בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים
בעניינים מינהליים
|
עע"מ 718/16
|
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה ח' מלצר
|
כבוד
השופט י' עמית
|
|
כבוד
השופט נ' סולברג
|
המערערות:
|
1. לופטמן תכנון ובינוי בע"מ
|
2. התאחדות בעלי מלאכה
ותעשיה זעירה בירושלים
|
נ ג ד
|
המשיבה:
|
עיריית
ירושלים
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בתיק עת"מ
37655-10-14 שניתן ביום
29.05.2015 על ידי כבוד השופט דוד חשין
|
תאריך הישיבה:
|
כ"ח באלול
התשע"ז
|
(19.09.2017)
|
ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (בהשתתפות
אופיר ארגמן, מהד' 1, 1998)
כתבי עת:
יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות", מחקרי משפט,
כרך יט (תשס"ב-תשס"ג) 5
חקיקה שאוזכרה:
חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות), תשע"ב-2012: סע' 1, 3(א),
3(ב), 3(ג), 3(ד)
חוק עזר לירושלים (תיעול), תש"ם-1980
חוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984: סע' 79א
חוק יסוד: משק המדינה:
סע' 1(א)
1. בפנינו
ערעור כנגד חיוב בהיטל
סלילה ואגרת תיעול שהטילה המשיבה על המערערת 2 (להלן: ההתאחדות), אשר המערערת 1 (להלן: לופטמן) באה
מכוחה. חיובים אלה מעוררים שאלות עובדתיות ומשפטיות הנוגעות למערכת הסכמים שהורתה
בתחילת שנות השבעים, ואשר לטענת המערערות, פוטרת אותן מהחיובים.
רקע עובדתי
2. בתחילת שנות השבעים נחתם הסכם בין מינהל
מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל, להלן: המינהל) לבין חברה כלכלית לירושלים בע"מ
(להלן: החברה הכלכלית) ולפיו החברה הכלכלית תְפַתֵח את אזור
התעשייה עטרות שבירושלים.
בחודש דצמבר 1971 נחתם הסכם בין
ההתאחדות ללופטמן (להלן: הסכם
התאחדות-לופטמן) הנסב
בעיקרו על מגרשים 90 ו-91 באזור התעשייה עטרות לפי תב"ע 1689 (כיום גוש 31300
חלקה 41, ולהלן: המקרקעין או המגרשים). בהסכם נקבע כי ההתאחדות תמסור
ללופטמן, כנגד התמורה שנקבעה בהסכם, את הביצוע הבלעדי של הקמת מבנים במקרקעין
ומכירתם לקונים. כמו כן, הוסכם כי כל חובותיה וזכויותיה של ההתאחדות מכוח הסכמיה
עם המינהל ועם החברה הכלכלית יועברו ללופטמן (בשנת 1995 נחתמה תוספת להסכם זה, אשר
חוזרת ומאשררת ההתקשרות בין הצדדים על פי התנאים עליהם הוסכם בשנת 1971).
3. ביום 25.4.1972 נחתמו שני הסכמים בין
החברה הכלכלית להתאחדות, האחד עוסק במגרש 90, בשטח של 5.7 דונם, והאחר במגרש 91,
שעד כמה שניתן להבין מההסכם, שטחו 7.6 דונם (להלן: הסכמי
1972).
ההתאחדות התחייבה להקים מבנים של 5,000 מ"ר לפחות בשני המגרשים יחד (1,500
במגרש 90 ו-3,500 במגרש 91), וכן לשאת בכל המיסים, ההיטלים ותשלומי החובה האחרים
אשר חלים על המקרקעין, על המבנים ועל הקשור בהם. החברה הכלכלית, מצידה, התחייבה
לבצע בכל אחד מהמגרשים עבודות פיתוח כלליות לרבות "סלילת כבישים". תמורת התחייבויותיה של החברה הכלכלית
כלפי ההתאחדות, שילמה ההתאחדות 125,400 ל"י עבור מגרש 90, ו-171,622 ל"י
עבור מגרש 91. סכומים אלה, העומדים על סך של 297,022 ל"י, הם העומדים במרכז
ההתדיינות שבפנינו, נוכח טענת המערערות, כי לאור הסכומים ששולמו על ידן, אין לחייב
אותן פעם נוספת בהיטל הסלילה ובאגרת התיעול שהושתו עליהן על ידי המשיבה.
4. בתאריכים 18.4.1972 ו-24.8.1972 נחתמו שני
הסכמי פיתוח בין המינהל להתאחדות, ולפיהם המינהל יהא נכון להחכיר להתאחדות את
מגרשים 90 ו-91 אם ההתאחדות תקים על המגרשים מבנים בגודל כולל של 8,500 מ"ר
(3,500 ו-5,000 מ"ר בהתאמה) עד לתאריך שנקבע בהסכמים (להלן: הסכמי הפיתוח).
בהמשך להסכמי הפיתוח חתם המינהל על
הסכמי חכירה עם ההתאחדות. ביום 26.4.1973 נחתם ההסכם לחכירת מגרש 91 ואין חולק
שנחתם הסכם חכירה דומה גם לגבי מגרש 90, הגם שההסכם לא הומצא על ידי מי מהצדדים
(להלן: הסכמי החכירה). בסעיף 16א להסכם החכירה התחייבה
ההתאחדות לשאת בכל הוצאות הפיתוח מכל סוג שהוא, אשר חלים ושיחולו על המגרשים, כגון
הוצאות הקשורות בתיעול וסלילת כבישים ומדרכות.
בשנת 1997 הוחלפו הסכמי החכירה בהסכם
חכירה חדש, בו נכתב כי השטח הנדון, הכולל את שני המגרשים, עומד על 12,650
מ"ר, וקיבולת הבנייה היא של 224% = 28,336 מ"ר מבונים. התנאי הנוגע
להתחייבות ההתאחדות לשאת בהוצאות פיתוח נכלל גם בהסכם זה.
5. במהלך שנת 1972 הגישה ההתאחדות בקשה למתן
היתר בנייה במקרקעין (להלן: הבקשה להיתר
הראשון).
הצדדים חלוקים על היקף הבנייה שאושרה, אך מוסכם כי מדובר על 18,770 מ"ר לכל
הפחות.
היתר הבנייה ניתן בתאריך 10.8.1973
והמערערות הקימו במקרקעין מבנים בשטח של 9,572 מ"ר, כך שלא מיצו את מלוא היקף
הבנייה שניתן היה לבנות לפי ההיתר. בפברואר 1997 ניתן היתר נוסף לבנייה בשטח של
2,321 מ"ר (להלן: היתר הבנייה השני). באותה עת המשיבה לא התנתה את מתן
ההיתר בתשלום היטלים או אגרות. בקשה שלישית למתן היתר בנייה הוגשה למשיבה בנובמבר
2012, להקמת מבנה בשטח 2,364 מ"ר. המשיבה הודיעה להתאחדות כי בכוונתה לדרוש
תשלום עבור היטל סלילה כתנאי למתן ההיתר, והאחרונה טענה כי היטל זה מכוסה על ידי
הסכומים אשר שולמו עוד בשנת 1972, כחלק מהסכמי 1972. זהו שורש המחלוקת בין הצדדים.
6. המערערות עתרו לבית המשפט לעניינים
מנהליים בדרישה להורות למשיבה להנפיק את היתר הבנייה מבלי להתנותו בתשלום היטל
סלילה ואגרת תיעול. כחודשיים לאחר הגשת העתירה הוציאה המשיבה שתי דרישות תשלום:
480,420 ₪ בגין היטל סלילה ו-126,270 ₪ בגין אגרת תיעול, כך שהמחלוקת נסבה על הסך
של 606,690 ₪.
הכרעת בית המשפט המחוזי
7. בית המשפט פתח בקביעה עובדתית כי המערערות
עמדו בנטל להוכיח כי שילמו לחברה הכלכלית את הסכומים מכוח הסכמי 1972 בסך של
297,022 ל"י. אולם, השאלה היא מה היקף הבנייה שסכום זה נועד לכסות, והאם
משמעות אותו תשלום היא כי אין לחייב את המערערות בהיטל הסלילה ואגרת התיעול כיום.
בית המשפט עמד על ההבחנה בין "דמי פיתוח" לבין "דמי השתתפות",
וקיבל את עמדת המערערות כי ההוצאות בהן נשאו דומות במהותן לדמי פיתוח, וזאת נוכח
לשונם ותוכנם של הסכמי 1972.
8. לאחר מכן בחן בית המשפט מהו היקף הבנייה
אותו מכסים דמי הפיתוח אשר שולמו. בהקשר זה נטען על ידי המערערות כי היקף הבנייה
עומד על 24,764 מ"ר, כפי שניתן ללמוד מהבקשה להיתר הראשון. בית המשפט דחה את
הטענה וקבע כי היקף הבנייה שאושר בהיתר הראשון הוא 18,770 מ"ר, ולא 24,764
מ"ר. מאחר שהחתימה על הסכמי החכירה הייתה מותנית בכך שההתאחדות תעמוד בתנאי
הסכמי 1972 ובהסכמי הפיתוח, הסיק בית המשפט כי ההתאחדות אכן קיימה את האמור
בהסכמים אלה. אולם, בית המשפט לא מצא בהסכמים כל רמז להיקפי הבנייה הגדולים
שמצוינים בבקשה להיתר הבנייה הראשון (בין אם מדובר ב-24,764 מ"ר כטענת
המערערות או ב-18,770 מ"ר כמסקנת בית המשפט), ושהמערערות טענו כי בגינם שולמו
דמי הפיתוח. בית המשפט המשיך ובחן את הסכמי 1972, אשר נוקבים בדרישה לבנייה בהיקף
של 5,000 מ"ר לפחות, וקבע כי אין זה סביר שדמי הפיתוח ששולמו לחברה הכלכלית
מכוח אותם הסכמים, נועדו לכסות בניה בהיקף של יותר מפי ארבעה. כן נקבע כי הבקשה
להיתר הראשון מלמדת שעוד טרם החלה הבנייה על ידי לופטמן כבר נבנו במקרקעין כ-6,000
מ"ר. בית המשפט הגיע למספר זה באמצעות החישוב להלן: סך השטח הכולל שצפוי
להיות בנוי במקרקעין (24,764 מ"ר) בהפחתת היקף הבנייה שביקשה ההתאחדות בהיתר
הראשון (18,770 מ"ר). בית המשפט הסיק כי דמי הפיתוח נועדו אפוא לכסות כ-
6,000 מ"ר אלה בלבד.
9. נקבע אם כן כי המערערות לא הרימו את הנטל
להוכיח קשר בין דמי הפיתוח ששילמו לבין היקף הבנייה על פי היתר הבנייה הראשון,
ולפיכך נדחתה טענתן כי תשלום דמי הפיתוח בשנת 1972 פוטר אותן מתשלום היטל הסלילה
לפי חוק העזר לירושלים (סלילת רחובות), תשע"ב-2012 (להלן: חוק העזר 2012). כן
נדחו טענותיהן לפטור מתשלום אגרת תיעול. לבסוף נקבע כי העובדה שהמשיבה הוציאה את
היתר הבנייה השני מבלי לחייב את המערערות בהיטל סלילה ואגרת תיעול, אינה יוצרת
מניעות או השתק כנגד המשיבה. זאת, כיוון שהיתרי בנייה ניתנים ביחס להיקף בנייה
מסוים ולזמן מוגבל, וגם אם שגתה המשיבה, היא אינה מחויבת בטעותה מעתה ועד עולם.
נוכח כל אלה נדחתה העתירה, וחיוביהן של
המערערות בתשלום היטל הסלילה ואגרת התיעול בגין היתר הבנייה השלישי – נותרו בעינם.
על פסק דינו של בית משפט קמא הוגש הערעור דכאן.
טיעוני הצדדים
10. לטענת המערערות הן שילמו דמי פיתוח במסגרת
הסכמי 1972, עבור שטח בנייה בהיקף של 24,764 מ"ר. תוספת הבנייה בהיקף של
2,364 מ"ר בבקשה הנוכחית להיתר בנייה נכללת בשטח בגינו כבר שילמו דמי פיתוח.
לפיכך, ולפי סעיף 3(ב) לחוק העזר 2012, הפוטר מי ששילם בעבר דמי פיתוח
מתשלום היטל, אין לדרוש מהן תשלום נוסף. לביסוס טיעון זה, העלו המערערות שורת
טענות, הנתמכות לדידן בחומר הראיות.
11. תחילה נטען כי שגה בית המשפט המחוזי
בפרשנותו את הבקשה להיתר הבנייה הראשון. לפי תכנית ההיתר, ההתאחדות הגישה למשיבה
בקשה לבניית 17,632 מ"ר של אולמות מלאכה, 1,138 מ"ר של חדרי שירות
(המהווים יחד 18,770 מ"ר) וכן 5,994 מ"ר של חדרי מדרגות ומעברים – סך
הכול 24,764 מ"ר. מכאן, שנפלו שתי טעויות בהחלטת בית המשפט המחוזי: ראשית,
השטח שהתבקש לבנייה עמד על 24,764 מ"ר ולא 18,770 מ"ר. שנית, המספר
5,994 מ"ר אינו מתייחס לשטחים שכבר היו בנויים במקרקעין בעת הגשת הבקשה, שכן,
כפי שניתן לראות מפירוט בקשת ההיתר, שטח זה מופיע כמעט במדויק בבקשה עצמה, בהתייחס
להיקף השטח המיועד לחדרי מדרגות.
12. המערערות הצביעו על כך, שהמינהל לא היה נותן
אישורו להיתר הבנייה הראשון אלמלא עמדה ההתאחדות בכל חיוביה מכוח הסכמי 1972, כולל
הדרישה לתשלום דמי הפיתוח. מכיוון שבקשת היתר הבנייה הראשון התייחסה ל-24,764
מ"ר, יש להסיק כי דמי הפיתוח שולמו בעבור שטח זה, שאחרת, המינהל לא היה חותם
על בקשת ההיתר. עוד נטען כי החברה הכלכלית היא חברה למטרות רווח, כך שהגיוני להניח
שגבתה את דמי הפיתוח עבור מקסימום השטח, ללא קשר להיקף הבנייה בפועל (שעמד, לאחר
מתן ההיתר הראשון, על 9,572 מ"ר). ובכלל, כל הסכם פיתוח שנחתם עם יזם כולל
שטח בנייה מינימאלי שעל היזם להקים, כתנאי לחתימה על חוזה חכירה עמו. מעת שעמדה
ההתאחדות בתנאי זה, נחתמו עמה חוזי חכירה המתירים לה בניית מבנים שהיקפם מוגבל על
פי תכניות המתאר החלות על האזור, ובמקרה דנן עד 224% ביחס לשטח הקרקע. מכאן, שיש
להניח כי טרם חתימה על הסכם החכירה, המינהל וידא ומצא כי דמי הפיתוח שולמו בגין כל
פוטנציאל הבנייה.
לטענת המערערות, מסקנות אלה נתמכות בכך
שהיתר הבנייה השני ניתן מבלי להתנותו בתשלום היטל סלילה ואגרת תיעול.
13. לעניין אגרת התיעול, המערערות טענו כי על אף
שאין בחוק עזר לירושלים (תיעול), התש"ם-1980 (להלן: חוק העזר תיעול) הוראת
פטור דומה להוראת סעיף 3(ב) לחוק העזר משנת 2012, אין לחייבן באגרת תיעול.
עד שנת 1980, שאז חוקק חוק העזר תיעול, נכללו עבודות תיעול במסגרת עבודות הסלילה,
ומכאן שדמי הפיתוח שולמו גם עבור רכיב זה. מעבר לכך, החברה הכלכלית ביצעה עבודות
ניקוז ותיעול בשטח כבר לפני עשרות שנים. עוד נטען כי בפסקי דין שונים נקבע כי מקום
בו חברה מפתחת (כמו החברה הכלכלית) אחראית על פיתוח אזור, העירייה לא תגבה היטלים
או אגרות מבעלי הנכסים שכן אלה יהוו כפל תשלום. מכל מקום, אין לחייב בעל נכס ששילם
דמי פיתוח בתשלום נוסף כאשר הוא מבקש לבנות על חלק נוסף באותו הנכס.
14. מנגד, טענה המשיבה כי על אף שהכספים ששולמו
מכוח הסכמי 1972 הם "דמי פיתוח" כהגדרתם בסעיף 1 לחוק העזר 2012,
הרי שבמועד ששולמו, תשתיות הסלילה והתיעול מומנו בשיטת דמי השתתפות ולא בשיטת
ההיטל, ולפיכך הם מהווים במהותם דמי השתתפות. ניתן ללמוד זאת, בין היתר, מכך
שהכספים שולמו רק עבור סלילה באזור התעשייה. מכיוון ששיטת דמי ההשתתפות גזרה את גובה
התשלום רק על פי הרכיב של שטח הקרקע, הרי שדמי ההשתתפות אשר שולמו בשנת 1972 חושבו
על פי שטח הקרקע של המגרשים, ולא על פי שטח הבנייה שהתבקש בבקשה להיתר הבנייה
הראשון. במועד החתימה על הסכמי 1972 טרם הוגשה הבקשה להיתר הבנייה הראשון, כך
שהנתון היחיד עליו יכולה הייתה החברה הכלכלית לבסס את דרישתה לדמי פיתוח, הוא שטח
הקרקע של בעל הנכס.
לחילופין, נטען כי אף אם דמי הפיתוח
שולמו בעבור שטח בניין, הרי ששטח הבניין הוא 5,000 מ"ר כפי שנכתב בהסכמי
1972, או לכל היותר 8,500 מ"ר, כפי שנכתב בהסכמי החכירה. לא סביר שהחברה הכלכלית
דרשה דמי פיתוח שלא בהתאם לשטח הבנייה הנקוב בהסכמים, על אחת כמה וכמה נוכח העובדה
שבעת החתימה על ההסכמים לא היה ידוע מה היקף הבנייה שתבקש ההתאחדות בהיתר הבנייה
הראשון.
15. באשר לאגרת התיעול, טענה המשיבה כי חוק העזר
תיעול, על פיו חויבה ההתאחדות באגרה, אינו עוסק בסיטואציה בה בעל נכס שילם בעבר
דמי פיתוח או דמי השתתפות, וזאת בשונה מחוק העזר 2012. לפיכך, ומאחר שהמערערות לא
תקפו את חוקיות חוק העזר וממילא לא הוכיחו את אי-החוקיות, הרי שגם תשלום דמי פיתוח
בעבר אינו פוטר מאגרת תיעול.
לבסוף נטען כי אין באי-גביית התשלומים
בעת מתן היתר הבנייה השני כדי להשליך על הבקשה הנוכחית להיתר הבנייה השלישי; כי
ההיתר השני ניתן עת היה בתוקף חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות),
התשל"ה-1975 (להלן: חוק העזר
1975); וכי
בכל מקרה עומדת לרשות האפשרות לתקן את מדיניותה ככל שהיא מוצאת כי טעתה, וכך נעשה
במקרה זה.
16. המערערות טענו בתשובתן כי שיטת דמי ההשתתפות
שימשה את המשיבה, אך לא את המינהל אשר גבה דמי פיתוח. עוד נטען כי המשיבה לא ביססה
את טענתה כי שיעור דמי הפיתוח נקבע בעבר על פי רכיב שטח הקרקע בלבד. לחילופין,
נטען כי אף אם תתקבל עמדת המשיבה כי דמי הפיתוח ששולמו הם למעשה דמי השתתפות, יש
להתייחס לסעיף 3(ג) לחוק העזר 2012 אשר קובע כי מקום בו שולמו דמי השתתפות
עבור סלילת רחוב גובל – יש להפחית 50% מדרישת ההיטל החדשה.
17. בדיון שנערך בפנינו העלתה המשיבה טענה חדשה,
לפיה אף אם יסווג התשלום משנת 1972 כדמי פיתוח, הרי שחל בענייננו סעיף 3(ד)
לחוק העזר 2012 ולפיו ניתן לחייב בעל נכס בתשלום היטל סלילה עבור בנייה חדשה, גם
אם בעבר שולמו עבור הנכס דמי פיתוח.
18. עד כאן טענות הצדדים.
טרם נעבור לדון בסוגיות שהעלו הצדדים,
נציין כי ביום 15.12.2016 עדכנו המערערות את בית המשפט כי שילמו תחת מחאה את
הסכומים של 470,794 ₪ בעבור היטל סלילה ו-124,163 ₪ בעבור אגרת תיעול, וזאת על מנת
לקדם את קבלת היתר הבנייה ולהקטין את הנזקים הנגרמים להן בשל העיכובים בבנייה.
עוד נציין, כי הצענו לצדדים כי יסמיכו
אותנו לפסוק בעניין על דרך הפשרה בהתאם לסעיף 79א לחוק בתי המשפט
[נוסח משולב], התשמ"ד-1984, ואולם הדבר לא נסתייע.
דיון והכרעה
19. הערעור מעורר מספר שאלות הדורשות הכרעה: א.
האם הכספים ששולמו על פי ההסכמים משנת 1972 בין החברה הכלכלית לבין ההתאחדות, הם
דמי פיתוח או דמי השתתפות; ב. בגין איזה שטח שולמו הכספים; ג. אם מדובר בדמי פיתוח
– האם המשיבה רשאית לגבות היטל סלילה; ד. האם המשיבה רשאית לגבות אגרת תיעול. אבחן
שאלות אלה כסדרן.
אקדים אחרית לראשית ואומר כי לטעמי
דרישת המשיבה היא בבחינת "כפל היטל", ודין הערעור להתקבל.
המסגרת הנורמטיבית – היטל סלילת
רחובות
20. קיימות שתי שיטות לגביית כספים למימון
תשתיות בתחום המוניציפלי: שיטת ההיטלים ושיטת דמי ההשתתפות. השופט ע' פוגלמן עמד על
ההבחנה בין שתי השיטות בפסק דינו בעע"ם 2314/10 עיריית
ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (24.6.2012) (להלן: עניין
אשבד):
"שיטת
ההיטל החליפה את שיטת דמי ההשתתפות שנהגה עד שנות השבעים. שתי שיטות המימון –
המנויות בחוקים המסמיכים את העירייה להטיל תשלומי חובה כשיטות חלופיות – נבדלות זו
מזו הן בתפיסת החיוב הן בבסיסו. לפי שיטת דמי ההשתתפות, בעלי נכסים מחויבים בתשלום
בגין ביצוע עבודות תשתית ספציפיות המשרתות באופן ישיר את הנכסים שבבעלותם ומקיימות זיקה ישירה של מימון בין הנכס לבין התשתית המשמשת אותו. דמי
ההשתתפות נקבעים בהתאם להוצאות
שהוציאה הרשות בפועל,
ונועדים לממן עבודות פיתוח קונקרטיות עבור בעלי נכסים גובלים, כנגזרת של עלותן
המיידית. החיוב מושת על בעלי הנכסים הגובלים, כל אחד לפי חלקו היחסי בעלות קטע
התשתית הקונקרטי, ובהתאם לאמות מידה שונות [...]. [לפי שיטת ההיטל, התעריף] אינו
מחושב בזיקה מימונית לעלות הקונקרטית של הקמת תשתית ספציפית, אלא מחושב כנגזרת
מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן
בתחומי הרשות המקומית כולה. התחשיב נערך על-ידי אנשי מקצוע (מהנדסי תעשיה וניהול,
מהנדסי בניין, כלכלנים ושמאי מקרקעין) ומביא בחשבון הן את השטח הבנוי בעת עריכת
התחשיב הן את זכויות הבניה שטרם נוצלו לפי התוכנית הקיימת. מתחשיב כולל זה נגזר
תעריף ההיטל, המשולם לכל מטר רבוע או מטר מעוקב של בנייה" (פסקאות 15-13; ההדגשות במקור – י"ע).
קטע זה מסביר בבהירות את שתי שיטות
המימון. שיטת דמי ההשתתפות אמנם הוחלפה בשיטת ההיטלים, אך בעניין דנן אנו נדרשים לבחינת
טיבם של כספים אשר שולמו בתחילת שנות השבעים (לסקירה מעמיקה של הנושא ראו עפר שפיר
אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות 232-214 (מהדורה שלישית, 2016); כן
ראו עע"מ 5946/14 עיריית חיפה
נ' בתי זיקוק לנפט בע"מ, פסקה 33 (7.12.2017)). בשנת 1972 עמד בתוקף חוק העזר 1958
אשר מכוחו נגבו כספים מבעלי נכסים בשיטת דמי השתתפות, עניין שבא לידי ביטוי בחיובו
הספציפי של מי שהנכס שבבעלותו גובל ברחוב בו בוצעו העבודות (ראו סעיפים 7
ו-10 לחוק העזר 1958).
בניגוד לחוק העזר 1958, חוק העזר 2012 –
שמכוחו מבקשת המשיבה לגבות מהמערערות היטל סלילה – מבוסס על שיטת היטל, והוא
מתייחס גם למצב בו שולמו בעבר כספים עבור נכס מסוים.
21. בנוסף לשתי השיטות לעיל, קיימת שיטה שלישית
להקמת תשתיות בתחומה של העירייה. לפי שיטה זו, גוף מסוים, על פי רוב חברה כלכלית
(בענייננו, חברה כלכלית לירושלים בע"מ) מתקשר בחוזה מול יזם (בענייננו,
ההתאחדות ודרכה לופטמן) ומקים את התשתיות בתמורה לתשלום מצד היזם (גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 632 (מהדורה רביעית, 2009)).
22. כאמור, חוק העזר 2012 קובע את התנאים לגביית
היטל סלילה מבעלי נכסים, ואת אופן הגבייה, בהתאם לשיטת ההיטלים. סעיף 3(א)
לחוק מפרט את הנוסחה לחישוב גובה ההיטל עבור נכס ספציפי. סעיף 3(ב), עליו
מסתמכות המערערות, קובע כיצד יש להציב את מרכיבי הנוסחה במקרה בו שולמו בעבר דמי
פיתוח עבור הנכס (וכן היטל קודם או היטל סלילת רחובות):
"שולמו
בעבור נכס, בשל סלילת רחוב גובל, דמי פיתוח, היטל קודם או היטל סלילת רחובות (להלן – חיוב
ראשון) לא
ייכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס שבעבורם שולם החיוב הראשון, במניין השטחים לפי
סעיף קטן (א)(1) לצורך חישוב ההיטל לפי חוק עזר זה" (ההדגשות הוספו –
י"ע).
דמי פיתוח מוגדרים בסעיף 1 לחוק
באופן הבא: "הוצאות פיתוח ששולמו למשרד
הבינוי והשיכון או למינהל מקרקעי ישראל או למי מטעמם בעבור מימון עלותה של סלילת
רחוב". ודוק:
אין שיטת גבייה נפרדת המכונה "שיטת דמי פיתוח". שיטות הגבייה של היטל
ודמי השתתפות כמתואר לעיל, הן שמשמשות את הרשות המקומית. לעומת זאת, דמי פיתוח הם
כספים ששולמו למשרד הבינוי והשיכון או למינהל, או למי מטעמם. כלומר, אין מדובר
בכספים ששולמו לעירייה, אך העירייה מתחשבת בשאלת תשלומם של דמי פיתוח בעבר על מנת
לקבוע את גובה ההיטל שבעל נכס יידרש לשלם. לפי סעיף 3(ב), אם שולמו דמי
פיתוח בעבור נכס שנועדו לסלילת רחוב גובל, אין לכלול את שטח הקרקע ושטח הבניין
בעבורם שולמו דמי הפיתוח לצורך חישוב ההיטל, כך שבגין אותם שטחים לא יחויב בעל
הנכס בתשלום היטל.
כיוון שהדבר רלוונטי לטענותיהם של
הצדדים, נביא את ההגדרות של "שטח קרקע ו"שטח בניין" לפי סעיף 1
לחוק העזר 2012:
"'שטח
קרקע' – שטחה הכולל של הקרקע שבנכס לרבות הקרקע שעליה ניצב הבניין;
"'שטח
בניין' – הסכום במ"ר של שטחי כל הקומות בבניין ולרבות:
(1) [...]
(2) שטחו של בניין או שטחה של תוספת לבניין העתידים
להיבנות שאושרה
לגביהם בקשה להיתר בנייה – לפי שטחם בתכנית הבנייה שבהיתר" (ההדגשה הוספה –
י"ע).
23. לפי סעיף 3(ג) לחוק, אם שולמו בעבר
דמי השתתפות בעבור נכס, הרי שבחישוב ההיטל לפי סעיף 3(א) יופחתו 50% משטח
הקרקע ושטח הבניין שבגינם שולמו דמי השתתפות. דמי השתתפות מוגדרים כך: "דמי השתתפות ששולמו לפי חוקי עזר קודמים לעירייה בעבור סלילת
רחוב". כלומר, אם המשיבה גבתה כספים מבעל נכס מכוח חוק העזר 1958 או מכוח חוק
העזר 1975 – אלה מהווים "דמי השתתפות" לפי חוק העזר 2012.
אם כן, סעיף
3(א) לחוק העזר 2012 קובע את אופן חישוב ההיטל עבור נכס מסוים, סעיף 3(ב)
פוטר מההיטל מקום בו שולמו בעבר דמי פיתוח, וסעיף 3(ג) קובע פטור חלקי של
50% מקום בו שולמו בעבר דמי השתתפות. לבסוף נביא את סעיף 3(ד) אשר קובע:
"שולם
בעבור נכס חיוב ראשון, יחויב בעל הנכס פעם נוספת בתשלום היטל סלילת רחובות, בעד
בנייה חדשה שאושרה לאחר ששולם החיוב הראשון".
נזכיר כי לפי ההגדרה בסעיף 3(ב),
דמי פיתוח ששולמו בעבר בעבור נכס בשל סלילת רחוב גובל הם בגדר חיוב ראשון. בהתאם
לכך, לפי סעיף 3(ד), אף אם שולמו דמי פיתוח, בעל הנכס יחויב בהיטל סלילת
רחובות בעד בנייה חדשה שאושרה לאחר החיוב בדמי פיתוח.
24. אחת המחלוקות בענייננו היא כיצד לסווג את
"דמי הפיתוח" ששילמה ההתאחדות לחברה הכלכלית מכוח הסכמי 1972 – האם הם
מהווים דמי פיתוח הנופלים בגדרו של סעיף 3(ב) לחוק העזר המעניק פטור מלא,
או שמדובר למעשה בדמי השתתפות הנופלים בגדרו של סעיף 3(ג). אבחן להלן שאלה
זו.
האם הכספים ששולמו לחברה הכלכלית
הם דמי פיתוח או דמי השתתפות
25. בית המשפט המחוזי מצא כי הכספים ששולמו על
ידי ההתאחדות לחברה הכלכלית מכוח הסכמי 1972 הם אכן דמי פיתוח ולא דמי השתתפות
כטענת המשיבה. אף אני שותף למסקנה זו ואסביר.
ראשית, הכספים עונים להגדרתם של "דמי
פיתוח" בהתאם לסעיף 1 בחוק העזר 2012, שכן הם מהווים "הוצאות
פיתוח ששולמו [...] למינהל מקרקעי ישראל או למי מטעמם". אזכיר כי בתחילת
שנות השבעים נחתם הסכם בין המינהל לבין החברה הכלכלית לפיו החברה הכלכלית תְפַתֵח את אזור התעשייה
בעטרות. לפיכך, כאשר החברה הכלכלית גבתה כספים מההתאחדות היא עשתה זאת מטעם המינהל. שנית,
המערערות לא שילמו למשיבה כספים עבור סלילה
מכוח חוקי העזר הקודמים, אלא לחברה
הכלכלית, ומכאן שהכספים אינם מהווים דמי השתתפות כהגדרתם בחוק העזר 2012.
אולם, בכך
אין די, שכן המשיבה טענה שאמנם על פי ההגדרה "היבשה" שבחוק העזר 2012
מדובר בדמי פיתוח, אך מבחינה מהותית שולמו
דמי השתתפות בלבד.
26. טענה זו
דינה להידחות, שכן אף מבחינה מהותית שוכנעתי כי עסקינן בדמי פיתוח. ראשית, הסכמי
1972 קובעים במפורש במבוא: "החברה [הכלכלית – י"ע] פועלת באיזור התעשיה
בעטרות ירושלים בכל הכרוך בתכנון, בפתוח [...] וגביית דמי פתוח ותכנון". סעיף
8(ב) להסכם קובע: "החברה [הכלכלית – י"ע] מצהירה כי היא עומדת לבצע
עבודות פיתוח כלליות באיזור התעשיה כדלקמן: [...] סלילת כבישים ראשיים באיזור
התעשייה לרבות סלילת כביש עד לקרבת מגרשו של היוזם [ההתאחדות – י"ע]".
נוסח זה מלמד כי כנגד תשלום דמי הפתוח, התחייבה החברה הכלכלית לבצע סלילה כוללת
באזור התעשייה, ולא סלילה פרטנית של רחוב אשר נועד לשמש את ההתאחדות.
לא נעלמה מעיני טענת המשיבה
כי דמי הפיתוח ששולמו יועדו לפיתוח ספציפי של אזור התעשיה בעטרות, בניגוד לפיתוח
כולל של ירושלים, כך שהלכה למעשה מדובר בדמי השתתפות. אכן, להבדיל מהמשיבה
המחוייבת לפיתוח התשתיות בכל רחבי ירושלים, החברה הכלכלית התחייבה לבצע עבודות
פיתוח באזור התעשייה עטרות בלבד. אך אין מדובר בדמי השתתפות גרידא, באשר הסכומים
ששולמו לא יועדו לפרויקט ספציפי של סלילת רחוב גובל, אלא לפיתוח בכל אזור התעשייה
עטרות.
בנוסף, נכון למועד התשלום נקטה המשיבה בשיטת
דמי השתתפות. אך כאמור, התשלומים בענייננו שולמו על ידי ההתאחדות לחברה הכלכלית, שאינה
רשות מקומית וממילא לא נקטה בשיטת דמי השתתפות.
ועיקרו של
דבר. הטענה של המשיבה מרוקנת מתוכן את ההגדרה של "דמי פיתוח" בסעיף 1
לחוק העזר, כמצוטט לעיל, ואת הוראת סעיף 3(ב) לחוק. שהרי כל הוצאות פיתוח
ששולמו "למשרד הבינוי והשיכון או למינהל מקרקעי
ישראל או למי מטעמם" שולמו מן הסתם עבור פרוייקט ספציפי, ואם תאמר כי עקב כך יש
לראות את התשלום כדמי השתתפות, הרי שלא היה מקום לכלול בגדר הפטור שבסעיף 3(ב)
לחוק העזר, גם את החלופה של "דמי פיתוח".
מכאן המסקנה כי החברה הכלכלית גבתה
מההתאחדות דמי פיתוח, להבדיל מדמי השתתפות. בנקודה זו אנו מגיעים לשאלה בעבור אילו
שטחים שולמו דמי הפיתוח הללו.
השטח בגינו שולמו דמי הפיתוח
27. בית המשפט המחוזי קבע כי דמי הפיתוח שולמו
בעבור שטח של כ-6,000 מ"ר (5,993 מ"ר), שהוא השטח שהיה בנוי על המקרקעין
עוד טרם הגשת הבקשה להיתר הראשון. מוסכם על הצדדים כי קביעה עובדתית זו אינה
נכונה.
כפי שהסבירו המערערות, השטח של כ-6,000
מ"ר לא היה מבונה בעת הגשת הבקשה למתן ההיתר הראשון, ואף המשיבה אינה טוענת
זאת. הטבלה בתכנית הבקשה להיתר הראשון כוללת שתי כותרות: "קיים"
ו"מוצע", אשר מתייחסות לבנייה הקיימת בשטח לעומת הבנייה המוצעת. תחת
הבנייה הקיימת לא מפורט דבר, וכל הערכים שהוזכרו מופיעים תחת הכותרת
"מוצע". הדבר מלמד כי בעת הגשת הבקשה לא היו שטחים מבונים על המקרקעין.
בבקשה להיתר הבנייה הראשון מופיע שטח זהה לזה שאליו הגיע בית משפט קמא – 5,994
מ"ר, אשר מסווג כ"מעברים + חדרי מדרגות". באותה טבלה בה מופיע רכיב
זה, מופיעים גם הרכיבים "אולמי מלאכה" בשטח של 17,632 מ"ר והרכיב
של "חדרי שירות" בשטח של 1,138 מ"ר. שטחם של שני אלה ביחד מגיע
ל-18,770 מ"ר – הוא השטח שבית משפט קמא פירש כשטח הבנייה המבוקשת, אולם כעת
מתברר כי שטח זה משקף את השטח העיקרי לבנייה. בתחתית הטבלה, תחת הערך "סך
הכל" מופיע המספר 24,764 מ"ר – חיבור של כלל שטחי הבנייה המבוקשים.
ברור, אם כן, כי המספר 5,994 מ"ר אינו ההפרש בין סך הבנייה העתידית לבנייה
המבוקשת, אלא השטח המיועד למעברים וחדרי מדרגות.
28. נוכח המסקנה כי השטח של 5,994 מ"ר אינו
אלא השטח המבוקש לבנייתם של מעברים וחדרי מדרגות, אנו חוזרים לשאלה מהו השטח
שבגינו שולמו דמי הפיתוח על פי הסכמי 1972.
כאמור, המשיבה טענה כי דמי הפיתוח
שולמו עבור רכיב הקרקע בלבד, בעוד שהמערערות טענו כי דמי הפיתוח חושבו על פי שטח
הקרקע וגם על פי שטח הבניין. בטיעוניה, הסתמכה המשיבה על כך שדמי
ההשתתפות חושבו בהתאם לרכיב הקרקע בלבד, אך משמצאנו שבענייננו שולמו "דמי
פיתוח" ולא דמי השתתפות, הרי שנשמט הבסיס לטיעון זה.
אף איני מקבל את טענת המשיבה כי הנתון
היחיד עליו יכולה הייתה להתבסס החברה הכלכלית בקביעת דמי הפיתוח הוא שטח הקרקע.
ולא היא. לחברה הכלכלית היה ידוע מן הסתם כי על פי תכנית המתאר החלה באזור זכויות
הבנייה הן של 224%, כך שניתן היה לחשב בנקל את פוטנציאל הבנייה בכל מגרש. בהינתן
האינטרס של החברה הכלכלית להפיק את מירב הרווח מהסכמי 1972, ומכיוון שבהסכמים
התחייבה החברה הכלכלית לפתח את כל שטח אזור התעשייה, ההיגיון הכלכלי תומך במסקנה
שסכום דמי הפיתוח נקבע בהתחשב בפוטנציאל הבנייה עבורו נעשו עבודות הפיתוח.
29. לכאורה, ניתן אף להגיע למסקנה כי דמי הפיתוח
ששילמה ההתאחדות שולמו עבור שטח העולה על שטח מבונה של 24,764 מ"ר, על פי
חישוב שטחי המגרשים לפי 13.3 דונם X 224% = 29,792
מ"ר. מכל מקום, כיוון שבקשת היתר הבנייה הנוכחית אמורה להביא את היקף הבנייה
בשטח לכ-14,000 מ"ר, אין הכרח להידרש לעניין זה.
[במאמר מוסגר אציין כי מסמכים שונים
נוקבים בשטח שונה של המקרקעין. כך, הסכם החכירה משנת 1997 נוקב בשטח של 12.65
דונם, הסכמי הפיתוח נוקבים בשטח כולל של 11.6 דונם, ועל פי המשיבה, היתר הבנייה
הראשון ניתן עבור מקרקעין בשטח של 13.5 דונם. על פי כל אחת מהאפשרויות, פוטנציאל
השטח לבנייה גדול מ-24,764 מ"ר].
30. הכף נוטה לכך שדמי הפיתוח שולמו עבור 24,764
מ"ר. אסביר.
בסעיף 11(א) של הסכמי 1972 נכתב:
"בנוסף
על ביצוע עבודות הפיתוח הכללי החברה [הכלכלית – י"ע] מתחייבת לגרום לכך כי:
ייחתם הסכם פיתוח בין היוזם [ההתאחדות – י"ע] והמינהל [...]. להסכם הפיתוח
יצורף הסכם חכירה שייחתם בין היוזם והמינהל אולם היוזם מצהיר כי למרות כל האמור
בהסכם הפיתוח, ידוע לו שהמינהל לא יחתום על הסכם החכירה [...] כל עוד לא נתקבל
אישורה של החברה לכך שהיוזם מילא כל התחיבויותיו הן על פי הסכם זה והן על פי הסכם
הפיתוח".
לפי הוראה זו, חתימת הסכם החכירה בין
ההתאחדות למינהל הותנתה בתשלום דמי הפיתוח על ידי ההתאחדות. בתצהירו, מאשר מר
נאוי, שעבד במינהל בתפקידים שונים, כי טרם חתימה על חוזה חכירה עם יזם, היה המינהל
מוודא עם החברה המפתחת כי היזם עמד בכל התחייבויותיו כלפיה, כולל תשלום דמי פיתוח.
מכאן ניתן להסיק כי ההתאחדות עמדה בתשלומים לפי הסכמי 1972, שאם לא כן, המינהל לא
היה חותם עמה על הסכם החכירה. עוד נאמר בתצהירו של מר נאוי:
"[...]
ממ"י גם לא חותם, ולא היה חותם, על הסכמתו לבקשה של יוזם כלשהו להוצאת היתר
בניה לבניית מבנים ששטחם עולה על המותר, לפי התב"ע החלה על המגרש נשוא ההיתר.
כמו כן ממ"י היה חותם וחותם גם כיום על בקשה כאמור להוצאת היתר בניה,
רק אם הבקשה תואמת את מערכת ההסכמים שבין אותו יוזם עם ממ"י עצמה ועם החברה
המפתחת. לכן, אם בהתאם להיתר בניה [...] חתם ממ"י
על הסכמתו להוצאת היתר בניה לבניית 24,764 מ"ר, מטרז' זה הוא המטרז' אותו
זכאית ההתאחדות לבנות בהתאם למערכת ההסכמים [...]" (ההדגשה הוספה –
י"ע).
על הבקשה להיתר הבנייה הראשון חתום,
בין היתר, גם המינהל. הדבר מלמד על הקשר בין היקף הבנייה של 24,764 מ"ר.
שהתבקש בתכנית שצורפה לבקשה להיתר הבנייה, לבין היקף הבנייה בגינו שולמו דמי
הפיתוח לחברה הכלכלית על פי הסכמי 1972.
31. נוכח המסקנה אליה הגעתי, אף איני נדרש לטענת
המערערות כי העובדה שהמשיבה לא דרשה תשלום היטל סלילה בעת שניתן לה היתר הבנייה
השני, מחזקת את עמדתן כי אין לחייבן בהיטל סלילה אף כעת.
32. המשיבה טענה כי בכל מקרה, דמי הפיתוח שולמו
עבור 5,000 מ"ר או 8,500 מ"ר, בהתאם להתחייבויותיה של ההתאחדות בהסכמי
1972 או בהסכמי הפיתוח, להקים מבנים בהיקפים אלה.
טענה זו אינה מתיישבת עם המסקנה אליה
הגעתי כאמור, וגם אינה מתיישבת עם הגיונם של דברים. בהסכמי 1972 נכתב כי ההיקף
המוזכר של 5,000 מ"ר מהווה שטח מינימאלי של מבנה תעשייה אותו ההתאחדות
התחייבה להקים. בתצהירו, הסביר מר נאוי שהסכמי פיתוח מטעם המינהל נקבו אף הם בשטח
מינימאלי לבנייה, כתנאי לחתימה על הסכם חכירה. אני שותף למסקנתו של בית משפט קמא,
שאושרה בתצהירו של מר נאוי, כי המערערות לא היו מקבלות את אישור המינהל להגשת
הבקשה להיתר בנייה בשטח בהיקף 24,764 מ"ר, אלמלא שילמו דמי פיתוח עבור היקף
בנייה זה.
היחס בין סעיף 3(ד) לסעיף 3(ב)
33. בנקודה זו אנו מגיעים לטענתה החלופית של
המשיבה, אשר הועלתה לראשונה במהלך הדיון בפנינו. על פי הטענה, אף אם שולמו דמי
פיתוח, וחרף הוראת סעיף 3(ב) לחוק העזר 2012, עדיין סעיף 3(ד) מאפשר
לעירייה לחייב את המערערות בהיטל סלילה.
לשם הנוחות, נציב נגד עינינו, פעם
נוספת, את הוראות שני הסעיפים:
"3(ב) שולמו בעבור נכס, בשל סלילת רחוב
גובל, דמי פיתוח, היטל קודם או היטל סלילת
רחובות (להלן – חיוב ראשון) לא ייכללו שטח הקרקע ושטח הבניין בנכס שבעבורם שולם החיוב הראשון, במניין השטחים לפי סעיף
קטן (א)(1) לצורך חישוב ההיטל לפי חוק עזר זה".
"3(ד) שולם בעבור נכס חיוב ראשון, יחויב
בעל הנכס פעם נוספת בתשלום היטל סלילת רחובות, בעד בנייה חדשה שאושרה לאחר ששולם
החיוב הראשון".
לטענת המשיבה, מכוח סעיף 3(ד)
לחוק העזר, היא רשאית לחייב בתשלום היטל גם מקום בו חויב נכס בתשלום היטל או דמי
פיתוח קודמים.
34. דין הטענה להידחות.
שאלת היחס הראוי בין תשלום ששולם בעבר
כדמי פיתוח לבין חיוב עדכני בהיטל – איננה פשוטה, וניתן להציע לה תשובות שונות
(ראו שפיר, בעמ' 232-228). במקרה הנוכחי, איננו נדרשים לצלול לעומקה
של הסוגיה, אלא רק לבחון את פשר הוראת סעיף 3(ד) לחוק העזר 2012. הסעיף
עוסק ב"בנייה חדשה", אשר מוגדרת בסעיף 1 לחוק באופן הבא:
"הקמת בניין חדש על גבי נכס או תוספת לבניין קיים הניצב בנכס". בנוסף,
הסעיף חל על בנייה חדשה "שאושרה לאחר ששולם החיוב הראשון".
ענייננו שלנו הוא בבנייה חדשה שאושרה
פעם אחת לפני ששולם החיוב הראשון (במסגרת היתר הבניה הראשון משנת 1972), ואישור
מחודש התבקש פעם נוספת לאחר ארבעים שנה (בשנת 2012). האם יש לראות את בקשת ההיתר
העדכנית כבקשה חדשה לבנייה שטרם אושרה? לטעמי התשובה שלילית. מלשון הסעיף משתמע כי
הוא נועד לאפשר לעירייה לגבות היטל בגין בנייה חדשה שלא אושרה עד כה. לעומת זאת,
בנייה שכבר אושרה בעבר ושולמו בגינה דמי פיתוח, איננה ראויה להיכנס בגדרו של סעיף
זה, בניסוחו הנוכחי.
מסקנה זו מתחזקת על רקע ההשוואה בין
הוראות החוק השונות. סעיף 3(ב) פוטר את בעל הנכס מתשלום היטל בגין שטחים
שכבר שולמו עבורם דמי פיתוח. אילו היינו מקבלים את עמדת העירייה, הייתה נוצרת
התנגשות בין סעיף זה לבין סעיף 3(ד) שמחייב – לשיטת העירייה – את בעל הנכס
בתשלום היטל בנוסף לדמי פיתוח. תוצאה זו איננה קוהרנטית
ואיננה הגיונית.
המשיבה סמכה טענתה על פסק הדין בעניין אשבד, אלא
ששם נוצלו מלוא אחוזי הבניה לאחר קבלת ההיתר, והבנייה הנוספת נעשתה מחוץ
לגדרו של אותו היתר (ואף באופן לא חוקי). לכן נקבע באותו מקרה, כי בגין כל תוספת
בניה מאוחרת על היזם לשלם היטל משלים בנוסף לדמי הפיתוח ששילם בשעתו. לא כך
בענייננו, שדמי הפיתוח ששילמו המערערות כללו כבר את כל השטחים שהיה מותר לבנותם
באותה עת.
יובהר כי, ככלל, הוספת בנייה חדשה
גוררת חיוב בהיטל, משום שהיא מעמיסה נטל נוסף על התשתיות (עניין אשבד, בפסקה
28). ואולם אם בעבר כבר שולמו דמי פיתוח לצורך אישור אותה תוספת, ובהעדר הוראה
מפורשת אחרת בחוק, הנטייה תהיה שלא לחייב את בעל הנכס בתשלום נוסף. תוצאה זו
מתיישבת גם עם השוואה היפותטית בין שני בעלי נכסים ששילמו דמי פיתוח - האחד ניצל
מייד את מלוא זכויות הבנייה, והשני ניצל אותן באופן חלקי ומבקש כיום להשלים את
הבנייה. עמדת העירייה תוביל לחיובו של האחרון בהיטל, למרות שאין הבדל רלוונטי בין
השניים, תוצאה זו עולה כדי הפליה פסולה. וכפי שנאמר בעניין אשבד: "ברי כי מועד ניצול
זכויות הבנייה אינו טעם ענייני להבחין בין בעלי נכסים לעניין עצם החיוב
בהיטל" (שם, בפסקה 28).
35. מסקנתי היא כי יש לקרוא את סעיף 3(ד)
לחוק ככזה המביא לחיובו של בעל נכס בהיטל רק בגין הקמת בניין חדש, או תוספת לבניין
קיים, אשר לא שולמו בגינם דמי פיתוח או היטל קודם – זוהי הבנייה
החדשה אליה
מתייחס הסעיף. זאת, לעומת סעיף 3(ב) אשר תחתיו חוסה המקרה בו שולמו דמי
פיתוח בגין בנייה, אך זו לא מומשה. כאשר יבוא בעל הנכס ויבקש להוציא היתר בנייה
לשם מימוש אותה בנייה, אשר ניתן לכנותה בנייה משלימה – לא יחויב הוא בהיטל נוסף.
יוער, כי במצב המשפטי כיום, קיימת
אפשרות לפעול בשיטה של חיוב מפוצל, כך שבעל הנכס משלם את ההיטל במספר
"פעימות", בהתאם לניצול זכויות הבנייה. ואולם, העירייה לא העלתה טענה כי
אפשרות כזו היתה רלוונטית בזמנו, ולא נטען כי המערערות חוייבו בעילת חיוב ראשוני,
להבדיל מעילת חיוב משלימה (ראו עניין אשבד, בפסקה 19).
36. טרם אסיים הדיון בנושא היטל הסלילה, אצביע
על כך שגם בהתנהלותה של המשיבה יש כדי להעיד על חולשת טיעוניה.
בא כוח המערערות פנה במכתב אל המשיבה
ובו שטח טענותיו כנגד החיוב בהיטל. במכתב המשיבה מיום 9.9.2014 טענה המשיבה כי
החיוב בהיטל נובע מהוראות חוק העזר תיעול, חוק העזר 2012 והוראות שונות במערכת
ההסכמים שבין ההתאחדות לבין החברה הכלכלית והמינהל. לאחר הגשת העתירה העלתה המשיבה
טענה חדשה ולפיה יש לראות את דמי הפיתוח ששולמו כדמי השתתפות, וכי אלו שולמו אך
ביחס לרכיב הקרקע. בדיון בפנינו העלתה המשיבה נימוק שלישי במספר בהתבסס על סעיף
3(ד) לחוק העזר 2012.
הנה כי כן, לפנינו רשות מנהלית שמעלה
בשלוש הזדמנויות שונות שלוש הנמקות שונות כתמיכה להחלטתה המקורית. אמנם בית המשפט
אינו דוחה הנמקות שהועלו על ידי רשות מנהלית אך ורק מן הטעם שלא הועלו במסגרת
החלטתה המקורית (ראו, לדוגמה, בג"ץ 75/76 "הילרון" חברה ליצוא ויבוא
גידולי ומוצרי חקלאות בע"מ נ' מועצה ליצור פירות ושיווקם (מועצת הפירות), פ"ד
ל(3) 645, 649 (1976); יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5,
56-52 (2002)). עם זאת, בית המשפט ינקוט גישה זהירה, שמא שינוי הנימוקים מצביע על
היעדרה של מדיניות ברורה (בג"ץ 1008/94 גל
קשר בע"מ נ' שרת התקשורת, פסקה 5 והאסמכתאות שם (26.7.1995)). והדברים יפים במיוחד
שעה שהרשות משנה את הנמקתה מספר פעמים, כמו במקרה דנן.
גם בית המשפט המחוזי עמד על כך בפסק
דינו, וסבר כי הַעֲלָאָתָהּ של ההנמקה החדשה על ידי המשיבה הביאה לסרבול ההליך
והדבר נלקח בחשבון באי פסיקת הוצאות לזכות המשיבה על אף שהעתירה נדחתה. כאמור,
בפנינו אף הוסיפה המשיבה נימוק נוסף, שלא עמד בפני בית המשפט המחוזי.
סלילת מדרכות
37. הסכמי 1972 כוללים את התניה הבאה:
"9.
למען הסר ספק, מוצהר ומותנה בזה כי הדברים המנויים להלן אינם נכללים במסגרת עבודות
הפיתוח הכללי והם ייעשו על ידי היוזם [ההתאחדות – י"ע] ועל חשבונו בלבד:
(א) [...]
(ב) סלילת מדרכות הן
במגרש והן מחוצה לו".
תניה זו
מופיעה לאחר התניה הקובעת כי החברה הכלכלית תבצע עבודות פיתוח הכוללות סלילת כבישים. במכתב
ששלחו המערערות למשיבה ביום 15.8.2014, נטען כי בעבור היתר הבנייה הראשון בשנת
1973, ונוכח העובדה שהסכמי 1972 אינם מכסים הקמת מדרכות, הן חויבו על ידי המשיבה
בתשלום של 24,010 ל"י כהשתתפות בבניית מדרכה בנכס. לפי סעיף 1 לחוק
העזר 2012, סלילת רחוב כוללת גם מדרכה, וההיטל נועד לכסות בהתאם גם סלילת מדרכות.
מהאמור לעיל עולה כי דמי הפיתוח,
כהגדרתם בחוק העזר 2012, אשר שולמו לחברה הכלכלית על ידי המערערות, לא שולמו בעבור
רכיב המדרכות. הצדדים לא טענו בפנינו כיצד הדבר משפיע על הסעדים אשר נתבקשו
בעתירה, ואף לא עמדו על סעיף 9(ב) להסכמי 1972, ולפיכך איני מוצא להידרש לנושא
לגופו.
אגרת תיעול
38. אקדים ואומר כי גם לגבי רכיב זה אני סבור
שדין הערעור להתקבל.
טרם חקיקת חוק העזר תיעול בשנת 1980,
עבודות תיעול הוסדרו במסגרתם של חוקי העזר העירוניים אשר עסקו בסלילה. בסעיף 1
לחוק העזר 1958, הוגדרה "סלילת רחוב" בין היתר כ"חפירה, מילוי,
פילוס ועבודות ניקוז למים עליונים", וכ"התקנה מחדש של [...] תעלות,
צינורות מים, בורות שופכין [...], סילוקם וסתימתם". המערערות טענו לפיכך כי
דמי הפיתוח אשר שולמו בגין סלילה נועדו לכסות אף עבודות תיעול. המשיבה אישרה טענה
זו בסיכומיה, אך טענה כי התשלום נגבה לפי שיטת דמי השתתפות, על פי טענתה שנדונה
לעיל לפיה דמי הפיתוח היו למעשה דמי השתתפות.
נוכח מסקנתי כי הכספים ששולמו הם דמי
פיתוח במהותם, ונוכח הסכמת הצדדים כי דמי הפיתוח כיסו אף עבודות תיעול, הרי
שהתשלום ששולם לחברה הכלכלית נועד לכסות את הוצאות הפיתוח גם ברכיב התיעול.
39. המשיבה העלתה באופן לקוני טענה נוספת, וככל
שירדתי לסוף דעתה, הטענה היא שמכיוון שחוק העזר תיעול אינו מתייחס למצב בו התבקש
היתר בנייה עבור שטח ששולמו בעבורו דמי פיתוח – להבדיל מסעיף 3(ב) לחוק
העזר 2012 – הרי שאין בידי המשיבה לפטור את המערערות מתשלום ההיטל. זאת, מאחר שהמערערות לא תקפו את חוקיות חוק העזר, ונוכח
ההלכה לפיה "לא ניתן לתת הנחות, פטורים, והקלות למיניהם בתשלומי החובה
אלא אם יש יסוד לכך בחוק או בחיקוק מכוחו" (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, פסקה 64 (27.6.2011) (להלן: עניין
דירות יוקרה), אשר התבסס בקביעה זו על סעיף 1(א) לחוק-יסוד: משק
המדינה).
40. דין הטענה
להידחות. במקרה שנסיבותיו דומות לנסיבות העניין דנן אמר השופט ע' פוגלמן את
הדברים הבאים:
"כלל
הוא כי הרשות המקומית אינה רשאית לגבות מהיזם אגרות והיטלים עבור עבודות פיתוח
שביצע ומימן בעצמו, אחרת יהיה החיוב בבחינת 'כפל היטל' אסור (עניין אשבד, פסקאות 34-33). נספח ט' מציין מפורשות כי
הפטור יינתן מאגרות והיטלי פיתוח 'בגין עבודות שיבוצעו ע"י חברת יהל' [היא
החברה המפתחת – י"ע]. לפיכך, נראה אפוא כי מלכתחילה לא הייתה המשיבה מוסמכת
לגבות אגרות והיטלי פיתוח עבור אותן העבודות שביצעה יהל" (ע"א
4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית
גן יבנה, פסקה 20 (24.8.2015)).
בעניין שנדון שם, החברה המפתחת היא
שביצעה את עבודות התיעול בשטח, בדומה לחברה הכלכלית בענייננו, שהייתה אחראית על
פיתוח אזור התעשייה. אין מחלוקת בענייננו כי בוצעו פעולות תיעול באזור התעשייה
לפני שנים רבות, והמערערות טענו כי הדבר מעיד על כך שהחברה הכלכלית ביצעה את
העבודות. למעשה, המשיבה לא חלקה על כך ולא טענה אחרת. משכך, לא נותר אלא לקבוע
שהמשיבה לא ביצעה את עבודות הפיתוח באזור התעשייה, ולפיכך אינה רשאית לגבות אגרת
תיעול מהמערערות.
אף לא מצאתי ממש בהסתמכותה של המשיבה
על עניין דירות יוקרה. שם נקבע כי מכיוון שעירייה אינה
מוסמכת להעניק פטור מתשלום היטלי פיתוח אלא בחוק או על פיו, הרי שההסכם בינה לבין
היזם לביצוע עבודות הפיתוח בתמורה להפחתה ניכרת בהיטלי הפיתוח נגוע באי-חוקיות. לא
זה המצב בענייננו, שכן שאלת חוקיות הסכמי 1972 אינה עומדת כלל על הפרק. אף לא
למותר לציין כי בענייננו מדובר ב"מעשה עשוי" בעוד שבעניין דירות יוקרה נבחנו
הדברים לפני מימוש הסכם הפיתוח (וראו פסק דיני בע"א 974/13 רמת נילי בע"מ נ' מועצה מקומית זכרון יעקב, פסקאות 16-14 (2.4.2015), שם נדונה שאלת תקפותו של הסכם
פיתוח לאחר ביצועו).
סוף דבר
41. אשר על כן, דין הערעור להתקבל.
המשיבה תשיב למערערות את הסכומים
ששולמו על ידה בגין היטל הסלילה ואגרת התיעול, בתוספת הצמדה וריבית כדין, וזאת תוך
30 יום. כמו כן, המשיבה לא תתלה את מתן היתר הבנייה החדש בתשלום היטלים אלה.
המשיבה תישא בהוצאות המערערות בסך של
50,000 ₪.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה השופט ח' מלצר:
אני
מסכים.
המשנה לנשיאה
השופט נ' סולברג:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט
כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.
ניתן היום,
י"א באב התשע"ח (23.7.2018).
