מה זה חוק ההסדרים

 בכל שנה, הממשלה אמורה לגבש תקציב ולהביא אותו לאישור הכנסת. במסגרת הצעת התקציב המובאת על ידי הממשלה, מוחלט על ניתוב כספים, קידום עניינים שונים ושינויים במיסוי, היטלים ומכסים. 

על מנת להביא את שינויים אלו לאישור הכנסת, הממשלה מאגדת שורה ארוכה של תיקוני חקיקה במסגרת חוק אחד, ולעיתים קרובות במספר חוקים נפרדים, שנהוג לכנות בשם "חוק ההסדרים", למרות שלעיתים החוק מובא בפני הכנסת בשמות אחרים, ובשנים האחרונות הוא נקרא לעיתים "חוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל", "חוק המדיניות הכלכלית", "חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהסגרת יעדי התקציב".

חוק ההסדרים ייחודי בכך שלהבדיל מחוקים "סטנדרטים", אשר מסדירים סוגיה ספציפית או נושא אחד, חוק ההסדרים כולל שורה ארוכה של תיקונים שונים בחוקים מתחומים שונים, שהמכנה המשותף בניהם, אמור להיות הקשר להגשמת מדיניות תקציבית של הממשלה במסגרת התקציב השנתי.

הבאתו להצבעה בכנסת של חוק ההסדרים, ככל הנראה, החלה בשנת 1985, ולעיתים קרובות השימוש בחוק ההסדרים גורר ביקורת בקרב גורמים פוליטיים וציבוריים, מכיוון שבכסות הגשמת יעדי תקציב, לעיתים חוק ההסדרים כולל רפורמות משמעותיות, וסוגיות שיש טוענים כי חורגות מהמטרה המוצהרת של העברת תקציב המדינה. עם זאת, מכיוון שמדובר על חוק העוסק בשורה ארוכה של סוגיות, מתעורר קושי לקיים דיון מעמיק בכל סוגיה וסוגיה, ויש אף הטוענים שהחוק עובר הליך חקיקה חפוז, והחשש הוא שפלטפורמה זו תנוצל על ידי הממשלה לצורך העברת רפורמות מרחיקות לכת, מבלי שהמשמעות המלאה שלהן, תעלה לדיון, בדיקה וניתוח מעמיקים. כמו כן, מתעוררת בעיה מכך שהחוק שבעבר החוק אינו מובא לדיון בוועדה הרלוונטית לנושא החוק, אך במרוצת השנים פרקטיקה זו שונתה והדיון בחוק מפוצל לוועדות השונות בהתאם לעניין.

הרחבה

על פניו, מטרתו היסודית של חוק ההסדרים הינה לבצע התאמות חוקיות, על מנת לעמוד ביעדי תקציב. למשל במקרה שהתקציב כולל קיצוץ בתקציב של משרד ממשלתי, בד בבד יתכן שיקבע בחוק ההסדרים על צמצום במתן שירות כלשהו שנותן אותו משרד, וכך ניתן יהיה לעמוד ביעד התקציב, בד בבד עם התווית מדיניות ספציפית. מאידך, ככל שיש צורך בהוספת מקורות תקציביים לצורך קביעת התקציב, יתכן שבמסגרת חוק ההסדרים יקבעו הסדרי מיסוי, היטלים או מכסים שנועדו להוות מקור תקציבי שיאפשר את עמידה בתקציב.

עם זאת, הלכה למעשה, לעיתים קרובות חוק ההסדרים כולל רפורמות מקיפות בתחומים מגוונים, אשר חורגים מהמטרה המצומצמת של קיצוץ בתקציב או הבטחת מקורות תקציביים. כך למשל, אם נבחר לדוגמה את חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו–2018), התשע"ז-2016, ס"ח 49, ניתן לראות שהחוק כולל את אסדרת ענף התמרוקים, שככל הנראה מהווה אסדרה ראויה ורצויה, אך הקשר שלה וההשפעה שלה על מדיניות תקציבית - מוגבלת בלבד. כמו כן, במסגרת חוק זה הוסדרה נסיעה שיתופית במוניות, שגם סוגיה זו הינה חשובה וראויה, אך קשה לראות כיצד יש לסוגיה זו קשר משמעותי לתקציב המדינה. בנוסף, למרות שמדובר על חוק שלכאורה אמורה להסדיר את העברת התקציב בשנה הקרובה, בפועל לעיתים מעבירים במסגרת החוק רפורמות עמוקות וארוכות טווח, למרות שכאמור, לנוכח היקף הנושאים המובאים בחוק, יש קושי לקיים דיון מעמיק בסוגיות. כמו כן, בדרך כלל חוק ההסדרים מובא בפני הכנסת במקביל לחוק התקציב, מה שמגדיל את הסיכוי שהחוק יעבור לנוכח קיומה של משמעת קואליציונית לגבי אישור התקציב בכנסת.

על מנת להבין כיצד גישת החקיקה של חוק ההסדרים החלה, עלינו לחזור לשנת 1985, כשבשנה זו המשק והכלכלה הישראלים נמצאים אחרי כעשור של משבר חמור, והחמרה הדרגתית במצבה של הכלכלה הישראלית. לאחר הבחירות שנערכו בשנת 1984, התגבשה ההבנה שיש צורך בשינויים משמעותיים על מנת להציל את הכלכלה הישראלית ולמנוע הידרדרות נוספת. על רקע כוונה זו, הממשלה עשתה שימוש בתקנות שעת חירום, אשר מאפשרות לממשלה לבצע שינויים חקיקתיים באמצעות תקנות בלבד, קרי - מבלי שיש צורך להביאם לפני הכנסת כחקיקה ראשית. למרות שכבר בשלב זה עלתה שאלה האם נכון, ראוי ומתאים לעשות שימוש בתקנות שעת חירום למטרה זו, לנוכח מצבה הרעועה של הכלכלה הישראלית, נתקבלה הכרה בכך שמדובר במצב חירום כלכלי, אשר מאפשר ומצדיק שימוש בתקנות שעת חירום.

בהמשך, נפסק השימוש בתקנות לשעת חירום, אך המשיך השימוש בפרקטיקה של העברת חוק הסדרים, כשמהר מאוד החל להתבצע שימוש בפלטפורמה למטרות החורגות מהסדרת תקציב נקודתית, אלא לצורך העברת רפורמות מקיפות. על רקע ביקורת עקבית על השימוש במנגנון חוק ההסדרים, אף נעשה ניסיון לעגן בחקיקת יסוד איסור על שימוש בחוק ההסדרים לצורך רפורמות מקיפות במסגרת הכנסת ה-15, אשר כללה הגבלות שונות על התוכן המותר בחוק ההסדרים, כמו למשל קביעה כי מותר שיחוקקו בחוק ההסדרים רק נושאים הנוגעים במישרין לתקציב, הגבלת זמן תוקף החקיקה וכיו"צ, אך הכנסת התפזרה בטרם הצעת החוק הבשילה לחקיקה מחייבת.

למרות שלא נעשה תיקון חקיקתי להסדרת המותר והאסור בחוק ההסדרים, בשנים שלאחר מכן, לעיתים קרובות הבאה להצבעה של חוק הסדרים רחב ומקיף הייתה מושא לביקורת פוליטית וציבורית. נכון להיות החוק מפוצל בין וועדות הכנסת השונות, בהתאם לעניין, כשמחד הדבר אמור להגביר את סיכוי לקיומו של דיון מעמיק ומקצועי, אך מאידך גורם לכך שנוסח החוק שמובא בפני הכנסת מהווה בדרך כלל תוצר של משא ומתן בין הקואליציה לאופוזיציה, כשלעיתים הצעת החוק המובאת לוועדה כוללת מלכתחילה הצעות שהקואליציה אינה באמת מעוניינת ומצפה להעביר, אלא מעלה אותן רק על מנת שתוכל לוותר עליהן במסגרת משא ומתן לגבי סעיפי החוק.

כאמור, במהלך השנים השימוש בחוק ההסדרים מהווה מושא לביקורת רבא, אך גם יש הטוענים כי מדובר בכלי הכרחי לצורך תפקוד ראוי של המדינה 

   

​​​​​