ארנונה –
אחת מחבויות המס הנפוצות במדינה, שכמעט כל אחד מאיתנו משלם אותה בשלב זה או אחר
בחייו, ובדרך כלל משלם את הארנונה במהלך רוב חייו הבוגרים.
היותה של
הארנונה מס כל כך נפוץ ורלוונטי לתושבים כה רבים, הופך אותה למושא למחלוקות,
דיונים ופרשנויות רבות. למרות שמדובר על מיסוי כל כך נפוץ ובעל רלוונטיות כה רבה
לתושבים רבים, מדובר על מס "פרוץ" אשר נתון לפרשנויות רבות ומגוונות של
הרשויות המקומיות, שהן אלו שקובעות את שיעור הארנונה, גובות את הארנונה והכסף
שנגבה מגיע לקופה של הרשות המקומית.
הארנונה
הינה "מס מוניציפאלי", קרי – מס אשר משולם לשלטון המקומי ומשמש לתפעול
השלטון המקומי, אשר הינו בעל סמכות רחבה בחוק לקבוע את אופן גביית הארנונה
ושיעוריה. ככלל, שיעורי הארנונה המשולמת נקבעים בהתאם לגודל הנכס, כשהתעריף הינו
תעריף למ"ר. גורם עיקרי נוסף בשיעור הארנונה הינו השימוש שנעשה בנכס, למשל –
שיעור הארנונה המשולם על מ"ר של נכס המשמש למגורים, שונה משיעור הארנונה
המשולם למ"ר המשמש למסחר.
בנוסף
לשני הגורמים העיקריים המשפיעים על תשלום הארנונה – שטח ושימוש, בחלק מהרשויות
המקומיות ישנה הבחנה בין איזורים שונים ברשות המקומית, מבחינת שיעור הארנונה,
לדוגמה – יתכן שרשות מקומית תחליט שבאיזור יוקרתי, שיעור הארנונה יהיה גבוה יותר
משיעור הארנונה באיזור שמאופיין במעמד סוציואקונומי נמוך יותר. כפי שניתן לראות,
למעט ההבחנה האפשרית בין איזורים, לא מדובר על מס פרוגרסיבי, אלא מס שמשלם כל תושב
בהתאם לשטח הנכס והשימוש שהוא עושה בו. עם זאת, ישנם פטורים והנחות שונות בתשלום
הארנונה לאוכלוסיות שונות ומגוונות.
הסוגיות
השנויות במחלוקת לגבי תשלום ארנונה, היותה מס נפוץ והעלות המשמעותית שהארנונה
מטילה על משלמיה, גרמו לכך שמדובר על מס בעל נוכחות משמעותית בתקשורת,[1]
ולא בכדי – כפי שאראה להלן, ישנן שורה של בעיות שונות בקביעת, גביית ואפיוני
הארנונה, אשר נובעים מסיבות שונות ומגוונות.
השאלה
הראשונה אותה יש לשאול הינה מה הבסיס החוקי לקביעת וגביית הארנונה? את התשובה
לשאלה זו אנו מוצאים בחקיקה מנדטורית, ובחוק העיקרי, אשר מסמיך את הרשויות
המקומיות לקבוע את שיעורי הארנונה ולגבות
אותה – היא פקודת העיריות.[2]
הפקודה הינה חוק שמקורו בחקיקה המנדטורית, אשר מסדירה את פעילותן של הרשויות
המקומיות בשורה של אספקטים שונים ומגוונים, ובניהם גם סוגיית גביית הארנונה. מטבע
הדברים, מדובר על פקודה שעברה שינויים, תיקונים ועדכונים רבים.
עיקר
החקיקה בנושא הארנונה מוסדרת בפקודה בפרק 14,[3]
וכעת אבקש לנתח את עיקרי ההוראות וכמה מהסוגיות הנובעות מהסדרת חיוב הארנונה. כבר
בשלב זה אציין, וכפי שנראה להלן, החוק קובע הוראות כלליות בלבד, ולרשויות המקומיות
נותרת אוטונומיה רחבה לקביעה שורה של החלטות לגבי שיעורי הארנונה, מה שיוצר שונות
משמעותית בין רשויות מקומיות שונות והסוגיות הרלוונטיות לכל רשות. כפי שנראה להלן,
כל רשות מקומית קובעת, בכפוף למגבלות בחוק, אשר שיעורי הארנונה, אופן מדידת השטח
וסיווגי הארנונה. שונות זו מהווה את אחת הבעיות האקוטיות בהסדרת הארנונה והיותה של
הארנונה מס שנוי במחלוקת, ועל כך להלן.
זה המקום
להוסיף כי הפקודה אינה מסדירה במלואה את הטלת הארנונה, ובמהלך השנים, חוקקו חוקים
נוספים בעלי השלכות על הסמכות להטיל ארנונה.[4]
את פרק
14 לפקודה פותח סעיף 269, שהינו סעיף ההגדרות של פרק הארנונה, במסגרתו מוגדרים
עיקרי המונחים הרלוונטיים לפרק הארנונה:
"269. בפרק זה ובפרק שלאחריו –
"נכסים" – בנינים וקרקעות שבתחום העיריה, תפוסים או פנויים,
ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב;
"רחוב" – לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או
תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה
עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך,
למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת
ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב-1972,
וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה;
"בנין" – כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע
שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח
שקבעה לכך המועצה למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו;
"אדמה חקלאית" – כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין, המשמשת
מטע או משתלה או משק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים; אלא
שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם,
רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים לב לדרגת התפתחותו של אותו אזור;
"קרקע תפוסה" – כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים
בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין;
"אדמת בנין" – כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה
חקלאית ולא קרקע תפוסה;
"מחזיק" – למעט דייר משנה;
"דייר משנה" – אדם הגר בחדר, או בחלק מחדר, של בנין שאחר מחזיק
בו, והמשלם למחזיק דמי שכירות בעדו."
כפי
שניתן לראות, ההגדרות נחזות כהגדרות כלליות ומקיפות, ולדעתי אף פשטניות, וככל
הנראה המחוקק ניסח באופן זה את ההגדרות, בכוונה שלמה ומלאה.
בית
המשפט התייחס לסוגיית גביית הארנונה וסעיף ההגדרות בציינו כי: "ארנונה ("ארנונה כללית" בלשון החוק, להבדילה מ"ארנונת
רכוש") מוטלת על בניינים ועל קרקעות שבתחום העירייה (ובלבד שאינם אדמת בניין),
וחישובה הוא לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו. החייבים בארנונה הם המחזיקים
בנכסים. ראו: סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב),
תשנ"ג-1992 (חוק ההסדרים) וסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (פקודת העיריות)"[5]
חיפוש התייחסות בפסיקת בתי המשפט להגדרות הבסיסיות שבסעיף 269
לפקודה, מעלה כי כמעט ואין בנמצא דיון בפסיקה המודרנית לגבי פרשנות ההגדרות.
לדעתי, היעדר פסיקה בנושא יכול להצביע על היותן של ההגדרות פשוטות, ברורות וחד
משמעיות.[6] מצב של
הגדרות כלליות ומקיפות יכול לצמצם את אי הודאות המשפטית ומסייע בייצוב המצב החוקי.
עם זאת, יש גם לקחת בחשבון שהגדרות כלליות ומקיפות עלולה לעיתים לגרום, בעיקר
כשמדובר על חקיקה מנהלית, לפגוע בזכויות הפרט, לצמצם את ההבחנה בין מקרים שונים
ומגוונים, וכשמדובר בהטלת חיובים כספיים, הרי שבסופו של יום, חקיקה כגון דא, עלולה
לשרת בעיקר את הרשות המנהלית.
פרק 14 לפקודת העיריות עוסק בשורה של הסדרות ספציפיות, אשר אינן
רלוונטיות לשאלות אשר בדרך כלל מעסיקות את משלם הארנונה הסטנדרטי, כגון הגבלת
סמכות הרשות המקומית להטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור[7] והטלת ארנונה
על מפעל לייצור נשק.[8]
במסגרת פרק 14 לפקודת העיריות נקבעת סמכותה של העירייה או הרשות
המקומית לקבוע חיוב ארנונה ואת שיעורי הארנונה. כמו כן, על מנת שהרשות המקומית
תוכל לקבוע את חיוב הארנונה ולקבל את המידע הנחוץ לה, על מנת להטיל חיוב ארנונה על
נכס, קיבלה הרשות המקומית סמכויות רחבות לקבלת מידע וכניסה לנכסים לצורך קבלת מידע,[9] ואף נקבעו
בפקודה סנקציות פליליות לאדם שימנע מנציגי העירייה לממש את סמכויותיו לצורך קביעת
שיעור הארנונה.[10]
סמכותה של העירייה בהתאם לסעיף 287 לפקודה מסתמנת כסמכות רחבה ולדעתי
אפילו עלולה להיחשב לסמכות דרקונית. בין היתר הסעיף מקנה לעירייה סמכות חקירתית,
שהינה סמכות שמעלה מורכבויות שונות ומגוונות ולא בכדי מסורה בדרך כלל לגופי אכיפה
ספציפיים במדינה; סמכות לדרוש מסמכים וידיעות, מבלי שישנה התייחסות לזכויות
נוגדות, כגון זכותו של אדם לפרטיות וסוגיות הנוגעות לדיני ראיות וקבילות ואף סמכות
להיכנס לנכסים בכל זמן סביר. ברי כי מדובר על סמכויות מרחיקות לכת, והימצאותן של
סמכויות אלו בידי רשויות מקומיות ועובדיהן, מבלי שישנן הגדרות, הוראות ומגבלות על
הסמכת עובדים שלהם רשאי ראש הרשות להקנות את סמכויות אלו.
כאמור, אי מילוי הוראות בהתאם לסעיף 287 לפקודה עלול לגרור סנקציות
פליליות ומכאן שלסמכויות הרחבות של העירייה נלוות סנקציות כבדות. לאור האמור, אבקש
לבחון את פסיקת בתי המשפט והאופן שהוא מפרש בית המשפט את סעיף 287.
את הדיון אפתח בפסק הדין בעניין אילת,[11] שהינו
מעניין במיוחד, בין היתר, מכיוון שבמקרה זה מדובר במחלוקת בין שתי רשויות שלטון.
במסגרת עניין אילת דן בית המשפט בבקשה לעיכוב ביצוע פסק דין של בית המשפט המחוזי בבאר
שבע בה"פ 24293-11-12,[12] במסגרתו
החליט בית המשפט, בין היתר, כי המבקשת תאפשר לעירייה להיכנס לבסיסי צה"ל אשר
נמצאים בשטח השיפוט של העירייה, על מנת לקבוע את חיוב הארנונה. בשנת 2012 העירייה
הגישה לבית המשפט המרצת פתיחה בטענה שמשרד הביטחון מפר את הסכם הפשרה שנערך בין
הצדדים לגבי הסדרת תשלומי הארנונה בגין בסיסי צבא שנמצאים בשטח השיפוט של העירייה,
כשאחת מההסכמות הייתה כי משרד הביטחון יאפשר לנציג העירייה להיכנס לבסיסי
צה"ל על מנת לבצע מדידות ובדיקת השימוש בנכסים, על מנת לקבוע את שיעור חיוב
הארנונה בגין בסיסי צה"ל, כמו כן בית המשפט המחוזי בפסק דינו מיום 14.4.2016,
הורה בית המשפט על מתן הסעד האמור ועל החלטה זו הוגש ערעור על ידי המבקשת בעניין אילת.
לנוכח קוצר היריעה אמנע מלפרט את טענות משרד הביטחון וטענות ההגנה של עיריית אילת,
ואגש לבחון את החלטת בית המשפט אשר קיבל את בקשת משרד הביטחון.
בית המשפט רואה לנכון לקבל את בקשת משרד הביטחון ולא להתיר כניסה של
נציג העירייה לבסיסים, מכיוון ש"דחיית בקשתה עתה, באופן שיאפשר למודד להיכנס
לשטח הבסיסים עוד בטרם הוכרע הערעור, למעשה ייתר אותו ויהפכו לתיאורטי גרידא. אף אם
יש ממש בטענת העירייה לפיה סעיף 287 לפקודה חל גם ביחסים בינה לבין המבקשת ומאפשר לה
לבצע מדידות בשטחים המוחזקים על-ידי המבקשת מעת לעת, דומני כי פסק דינו של בית המשפט
מתייחס לכניסה חד-פעמית בלבד. מנגד, העירייה לא הצביעה על כל נזק ממשי שעשוי להיגרם
לה בשל עיכוב ביצוע כניסתו של המודד מטעמה לבסיסים האמורים עד להכרעה בערעור. נוכח
האמור סבורני כי מאזן הנוחות נוטה בבירור לטובת המבקשת, ועל כן ראיתי להיעתר לבקשתה".
לאור האמור לעיל, אנו למדים כי בית המשפט רואה בנסיבות המפורטות לעיל
לפרש באופן מצומצם את סמכות העירייה לפי סעיף 287 לפקודה, ומשכך לא מתיר לעירייה
לממש את סמכותה להיכנס לבסיסים לצורך מדידת השטח ובדיקת שימושים. עם זאת, לא ניתן
להתעלם מכך שבמקרה זה מדובר על נסיבות מורכבות, כשהחלטות בית משפט וערעור תלוי
ועומד ניצבים ברקע.
מאידך,
בעניין אורט,[13] בית
המשפט מבקר באופן מתון את העירייה, מכיוון שזו לא מימשה את סמכותה בהתאם לסעיף 287
לפקודה: "אמנם אורט לא מיהרה להמציא נתונים, אולם גם הרשות מצידה לא עשתה שימוש בסמכויות המוקנות לה על מנת לקבל נתונים
אלו (כך למשל, הסמכות לבקר בנכס הקבועה בסעיף 287 לפקודת העיריות). עריכת השומה היא
בסמכותה של העירייה, ומשנתונים לה האמצעים לממשה, נדרשת היא לעשות כן".[14]
מעניין לציין כי הפסיקה האמורה, הינה הפסיקה היחידה שנמצאה לגבי דיון
של בית המשפט העליון בפרשנות של סעיף 287 לפקודה. מכאן, מתקבל הרושם שלמרות
"נפיצותו" של הסעיף, כסעיף עם פוטנציאל פוגעני, אשר עלול לעלות שאלות
מורכבות, הלכה למעשה, אין דיון משמעותי לגבי משמעות הסעיף. השאלה מדוע סוגייה כזו
או אחרת אינה מגיעה לדיון מהותי בבית המשפט העליון, היא שאלה שהתשובות לה יכולות
להיות רבות ומגוונות, לכן יש קושי להסיק מסקנות מכך. עם זאת, כפי שנראה להלן,
מפסיקה של ערכאות נמוכות יותר ניתן ללמוד כיצד הסעיף בא לידי ביטוי הלכה למעשה.
כך למשל, בעניין סופיה,[15] ניתן
להתרשם מהתנהלות העירייה וגישת בית המשפט, כדלקמן. כך, העירייה טענה במסגרת הדיון
כי: "העותרת מסרבת למסור את המסמכים הדרושים, ומאז שדרשה המשיבה לערוך ביקורת
בנכס, לפי זכותה על פי סעיף 287 לפקודת העיריות, מסרבת העותרת לאפשר לה ביקורת בנכס.
בנסיבות אלה, טוענת המשיבה שאין העותרת זכאית לטעון לקבלת הנחה, כשהיא לא מאפשרת ביקורת
ולא מציגה מסמכים שיש בהם כדי לסייע לה לקבל את ההנחה."[16] בהמשך
טוענת העירייה כי: "העותרת התבקשה על ידי נציג המשיבה לאפשר ביקור בנכס, לפי
סמכותה בסעיף 287 לפקודת העיריות, שנועד לוודא זהות המחזיקים בנכס, ומשסורבה המשיבה,
לא תוכל לאשר מתן הנחה כמבוקש, שכן למשיבה מידע לכאורה אודות מחזיק נוסף בנכס".[17] לנוכח
הנסיבות האמורות ונסיבות נוספות ברוח הדברים האמורים, קובע בית המשפט בעניין סופיה,
כי: "בשל הזכאות העקרונית העולה מן המסמכים, אל מול סירובה של העותרת לאפשר
את בדיקת הנכס על ידי המשיבה, לפי זכותה בסעיף 287 בפקודת העיריות, כתנאי למתן ההנחה,
הצעתי שהעותרת תאפשר למשיבה לבדוק את הנכס,
ולאחר מכן תחליט המשיבה בבקשת ההנחה על פי המסמכים שבפניה. העותרת סירבה להצעה. על
כן, אין מנוס אלא לדחות את העתירה, בשל כך שהעותרת אינה מאפשרת למשיבה בדיקת הנכס,
הדרושה לדיון בבקשת ההנחה מארנונה של העותרת".[18]
כפי שניתן לראות בעניין סופיה, מדובר על נסיבות בהן העותרת
עתרה לקבל הנחה בחיוב הארנונה מסיבות שונות, שמקוצר היריעה, לא אפרתן. ניתן לראות
שבהתאם לעמדת העירייה, העירייה ביקשה לממש את סמכותה בהתאם לסעיף 287 לפקודה, אך
לאחר שנתקלו בסירוב, לא עמדו על מימוש הזכות ולא נקטו בעקבות הסירוב הליכים כלשהם.
ניתן גם לראות שבית המשפט לא רואה לנכון להיחס באופן דווקני לסירוב של העותרת
לאפשר לעירייה לממש את זכותה בהתאם לסעיף 287 לפקודה ומסתפק ב"להציע"
לעותרת לאפשר לנציג העירייה לבקר בנכס. עם זאת, יש לזכור שבעניין סופיה דובר
על סיטואציה במסגרתה אין לעירייה אינטרס ממשי להפעיל לחץ על העותרת, מכיוון
שהביקור מתבקש לצורך אישור הנחה שהעותרת מבקשת.
שאלת היקף זכותה של העירייה עלתה גם לדיון בעניין תמיר,[19] שם העותר
טען כי העירייה מטרידה אותו במדידות לצורכי קביעת גובה תשלומי הארנונה, תוך חריגה מסמכות.
לאור טענה זו, במסגרת העתירה מבקש העותר 'צו עשה', לאכוף את העירייה לשנות את רישום
שטח הנכס של העותר, המופיע ברשומותיה וכן עותר ל'צו הרחקה' בלתי מוגבל בזמן כנגד המשיב
ושלוחיו.
מבלי להתעכב על נסיבות העניין, רק אציין כי מדובר על מחלוקת לגבי
חיוב בגין מ"ר אחד, בית המשפט מתייחס, בין היתר, "לבחינת גבולות הסמכות
של רשות מקומית לביצוע מדידות – לעניין זה אין בידי לקבל את טענת העותר כי המדובר בהתנהגות
שלטונית מתנכלת, המפרה את זכויותיו הבסיסיות. כאמור, לא מצאתי כל תימוכין לטענה כי
הרשות מתנכלת לעותר. בעניין זה מקובלת טענת המשיב כי עפ"י סעיפים 287 ו- 288 לפקודת
העיריות נתונה למשיב הסמכות לבצע בדיקות ומדידות ככל שימצא לנכון. כמובן שהמשיב איננו
רשאי לנצל סמכות זו לרעה, באופן בלתי סביר, בדומה לכל זכות המוענקת לגוף שלטוני. מטרת
הסעיפים כאמור לעיל, כעולה מלשונם, היא להעניק לממונים ע"י ראש העירייה סמכות
להחליט מתי יש לבצע מדידות ולבצען בהתאם."
כפי שניתן לראות, בית המשפט מכיר באופן ברור בזכותה של העירייה ללבצע
מדידות ואף מדידות חוזרות, כשהוא מטיל על העירייה את החובה הסטנדרטית החלה על כל
פעולה של הרשות המנהלית. כמו כן, בית המשפט אינו מכחיש כי נסיבות האירוע גרמו
לעותר לאי נוחות והטרדה מסויימת, אך קובע כי זו אינה מהווה התעמרות, חריגה מסמכות
ושימוש לרעה בסמכות השלטונית. לנוכח האמור לעיל, בסופו של יום, בית המשפט רואה
לנכון לציין כי אין מקום להגביל את פעולת העירייה.
הלכה למעשה, ההוראות העיקריות בפקודה לגבי הארנונה מסתכמות באמור
לעיל. הפרק הבא בפקודה, פרק 15 עוסק בגביית הארנונה וסמכויות הרשות המקומית במקרה
של חייבים שאינם משלמים. יש לציין שבהתאם לפרק זה, לרשות המקומית סמכות גבייה
בהתאם לתקנות מסים (גביה)[20] ולפי פקודת
המסים (גביה),[21]
כשהמשמעות הנגזרת הינה כי לרשות המקומית סמכויות גבייה רחבות, אשר מאפשרות לה
להטיל עיקולים על רכוש, ללא צורך בצו או התערבות שיפוטית כלשהי. לדעתי, למרות שלא
ניתן להתעלם מהצורך של מערכת גביה ואכיפה מצד הרשות המקומית, כפי שיש לגבי גביה של
כל מס, במקרה זה לדעתי נכון היה לבחון הבחנה מהותית יותר בין אכיפת תשלום לפי
פקודת המיסים לבין גביית ארנונה, לאור ההבחנות שיש בין מיסים מדינתיים למיסי
ארנונה, על הקשיים הפרשניים שאלו מעלים.
סמכות הרשות המקומית להשית חיוב ארנונה על אחד ממספר בעלים בנכס –
סעיף 316 לפק'
מעניין להסב את תשומת הלב לסעיף 316 לפקודה. סעיף זה, אשר השתרברב
לפרק 15, שעיקרו הוראות אופרטיביות לגבי גביית ארנונה, קובע כי: "מקום שהוטלה
ארנונה לפי הוראות הפקודה על בעל של בנין או קרקע, שהם בבעלות משותפת, מותר לגבותה
מאחד או מאחדים מתוך הבעלים המשותפים, ומי שנגבתה ממנו הארנונה יהיה זכאי להשתתפות
של שאר הבעלים, באופן יחסי לחלקו של כל אחד בבנין או בקרקע, והוא רשאי לעקל את ההכנסה
מן הבנין או הקרקע עד שיגבה את הסכום המגיע משאר הבעלים המשותפים".
על פניו מדובר על סעיף שמסדיר את אופן גביית הארנונה לגבי נכסים
הנמצאים בבעלות משותפת. עם זאת, לדעתי בנקל ניתן לפרש את הסעיף כיוצר שותפות כפויה
בין בעלים במשותף, מעבר לציפייה הסבירה של הצדדים. ברי כי שותפים במקרקעין מצפים
כי המחוייבות המיסויית שלהם חלה בהתאם לחלקם היחסי במקרקעין ולא מעבר לכך. לכן,
נראה כי סעיף 316 לפקודה למעשה מחיל חבות מס של שותף אחד על שותף אחר. לדידי,
מדובר על קביעה בעייתית במיוחד, וכי סעיף זה עלול לפתוח פתח לחיובים בעייתיים
במיוחד. שאלה נוספת שעולה הינה האם לגבי גביית ארנונה על רכוש משותף בבית משותף:
האם משמעות סעיף 316 לפקודה הינה כי אם אחד מבעלי הדירות אינו משלם ארנונה לגבי
חלקו ברכוש המשותף, ניתן להשית את חיוב הארנונה לגבי בעלי הדירות האחרים?
ניכר כי הקושי הנובע מהוראות סעיף 316 לא חמק מעינו של בית המשפט.
כך, בעניין משרד הבריאות[22] מציין
בית המשפט: "למעלה מן הדרוש נציין כי סוגיית ההחזקה במשותף לצורכי ארנונה מעוררת
שאלות לא פשוטות שאינן צריכות הכרעה במקרה שלפנינו. כך, למשל, באשר להחלת הסדר דומה
לזה הקבוע בסעיף 316 לפקודת העיריות על החזקה משותפת ובפרט כאשר אחד המחזיקים במשותף
הינו רשות הפטורה מתשלום ארנונה".[23]
כמו כן, ניכר כי סעיף 316 לפקודה אינו אות מתה והרשויות אינן מהססות
לטעון כי הן בעלות זכות בהתאם לסעיף זה – כך, בעניין אמזלג[24] טוענת
עיריית הרצלייה כי: "עיריית הרצליה מצטרפת לטענות טוני אלישע בנוגע להבחנה
בין זכויות החייב לזכויות רעייתו ומוסיפה כי היא רשאית להיפרע לפני כל הנושים, כולל
המבקש וטוני אלישע, מכוח היותה נושה בדין קדימה על פי סעיף 316 לפקודת העיריות. מעבר
לכך, סעיף זה מקנה לה את הזכות לפרוע את כל חובותיה רק מזכויותיה של רעיית החייב בנכס".
יאמר כי טענתה של העירייה לא התקבלה, אך לנוכח הנסיבות הספציפיות בעניין אמזלג,
בית המשפט לא נדרש לדיון מהותי בטענת העירייה.
עם זאת, עוד מבית מדרשה של עריית הרצליה, בעניין פלקון[25] דן
בית המשפט בערעור על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה בעיריית הרצליה לפיה נדחתה השגתה של המערערת על חיוב הארנונה אשר הושת עליה. במוקד הערעור
עומדת טענת המערערת כי מעולם לא החזיקה בנכס ולא עשתה בו שימוש וכי המשיבה לא ניסתה
לגבות את החוב מהמחזיק בפועל שזהותו ידועה. בית המשפט קיבל את הערעור, שהטענה
העיקרית בו הייתה כי המערערת אינה מחזיקה בנכס. בית המשפט פותח בציינו כי לבית
המשפט שיקול דעת רחב להתיר העלאת טענה בעניין 'איני מחזיק בנכס', וזאת אף אם לא הוגשה
השגה במועד. בית המשפט צולח מספר משוכות דיוניות, כשהוא מחליט בהן לטובתה של
המערערת לפני שהוא ניגש לסוגיות המהותיות. נקודת המוצא של בית המשפט הינה כי החבות
לשלם ארנונה לרשות המקומית בגין נכס, חלה על המחזיק בנכס בהיותו בעל הזיקה הקרובה ביותר
לנכס. במקרה דנן, קובע בית המשפט כי מכיוון שהעירייה לא פעלה על מנת לעדכן את
רישומיה לגבי המחזיק בנכס, אלא נקטה הליכי גביה נגד המערערת, פעלה העירייה באופן
שאינו סביר, ולכן בית המשפט מקבל את הערעור.
ראוי להביא את דבריו של בית המשפט כלשונם, על מנת לעמוד על הלך הרוח
וגישת בית המשפט לגבי סעיף 316 לפקודה: "המשיבה השיבה למערערת כי החוב סופי ומוחלט
וכי המערערת חויבה בגין חובות בעלי הנכס 'ביחד ולחוד' מכוח סעיף 316 לפקודת העיריות[26]... וועדת הערר
הוסיפה וקבעה, כי לאור סעיף 316 לפקודת העיריות, חויבה העוררת כדין במלוא תשלום הארנונה,
בהיותה בעלים במשותף[27]... המשיבה טוענת
עוד, כי החיוב במלוא הארנונה הוטל כדין על המערערת בהיותה בעלים במשותף של הנכס ובהתאם
להוראות סעיף 316 לפקודת העיריות.[28] על רקע
הטענות האמורות לעיל, קובע בית המשפט כי: "בלתי מתקבל על הדעת שהמשיבה תכיר בחברת
פלקון כמחזיקה לצורך קבלת פטור מארנונה לפי סעיף 330 לפקודת העריות ובה בעת לא תעדכן
את רישומיה כי חברת פלקון הינה המחזיקה הנכונה לצורך חיוב בארנונה... למשיבה הייתה
ידיעה מפורשת, כי המחזיקה בנכס... הייתה חברת פלקון וכי החל מחודש יולי 2006 המחזיקה
בנכס הייתה השוכרת. עוד ידעה המשיבה, כי יעקב חלפון נפטר וכי יורשיו הם אשתו, בתו ובנו.
כאמור, לדעת כל השופטים בעניין דור אנרגיה די בידיעה בפועל של המחלקה הרלבנטית ברשות
המקומית על שינוי ההחזקה, כדי להביא לשינוי זהות החייב בארנונה. ברם, בענייננו, המשיבה
כלל לא טרחה לעדכן את ספריה באופן שיישקפו את המצב העובדתי לאשורו. ממילא, המשיבה כלל
לא טרחה לפעול לגביית החוב מהמחזיק בפועל. במקום, בחרה המשיבה לנקוט בהליכי גבייה מינהליים
כנגד המערערת... לאור האמור, החלטתה של המשיבה לנקוט בהליכי גבייה מינהליים כנגד המערערת,
בנסיבות בהן הייתה ידועה לו זהות המחזיק בפועל, הינה בלתי סבירה... אוסיף, כי מלכתחילה
יש בעייתיות רבה בניסיון המשיבה לגבות את חוב הארנונה מהמערערת במסגרת הליכי גבייה
מינהליים, דווקא. הבעייתיות האמורה נובעת מכך שבמסגרת הליכי הגבייה המינהליים אין לחייב
כל פתחון פה באשר לאותן טענות עובדתיות הנטענות נגדו, בהן הטענה להיותו מחזיק הנכס.
וודאי, שאין לעשות שימוש בהליכי גבייה, כאשר המשיבה לא הצליחה לתבוע את חובה
ממי שהחזיק בנכס... התנהלות המשיבה בענייננו מעוררת תחושה קשה ביותר. נראה כי לאחר
שהמשיבה נוכחה לדעת שלא ניתן לגבות את חוב הארנונה מחברת פלקון ומהשוכרת, סברה כי כל
האמצעים כשרים בדרכה לגבות את חוב הארנונה מהמערערת, אף ללא סמכות ובסיס חוקי לעשות
כן [ההדגשה נוספה]".
כפי שניתן לראות בעניין פלקון, למרות הסמכות של הרשות המקומית
בהתאם לסעיף 316 לפקודה, בית המשפט מצפה שהרשות המקומית תפעיל את סמכותה רק לאחר
שפעלה על מנת לאתר את החייב בתשלום ולא כאמצעי לגביית תשלום במקרה שידוע מי החייב,
אך לא ניתן לגבות ממנו את החוב. מעודד לראות שבית המשפט מפרש בצמצום רב את סעיף
316 לפקודה, ולא מניח לסעיף זה להיות כר לגבייה לא מוצדקת ויצירת חיובים לא
מוצגים. עם זאת, אינני יכול שלא לתהות אם בית המשפט לא רוקן כמעט לחלוטין את הסעיף
מתוכן, בפרשנות האמורה, מה שהופך אותו למעשה לאות מתה.
על עניין פלקון אף הגדילה ערייית הרצליה והגישה בקשה למתן
רשות ערעור לבית המשפט העליון.[29] הטענה
העיקרית של מנהל הארנונה בעיריית הרצליה הייתה כי בית המשפט קמא שגה באופן בו יישם
את ההלכה של בית המשפט בעניין דור אלון,[30] בית המשפט
קובע שלמרות שבהתאם להלכה שנקבעה בעניין דור אלון, הכלל הוא שעל המחזיק היוצא
מנכס להודיע על כך לרשות המקומית וככלל לא מוטל על הרשות המקומית נטל לברר, באופן אקטיבי,
את זהותו של המחזיק בנכס, ולכן לכאורה פסיקת בית המשפט קמא בעניין פלקון
אינה עומדת בקנה אחד עם הלכה זו, ישנן נסיבות חריגות בהן יהיה מקום לראות את המחזיק היוצא כמי שמילא את חובתו להודיע לרשות המקומית
בדבר יציאתו מהנכס, כך שלא יחויב בתשלום בגין התקופה שבה לא החזיק בנכס בפועל, וזאת
הגם שהוא לא מסר הודעה בכתב כנדרש על שינוי זהות המחזיק. בבקשת מתן רשות ערעור על
עניין פלקון השופטים היו חלוקים לגבי היקף החובה של הרשות ומתי יש לראות את
הרשות כמי שיודעת על חילוף המחזיקים, אך הסכימו כי בנסיבות שבהן יש ידיעה פוזיטיבית
של הרשות המוסמכת לגביית הארנונה בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, החלטתה להמשיך
ולחייב את המחזיק היוצא הינה בלתי סבירה, ואיננה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות המוטלת
עליה מכוח תפקידה כנאמן הציבור. לאור האמור לעיל, בית המשפט דוחה את בקשת העירייה
למתן רשות ערעור. יש לציין כי בבקשה למתן רשות הערעור חוזרת העירייה על הטענה לגבי
חיוב תשלום בהתאם להוראות סעיף 316 לפקודה, אך בית המשפט לא דן בטענה זו וממקד את
הדיון בשאלת הידיעה הקונסטרוקטיבית של העירייה לגבי חילופי המחזיקים. עם זאת,
למרות שבית המשפט לא מקיים דיון פוזיטיבי לגבי הטענה, ניתן להניח שמכך שבית המשפט
לא רואה נכון לקבל את הטענה, גם ניתן ללמוד לגבי האופן בו מתייחס בית המשפט לטענה.
למרות שהראיתי לעיל שנראה כי בית המשפט מפרש באופן מצמצם את סמכות
הרשות המקומית לאכוף חיובי ארנונה בהתאם לסעיף 316 לפקודה, ניתן להצביע על מקרים
בהם גישתו של בית המשפט שונה. כך למשל, בעניין כהן[31] דן
בית המשפט במחלוקת שעיקרה שאלת ההתיישנות לגבי חיוב ארנונה, אך כטענה חילופית טוען
העותר כי מכיוון שהדירה נשוא המחלוקת לגבי גביית הארנונה הוחזקה על ידי העותר ביחד
עם גרושתו על העירייה לגבות ממנו רק חלק יחסי מהחוב ואת היתרה עליה לגבות מגרושתו.
ברי כי טענה זו עוסקת ביסודות סעיף 316 לפקודה והבעייתיות הנובעת ממנו, בעיקר במצב
של שני בעלי נכס, שככל הנראה השותפות "נכפתה" עליהם. עם זאת, במקרה
הנוכחי בית המשפט לא מהסס לדחות את הטענה. בית המשפט מנמק את דחיית הטענה בכך שאין
מחלוקת שהמחזיק החזיק בנכסים, ולכן גם אם יש מחזיק נוסף, הדבר אינו פוטר את העותר
מתשלום הארנונה. בית המשפט מתייחס לכך שההלכה לעניין סיטואציה כגון דא הינה "כאשר
נכס מצוי בהחזקתם של מספר מחזיקים, ובהעדר חלוקה של זכויות החזקה, יראו בכל אחד מהם
כמחזיק בנכס כולו. מכאן, שכל אחד מהמחזיקים יהיה חייב בארנונה, ובלבד שהעירייה לא תגבה
חיוב כפול". בית המשפט תומך את הלכה זו בהוראות סעיף 316 לפקודה, כשהוא מרחיב
את תחולת הסעיף בקובעו כי: "מהסדר זה שעוסק בחבות של בעלים ניתן להקיש גם על
חבותם של מחזיקים. אמנם ההסדר האמור יוצר קושי מקום שבו אחד המחזיקים פטור או זכאי
להנחה, אולם שאלות אלו אינן עולות במקרה הנוכחי". בנוסף לאמור לעיל, ניתן
להצביע על מקרים נוספים בהם קבע בית המשפט כי יש מקום לחייב מחזיק בסיטואציות דומות.[32] כאמור, אני
רואה קושי מסויים בגישה זו, לאור האפשרות לחייב בארנונה שותף להחזקה או בעלות,
שאינו בהכרח החייב בתשלום. לדעתי, משול הדבר לסיטואציה בה שני שותפים ירכשו במשותף
נכס מקרקעין, ואחד מהשותפים לא ישלם את מס הרכישה בגין החלק שרכש בנכס. האם יתכן שהחיוב
במס הרכישה בגין חלקו של השותף שלא שילם, יושת על השותף השני במקרקעין? כמובן
שהתשובה לשאלה זו הינה שלילית. או אם נעזוב את עולם המקרקעין, סעיף 316 משול לדעתי
למצב בו שני שותפים לעסק מרוויחים אחד מהשותפים לא משלם מס הכנסה. ברי כי חיוב מס
ההכנסה שלא לא יכול "לנדוד" לשותף השני.