בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
|
בג"ץ
2986/15
|
לפני:
|
כבוד השופט י' דנציגר
|
כבוד השופטת ע' ברון
|
|
כבוד השופט ד' מינץ
|
העותרים:
|
1. עומר עארף בשאראת
|
2. סאלח יוסף בשאראת
|
נ ג ד
|
המשיבים:
|
1. מפקד כוחות צה"ל בגדה
המערבית
|
2. ועדת המשנה לפיקוח על הבניה
|
|
3. ראש המנהל האזרחי
|
|
4. מועצת התכנון העליונה
|
|
5. היחידה המרכזית לפיקוח
|
עתירה למתן צו על תנאי וצו
ביניים
|
תאריך
הישיבה: ה' בתשרי התשע"ח (25.9.17)
1. עניינה של העתירה שלפנינו במקבץ מבנים הממוקמים באדמות
אל-חדידייה שבנפת הבקעה, מושאי תיקי בב"ח ה' 71-72/09, ו-ה' 128-130/11
(להלן: המבנים). במסגרת העתירה מבקשים העותרים כי בית המשפט יורה למשיבים
לנמק מדוע לא יבטלו את צווי ההריסה אשר הוצאו כנגד המבנים; מדוע לא יאשרו את
הבקשות להיתרי בנייה שהוגשו על ידי העותרים; מדוע לא יערכו תכניות מתאר לכפרים
פלסטיניים המצויים בשטחי C, לרבות תכנית מתאר לכפר הרועים אל-חדידייה בו מתגוררים העותרים.
2. ביום 30.4.2015 הוצא צו ארעי (השופטת ד' ברק-ארז) האוסר על
הריסת המבנים.
עיקרי העובדות וההליכים
3. העותרים הינם תושבי הכפר אל-חדידייה, המתפרנסים מגידול בעלי
חיים ורעיית צאן וטוענים לבעלות במבנים בהם הוצאו צווי ההריסה כמפורט להלן.
4. הבינוי מושא תיקי בב"ח ה' 71-72/09 כולל שני אוהלים,
שני דירים וסככה מקונסטרוקציית ברזל. ביום 31.5.2009 נמסרו לעותרים צווי הפסקת
עבודה בצירוף זימונים לדיון בפני ועדת המשנה לפיקוח של מועצת התכנון העליונה במנהל
האזרחי (להלן: הוועדה). ביום 25.6.2009 התקיים דיון בפני הוועדה, בסיומו נמצא כי
המבנים הוקמו ללא היתר כדין והוחלט על הוצאת צווים סופיים להפסקת עבודה ולהריסה.
במהלך החודשים יולי-ספטמבר של שנת 2009, לבקשתם, ניתנו לעותרים מספר ארכות להגשת
בקשה להיתר בנייה. ביום 24.9.2009 נשלח מכתב לבא-כוח העותרים לפיו מאחר שעד למועד
זה לא הוגשה בקשה להיתר בנייה, הליכי הפיקוח והאכיפה בתיקים האמורים יימשכו כסדרם.
5. עתירה שהוגשה לבית משפט זה (בג"ץ 8038/09) בעניין צווים סופיים להפסקת עבודה והריסה שהוצאו במספר תיקי
בב"ח, ביניהם תיקי בב"ח ה' 71-72/09 האמורים, נמחקה ביום 30.1.2013 לאור
הסכמת הצדדים ובכפוף לכך שהעותרים יוכלו להגיש לרשות המוסמכת בקשות להיתרי בניה
בתוך 60 ימים. חרף האמור בפסק הדין, רק במהלך חודש אפריל 2013 הגישו העותרים בקשות
לקבלת היתרי בנייה. ביחס לבקשת עותר 2 ניתנה ארכה בת 30 ימים לצורך השלמת מסמכים
אשר היו חסרים, תוך שהובהר כי ככל שאלו לא יצורפו תידחה הבקשה על הסף. במכתב נוסף
מיום 23.7.2013 ציינו המשיבים כי פרק הזמן שניתן לעותרים לשם השלמת הגשת המסמכים
החסרים חלף, ולכן הבקשות נדחות על הסף ועליהם לבצע את צו ההריסה בתוך 7 ימים מיום
קבלת המכתב. על החלטה זו הגישו העותרים עתירה נוספת (בג"ץ 3758/13) אשר נדחתה על הסף ביום 25.8.2013 תוך שנקבע כי אין לבוא
בטרוניה אל המשיבים בדחותם בקשות שהכילו תשריטים בלבד. זאת מפני שעל אדם המגיש
בקשה להיתר בנייה להוכיח ברמה העשויה להניח את דעתה של רשות מינהלית סבירה, כי יש
לו זיקה לקרקע, שמכוחה הוא רשאי להגיש בקשה להיתר בנייה.
6. לאחר מתן פסק הדין האמור שבו ופנו העותרים בבקשות למתן ארכה
להגשת המסמכים הדרושים לבקשות היתרי הבנייה שהוגשו. לאחר שסורבו בקשותיהם, הגישו
העותרים עתירה שלישית במספר (בג"ץ 6400/13) אשר נדחתה אף היא.
7. הבינוי מושא תיקי בב"ח ה' 128-130/11 כולל שני אוהלי
מגורים, שתי סככות ודיר. ביום 10.11.2011 נמסרו לעותרים צווי הפסקת עבודה בצירוף
זימונים לדיון בפני הוועדה. משלא התייצבו העותרים לדיון אליו זומנו, קבעה הוועדה
ביום 6.12.2011 על הוצאת צווים סופיים להפסקת עבודה ולהריסה. לאחר שפנו המחזיקים לוועדה, הוחלט על מתן אורכה בת 7 ימים.
ביום 12.12.2011, ובטרם הגשת בקשה להיתרי בנייה, הוגשה עתירה שעניינה צווי הפסקת
עבודה והריסה ביחס למקבץ מבנים, לרבות המבנים מושא תיקי בב"ח ה' 128-130/11 (בג"ץ
9191/11) . ביום 22.1.2015 הורה בית המשפט על מחיקת העתירה לאור
הודעת העותרים כי הם אינם עומדים עליה נוכח ההתפתחויות שחלו מאז הגשתה.
8. בחודש ינואר 2014 הגישו העותרים בקשות להיתרי בנייה עבור
המבנים. העותרים זומנו לדיון בוועדה בחודש ספטמבר 2014, אך לאור בקשות בא-כוחם
הדיון נדחה. בחודש נובמבר 2014 פנה בא-כוח העותרים בבקשה לקבלת פרטים נוספים בתיקי
הבנייה הבלתי חוקית לצורך בירור זהות המחזיק או הבעלים במקרקעין. בעקבות טענת
בא-כוח העותרים לפיה הוא אינו מצליח לקשר בין המסמכים שהיו בידיו לבין הממצאים
בשטח, החליטה הוועדה ביום 16.11.2014 ליתן לעותרים ארכה נוספת בת 14 ימים לשם
העברת התייחסות לגבי כלל תיקי הבנייה הבלתי חוקית, וביום 30.11.2014 דנה הוועדה
בבקשות שהוגשו. בתום הדיון הוחלט על דחיית הבקשות בתיקים מושא הליך זה. בהחלטתה
ציינה הוועדה כי לעותרים זכויות בכ-5% בלתי מסוימים בחלקה בלבד, אשר אף אינן
רשומות בלשכת רישום המקרקעין, למרות שמדובר בקרקע מוסדרת. החלטת הוועדה נסמכה על
מסמכים אשר הציגו העותרים מהם עולה כי מכוח עסקה, שאינה רשומה בלשכת רישום
המקרקעין, הם חוכרים את הקרקע מאדם בשם סאמי צראעימה, אשר ירש את חלקו בקרקע ביחד
עם חמישה יורשים נוספים, ממי שהייתה לו בעלות ב-7/18 חלקים בקרקע בלבד. לפיכך
החליטה הוועדה כי לא הוכחו זכויות המחזיקים במקרקעין באופן ראוי ומטעם זה לא ניתן
לתת היתר אשר ייתכן ויפגע ביתר הבעלים בחלקה, שלא נמסרה כל התייחסות מטעמם. כמו כן
נקבע כי קיימים ממצאים תכנוניים משמעותיים המונעים אפשרות למתן היתר וביניהם חריגה
מקווי בניין, העובדה כי לא בוצעה חלוקה על פי תכנית מתאר, וביחס לחלק מתיקי הבנייה
הבלתי חוקית אף נמצא כי קיימת חריגה לדרך ציבורית. עררים שהגישו העותרים על החלטת
הוועדה נדחו ביום 26.3.2015 על ידי ועדת המשנה לתכנון ורישוי, שהעניקה לעותרים
ארכה בת 14 ימים לשם נקיטת כל צעד שימצאו לנכון.
9. ביום 12.4.2015 פנה בא-כוח העותרים למשיבה 2 וביקש ארכה לשם
הגשת עתירה, וביום 30.4.2015 הוגשה העתירה שלפנינו. בתגובת המשיבים צוין כי לאחר
הגשת העתירה נמצא במסגרת סיור במקום כי המבנה מושא תיק בב"ח ה' 72/09 נהרס זה
מכבר.
טענות העותרים
10. לטענת העותרים, בקשותיהם להיתרי בניה נדחו בעיקר בהסתמך על
הטענה לפיה הם לא הוכיחו את בעלותם במקרקעין שעליהם בנויים המבנים. אלא שעל פי חוק
התכנון הירדני החל על המקרה (חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים מספר 79 לשנת 1966)
(להלן: חוק התכנון הירדני), אמנם כל אדם המבקש לבנות על קרקע חייב להגיש בקשה להיתר
בנייה לוועדה המוסמכת, אך לא קיימת קביעה מי יכול להגיש בקשה להיתר. בסעיף 2 לחוק
האמור (סעיף ההגדרות) קיימת הגדרה למונח "בעלים" הכוללת גם בעלים רשום,
שוכר ואף מחזיק בקרקע. לטענתם, אין ספק שהם המחזיקים במקרקעין, ואף בעלים של
המבנים מושא צווי ההריסה וכי הם הוכיחו את מקור ההחזקה שלהם בקרקעות, בין היתר
מכוחם של הסכמי שכירות. אשר על כן, דרישת המשיבים להוכחת בעלות רק באמצעות מסמכי
בעלות ורישום בעלות בלשכת רישום המקרקעין מנוגדות ללשונו ולרוחו של חוק התכנון הירדני
ואף מנוגדות לתפקידה של הוועדה – אשר אינה רשאית להכריע בשאלות קנייניות. העותרים
מוסיפים כי גם לפי הדין הישראלי אין חובה שהבעלים הרשום של המקרקעין יחתום על
הבקשה להיתר. מכאן שלטענתם, על המשיבים להסתפק לצורך הדיון בבקשות להיתר בנייה
בראייה לכאורה להוכחת זיקתם או זכותם במקרקעין, שיכולה להיות בדמות הסכם שכירות או
חכירה.
11. העותרים מוסיפים כי גם הנימוקים האחרים של המשיבים לדחיית
העררים אינם יכולים לעמוד במבחני הסבירות והמידתיות. אורח החיים של התושבים בשכונת
אל-חדידייה מחייב אותם להקים דירי צאן ואוהלי מגורים המרוחקים מאזורי מגורים
קבועים. על כן המשיבים חייבים להתחשב במצבם ולהכין תכניות מתאר להקמת כפרי רועים
אשר יתאימו לאורח החיים של התושבים. ראוי היה כי המשיבים יאשרו את בקשות העותרים
בתנאים במקום לדחותן על הסף. זאת מפני שמדובר ב"בנייה קלה" שניתן בקלות
להזיזה כך שתתאים לקווי בנייה ותעמוד גם בכל התנאים האחרים שידרשו. על אף שהעותרים
הראו נכונות לביצוע כל הוראה של מוסדות התכנון לשם הכשרת הבנייה, לא שקלו המשיבים
חלופות אחרות להחלטה על הריסת המבנים. העותרים משתמשים במבנים למטרות מגורים
וחקלאות, ועשו בהם שימוש למטרות אלה במשך שנים ארוכות. החלטת המשיבים להריסת
המבנים הינה בלתי סבירה ומקורה לטענתם באינטרסים פוליטיים גרידא. עוד טוענים
העותרים כי מקורן של טענותיהם התכנוניות של המשיבים בדבר חריגה מקווי בניין, בנייה
מרוחקת מריכוזי בנייה מסודרים וחלוקה בפועל ללא תכנית מתאר מפורטת, במחדלי ובכשלי
הרשויות בכל הנוגע לתכנון השטח.
12. העותרים גם טענו לאכיפה סלקטיבית של דיני התכנון ביחס
לישובים היהודיים באזור. לטענתם, מחדלי המשיבים בהכנת תכניות מתאר מודרניות לכפרים
הפלסטיניים מהווים הפרת חובתם על פי המשפט הבין-לאומי. המשיבים לא עשו מאומה על
מנת לתקן את התכניות המנדטוריות או לאשר תכניות אחרות שיענו על הצרכים התכנוניים
של תושבי האזור, תוך שמנגד הם טוענים כי הבנייה שנוצרת הינה בלתי חוקית. מצב דברים
זה הינו בלתי סביר באופן קיצוני והופך את השימוש המפלה בתכניות המנדטוריות לצרכי
האכיפה וההריסה לבלתי חוקי. עוד טוענים העותרים לפגיעה בזכויותיהם הקנייניות מכוח
המשפט הבין-לאומי ההומניטרי, בזכותם לחיות בכבוד ובזכותם לחופש העיסוק.
תגובת המשיבים
13. לטענת המשיבים אין חולק כי המבנים הוקמו ללא היתרי בנייה
כדין. רק לאחר שננקטו הליכי פיקוח ביחס למבנים, הוצאו צווי הפסקת עבודה ולאחריהם
צווי הריסה, הגישו העותרים לבסוף את בקשותיהם להיתרי בנייה. בקשות אלו הוגשו אפוא
בשיהוי ניכר, בניגוד להוראות הדין ואף בניגוד לפסקי הדין שניתנו בעניינם בהליכים
המשפטיים הרבים בהם נקטו. בנוסף, לאור בחינת לשכת התכנון התברר כי לבקשות לא צורפו
מסמכי בעלות מטעם גורם רשמי של המנהל האזרחי וכן צוינו עבירות בנייה נוספות. גם
בחלוף תקופת זמן שניתנה לעותרים לצורך השלמת המסמכים הנדרשים, וחרף ארכות רבות
שניתנו להם, לא הושלמו המסמכים החסרים ולא הועברה התייחסות מטעמם. על כן קבעה
הוועדה כי זכויות העותרים במקרקעין לא הוכחו באופן ראוי. נמצא כי לעותרים זיקה
ל-5% בלתי מסוימים בחלקה בלבד; כי ישנה חריגה מקווי בניין; כי לא בוצעה חלוקה על
פי תכנית; ביחס לתיקים 128-130/11 הוצגו במסגרת המדידה רק 3% מהחלקה הרשומה; ביחס
לתיק 71/09 הוצגו במסגרת המדידה רק 5% מהחלקה הרשומה; ביחס לתיקים 128-129/11 ישנה
חריגה לדרך ציבורית. לפיכך לא נפל כל פגם בהחלטת המשיבים ודין העתירה להידחות
בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת רשויות התכנון.
14. המשיבים הדגישו עוד כי בחינת בית המשפט את החלטות מוסדות
התכנון באזור, בדומה לבחינת החלטות מוסדות אלו בישראל, מתמקדת באמות המידה
המנהליות בלבד. לפי אמות מידה אלו, בית המשפט לא יתערב בשיקוליהן התכנוניים של
רשויות התכנון והבנייה, אלא במקום שפעלו שלא כדין. ביחס לעילות הביקורת השיפוטית
על החלטה בדבר הוצאת צו הריסה אף נקבע כי עילות הביקורת מצומצמות יותר.
15. באשר לטענת העותרים לפיה על המשיבים להסתפק בראיה לכאורה
להוכחת זיקה או זכות במקרקעין, טוענים המשיבים כי על פי סעיף 35(א) לחוק התכנון
הירדני, אדם המעוניין בביצוע כל עבודת בינוי הטעונה רישיון, חייב להגיש בקשה לקבלת
היתר לוועדת התכנון המוסמכת, וזאת טרם החל בבינוי. לצורך הגשת בקשה להיתר בנייה על
מבקש ההיתר לעמוד במספר תנאים וביניהם, עליו להביא ראיה לזכותו במקרקעין עליהם הוא
מבקש לבנות. מקום שמבקש ההיתר הוכיח זכות חלקית במקרקעין, עליו ליידע את יתר הבעלים
בחלקה בדבר הגשת הבקשה, על מנת שיוכלו לשטוח טענותיהם בפני הגורם הדן בבקשה כך שלא
תיפגענה זכויותיהם הקנייניות. תנאי נוסף הוא כי על הבקשה לעמוד בהוראות תכנית
המתאר החלה על המקרקעין, ובענייננו, תכנית המתאר המנדטורית S-15. בענייננו טוענים המשיבים כי מן המסמכים
שהוגשו עלה כי העותרים הם בעלי זיקה לאחוזים בודדים בחלקה בה הוקמו המבנים, ואף לא
הוצגה התייחסות יתר הבעלים בחלקה או פנייה אליהם. לפיכך, בקשותיהם של העותרים
להיתרי בנייה אינן מבססות את זכותם במקרקעין בהם הוקמו המבנים. בעוד שכאמור, הוכחת
זיקה למקרקעין הינה תנאי מקדמי לקבלת היתר בנייה.
16. באשר לטענות העותרים לאפליה ולהיעדר תכנון באזור נסמכים
המשיבים על פסיקותיו של בית משפט זה בהן נקבע כי אין בטענות כלליות נגד רשויות
התכנון באזור כדי להכשיר בנייה בלתי חוקית, לא כל שכן במקום בו העותרים כלל לא
הגישו בקשה להיתר בנייה עבור המבנים, עובר להקמתם.
דיון והכרעה
17. לאחר עיון בטענות העותרים, לא מצאתי כי אלה מקימות עילה
להתערבותנו. הלכה היא כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין
הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי. הנטייה היא שלא להתערב
בהחלטתן של רשויות התכנון אלא במקום שנפל בהן פגם מהותי המצדיק התערבות במעשה
המינהלי כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (עע"מ
2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (24.11.2005);
בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר
הפנים (9.5.2005)). עילות הביקורת אף מצומצמות במיוחד בכל הנוגע
להליך הוצאתו של צו הריסה מינהלי (להרחבה ראו: רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית
חיפה, פ"ד נט(3) 577 (2004)). העותרים לא הוכיחו במידה הנדרשת קיומו של
פגם כאמור בהתנהלות רשויות התכנון המקים עילה להתערבותנו.
18.
תחילה יש לציין
כי אין מחלוקת בכך שהעותרים לא פעלו לצורך קבלת היתר כדין בטרם החלו בבינוי,
ועובדה זו כשלעצמה עומדת לחובתם. כמתואר לעיל, לעותרים אף הוענקו ארכות חוזרות
ונשנות לצורך הגשת בקשות להיתרי בנייה כדין, אך הם בחרו שוב ושוב שלא לבצע את
הנדרש מהם. בדין דרשו המשיבים מן העותרים להוכיח את זכותם במקרקעין עליהם בנויים
המבנים בטרם קבלת היתר בנייה. בעניין זה נקבע זה מכבר כי "מושכל יסוד בדיני
תכנון ובנייה הוא שרשות תכנון אינה ניגשת לבחינת בקשה לקבלת היתר בטרם הבהיר המבקש
את זכותו בקרקע, שאם לא כן היא עלולה להיקלע למצב שבו היא מתירה בנייה תוך הסגת
גבולו של הבעלים" (בג"ץ 5194/03 סנדרוי נ' שר הביטחון, פ"ד נז(4)
426, 429 (2003)). מן המסמכים שהוצגו על ידי העותרים עולה כי יש להם זיקה לאחוזים
בודדים בלבד בחלקה בה הוקמו המבנים. העותרים חוכרים את הקרקע ממי שהינו אחד מחמישה
יורשים של אדם שהייתה לו בעלות ב-7/18 חלקים בקרקע בלבד, בעוד שלא הוצגה התייחסות
יתר הבעלים בחלקה או פנייה אליהם. לפיכך, על פניו העותרים לא הוכיחו במידה הנדרשת
את זכויותיהם במקרקעין ולא קיימת עילה להתערבות בהחלטת רשויות התכנון.
19. גם אין בטענותיהם הכלליות של העותרים נגד רשויות התכנון
הפועלות באזור כדי להכשיר קביעת עובדות בשטח על ידי בנייה בלתי חוקית (וראו למשל: בג"ץ
5493/08 חטיב נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה (7.11.2010)).
היטיב לתאר זאת השופט א' א' לוי בבג"ץ 11258/05 חנני נ' ועדת המשנה לפיקוח (26.1.2009):
"גם אם היינו מוצאים כי יש
ממש בטרוניית העותרים על העדרו של תכנון, נדמה כי גם להם היה נהיר שמחדל המשיבים,
ככל שהיה כזה, אינו מקים להם זכות לבנות כאוות נפשם, בניגוד לחוק ותוך הפרה של
צווים שהוצאו כדין".
כאמור, לעותרים ניתנו הזדמנויות רבות
לנסות ולהכשיר את הבנייה במקרקעין על ידי הגשת בקשות להיתר, כפי שהיה עליהם לעשות
מלכתחילה, אך משום שלא הצליחו להוכיח את זכויותיהם כנדרש, לא היה בידי רשויות
התכנון להיעתר לבקשה.
אציע אפוא
לחבריי לדחות את העתירה תוך חיוב העותרים בהוצאות המשיבים בסך של 7,500 ש"ח
ולבטל את צו הביניים שניתן ביום 30.4.2015 בהתאם. עם זאת, כדי לאפשר לעותרים
להתארגן לקראת פינוי המבנים, אציע שהפינוי בפועל ייעשה עד ולא יאוחר מיום
31.12.2017.
ש ו פ ט
השופט
י' דנציגר:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופטת
ע' ברון:
אני מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ.
ניתן היום, כ"ז בתשרי
התשע"ח (17.10.2017).
5129371
54678313ש ו פ ט
|
ש ו פ ט ת
|
ש ו פ ט
|