בחירות לרבנים הראשיים - בג"ץ 5673/18 עתים יעוץ ומידע במעגל החיים היהודי נ' ועדת הבחירות לרבנים הראשיים לישראל (‏14.8.2018)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ  5673/18

לפני:	כבוד השופט נ' הנדל
	כבוד השופט נ' סולברג
	כבוד השופטת ד' ברק-ארז

העותרות:	1. עתים – יעוץ ומידע במעגל החיים היהודי
	2. תנועת נאמני תורה ועבודה

                                          

נ  ג  ד

                                                                                                    

המשיבים:	1. ועדת הבחירות לרבנים הראשיים לישראל     ולמועצת הרבנות
	2. השר לשירותי דת

                                          

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

                                          

תאריך הישיבה:

ב' באלול התשע"ח

(13.08.2018)

כתבי עת:

דפנה ברק ארז, "האתגר הדמוקרטי של המשפט המינהלי", עיוני משפט, כרך כד (תש"ס-תשס"א) 369

חקיקה שאוזכרה:

חוק הרבנות הראשית לישראל, תש"ם-1980: סע'  4(א)(3), 6, 6(א), 7, 8, 8.4., 8.5, 8(8), 11, 12(א), 13, 15, 16(ג)

חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971: סע'  2, 3, 4, 5, 6(ב2), 10ב, 10ב(א), 10ב(ג)

תקנות שירותי הדת היהודיים (ניהול מועצות), תש"ל-1970: סע'  4(א), 26א(א)

פסק-דין

השופט נ' הנדל:

1.        עניינה של העתירה הנוכחית בזהות חברי "האסיפה הבוחרת", האמונה – לפי סעיפים 4(א)(3) ו-15 לחוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980 (להלן: חוק הרבנות הראשית) – על בחירת הרבנים הראשיים לישראל, וחלק מחברי מועצת הרבנות הראשית לישראל (להלן: האסיפה הבוחרת). לטענת העותרות, יש להורות כי אך ורק "ראשי מועצות דתיות נבחרות" – להבדיל מבעלי תפקיד שאינם נבחרים, קרי "ממונים" (לפי סעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971); יושבי ראש ועדות ממונות (לפי סעיף 10ב(ג) לחוק שירותי הדת היהודיים); ומורשי חתימה (לפי תקנה 26א(א) לתקנות שירותי הדת היהודיים (ניהול מועצות), התש"ל-1970 (להלן: תקנות שירותי הדת)) – יכהנו כנציגי ציבור באסיפה הבוחרת, לפי סעיפים 8(4)-(5) לחוק הרבנות הראשית.

רקע וטענות הצדדים

2.        ביום 15.10.2018 עתידים חברי מועצת הרבנות הראשית הנבחרים לסיים את תפקידם, בתום תקופת כהונה בת חמש שנים. הוראת המחוקק היא כי "הבחירות לרבנים הראשיים לישראל ולחברי המועצה הנבחרים ייערכו לא יותר משלושה חדשים ולא פחות מחודש אחד לפני תום כהונתם של המכהנים אותה שעה" (סעיף 16(ג) לחוק הרבנות הראשית). ועדת הבחירות שהוקמה לפי סעיף 11 לחוק הרבנות הראשית התכנסה, אפוא, ביום 11.7.2018, על מנת לקבוע "את המועד ואת המקום לעריכת הבחירות" (סעיף 12(א) לחוק). על רקע הערת יושב ראש הוועדה כי המועד האחרון הקבוע לשם כך בחוק – 16.9.2018 – "יוצא בין כסה לעשור והזמן עמוס מדי", החליטה הוועדה כי הבחירות יערכו מספר ימים קודם לכן, ביום 5.9.2018. כפועל יוצא, על ועדת הבחירות לפרסם את רשימת חברי האסיפה הבוחרת ברשומות עד ליום 15.8.2018 – בהתאם להוראת סעיף 13 לחוק הרבנות הראשית.

3.        סעיפים 6-8 לחוק הרבנות הראשית מסדירים את זהותם ואופן מינויים של חברי האסיפה הבוחרת. נקודת המוצא, הקבועה בסעיף 6(א) לחוק, היא כי "האסיפה הבוחרת תהיה של 150 חברים, מהם 80 רבנים ו-70 נציגי ציבור". סעיף 7, שאינו במוקד ענייננו, קובע כי 70 מן הרבנים יכהנו באסיפה מתוקף המשרות בהן הם נושאים – "30 רבני עיר מן הערים הגדולות"; "10 הדיינים הוותיקים ביותר"; וכיוצא באלה – וכי עשרה נוספים ימונו על ידי הרבנים הראשיים לישראל. סעיף 8 לחוק משרטט הסדר דומה ביחס לנציגי הציבור. הוא קובע כי באסיפה יכהנו 53 נציגים הממלאים משרות ציבוריות מסוימות, וכי 17 נציגים נוספים ימונו על בסיס אישי מטעם הממשלה, הכנסת והשר לשירותי דת. על הקבוצה הראשונה של נציגי הציבור נמנים, בין היתר, "14 ראשי המועצות הדתיות של הערים הגדולות" (סעיף 8(4)), ו-"4 ראשי המועצות הדתיות של המועצות המקומיות הגדולות" (סעיף 8(5)). שאלת זהותם של ראשי המועצות הדתיות החברים באסיפה הבוחרת מכוח הוראות אלה עומדת, כאמור, במרכז ההליך דנן.

4.        ביום 18.4.2018 פנו העותרות אל היועץ המשפטי לממשלה, וביקשו כי יפעל לכך שרק ראשי מועצות דתיות נבחרות יכהנו כחברים באסיפה הבוחרת. ברקע, ניצבת הטענה כי מרבית המועצות הדתיות אינן פועלות עוד באמצעות הרכב נבחר, שכן ניהולן הופקד בידי גורמים בלתי נבחרים – אותם ממנה, בעיקרו של דבר, השר לשירותי דת (בהתאם לסעיפים 6(ב2), ו-10ב לחוק שירותי הדת היהודיים). זאת, תוך פגיעה בעקרון הייצוג ובתפקוד המועצות עצמן. נוכח הבחירות המוניציפליות הקרובות, העותרות סבורות שהמצב "אינו צפוי להשתנות בזמן הקרוב", ומכאן פנייתן ליועץ – בניסיון למנוע מנושאי המשרה הלא נבחרים (ממונים, ראשי ועדות ממונות,  או מורשי חתימה) לכהן כ"נציגי ציבור" באסיפה הבוחרת. על פי השקפתן, כהונה כזו תוסיף חטא על פשע שלילת הייצוג, ותעניק לשר שירותי דת משקל לא מידתי בבחירת מועצת הרבנות הראשית לישראל, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק, וההסדר הקבוע בסעיף 8 לחוק הרבנות הראשית. ביום 3.6.2018 דחה היועץ המשפטי לממשלה את פניית העותרות, ופנייה נוספת, מיום 24.6.2018, לא נענתה. גורל דומה נפל בחלקן של פניות מאוחרות יותר לוועדת הבחירות, שלא זכו למענה ענייני.

5.        מכאן העתירה הנוכחית, אשר הוגשה ביום 26.7.2018, ובה שבות העותרות על טענתן כי ביסוד סעיף 8 לחוק הרבנות הראשית – המסדיר את חברות "נציגי הציבור" באסיפה הבוחרת – ניצב עקרון הייצוג. ראש מועצה דתית שנבחר לכהונתו על ידי המועצה הנבחרת (לפי תקנה 4(א) לתקנות שירותי הדת) ממלא אחר עיקרון זה, שכן מנגנון הבחירה של המועצה נועד לשקף בצורה מיטבית את רצון האוכלוסייה המקומית. ברם, התמונה שונה לחלוטין כאשר מדובר במחליפים הממלאים פונקציות דומות יותר או פחות מן הבחינה המעשית – אך אינם מייצגים את הציבור, שכלל לא היה שותף לבחירתם. לפיכך, מבקשות העותרות להורות כי באסיפה הבוחרת ישבו ראשי המועצות הדתיות ברשויות הגדולות שבהן מכהנים ראשי מועצה כאלה – מבלי להביא בחשבון רשויות שבהן אין ראשי מועצה נבחרים, כי אם גורמים ממונים שאינם מייצגים את הציבור המקומי.

6.        בתגובתם המקדמית, טענו המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. על הסף – בשל השיהוי המהותי שנפל בהגשתה, פחות משלושה שבועות לפני המועד האחרון הקבוע בחוק לפרסום רשימת חברי האסיפה הבוחרת ברשומות, קרי ה-15.8.2018. זאת, למרות שהן מועד הבחירות (הנגזר מהוראת סעיף 16(ג) לחוק הרבנות הראשית), והן הרכבי המועצות הדתיות ברשויות הרלוונטיות, ידועים זה מכבר. לגופה – משום שהביטוי "ראשי המועצות הדתיות" מתייחס במידה שווה לראשי מועצות נבחרים ולחליפיהם, יהיו אלה ממונים בעלי סמכות הכרעה (המכהנים ב-7 מ- 18 הרשויות הרלוונטיות), ראש ועדה קרואה (בעיר ירושלים), או מורשי חתימה (הפועלים בשתי רשויות נוספות). לדידם, אף שלשון החוק אינה שוללת את פרשנות העותרות, תכליתו מחייבת העדפת ייצוג לערים ולמועצות המקומיות הגדולות – ואינה עולה בקנה אחד עם עמדת העותרות, שתפגע בייצוג הערים הגדולות שאין בהן מועצה דתית נבחרת, ותפחית במידה ניכרת את היקף האוכלוסייה המיוצגת.

7.        במהלך הדיון שהתקיים אתמול, הסכימו הצדדים כי נדון בעתירה כאילו ניתן בה צו על תנאי. משכך, הגיעה העת להכרעה.

הכרעה

8.        אפתח בהתייחסות לטענת הסף שהעלו המשיבים, היא טענת השיהוי. אכן, העתירה הוגשה בסמיכות רבה למועד האחרון הקבוע בחוק לפרסום רשימת חברי האסיפה הבוחרת – 15.8.2018 (נוכח החלטת ועדת הבחירות לערוך את הבחירות ב-5.9.2018 – מוקדם יותר מן המועד האחרון שמאפשר סעיף 16(ג) לחוק הרבנות הראשית).

           עם זאת, בבחינת השיהוי יש לאזן בין שלושת מרכיביו: השיהוי הסובייקטיבי; השיהוי האובייקטיבי – קרי, הפגיעה באינטרסים ראויים של הרשות או צדדים שלישיים כתוצאה מן העיכוב בהגשת העתירה; וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. כלל הוא כי –

"בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית^-המשפט מערכת איזונים שעל^-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק" (עע"ם 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, 678-679 (2002)).

 

איזונים אלה מובילים למסקנה כי אין לדחות עתירה זו על הסף, הגם שהשעה דוחקת. מנתוני המשיבים עולה כי במרבית הערים והמועצות המקומיות "הגדולות" – שאמורות היו לבוא בגדרי סעיפים 8(4) ו-8(5) לחוק הרבנות הראשית – מכהנים כיום ממונים, מורשי חתימה וראש ועדה קרואה, חלף ראשי מועצות דתיות נבחרות. שיבוץ גורמים אלה באסיפה הבוחרת עלול לפגוע במערך האינטרסים המורכב שהמחוקק ביקש להעניק לו ייצוג באסיפה הבוחרת, על פי הדין הקיים, כפי שיובהר בהרחבה להלן.

           לעומת זאת – ובשונה מן העתירה בבג"ץ 5579/18,  העוסקת אף היא בהרכב האסיפה הבוחרת, ונדחתה בשל השיהוי בהגשתה – אין בענייננו שיהוי אובייקטיבי ממשי. ראשית, בפני בית משפט זה נפרשה יריעת המחלוקת המלאה, והוצגו כלל השיקולים הרלוונטיים להכרעה. השאלה הפרשנית הנקודתית שמעוררת העתירה אינה מורכבת, וניתן לדון בה על בסיס החומר הקיים וטיעוני הצדדים (שיש להניח כי התגבשו, בין היתר, על רקע פנייתן המוקדמת של העותרות ליועץ המשפטי לממשלה, ביום 18.4.2018). שנית, ההכרעה בעתירה אינה כרוכה בקושי יישומי, שכן – בניגוד למינויים מושא העתירה בבג"ץ 5579/18  – החלפת מנהליהן הבלתי נבחרים של המועצות הדתיות בערים ובמועצות המקומיות הרלוונטיות אינה כרוכה בשיקול דעת, ואינה דורשת תהליך איתור ואישור מורכב. תוצאת קבלת העתירה היא כי אותם גורמים יוסרו מרשימת חברי האסיפה הבוחרת, ואת מקומם יתפסו ראשי המועצות הדתיות הנבחרות בערים ובמועצות המקומיות הבאות בדירוג מספר תושביהן היהודים. מדובר, אפוא, בהליך טכני, המבוסס על נתונים המצויים כבר כעת בידי המשיבים, וניתן לבצעו ללא דיחוי. בנסיבות אלה, יש להעדיף את בירור העתירה לגופה, למרות תקתוק שעון העצר הסטטוטורי הנשמע ברקע.

           בשולי הדברים אוסיף כי בהעדר פגיעה של ממש בצדדים שלישיים, ובהתחשב באופייה המשפטי של הסוגיה שבמחלוקת, די בהתייצבות המשיבים להליך (ראו והשוו בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 415 (1994)).

9.        העתירה מעלה לדיון את שאלת פרשנותן של הוראות מסוימות בסעיף 8 לחוק הרבנות הראשית, הקובע כדלקמן –

"נציגי הציבור באסיפה הבוחרת יהיו –

[...]

(4) 14 ראשי המועצות הדתיות של הערים הגדולות;

(5) 4 ראשי המועצות הדתיות של המועצות המקומיות הגדולות [...]".

כידוע, לשון החוק היא נקודת המוצא של הפרשן – אך לרוב היא אינה נקודת הסיום. בענייננו, התווה המחוקק הסדר מורכב ומפורט, שבבסיסו השאיפה להבטיח ייצוג באסיפה הבוחרת למגוון אינטרסים שראוי כי ישפיעו על תהליך הבחירה ברבנים הראשיים לישראל, ובמרבית חברי מועצת הרבנות הראשית לישראל. חוק הרבנות הראשית מבחין בין "רבנים" לנציגי ציבור; בין ראשי ערים לראשי מועצות דתיות; ובין נציגי הממשלה והכנסת, לאנשי ציבור שמינויים מסור לשר לשירותי דת. הוא מעניק משקל רב להיבט המקומי, ורואה בו פרמטר מרכזי לחברותם של רבנים ואנשי ציבור באסיפה המכוננת.

           עסקינן בהסדר עדין, היורד לפרטי הפרטים של האינטרסים הראויים לייצוג. באמצעותו, איזן המחוקק בצורה מדודה ומדויקת – תוך מתן הוראות מספריות והגדרת תפקידי החברים באסיפה הבוחרת – בין השיקולים והאינטרסים המיוצגים באסיפה. על כן, יש לקרוא את ההסדר באופן דווקני. משמע, אם המחוקק בחר לשלב באסיפה הבוחרת את "14 ראשי המועצות הדתיות של הערים הגדולות", או את "4 ראשי המועצות הדתיות של המועצות המקומיות הגדולות" – הרי הלשון תומכת במסקנה שרק ראשי מועצות דתיות יכהנו באסיפה. כשם שיש להקפיד על המספר, למשל, כך יש להקפיד על התפקיד. מילוי תפקיד מקביל, או חלופי, לזה של ראש מועצה דתית אינו הופך את נושא המשרה לראש מועצה דתית, ואינו מעניק לו את המינוי שבחר המחוקק להעניק לראשי מועצות דתיות. יש להבחין בין הסמכויות בהן מחזיק גורם מסוים, ובין מהות התפקיד אותו הוא ממלא.

10.      בהקשר זה ראוי לציין כי סעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים, המסדיר את מינוי ה"ממונים" מטעם השר לשירותי דת, קובע כדלקמן –

"לא חודש הרכב המועצה [...] ימנה השר צוות בן שני חברים, מתאימים, שימלאו את התפקידים שאותם מוסמכת המועצה למלא לפי חוק זה (בסעיף זה – הממונים); לממונים יהיו כל הסמכויות והחובות של המועצה; לאחד מהם יעניק השר את סמכות ההכרעה".

החוק מעניק, אפוא, לממונה הרלוונטי סמכות פונקציונלית השקולה לזו של ראש מועצה דתית נבחרת, אך נמנע בבירור מלהגדיר אותו ככזה – או מלקבוע כי הוא יבוא בנעליו לכל עניין.

           התמונה ברורה עוד יותר ביחס למורשי חתימה, שמעמדם מוסדר, כאמור, בתקנה 26א(א) לתקנות שירותי הדת, על פיה –

"לא חודש הרכב המועצה הדתית [...] ולא מונו למועצה ממונים [...] יהיה מזכיר המועצה אחראי לביטחונה של קופת המועצה ומוסמך לפתוח בעבורה חשבון לשעה".

לא זו בלבד שמורשה חתימה אינו ראש המועצה הדתית, אלא שגם סמכויותיו מוגבלות עד מאד – וממוקדות בשמירה על קופת המועצה, ובניהולה התקציבי השוטף. כלומר, אף התפקיד המעשי שבידיו אינו מקביל לזה של ראש המועצה, מה שמעצים את הקושי לפרש את המונח "ראשי המועצות הדתיות" ככזה המכיל גם מורשי חתימה.

           המצב שונה מעט ביחס ליושב ראש ועדה ממונה, לגביו נאמר כי "ליושב ראש ולסגנו יהיו כל הסמכויות והחובות של ראש המועצה וסגנו" (סעיף 10ב(ג) לחוק שירותי הדת היהודיים). אולם, גם במקרה זה יש להבחין בין הסמכות הפונקציונלית של יושב ראש הוועדה הממונה, ובין הגדרת התפקיד. יושב ראש ועדה ממונה לחוד, וראש מועצה דתית לחוד. כאשר המחוקק מעניק לראשי המועצות הדתיות ייצוג באסיפה הבוחרת, אין בכך כדי להעניק ליושבי ראש ועדות ממונות מעמד דומה. בתמצית, ממלאי מקום בעל סמכות אינם נושאים על ראשם את כתרו של הגורם שאת מקומו הם ממלאים. לשון החוק תומכת, אפוא, בעמדת העותרות – ומבחינה בין ראש מועצה דתית לבין ממלאי תפקידים אחרים, למרות קיומה של חפיפה מסוימת בין סמכויותיהם.

11.      מכל מקום, גם אם לשון החוק "סובלת" את פרשנות המשיבים, וכך אני נכון להניח, אעיר שתיים. ראשית, לענייננו הלשון תומכת יותר בעמדת העותרות, כפי שהובהר לעיל. שנית, תכלית הסעיף הנידון סוגרת בפני המשיבים את הדלת. כאמור, הפירוט המדוקדק לגבי 150 חברי האסיפה הבוחרת, והגיוון המקומי והמהותי של החברים, מלמדים כי המחוקק הקפיד מאד על מתן ייצוג הולם לאינטרסים שראוי, לדעתו, כי ישפיעו על בחירת הרבנים הראשיים לישראל וחברי מועצת הרבנות הראשית לישראל.

           בבואנו לזהות את האינטרס שהמחוקק ביקש לתת לו ייצוג באמצעות מינוי ראשי המועצות הדתיות בערים ובמועצות המקומיות הגדולות כחברים באסיפה הבוחרת, יש לתת את הדעת על אופי מוסד המועצה הדתית. מבלי לצלול לפרטי מנגנון הבחירה של המועצה (ראו סעיפים 2-5 לחוק שירותי הדת היהודיים), די אם נציין כי סעיף 4 לחוק מעלה על נס את "עקרון הייצוג" – וקובע כי על הרשויות השותפות במינוי חברי המועצה (השר לשירותי דת, הרשות המקומית והרבנות המקומית) לחוות את דעתן על המועמדים "מבחינת התאמתם [...] ומבחינת ייצוגם המתאים של הגופים והעדות המעונינים בקיומם של שירותי הדת היהודיים [...] במקום". בהתאם, נקבע כי –

"דרך זו, היינו קביעת הרכבה של המועצה הדתית על-פי יחסי הכוחות שבמועצה המקומית שבאותה רשות מקומית, מקובלת היא מימים ימימה, נכונה היא בעיני החוק וטובה היא בפסיקתו של בית-משפט זה [...] מאחר שלא נערכות בחירות מיוחדות למועצה הדתית, הרי הדרך הטובה ביותר והקרובה ביותר לבחינת רצון התושבים באשר לייצוגם במועצה הדתית שבאותו מקום היא לפי הצבעתם בבחירות למועצה המקומית שבאותה רשות מקומית. כמועצה המקומית כמועצה הדתית, המכנה המשותף לשתיהן הוא צורכי המקום ודרישותיו" (בג"ץ 121/86 סיעת ש"ס נ' השר לענייני דתות, פ"ד מ(3) 462, 466 (1986).

מנגנוני הבחירה של המועצה הדתית נועדו לבטא, אפוא, את רצון התושבים המקומיים – ולהעניק להם ייצוג הולם. אכן, "הליך הבחירה בחברי המועצה הדתית אינו הליך דמוקרטי ישיר". למעשה, על פי סעיף 3 לחוק שירותי הדת היהודיים, רק 45% מן המועמדים למועצה יוצעו על ידי הרשות המקומית, לצד 45% נוספים שיציע השר לשירותי דת, ו-10% אותם תציע הרבנות המקומית. "עם זאת, תכליתו של ההליך שנקבע בחוק היא להביא בקירוב לאותה תוצאה אשר הייתה מושגת על ידי הליך דמוקרטי ישיר" (בג"ץ 6859/98 אנקונינה נ' פקיד הבחירות, פ"ד נב(5) 433, 450 (1998) (להלן: עניין אנקונינה) – ומשום כך, גם השר "צריך לקבוע הרכב ייצוגי לפי יחסי הכוחות של הסיעות במועצת העירייה" (בג"ץ 5483/95 גינדי נ' שר הדתות, פ"ד מט(5) 661, 675 (1996); לביקורת על האפקטיביות של מנגנון הבחירה במישור הייצוגיות ראו אריאל פינקלשטיין המועצות הדתיות: שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה החל בעמוד 77 (מחקר מדיניות 118 של המכון הישראלי לדמוקרטיה; 2015)).

           כאשר מועצה דתית שנבחרה על פי עקרונות אלה בוחרת ראש מועצה (כסמכותה לפי תקנה 4(א) לתקנות שירותי הדת), הרי שבחירתה משקפת את רצון התושבים ומעניקה להם ייצוג. לא לחינם נאמר בעניין אנקונינה כי "היסוד הייצוגי בכהונתו של ראש המועצה הדתית הוא יסוד דומיננטי" (עמוד 452).

12.      נוכח יסוד דומיננטי זה, מובן כי מינוי ראשי המועצות הדתיות בערים ובמועצות המקומיות הגדולות לחברים באסיפה הבוחרת נועד לממש את עקרון הייצוג – ולהעניק בהליך הבחירה קול לאוכלוסייה שאותה מייצגים ראשי המועצות. דא עקא, שילוב ממונים, מורשי חתימה וראש ועדה ממונה באסיפה רחוק מעקרון הייצוג כרחוק מזרח ממערב, ואף מפר את האיזון ששרטט המחוקק. שילוב כזה מגביר את קולו של השר לשירותי דת (המחזיק, בלאו הכי, בסמכות למינוי נציגים מטעמו, לפי סעיף 8(8) לחוק הרבנות הראשית), אך מתעלם מקולם של תושבי הרשויות – אותו ביקש המחוקק להשמיע בכינוס האסיפה הבוחרת. צעד כזה עומד, אפוא, בניגוד מוחלט לתכלית חוק הרבנות הראשית, ולא נכון להשלים עמו.

           ושוב, אינני מתעלם מכך כי המחוקק מצא לנכון למנות ממלאי מקום כאלה ואחרים לראשי מועצה דתית נבחרת. אולם, הדבר נובע מן הצורך לספק לתושבי אותה רשות את השירותים החיוניים שמספקת המועצה הדתית – צורך מעשי שעשוי לבוא על סיפוקו באמצעות מינוי ממלאי המקום. צורך זה אינו רלוונטי בענייננו, שכן שיבוץ "ממלא מקום" בלתי נבחר על תקן נציג האוכלוסייה באסיפה הבוחרת אינו תורם להגשמת תכלית החוק. אדרבה, התוצאה תהיה מתן משקל לא מידתי, ושלא על פי רצון המחוקק, לשר לשירותי דת (הממנה את ממלאי המקום) – על חשבון קולות אחרים. כך, אפילו שאין זו הכוונה. לשון אחר, אין בכוחו של ממלא המקום למלא את מקום ראש המועצה הדתית הנבחרת באסיפה הבוחרת, וממילא אין לפרש את סעיף 8 לחוק הרבנות הראשית באופן הכולל גורמים אלה.

           מבלי להידרש לטענות העותרות בדבר הטעמים שהביאו למצב הקיים, הרי דרך המלך היא כי ממלאי התפקיד יהיו ראשי מועצה דתית נבחרים ולא חליפיו. הצורך להקפיד על כך בהקשר לבחירות נובע ממילות החוק, כוונת המחוקק ותכלית החוק.

13.      אמת, צודקים המשיבים בטענתם כי המחוקק ביקש להעניק ייצוג לנתח גדול ככל האפשר של האוכלוסייה היהודית. אולם, עסקינן בתנאים מצטברים – (1) "ראשי המועצות הדתיות"; (2) בערים, או במועצות המקומיות, "הגדולות". לא נכון לוותר על התנאי הראשון, כאילו מספר התושבים היא חזות הכל. שעה שהממונים, מורשי החתימה ויושב ראש הוועדה הקרואה אינם מייצגים את האוכלוסייה שבתחומם – שמשקלה במינויים זניח ("התייעצות" של השר עם ראש הרשות המקומית והרבנות המקומית בנוגע להרכב הוועדה הקרואה; סעיף 10ב(א) לחוק שירותי הדת היהודיים), עד בלתי קיים (בנוגע למורשי חתימה וממונים) – עקרון הייצוג אינו יוצא נשכר מכך שהם מכהנים בעיר גדולה. אדרבה, מוטב למנות ראשי מועצות דתיות שייצגו כהלכה נתח קטן יותר – אך גדול כשלעצמו – של האוכלוסייה, מאשר גורמים שאינם משקפים כלל את העדפות הציבור שאותו הם מתיימרים לייצג. ויוזכר, כי שיקול האוכלוסייה בא לידי ביטוי בכך שלאסיפה הבוחרת ימונו ראשי המועצות הדתיות מן הערים הגדולות ביותר שבהן ישנם כאלה בנמצא.

14.      אשר על כן, אציע לחבריי כי נקבל את העתירה ונעשה בה צו מוחלט, המורה כי רק ראשי מועצות דתיות שנבחרו בהתאם לפרוצדורה המפורטת בסעיפים 2-5 לחוק שירותי הדת היהודיים, יבואו בגדרי סעיפים 8(4) ו-8(5) לחוק הרבנות הראשית. המשמעות היא כי יש לגרוע מרשימת חברי האסיפה הבוחרת ממונים, מורשי חתימה וראשי ועדות ממונות – באופן שבסופו של דבר יופיעו בה 14 ראשי המועצות הדתיות של הערים הגדולות ביותר בהן מכהנים ראשי מועצה כאלה, וכן 4 ראשי המועצות הדתיות של המועצות המקומיות הגדולות בהן מכהנים ראשי מועצה כאלה. עוד אציע כי המשיבים יישאו בהוצאות העותרות בסך 15,000 ₪.

ש ו פ ט

            

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט נ' הנדל, מכל טעמיו, ומבקשת להוסיף אך הערות מספר.

2.        אני סבורה שזהו אחד מאותם מקרים שבהם הפרשנות הלשונית והפרשנות התכליתית הולכות יד ביד. מן הבחינה הלשונית, מי שעומדים בראשן של וועדות ממונות אינם ראשי מועצות דתיות, הגם שקיבלו את סמכויותיהם. מן הבחינה התכליתית, ראשיהן של מועצות דתיות ממונים כחברים באסיפה הבוחרת מאחר שהם נתפסים כנציגי הציבור. המועצות הדתיות אמנם אינן נבחרות בבחירות דמוקרטיות רגילות, אך יש בהרכבן מרכיב ייצוגי מובהק. אין מדובר אך במחלקות לשירותי דת. למעשה, הקמתן של המועצות הדתיות במתכונת שעליה מורה חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 נועדה להבדיל אותן ממחלקות מינהליות לכל דבר, ולהטעין אותן בהיבט ייצוגי. כל קהילה – וצרכיה והשקפותיה בענייני דת ומסורת. מינוים של העומדים בראש וועדות ממונות מחמיץ לחלוטין היבט ייצוגי זה. החברים בוועדות הממונות אמנם ממונים בהליך שבו יש התייעצות עם גורמים ברשות המקומית, אך המינוי הוא מינוי מיניסטריאלי לכל דבר ועניין. זאת ועוד, המבנה של הוועדות הממונות מכוון לתכלית הפרגמטית שלהן – ועל כן מספר החברים בהן קטן מאשר במועצה דתית. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר ההוראות הנוגעות למינוים של ראשי המועצות הדתיות נבחנות בהקשרן החקיקתי הרחב. ראשי המועצות הדתיות אמורים להיות ממונים כ"נציגי ציבור". כך מודגש הפן הייצוגי של המינוי. זאת ועוד. לצדם אמורים לכהן באסיפה הבוחרת אף העומדים בראש הרשויות המקומיות, נבחרי ציבור לכל דבר ועניין.

3.        פרספקטיבה אפשרית נוספת על הדברים נוגעת לטעמים העומדים ביסוד הבחירה בראשי המועצות הדתיות של הערים והמועצות המקומיות הגדולות. בעולם נטול אילוצים מעשיים אפשר היה להעלות על הדעת את האפשרות שראשי המועצות הדתיות כולן יהיו חברים באסיפה הבוחרת, וכך גם לגבי ראשיהן של הרשויות המקומיות במדינה – אולם מודל כזה אינו רצוי מבחינה מעשית. על כן, וכדי לתת ביטוי לקולו של הציבור, החברים הם מייצגים של קהילות גדולות יחסית. אכן, יש עדיפות לכאורית למי שמייצגים רשויות גדולות יותר. על כן, ניתן להצטער על כך שבחלק מן הערים הגדולות בישראל אין מועצות דתיות נבחרות. אולם, אם יכהנו באסיפה הבוחרת ראשיהן של מועצות דתיות ברשויות שאינן הגדולות ביותר, אך גדולות דיין, עדיין יישמר עקרון הייצוג, ומכל מקום, הוא יישמר באופן טוב יותר מאשר במקרה שבו הנציגים לאו נציגים יהיו אלא חברים ממונים.

4.        במבט רחב יותר, אפשר להשקיף על המקרה שבפנינו כעוד תחום של איזון בין שיקולים ביורוקרטיים לבין שיקולים דמוקרטיים בניהול המדינה (ראו והשוו: דפנה ברק-ארז "האתגר הדמוקרטי של המשפט המינהלי" עיוני משפט כד 369 (2000)). האסיפה הבוחרת של הרבנות הראשית היא  גוף שפעילותו מבקשת לגלם שיקולים דמוקרטיים, וזאת בתוך מערך שאינו דמוקרטי טהור, שהרי אין מדובר בבחירתם של נציגים במתכונת של בחירות כלליות. הכללתם של ראשי רשויות מקומיות וראשיהן של מועצות דתיות בחוק מבטאת איזון המבקש לשמר היבטים ייצוגיים-דמוקרטיים לצד שיקולים מעשיים. אני סבורה שחשוב לשמור על איזון זה, ולהבטיח – למצער – כי מי שימונו בתוקף מעמדם כראשי מועצות דתיות יהיו אכן ראשי מועצות דתיות, להבדיל מבעלי תפקידים המחליפים אותם. ראשיהן של וועדות ממונות אכן אוחזים בסמכויות של ראשי מועצות דתיות, אך אינם ראשי מועצות דתיות ככל שהדברים נוגעים לבחירת נציגי ציבור לאסיפה הבוחרת של הרבנות הראשית. חליפו של בעל תפקיד אינו תמיד כמותו.

ש ו פ ט ת

השופט נ' סולברג:

           אילו דעתי נשמעה, היינו דוחים את העתירה מחמת השיהוי שבהגשתה.

           בהסתמך על הוראות חוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980, ניתן היה לדעת עוד לפני שנים, מתי עתידות להערך הבחירות. במהלך כל השנים הללו לא חוּדש הרכבן של מועצות דתיות בערים ובמועצות מקומיות רבות, גדולות וקטנות, ברחבי הארץ כולה. להוותנו, רעה חולה זו, של העדר מועצה דתית נבחרת בהתאם לחוק, הולכת ונמשכת. בירושלים, למשל, מלאו 20 (עשרים) שנה לכהונתה של ועדה ממונה. הדבר הזה לבטח טעון-תיקון, אך המזוֹר איננו בעתירה חפוזה שכזו, ב'דקה ה-90', בעניין שהשפעתו שולית.

           מוטב היה לעותרות, לעניין שבעטיו באו, אילו היו תוקפות את מצב הדברים המתואר, במישרין, בעתירה להורות על חידוש הרכבי המועצות הדתיות. או אז, אם עתירתן היתה מתקבלת, היו מחוּדשים ההרכבים כדין, וממילא היה בא על תיקונו העניין שעל הפרק. ניתן היה לעשות זאת מזמן. תחת זאת, תוקפות העותרות בעתירתן כאן, באיחור, נגזרת צדדית של מצב הדברים השלילי המתואר.

          

           הלכה פסוקה ומושרשת היא, כי בהליכי בחירות או מעין-בחירות שמועדיהם נגזרים מהחוק, יש להקפיד באופן מיוחד, ולא לאפשר שיהוי בהגשת עתירה לבג"ץ. אילו עניין פשוט להכרעה עמד על הפרק – ניחא; אם הכרעתנו היתה חשובה עד מאד – היה מקום להפחית ממשקלו של השיהוי; אלא שהשאלה העומדת על הפרק אינה פשוטה, והנפקא מינה לגבי התוצאה אינה הרת-גורל.

           אסביר בתמצית, בחיפזון שנגזר עלינו: כשעל-פי חוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א-1971, נתונות לממונים ולוועדה הממונה כל הסמכויות והחובות של המועצה הדתית, כי אז קשה בעיניי לייחד את ענייננו משאר הסמכויות, להבדילוׂ מהן, ולקבוע דווקא לגביו, שכוחו של יו"ר הוועדה הממונה, וכוחו של הממונה, איננו ככוחו של יו"ר המועצה הדתית.

           לא זו אף זו: אני מתקשה גם ב'קיפוח' יצוגם של ישובים גדולים, שהוא פועל יוצא מן הסעד המבוקש בעתירה, ומעמדתם של חברַי. לפי שיטתן של העותרות, אם ימונו ראשי מועצות דתיות מהישובים הבאים בתור, במקום 10 בעלי התפקידים מן הישובים הגדולים, כי אז יהיה הייצוג לכ-2,306,680 תושבים יהודיים. לעומת זאת, מספר התושבים היהודיים בישובים הגדולים, שלפי פרשנות המשיבים יש לראות בהם את הממונים, או את יושבי ראש הוועדות הממונות, כחליפי ראשי המועצות הדתיות, עומד על כ-3,486,763. הרי לנו פער של כ-50%, ולמעלה ממיליון תושבים. האין זו פגיעה משמעותית בעקרון הייצוג שבשמו באו העותרות? מה הועילו אפוא העותרות בעתירתן?

           ברי כי ועדה ממונה איננה כמועצה דתית, ובמובן זה אכן נפגע עקרון הייצוג, כטענת העותרות; אבל יש לראות את הפגיעה כהווייתה: לא זו בלבד שגם לאידך גיסא נפגע הייצוג, ובאופן ניכר, כאמור לעיל, אלא שגם זאת צריך לציין: חזקה על מי שמוּנה כממונה, או כיו"ר ועדה ממונה, שיראה לנגד עיניו את האינטרסים ואת הצרכים של המועצה הדתית שבה הוא מכהן, ושל תושבי המקום, שעל שירותי הדת עבורם הוא מופקד בשגרת יומו; וייצג אותם. עוד יש לציין, כי הרכבה של ועדה ממונה נקבע אמנם על-ידי השר, אך זאת, לאחר התייעצות עם ראש הרשות המקומית ועם הרבנות המקומית; מינוי ממונים וחברי ועדות ממונות נעשה על-פי נוהל ואמות מידה שנועדו להבטיח כשירות והעדר זיקות בעייתיות וניגודי עניינים. כאמור, מצב הדברים רחוק מלהיות כליל השלמות, אך עלינו לזכור, כי גם מועצה דתית אינה ממונה בדרך של בחירות על-ידי הציבור, אלא במכסות שונות על-ידי השר (45%), הרשות המקומית (45%), והרבנות המקומית (10%). לשון אחר: גם ראש מועצה דתית כהלכתו אינו נבחר באופן ישיר על-ידי הציבור במקום מושבו.

           כאמור, העניין שעל הפרק איננו הרה-גורל. האסיפה הבוחרת מונה 150 חברים. הללו בוחרים 10 מ-17 חברי מועצת הרבנות הראשית. עניינה של העתירה דנן ב-10 מתוך 150 חברי אסיפה בוחרת, כשגם ברגיל, יו"ר מועצה דתית כהלכתו, אינו נבחר באופן ישיר על-ידי הציבור; וכשפגיעה ממשית בעקרון הייצוג, קיימת גם לאידך גיסא, ב'קיפוח' יצוגם של ישובים גדולים.

 

           השעה דוחקת, השמש שקעה, מחר הוא המועד האחרון לפרסום רשימת חברי האסיפה הבוחרת ברשומות. לא אוכל בנסיבות אלה לפרושׂ את לבטיי כולם, ולהתייחס לנימוקי חבריי. אילו הוגשה העתירה במועדה, כי אז ניתן היה לדון ולשקול כדבעי. השיהוי, גבי דידי, מכריע את דינה של העתירה – לשבט.

ש ו פ ט

           הוחלט ברוב דעות השופט נ' הנדל והשופטת ד' ברק-ארז, כנגד דעתו החולקת של השופט נ' סולברג, לקבל את העתירה ולעשות צו מוחלט כנגד המשיבים, כאמור בפסקה 14 לחוות דעתו של השופט נ' הנדל.

5129371 ניתן היום, ‏ג' באלול התשע"ח (‏14.8.2018).