדווקא עריכת החישוב ברמה המקומית הובילה לפערים
משמעותיים בתעריפים בין רשויות שמאפייניהן דומים.
31. בהמשך
להחלטתנו מיום 13.11.2017, הודיעו העותרים בבג"ץ 2997/15 וב-בג"ץ סאג'ור כי הם מושכים את העתירות שהגישו.
בהתאם לכך, ניתן ביום 25.12.2017 פסק דין שהורה על מחיקתן של עתירות אלה. לעומת
זאת, העותרים בבג"ץ 2880/15, היא
העתירה דנן, הודיעו כי הם עומדים על טענותיהם. אנו נדרשים אפוא להכריע בהן, ולכך
אפנה כעת.
דיון והכרעה
32. לאחר שבחנתי
בקפידה את טענות העותרים בכתב ובעל-פה הגעתי לכלל מסקנה שדין העתירה להידחות, וכך
אציע לחבריי לעשות.
33. את טענות
העותרים שלפנינו ניתן לחלק לשתי קבוצות עיקריות: קבוצה ראשונה של טענות נסבה על
שאלת התאמתם של כללי דמי ההקמה לסעיפי החוק שהסמיכו את מועצת
רשות המים והביוב לקבוע את הכללים. טענות אלה מחייבות בחינה פרשנית של ההסדרים הנורמטיביים
הרלוונטיים, על מנת שניתן יהיה לקבוע האם אכן סטתה מועצת רשות המים והביוב מהוראות
הדין שמכוחן נקבעו כללי דמי ההקמה. קבוצה נוספת של טענות נוגעת לשאלת סבירותם של
כללי דמי ההקמה. אפנה אפוא לבחון טענות אלה לפי סדרן.
34. האם כללי דמי ההקמה סותרים את הוראות החוק המסמיך? –
מושכלות יסוד הם כי הוראות הקבועות בחקיקת משנה – וכאלה הן ההוראות הקבועות בכללי
דמי ההקמה – אינן יכולות לסתור את הוראותיו של החוק המסמיך או לחרוג מהן (ראו
למשל: רע"א 292/93 סרבוז נ' ע. אופק בע"מ, פ"ד מח(3) 177, 205-204
(1994)). למעשה, כלל זה הוא ביטוי לעקרון חוקיות המינהל, שלפיו רשות מינהלית חייבת
לפעול בתוך דל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לה בחוק (ראו עוד: ע"א 524/88 "פרי העמק" – אגודה חקלאית שיתופית בע"מ
נ' שדה יעקב – מושב עובדים של הפועל המזרחי, פ"ד מה(4) 529
(1991); בג"ץ 5304/92 פר"ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת
– עמותה נ' שר המשפטים, פ"ד מז(4) 715 (1993). כן ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 98-97, 121-120 (2010) (להלן: ברק-ארז)). לטענת העותרים, המתווה הקבוע בכללי
דמי ההקמה אינו מתיישב עם הוראותיו של חוק תאגידי מים וביוב, ובאופן ספציפי עם
הסמכתה של מועצת רשות המים והביוב לקבוע "כללים לחישוב העלות הריאלית, לרבות
שיעור תשואה נאות על ההון, של שירותי מים ושל שירותי ביוב שנותנת חברה" (סעיף
101(א) לחוק תאגידי מים וביוב שהוזכר לעיל).
35. דינה של
טענה זו להידחות. הסעיפים הרלוונטיים בחוק תאגידי מים וביוב, וסעיף 101(א) ביניהם,
אינם קובעים מתכונת מדויקת לאופן חישובם של כללי דמי ההקמה. כל שנקבע בהם הוא העיקרון
הבסיסי אשר אין חולק כי לאורו תעריף דמי ההקמה צריך להיות מחושב: עקרון העלות
הריאלית. כללי דמי ההקמה אינם סוטים מעיקרון זה. אכן, בנוסחת החישוב מגולמים גם
עקרונות המשקפים חתירה לאחידות, אשר באים לידי ביטוי, בין היתר, בקביעה של תעריף בסיס המבוסס על העלות הממוצעת של פיתוח תשתיות מנקודת מבט ארצית. אולם, אלה
אינם גורעים מכך שאופן חישובם של דמי ההקמה בכללים מכוון לספק לתאגידי המים מקורות
מימון שיאפשר להם לכסות את העלות הריאלית של השקעותיהם בפיתוח תשתיות מים וביוב.
יפים לעניין זה דבריו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין, שנאמרו בהקשר דומה, ביחס לקביעתם של
תעריפי המים השוטפים לצרכנים:
"הסמכות שהוקנתה
למועצת הרשות היא לקבוע את מחירם של שירותי המים והביוב, לאורו של
עקרון העלות הריאלית בשילוב עם עקרון האחידות. השניים תואמים זה את זה ואינם סותרים
כל עיקר: עקרון העלות מייצג שכל ישר ובנוי על אדני
מציאות והגינות, ועמו החתירה להיעדר אפליה חרף שוני בין רכיבי העלות כרכיב חברתי, שכן
ברשות ציבורית סטטוטורית עסקינן. ויודגש, כי שילובו של עקרון האחידות מסתכם בשינוי
בחינתן של העלויות הריאליות מרמת ספקי המים ותאגידי המים לבחינה כוללת של משק המים
– היא דוקטרינת האמבטיה – כך שעקרון העלות הריאלית בעינו עומד
ביסודו, אף שמיצוע התשלום נעשה מנקודת מבט רחבה, ברמה הארצית. עסקינן במתודולוגיה רלבנטית של תמחור, שאין בה כדי לשנות מה
שניתן מפורשות לרשות בדין" (בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי
נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה ל"ו
(13.11.2014). ההדגשות הוספו – ד' ב' א').
36. אכן,
הגם ששקלול הנתונים מתבצע ברמה הארצית ולא ברמה המקומית, קשה לחלוק על כך שהנתונים המשוקללים
לצורך חישוב תעריף זה הם נתונים ממשיים ורלוונטיים לחישוב העלות הריאלית של הקמת
תשתיות מים וביוב. ראוי להדגיש שלא מדובר על קביעת תעריף
בצורה שרירותית או על סמך מתן משקל משמעותי לשיקולים חיצוניים לעקרון העלות
הריאלית כגון העדפה מתקנת או צדק חלוקתי (השוו למשל לטענותיהם של העותרים ב-בג"ץ סאג'ור שנדון בפנינו ונמחק כאמור בהסכמה).
יתרה מכך, המשיבות הציגו עמדה, אשר אינה משוללת יסוד, לפיה דווקא חישוב פרטני ביחס
לכל תאגיד בנפרד עלול להוביל לסטייה בפועל מעקרון העלות הריאלית (כפי שמתואר בפסקה
23 לעיל ונתמך בחומרים הנוספים שהוגשו לעיוננו בהתאם להחלטתנו מיום 13.11.2017).
37. לכך יש
להוסיף כי תעריף הבסיס אינו בהכרח התעריף הסופי שנקבע לדמי ההקמה בכל תאגיד
ותאגיד. כמתואר לעיל בפסקה 14, כללי דמי ההקמה כוללים הסדרים שונים שנועדו להתאים
את התעריף הסופי למאפיינים של תאגידי מים שונים. במסגרת כך מובאים בחשבון מספר נתונים
רלוונטיים, ובהם הטופוגרפיה וצפיפות הבניה. הסדרים אלה יוצרים בידול בין תאגידי מים וביוב שונים לעניין
תעריפי דמי ההקמה שבאפשרותם לגבות, באופן שמביא בחשבון הבחנות רלוונטיות בין
התאגידים על מאפייניהם הייחודים. מנגנון הגמישות הוא כלי נוסף המאפשר להתאים את
מקורות המימון לפיתוח תשתיות חדשות לעלויות בפועל של הקמת תשתיות כאמור. אם כן, לא
מצאתי כי כללי דמי ההקמה סוטים מעקרון העלות הריאלית הקבוע בהוראות חוק תאגידי מים
וביוב. דומה שדי בכך כדי לדחות את הטענה כי הכללים אינם מתיישבים
עם לשון החוק או עם תכליתו.
38. האם המתווה הקבוע בכללי דמי ההקמה עומד במבחן
הסבירות? – טענה נוספת של העותרים מכוונת למישור הסבירות. טענה זו
אינה עוסקת עוד ביחס שבין חוק תאגידי מים וביוב לכללי דמי ההקמה אלא מתמקדת
בהסדרים הקבועים בכללי דמי ההקמה לגופם. כפי שצוין לעיל, העותרים טוענים כי המתווה
הקבוע בכללי דמי ההקמה אינו סביר, במובן זה שהוא יגרום לצמצום משמעותי בסך ההכנסות
הנחוץ להם לצורך הקמה ופיתוח של מערכות מים וביוב, ואף עלול להוביל לטענתם למצב של
חדלות פירעון.
39. אני סבורה
כי גם דינה של טענה זו להידחות. כידוע, כאשר בית המשפט בוחן את סבירות ההחלטה
המינהלית אין הוא ממיר את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו. הדברים מקבלים
משנה תוקף מקום בו מדובר בשאלה מקצועית רגולטורית הכרוכה בשיקולים מקצועיים
מובהקים המצריכים מומחיות מיוחדת (ראו למשל: בג"ץ 441/97 צנוירט נ' ראש עיריית
ירושלים, פ"ד נג(2) 798, 815 (1999); בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11
(26.11.2012); ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 762-757 (2010)).
40. על רקע זה,
אינני סבורה כי כללי דמי ההקמה חורגים ממתחם הסבירות. טענות העותרים ביחס לסבירות
הכללים הן טענות מקצועיות מובהקות. למעשה, ככל שהתקדם ההליך והצדדים חידדו את
טענותיהם התחזק הרושם כי העתירה מכוונת כלפי סוגיות כלכליות אשר מצריכות מומחיות
מיוחדת – סוגיות שלגביהן נוקט בית המשפט, על-פי רוב, מדיניות התערבות מצומצמת (ראו
למשל: בג"ץ 8467/10 זיק
דינור בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, פסקה 16
(29.11.2011); בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר, פסקה 18
(24.12.2017)). העותרים לא הצליחו להראות כי לצורך קביעת תעריפי דמי ההקמה לא
הביאו המשיבות בחשבון את כל השיקולים הרלוונטיים, או שחרגו באופן מובהק מן המשקל
שראוי היה לתת לכל אחד מהם. מנגד, המשיבות הצביעו על כך שכללי דמי
ההקמה מבוססים על כמה וכמה פרמטרים (טופוגרפיה, צפיפות בנייה, פיגור בהחלפת
תשתיות) שמשפיעים על קביעת התעריף של דמי ההקמה שיחול ביחס לתאגידים שונים על בסיס
מאפייניהם הספציפיים. על פני הדברים, השימוש בפרמטרים אלה, בנוסף למנגנונים נוספים
שעשויים להעלות או להפחית את התעריף הסופי, אינו חורג ממתחם הסבירות המינהלית (ראו
והשוו: ע"א 1715/14 עיריית חיפה נ' רשות ניקוז כרמל, פסקאות
39-37 (13.1.2016)). ראוי להדגיש כי אין בדברים אלה כדי לקבוע
שהדרך שנבחרה לחישוב תעריף דמי ההקמה היא בהכרח הדרך היחידה או האידאלית. אולם,
כידוע, זו לא השאלה שעליה אנו נדרשים להשיב. אפילו ניתן היה להגשים מטרה זו בדרכים
אחרות, אין בכך כדי להוביל למסקנה כי הדרך שנבחרה על-ידי המשיבות אינה
סבירה (ראו למשל: בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ,
פ"ד נד(1) 49, 69 (1999)).
41. לא למותר
לציין כי אף ההליכים שקדמו לגיבוש כללי ההקמה תומכים במסקנה בדבר תקינותם של
הכללים, הגם שאין מדובר במבחן מכריע. כידוע, הליך תקין ומסודר של קבלת החלטות,
שמבוסס על תשתית עובדתית ועל שמיעתן של עמדות רלוונטיות, מגביר את הסיכוי לכך
שההחלטה שתתקבל תהיה החלטה ראויה (ראו: ברק-ארז, בעמ' 262). בענייננו, כללי דמי ההקמה הם תולדה של הליך
ארוך שכלל שני סבבים של שמיעת הערות וטענות הציבור. מהחומרים שהובאו לעינינו
בתגובה המקדמית ובהודעות המשלימות עולה כי המשיבות שקלו בכובד ראש חלופות שונות
לגיבוש כללי דמי ההקמה, ובכלל זה באמצעות צוותים ייעודיים. כמו כן, מהחומר עולה כי
הגורמים המקצועיים נתנו דעתם להיבטים קונקרטיים בטענות העותרים עובר לגיבוש כללי
דמי ההקמה (ראו עוד, בהקשר קרוב: בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י בע"מ נ' ממשל ישראל, פסקה 19
(5.1.2012)). לא למותר לציין, כי הדיאלוג בין העותרים לבין המשיבות המשיך גם בחסות
ההליך דנן. התרשמנו כי המשיבות אכן בחנו בנפש חפצה את ההסתייגויות שהביעו העותרים
מכללי דמי ההקמה וכי החלטתן התבססה על תשתית עובדתית רחבה.
42. לבסוף, חלק
ניכר מטענות העותרים ביחס לסבירות כללי דמי ההקמה התבסס על היבטים צופים פני-עתיד,
ובפרט על החשש שיישום של כללי דמי ההקמה יוביל את העותרים 6-1 למצב גרעוני. בהסתמך
על האמור עד כה, לא התרשמנו שהעותרים הציגו, בעת הזו, תשתית מספקת להוכחת
טענותיהם. אין בכך כדי לקבוע כי כללי דמי ההקמה חסינים משינויים בעתיד, וחזקה על
המשיבות כי ייתנו דעתן לקשיים שיתעוררו בהפעלת הכללים – אם יתעוררו.
43. סוף דבר:
הערעור נדחה. העותרים יישאו בהוצאות המשיבות בסך כולל של 56,000 שקל.
ש ו פ ט ת
המשנה לנשיאה ח' מלצר:
אני
מסכים.
המשנה לנשיאה
השופט י' אלרון:
אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד'
ברק-ארז.
ניתן היום, ט"ו בתמוז התשע"ח
(28.6.2018).
