|
יונתן אשכול
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבות:
|
1. הועדה המקומית
לתכנון ובניה - רעננה
|
|
|
2. עיריית רעננה
|
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בת"א
1764/04 שניתן על
ידי כב' השופטת ע' ברון ביום 9.11.2009
|
|
תאריך הישיבה:
|
כתבי עת:
רחל אלתרמן, "הפקעות קרקע לצורכי ציבור", משפטים,
כרך טו 179
חקיקה שאוזכרה:
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965: סע' 26, 195,
195(2), 196, פרק ג', ז'
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו
תקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984: סע' 74(א),
84, 85, 86, 89
פקודת הנזיקין [נוסח חדש]:
סע' 63
חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964: סע' 2(א),
4(1)
חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979: סע' 1, 2
ערעור על
פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (השופטת ע' ברון) בת"א
1764/04 שניתן
ביום 9.11.2009 ולפיו נדחתה תביעת המערער לתשלום פיצויים בסך של 3.6 מיליון
ש"ח בגין שינוי ייעוד מקרקעין.
העובדות
על פי פסק דינו של בית המשפט המחוזי
1. המערער הוא
יורשו של שאול שקולניק ז"ל (להלן: האב). בשנות ה-70 של
המאה הקודמת היו האב ואחיו (להלן יחדיו: האחים שקולניק) בעלים
במשותף של חלקות 5 ו-6 בגוש 6578 ברעננה, חלקות שייעודן היה למגורים ושיעור הבנייה
המותרת בהן עמד על 25% (להלן: החלקות ההיסטוריות).
2. בחודש מאי
1979 פורסמה על ידי המשיבה 1 תכנית לאיחוד וחלוקה מחדש של קרקעות וביניהן החלקות
ההיסטוריות (להלן: התכנית הראשונה). במסגרת התכנית
חולקו החלקות ההיסטוריות לחלקות קטנות יותר המתאימות לבניית קוטג'ים ושיעור הבנייה
המותרת בחלקות החדשות שנוצרו עלה ל-50%. יחד עם זאת, הופרשו מתוך החלקות
ההיסטוריות מספר חלקות לצרכי ציבור והן נרשמו על שם המשיבה 2, עיריית רעננה.
3. בסמוך לאחר
אישור התכנית הראשונה פנה ראש עיריית רעננה אל אחד מאחיו של האב ששימש בעבר כראש
עיריית רעננה ועדכן אותו לגבי מאמצים שעושה העירייה על מנת לגייס כספים לצורך
השלמת בנייתו של בית יד לבנים, בין היתר באמצעות מכירת מקרקעין שהופקעו בעבר
מבעלים פרטיים לצרכי ציבור והועברו לבעלות העירייה, תוך קבלת אישור לשינוי ייעוד
המקרקעין למגורים ולמכירתם מן הבעלים "המקוריים" של המקרקעין, קרי אלו
שהיו בעלי המקרקעין במועד ההפקעה. ראש עיריית רעננה ביקש כי האחים שקולניק ייתנו
גם הם את הסכמתם לשינוי ייעוד כאמור ולמכירת חלק מן המקרקעין שהופרשו לצרכי ציבור
על פי התכנית הראשונה, כאשר יתרת המקרקעין שהופרשו יוסיפו לשמש למטרות ציבוריות.
האחים שקולניק נעתרו לבקשה זו וחתמו בשנת 1980 על כתב ויתור בו צויין כי הם
מוותרים על כל תביעה לפי סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה,
התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) בגין
שינוי ייעוד וכי הם מסכימים למכירת חלק מן המקרקעין שהופקעו על מנת שהתרומה תשמש
להשלמת בית יד לבנים (להלן: כתב הויתור).
4. כעבור
כשנה, ביום 5.11.1981, פרסמה המשיבה 1 תכנית שלפיה שונה ייעודן של חלק מן החלקות
שביחס אליהן ניתנה הסכמת האחים שקולניק מייעוד ציבורי לייעוד של מגורים. כמו כן
בוצעו במסגרת תכנית זו איחוד וחלוקה מחדש של החלקות. על אף הסכמתם של האחים
שקולניק לשינוי ייעוד החלקות, ייעודה של אחת החלקות, חלקה 304, לא שונה למגורים
אלא נותר שטח לבניין ציבורי.
5. בראשית
שנות השמונים של המאה הקודמת מכרה עיריית רעננה את החלקות שביחס אליהן ניתנה הסכמת
האחים שקולניק - למעט את חלקה 304 - והתמורה שהתקבלה שימשה להשלמת בנייתו של בית
יד לבנים.
6. ביום
3.10.2002 פרסמה המשיבה 1 תכנית נוספת אשר חילקה את חלקה 304 לשלושה מגרשים: אחד
יועד למגורים (להלן: מגרש 2001), אחד יועד לשטח
ציבורי פתוח ואחד יועד לדרך. במקביל פורסמה תכנית שלפיה הופקעו מקרקעין אחרים,
שהיו בבעלות משפחה בשם טל, לצרכי סלילת דרך ציבורית. במקום לפצות את משפחת טל בגין
ההפקעה, הוסכם כי מגרש 2001 יינתן למשפחה כקרקע חליפית. הסכם ברוח זו נערך בין
המשיבה 1 לבין משפחת טל בשנת 2001 וקיבל את אישור מנכ"ל משרד הפנים. משפחת טל
הפכה, איפוא, להיות לבעלי מגרש 2001.
7. המערער,
שהוא כאמור יורשו של האב, פנה בשלהי שנת 2003 ובתחילת שנת 2004 למשיבות בדרישה כי
ישולמו לו פיצויים בעקבות שינוי ייעוד מגרש 2001 בהתאם להוראת סעיף 196 לחוק
התכנון והבניה ומכוח זכות הקניין של האב במגרש זה. המשיבות דחו דרישתו זו
ובעקבות זאת הגיש המערער תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בה עתר לתשלום
פיצויים מכוח סעיף 196 האמור וכן בעילות על עשיית עושר ולא במשפט והפרת
חובה חקוקה.
פסק דינו
של בית המשפט המחוזי
8. בית המשפט
המחוזי דחה את התביעה. נקבע כי מאחר שהתכנית הראשונה, שהייתה תכנית איחוד וחלוקה,
הביאה להשבחת המקרקעין שנותרו בבעלותם של האחים שקולניק, לא התקיימו תנאי סעיף
196 לחוק התכנון והבניה לפיהם נדרש כי ההפקעה תהיה ללא תשלום פיצויים.
בית המשפט המחוזי ציין כי מידת ההשבחה של המקרקעין לא התבררה עד תומה לפניו אך
לעניין זה חשיבות רק בתביעה לתשלום פיצויים בגין ההפקעה עצמה להבדיל מתביעה לקבלת
פיצויים עקב שינוי הייעוד מן הסוג שהגיש המערער.
9. טענת
המערער לפיה מאזכור סעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה
בכתב הויתור שנערך על ידי המשיבה 2, יש משום הודאה שמדובר במקרקעין שהופקעו ללא
פיצוי נדחתה, תוך שנקבע כי כתב הויתור אינו יכול להקים זכויות שאינן קיימות באופן
מהותי בהתאם לתנאי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה.
10. בית המשפט
המחוזי נדרש לאופייה של הפרשת המקרקעין למשיבה 2 במסגרת התכנית הראשונה וקבע,
בהסתמך על פסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 5839/06 בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (,
25.9.2008) (להלן: עניין בראון) ובהסתמך על הוראות
בתכנית הראשונה בהן צויין במפורש כי המדובר ב"הפקעה", כי דין הפרשה זו
כדין הפקעה.
11. בנוסף לאמור
לעיל, קבע בית המשפט המחוזי כי המערער לא הוכיח את טענתו לפיה לאב היה חלק מסויים
בחלקות ההיסטוריות וכי בחלק זה היה מצוי מגרש 2001, ועל כן לא ניתן לדעת מה חלקו
של המערער בפיצוי המגיע לו לשיטתו, ואם בכלל מגיע לו פיצוי כאמור.
12. לבסוף, נפסק
כי מאחר שזכויות הבנייה שניתנו לאחים שקולניק הביאו להשבחת המקרקעין שנותרו
בבעלותם - נשמט היסוד תחת עילות התביעה החלופיות של המערער על פי דיני עשיית עושר
ולא במשפט והפרת חובה חקוקה.
מכאן הערעור שלפנינו.
טענות
המערער
13. המערער
טוען - באמצעות בא כוחו, עו"ד ג' וינס - כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי
מבוסס על עמדה "שאבד עליה הכלח", ולפיה הרשות יכולה לעשות במקרקעין
שהופקעו שימוש כבשלה ללא קשר לייעוד שלשמם הופקעו. המערער מוסיף וטוען כי פסק דינו
של בית המשפט המחוזי מבוסס על טענות שנטענו לראשונה בתצהירים שהוגשו מטעם המשיבות
והמהוות "הרחבת חזית". לעניין זה נטען כי המערער הביע את התנגדותו
המפורשת להעלאת טענות אלה - הנוגעות להשבחת המקרקעין כתוצאה מן התכנית הראשונה
ולהכרה בהשבחה זו כתשלום פיצויים בגין ההפקעה - הן בדיוני ההוכחות שהתקיימו
לפני בית המשפט המחוזי והן בסיכומיו. לגופם של דברים, טוען המערער כי משמעות
קביעתו של בית המשפט המחוזי באשר לפיצוי בדמות השבחה במסגרת התכנית הראשונה היא כי
מתן פיצוי בגין מקרקעין שהופקעו יכשיר את שינוי ייעודם עם חלוף הזמן, אף אם יהא זה
לייעוד שלא ניתן להפקיע מקרקעין למענו. לטענת המערער, בהעדר פיצוי בגין שינוי
הייעוד לאחר ההפקעה אין כל נפקות לתשלום פיצויים בעת ההפקעה. כן נטען כי אין בסיס
לקביעת בית המשפט המחוזי כי ההשבחה שוות ערך לפיצויים שהיו משתלמים עבור נטילת
המקרקעין שכן המשיבות לא הוכיחו כלל את שווי ההשבחה. המערער מוסיף וטוען כי קביעתו
של בית המשפט המחוזי כי ההשבחה על פי התכנית הראשונה כמוה כפיצוי בגין נטילת
המקרקעין אינה עולה בקנה אחד עם הראיות שהוצגו לפניו. המערער אף משיג על קביעתו של
בית המשפט המחוזי לפיה לא הוכיח את חלקו הספציפי של האב במקרקעין ואת הימצאותו של
מגרש 2001 בחלק זה. המערער שב על טענותיו לפני בית המשפט המחוזי לפיהן התקיימו
תנאי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, לפיהן המשיבות ביצעו כלפיו עולה
של הפרת חובה חקוקה ולפיהן המשיבות התעשרו שלא כדין על חשבונו בשל שינוי ייעוד
מגרש 2001 לייעוד של מגורים.
טענות
המשיבות
14. המשיבות
טוענות - באמצעות באי כוחן, עו"ד י' גלאור ועו"ד ע' גל - כי לא נפל כל פגם בפסק דינו של בית המשפט
המחוזי. לטענתן, הממצא העובדתי שנקבע ולפיו התכנית הראשונה הביאה להשבחת המקרקעין
שנותרו בידי האחים שקולניק מבוסס כדבעי על חומר הראיות שהוגש לבית המשפט. המשיבות
טוענות כי טענותיהן באשר להשבחה מכוח התכנית הראשונה ולהיותה של השבחה זו פיצוי
בגין נטילת המקרקעין נטענו על ידן במסגרת כתב ההגנה והתצהירים שהוגשו על ידן ועל
כן אין ממש בטענות המערער לפיהן פסק הדין מבוסס על טענות המהווה "הרחבת
חזית". בנוסף, דוחות המשיבות את טענות המערער לפיהן משמעות פסק דינו של בית
המשפט המחוזי הינה כי השבחת מקרקעין במסגרת תכנית איחוד וחלוקה מאפשרת שינוי ייעוד
של מקרקעין שהופקעו במסגרת אותה התכנית לייעוד שלא ניתן להפקיע למענו מקרקעין.
בנוסף, סומכות המשיבות את ידיהן על קביעת בית המשפט המחוזי לפיה המערער לא הוכיח
את טענתו כי לאב היה חלק מסויים במקרקעין וכי באותו החלק נמצא מגרש 2001. לבסוף,
שבות המשיבות על טענותיהן לפני בית המשפט המחוזי ולפיהן המערער אינו זכאי לפיצויים
על פי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה וכי הן לא התעשרו על חשבונו ולא
ביצעו כלפיו עוולה של הפרת חובה חקוקה.
תמצית
תשובת המערער
15. המערער טוען
כי נפלו אי דיוקים שונים בסיכומי המשיבות. כמו כן, שב ומדגיש הוא את טענתו בדבר
היות טענת ההשבחה של יתרת המקרקעין שנותרו בידי האחים שקולניק בגדר הרחבת חזית. כן
טוען המערער כי השבחה נטענת לא הוכחה. המערער מוסיף וטוען כי המשיבות לא התמודדו
עם רבות מטענותיו.
דיון
והכרעה
16. לאחר עיון
בהודעת הערעור, בסיכומי הצדדים וכן בכתבי הטענות והראיות שהוגשו לבית המשפט המחוזי
ולאחר שנשמעו טענות הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו, סבורני כי יש לדחות את הערעור
וכך אמליץ לחבריי כי נעשה.
תחילה
אבחן את טענת המערער במישור הפרוצדוראלי בדבר הרחבת חזית אסורה לכאורה מצידן של
המשיבות, ולאחר מכן אפנה לדיון בטענות הצדדים במישור המהותי.
(א) הרחבת
חזית
17. פסק דינו של
בית המשפט המחוזי מבוסס על הקביעה כי שולמו פיצויים בגין הפקעת מגרש 2001 במסגרת
התכנית הראשונה וזאת על דרך של מתן זכויות בנייה במקרקעין שנותרו בידי האחים
שקולניק, קרי על דרך של השבחה של מקרקעין אלו. המערער טוען כי קביעה זו נעשתה תוך
חריגה מגדר הפלוגתאות שהגדירו הצדדים בכתבי הטענות שהגישו ותוך שהביע התנגדות
מפורשת להעלאת טענות בעניין זה על ידי המשיבות.
18. איני סבור
כי הצדק עם המערער. אכן, אמירה מפורשת כי התכנית הראשונה השביחה את מקרקעי האחים
שקולניק לא נזכרת בכתב ההגנה מטעם המשיבות אלא רק בתצהירים שהוגשו על ידן. יחד עם
זאת, אין בכך כדי לקבוע כי המדובר בהרחבת חזית אסורה, כטענת המערער.
ראשית,
במסגרת כתב ההגנה מטעמן הכחישו המשיבות את הטענה כי לא שולמו פיצויים בגין ההפקעה
הנטענת (ראו: סעיף 14 לכתב ההגנה). אכן, המדובר היה בהכחשה כוללת ונראה כי מוטב
היה, בשים לב להוראת תקנות 85, 86 ו-89 לתקנות סדר הדין
האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי) כי
טענה בדבר השבחה תטען במפורש. יחד עם זאת, ובשים לב לטענתן הנוספת של המשיבות בכתב
הגנתן הנוגעת להיות הפרשת המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה העברה מרצון (כפי שיפורט
מיד), איני סבור כי המדובר בהרחבת חזית אסורה.
שנית, טענתן
המרכזית של המשיבות בכתב הגנתן היתה כי הפרשת המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה
הייתה באופן רצוני ולא - כנטען על ידי המערער - בהליך של הפקעה (סעיפים 4, 7 ו-11
לכתב ההגנה). בית משפט זה עמד על כך כי לצורך הבחנה בין העברה רצונית של מקרקעין
לבין העברה כפויה במסווה של העברה רצונית יש לתת את הדעת לנסיבות שליוו את העברת
המקרקעין לרשות, בין היתר תוך בחינת שאלת השבחת יתרת המקרקעין שנותרו בידי המעביר
- והכל בשים לב לשאלה לאיזה צורך נעשית ההבחנה (ראו למשל: עע"ם 2914/03
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ (,
25.3.2010), פסקה 8 לפסק דינו של השופט א' גרוניס; עע"ם
3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (,
14.5.2010), פסקה 9 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן ופסק
דינו של השופט י' עמית; והשוו לפסק דינו
של בית משפט זה בעניין בראון). משטענו המשיבות
כי הפרשת המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה הייתה אקט רצוני, העלאת הטענה בדבר השבחה
דינה כדין טענות נוספות שנזכרו בתצהירים מטעם המשיבות אשר ביקשו לבסס טענה זו,
כגון היות התכנית הראשונה יוזמת האחים שקולניק וכגון ניהול משא ומתן ללא כפיה
שהתגבש לכדי הסכמה אודות הפרשת המקרקעין למשיבה 2 במסגרת התכנית הראשונה. טענת
ההשבחה אינה משנה איפוא את קו הטיעון של המשיבות, אלא אך מהווה היא פירוט שלה.
שלישית, המשיבות הכחישו את שיעור הנזק הנטען על ידי
המערער (ואף אלמלא היו עושות כן, הרי שבהתאם להוראת תקנה 84 לתקנות סדר
הדין האזרחי היה שיעור הנזק נחשב כמוכחש על ידן). סבור אני כי המחלוקת באשר
לשיעור הנזק, לכל הפחות ככל שהדברים נוגעים לעילת התביעה המבוססת על הוראת סעיף
63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת
הנזיקין), נוגעת בין היתר לשאלת ההשבחה שצמחה לאחים שקולניק מן התכנית הראשונה.
19. אשר על כן,
איני סבור כי טעה בית המשפט המחוזי כאשר ביסס את פסק דינו על טענת המשיבות, שלמעשה
לא הייתה שנויה במחלוקת (ראו: עמ' 13 לפרוטוקול), כי התכנית הראשונה הביאה להשבחת
המקרקעין.
מכאן,
לטענות הצדדים במישור המהותי.
(ב) חלקו של המערער במקרקעין
20. איני מוצא
ממש בטענות המערער המשיגות על דחיית טענתו לפיה לאב היה חלק מסויים במקרקעי האחים
שקולניק ועל דחיית טענתו לפיה בחלק זה היה מגרש 2001. טענות אלה עומדת בסתירה
לנסחי רישום המקרקעין בהעדר ראיה לסתור ודי בכך כדי לדחותן. יחד עם זאת, המשיבות
עצמן הודו כי חלקו של האב במקרקעין עמד על 23.7 אחוזים (ראו סעיף 14 לסיכומי
המשיבות בבית המשפט המחוזי), ועל כן סבור אני כי בית המשפט המחוזי היה צריך לקבוע
כי ככל שיש למערער זכויות במגרש 2001, הרי שכיורשו היחידי של האב, הוא בעל 23.7
אחוזים מזכויות אלה. ואולם, כפי שיתואר להלן, אף אם היו למערער זכויות במגרש 2001,
סבורני כי לא יהיה בכך כדי להוביל למסקנה כי יש לקבל את ערעורו.
(ג) המסגרת הנורמטיבית
21. בסעיפים
195(2) ו-196 לחוק התכנון והבניה מעוגנות זכויות נפקע במצב בו הרשות
המפקיעה משנה את ייעוד המקרקעין שהופקעו ממנו.
סעיף
195 לחוק התכנון והבניה קובע כי:
"מקרקעין
שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם
הוראות מיוחדות אלה:
(1)...
(2)
שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או
לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה
שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו,
בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור
שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור."
וסעיף
196 לחוק התכנון והבניה קובע כי:
"(א)
מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין
להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הועדה המקומית פיצויים למי שהיה
זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה
בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו.
(ב)
בפעולה לפי סעיף זה – לענין סעיף 12 לפקודת הקרקעות לצרכי ציבור), 1943, יבוא
במקום מועד הפרסום על הכוונה לרכוש מקרקעין – המועד של שינוי הייעוד, ושווי
המקרקעין ייקבע בשים לב לייעודם מחדש."
22. מהוראות
סעיפים אלו עולה כי זכויות שונות מוענקות בעת שינוי ייעוד מקרקעין שהופקעו על פי חוק
התכנון והבניה וזאת כתלות בשאלה האם שולמו פיצויים או תמורה בגין הפקעת
המקרקעין אם לאו.
23. כאשר המדובר
בשינוי ייעוד של מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים (למטרה שלא ניתן לבצע הפקעה
למענה ללא תשלום פיצויים על פי חוק התכנון והבניה), קמה לנפקע זכות לתשלום
פיצויים או להשבה של המקרקעין על פי בחירתו. לעומת זאת, כאשר המדובר במקרקעין
שהופקעו תמורת תשלום פיצויים או שנרכשו "בביצוע תכנית" ואשר הרשות שינתה
את ייעודם, ככל שהרשות מבקשת להעביר את המקרקעין לאחר שינוי הייעוד, מוקנית לבעלי
המקרקעין המקוריים האופציה לקנות את המקרקעין שהופקעו מהם בחזרה, אם ישלמו את
הפיצויים או התמורה ששולמו להם בגין המקרקעין בצירוף שווי ההשבחה כתוצאה מן התכנית
המשנה את ייעוד המקרקעין.
24. התכלית
שביסוד סעיפים אלו היא שמירה על זכויות הבעלים שמהם הופקעו המקרקעין (ראו: דברי
ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962, ה"ח התשכ"ג
532, 56) ועשיית צדק עם בעל מקרקעין שהרשות לקחה מקניינו, בשלב בו ברור כי הרשות
אינה מתכוונת עוד לעשות שימוש במקרקעין שנלקחו לצרכי ציבור וכי היא עתידה לסחור
בהם [ראו: ע"א 31/79 חברה
לשכון עממי בע"מ נ' עיריית רמת-גן, פ"ד לה(3) 295, 300 (1981) (להלן: עניין שכון עממי)]. יש הרואים בהסדר זה ביטוי לתפיסה אודות
הזיקה הנמשכת בין בעל מקרקעין לבין מקרקעיו שהופקעו (ראו: בג"ץ 2390/96
קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 663-661 (2001), פסק דינו של השופט
(כתוארו אז) מ' חשין; אהרן נמדר הפקעת מקרקעין עקרונות, הליכים ופיצויים כרך 1 239-236
(2005) (להלן: נמדר). אכן, סבור אני כי
הוראות אלה נועדו להגן על זכות הקניין של הבעלים המקוריים של מקרקעין שהועברו לידי
רשות, וכי פרשנותן של הוראות אלה צריך שתיעשה ברוח הוראות חוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו, אשר עיגן את מעמדה החוקתי של הזכות לקניין (ראו: ע"א 2515/94
לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1) 723, 738-737 (1996) (להלן: עניין לוי); ע"א 6663/93 צאיג נ' הוועדה המקומית
לתכנון ולבנייה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49, 68 (1999) (להלן: עניין צאיג); ע"א 2281/06 אבן זוהר נ' מדינת ישראל (, 28.4.2010),
פסקאות 48-46 לחוות דעתי (יוער כי באותו העניין נותרתי בדעת מיעוט אולם לא לעניין
זה); עע"ם 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון
ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה (, 26.10.2010), פסקה 19 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל).
25. הוראות
סעיפים אלו מעוררות שאלות כבדות משקל. כך למשל, מתעוררת השאלה האם הן חלות על
העברת מקרקעין לרשות בהעדר אקט הפקעה פורמאלי [ראו: סעיף 26 לחוק התכנון
והבניה וההלכה שנקבעה בעניין שכון עממי,
300-299, וכן ראו: בג"ץ 318/61 וולמן נ' שר הפנים, פ"ד טז(1) 766
(1962); עניין בראון, פסקה 13 לפסק
הדין; ע"א 8626/05 Lilley נ' עיריית תל-אביב-יפו (, 21.5.2009), פסקאות 8 ו-9 לפסק דינה של
הנשיאה ד' ביניש (להלן: עניין Lilley); אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך
ראשון 341-340 (מהדורה שביעית, 2008) (להלן: קמר); דפנה
לוינסון-זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון
428-424 (1994) (להלן: לוינסון-זמיר)]. אגב בירור שאלה
זו עשויה להתעורר שאלה נוספת באשר לאופן קביעת אופייה של הפרשת מקרקעין בעקבות
תכנית איחוד וחלוקה או במסגרתה: האם לעולם תחשב כהפקעה או כפעולה עליה חלות
המגבלות החלות על הפקעה או האם הדבר תלוי בנסיבות העניין בשים לב לסוגייה הנבחנת
(ראו לעניין זה האסמכתאות הנזכרות בפסקה 18 לעיל וכן ראו: עניין לוי, בעמ' 738-737; ע"א 455/06 חלקה 21 בגוש 6539 בע"מ נ' עירית הרצליה (,
11.6.2009) (להלן: עניין חלקה 21); קמר,
98-96; אהרן נמדר "החלת דיני ההפקעות על הפרשות מקרקעין לצרכי ציבור במסגרת
תכנית לאיחוד וחלוקה" מקרקעין ג/5 76,
84-83 (2004) (להלן: מאמרו של נמדר); משה רז כהן איחוד וחלוקה 310-293א (2008); לוינסון-זמיר
180-175). שאלה נוספת שעשויה להתעורר נוגעת לקיומה של זכות התביעה על פי סעיף
196 לחוק התכנון והבניה של חליפו של מי שהיה בעלי מקרקעין במועד הפקעתם
(ראו: נמדר, בעמ' 242; קמר, בעמ'
344-342). על שאלות אלה מתווספת סוגיה כבדת משקל נוספת הנוגעת ליחס בין ההסדרים
הקבועים בסעיפים 195 ו-196 לחוק התכנון והבנייה לבין ההסדר
החל במצבים בהם נטען לזניחה של מטרת ההפקעה, כאשר זניחה כאמור אינה מוצאת את
ביטויה בשינוי ייעוד המקרקעין שהועברו לרשות (ראו לעניין זה למשל: עניין Lilley, פסקה 9 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש; נמדר, בעמ' 248-247; קמר, בעמ'
329; וכן ראו: עע"ם 70/08 סגל נ' עיריית הרצליה (,
19.8.2010) (להלן: עניין סגל)].
26. ואולם, איני
סבור כי לצורך הכרעה בערעור זה יש צורך לדון במרבית השאלות שמניתי לעיל. די בכך
שאפנה לפסק הדין של בית משפט זה בעע"ם 4927/08 הממונה
על המחוז-משרד הפנים נ' אפרמיאן שניתן ביום 16.6.2011 (להלן: עניין אפרמיאן).
בפסק דין
זה נקבע כי במקרים בהם מדובר ברכישה כפויה ללא תמורה, אף בהעדר הליכי פורמאליים,
יש להחיל הסדר ברוח ההסדר הקבוע בסעיף 196 לחוק התכנון והבניה הנוגע
להפקעה ללא תשלום פיצויים. כן נקבע כי כאשר מדובר בהליכי העברת מקרקעין לרשות
שיסודם ברצון חופשי אמיתי ובתמורה, בכסף או בעין יש להחיל את הוראת סעיף 195
לחוק התכנון והבניה העוסק בנטילת מקרקעין בהפקעה או בהסכם ששולמו בגינה
תמורה או פיצויים. עוד נקבע כי באותם המקרים בהם מדובר בהעברת מקרקעין לרשות על
דרך מכר כפוי ללא תמורה, החזרת המקרקעין לבעלים אינה יכולה להיות מלווה בדרישת
תשלום מהבעלים המקוריים בגינם למעט דרישה לתשלום היטל השבחה בגין שינוי ייעוד
המקרקעין עקב התכנית המשביחה, שבעקבות אישורה מוחזרים המקרקעין לבעליהם המקוריים.
אשר על
כן, עלינו לבחון האם העברת המקרקעין במסגרת התכנית הראשונה נעשתה מרצון חופשי
ואמיתי ובתמורה, אז יחול סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, או אם העברת
המקרקעין נעשתה בכפייה וללא תשלום תמורה, אז יחול סעיף 196 לחוק התכנון
והבניה.
27. בעניין
זה, עמדתי היא כי שאלת התמורה מכריעה את גורלו של הערעור לדחייה. דעתי היא כדעת
בית המשפט המחוזי – השבחת המקרקעין שנותרו בידי האחים שקולניק על פי התכנית
הראשונה כמוה כתשלום פיצויים בגין הפרשת המקרקעין במסגרת תכנית זו.
אני סבור
כי השבחה של מקרקעין בעקבות תכנית שבמסגרתה או בעקבותיה הועברו מקרקעין לרשות כמוה
כתשלום פיצויים או תמורה בגין העברת המקרקעין, וזאת בין אם מדובר במצב בו התכנית
הביאה להגדלת שיעורי הבנייה המותרים במקרקעין שנותרו בידי בעליהם ובין אם מדובר
במצב בו התכנית קובעת שינויי ייעוד המקרקעין שנותר בידי הבעלים באופן המביא לעליית
ערכם. קביעתי זו עולה בקנה אחד עם קביעתו של בית משפט זה בעניין בראון, בו נדונה שאלת כפיפותה של הקצאת מקרקעין
לצרכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה להוראות הנוגעות לתשלום פיצויים החלות על
הפקעות, ובו קבע בית משפט זה כי כל השבחה מכוח תכנית איחוד וחלוקה שממנה נהנה בעל
מקרקעין שחלק ממקרקעיו הוקצו לצרכי ציבור על פי אותה התכנית, תיזקף כפיצוי בגין
הפקעת אותם המקרקעין (שם, בפסקאות 16-14
ו-18 לפסק הדין). קביעתי זו אף עולה בקנה אחד עם קביעתו של בית משפט זה בעניין צאיג בו נקבע כי העברה מרצון של מקרקעין תוכר
כ"רכישה" כאמור בסעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי
ציבור, התשכ"ד-1964 (להלן: החוק לתיקון דיני הרכישה),
המגביל את שיעור הפקעת המקרקעין מכוח חוקים שונים המקנים סמכות הפקעה. באותו המקרה
קבע בית המשפט כי לכלל זה מספר חריגים ובהם רכישה שבגינה שולמה תמורה ורכישה מכוח
חלוקה חדשה לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה, וזאת
בהתאם להוראת סעיף 4(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה. באשר לחריג האחרון, הפנה בית
המשפט לדברי ההסבר להצעת החוק וציין כי הטעם להחרגת רכישה מכוח תכנית חלוקה מחדש,
הוא כי זו מיטיבה באופן ישיר עם הבעלים של המקרקעין (שם, בעמ'
69; כמו כן ראו: עניין לוי, בעמ' 734; מאמרו של נמדר, בעמ' 97-96; קמר,
331-330).
קביעה זו
שומטת את הבסיס תחת תביעתו של המערער, המבוססת על ההסדר הקבוע בסעיף 196 לחוק
התכנון והבניה.
28. אציין כי ער אני לכך שבעניין אפרמיאן נדונה העברת מקרקעין לרשות שנעשתה במסגרת
תכנית איחוד וחלוקה לפי סימן ז' לפרק ג' לחוק התכנון והבניה.
יחד עם זאת, באותו המקרה לא נקבע ממצא פוזיטיבי כי הבעלים המקוריים נהנו בדרך זו
או אחרת מהתכנית לאיחוד וחלוקה והנחת בית משפט זה הייתה כי לא הייתה השבחה של יתרת
המקרקעין שנותרו בידי הבעלים המקוריים.
29. אוסיף כי
איני מוצא מקום להידרש לסוגיית קיומה של זכות התביעה בנסיבות המקרה ברוח ההסדר
הקבוע בסעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה [ראו: עניין שיכון עממי, בעמ' 299 והשוו: עניין Lilley, פסקה 8 לפסק הדין של הנשיאה ד' ביניש; רחל אלתרמן
"הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוק התכנון והבנייה-לקראת
הערכה מחדש" משפטים טו 179, 194-193,
234-233, 243 (1985)], נוכח הודעתו המפורשת של בא כוח המערער במהלך הדיון כי התביעה
אינה מבוססת על הוראת סעיף זה (ראו: עמ' 17 לפרוטוקול), עמדה העולה אף מסיכומיו של
המערער לפני בית המשפט המחוזי (ראו: סעיף 18 בעמ' 3 וסעיפים 62-60 בעמ' 10 לסיכומי
המערער לפני בית המשפט המחוזי).
אסתפק בכך
שאציין כי אף אם היה המערער מבסס את תביעתו על ההסדר הקבוע בסעיף זה, איני סבור כי
עמד הוא בנטל להוכחת עילת תביעה על יסוד הוראת סעיף זה. ראשית, ההסדר
בסעיף זה אינו מקים כשלעצמו (ובניגוד להסדר שבסעיף 196 לחוק התכנון
והבניה) עילה לתשלום פיצויים מצד הרשות אלא הוא מטיל על הרשות את החובה למסור
לבעלי המקרקעין המקוריים הודעה על הכוונה לסחור במקרקעין לאחר שינוי הייעוד. שנית, המערער לא טען, לא כל שכן הוכיח, כי היה עומד
על מיצוי האופציה הנתונה לו על פי ההסדר שבסעיף 195(2) לחוק התכנון
והבניה (מבלי שאדרש לשאלה המורכבת באשר להסכמת חליפי יתר הבעלים המקוריים של
מגרש 2001 למיצוי האופציה, אף ככל שהמערער והוא בלבד היה מעוניין בה). שלישית, המערער התעלם לחלוטין מן הסכומים שהיה עליו
להעביר לידי המשיבות על פי הוראות סעיף זה, אף אם היה מבקש לממש את האופציה הנתונה
לו על פי סעיף זה. לא ניתן היה להורות על תשלום סך השווה לערכו של מגרש 2001,
בהתעלם מן התמורה הנגדית שהיה על המערער לשלם למשיבות.
30. מסקנתי היא
אם כן כי למערער לא עומדת עילת תביעה מכוח ההסדר ברוח סעיף 196 לחוק
התכנון והבניה וכי אף אם תבחן תביעתו על פי ברוח ההסדר הקבוע בסעיף 195(2)
לחוק התכנון והבניה לא הוכיח הוא את תביעתו. עתה יש לבחון האם קמה למערער עילה
מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט.
(ד) עשיית עושר ולא במשפט
31. סעיף 1
לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק
עשיית עושר) קובע את העיקרון היסודי בדבר התעשרות שלא כדין:
"(א) מי שקיבל שלא על
פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן - הזוכה) שבאו לו מאדם אחר
(להלן - המזכה) חייב להשיב למזכה את הזכיה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי
סבירה - לשלם לו את שוויה.
(ב) אחת היא אם באה הזכיה
מפעולת הזוכה, מפעולת המזכה או בדרך אחרת."
32. דיני עשיית
עושר ולא במשפט מבקשים למנוע התעשרות לא מוצדקת של צד על חשבון רעהו וכפי שהטיב
לתאר זאת המשנה לנשיא מ' חשין "הרוח המנשבת
בהם היא תחושת המצפון והיושר" (ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי
תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545, 562 (2006); וכן ראו: פסקה 8 לחוות דעתי
בע"א 8728/07 אגריפרם אינטרנשיונל
בע"מ נ' מאירסון (, 15.7.2010) והאסמכתאות הנזכרות שם).
33. איני מוצא
מקום להרחיב את הדיון בטענתו של המערער באשר למשמעות שינוי הייעוד ובאשר לשאלה האם
תוצאות שינוי הייעוד הביאו להתעשרותן שלא כדין של המשיבות [לדיון בשאלה זו ראו: ע"א
9631/05 ארד נ' מדינת ישראל (,
16.12.2010), פסקאות 55-54 לחוות דעתה של השופטת א'
פרוקצ'יה (להלן: עניין ארד)], כמו גם את הדיון
הנוגע ליחס בין השבה על פי דיני עשיית עושר ולא במשפט לבין ההסדר הקבוע בסעיפים
195 ו-196 לחוק התכנון והבניה (ראו: עניין Lilley, פסקה 9 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש
וההפניות בפסקה 18 לעיל) וזאת מאחר שאיני סבור כי מקרה זה מחייב הכרעה בשאלה זו,
ואסביר.
34. לפני בית
המשפט המחוזי טען המערער כי התעשרות המשיבות באה לידי ביטוי בחסכון תשלום הפיצויים
למשפחת טל (ראו עמ' 11 לסיכומיו). כן טען המערער כי שינוי ייעוד מגרש 2001 למטרה
שלא ניתן היה להפקיעו מלכתחילה בגינה הוא הפעולה שלא על פי זכות שבדין וזו מחייבת
את המשיבות, בהעדר אפשרות מעשית להשבה בעין של המגרש, בתשלום שווי המגרש (ראו שם,
בסיכומיו). בכל אופן, את סכום תביעתו ביסס המערער על חוות דעת שמאית שהוגשה על ידו
שנערכה על ידי השמאית נעמי ספיר. השמאית העריכה את שוויו של מגרש 2001 נכון ליום
1.6.2004, הוא יום הגשת תביעתו של המערער (ראו: עמ' 18 לחוות הדעת) וביחס למגרש
כשעליו בנוי בית מגורים (להבדיל ממגרש ריק במועד אישור התכנית ששינתה את ייעוד
המגרש למגורים).
35. אף אם אניח
כי התנהלות המשיבות מקימה למערער באופן עקרוני את הזכות לקבל את מגרש 2001 בחזרה,
או את שוויו ככל שהשבה בעין אינה אפשרית, הרי שמובן כי מנגד יהיה על המערער להשיב
למשיבות את ערכה של השבחת המקרקעין שנותרו בידי האחים שקולניק בעקבות אישור התכנית
הראשונה (בערכים ריאליים) וכן יהיה עליו להוסיף תשלום בגין השבחת מגרש 2001 כתוצאה
משינוי ייעודו למגורים (השוו: עניין ארד, בפסקה 58). למעשה,
משמעות הדבר היא כי על המשיבות מוטלת החובה להשיב למערער אך ורק את ההפרש בין
שוויו הריאלי של המגרש (כשהוא ריק) לבין שווי ההשבחה על פי התכנית הראשונה בצירוף
דמי השבחה בגין שינוי הייעוד, וזאת ככל שקיים הפרש כאמור. המערער בחר להתעלם
לחלוטין מן היתרונות שנהנו מהם האחים שקולניק כתוצאה מאישור התכנית הראשונה והתעלם
הוא מהשבחת מגרש 2001 כתוצאה משינוי ייעודם למגורים. בנסיבות אלה, יש לקבוע כי אין
מקום להורות על השבת שווי מגרש 2001, בהעדר ראייה מספקת לביסוס שווי ההתעשרות
(השוו לניתוח בעניין סגל, פסקה 8 לפסק הדין
ובעניין ארד, בפסקאות 78-56 לפסק דינה של השופטת א'
פרוקצ'יה).
36. אציין כי ער
אני לטענה אפשרית לפיה הנטל להוכחת היקף ההשבחה כתוצאה מן התכנית הראשונה ושווי
ההשבחה כתוצאה משינוי הייעוד מוטל דווקא על המשיבות, שכן למעשה מדובר בטענת הגנה
מסוג של העדר חסרון כיס למערער (ראו: סעיף 2 לחוק עשיית עושר). ואולם, אני
סבור כי משעה שהוכיחו המשיבות קיומה של השבחה כאמור, לא יכול היה המערער להתעלם
מהודאתו בהשבחה כאמור והיה עליו להראות כי על אף קיומה של השבחה כאמור, עדיין נגרם
לו חסרון כיס. איני משוכנע שאין מקום אף לקבוע באופן עקרוני כי בתביעות מן הסוג
שלפנינו חלה חובה על התובעים לציין בכתב תביעתם באופן מפורש האם נהנו הם מהשבחה
כתוצאה מן התכנית שבמסגרתה הועברו מקרקעין לצרכי ציבור לרשויות ועד כמה השבחה זו
משפיעה על היקף הפיצויים או שיעור הנזק הנטענים על ידם. מדובר בעובדה שהינה
במובנים רבים מהותית וכל דיון שיתקיים מבלי להידרש לה יהיה דיון עקר.
(ה) הפרת חובה חקוקה
37. לבסוף, סבור
אני כי המערער לא הוכיח כי המשיבות ביצעו כלפיו עוולה של הפרת חובה חקוקה. תחילה,
המערער נמנע מלציין בכתב תביעתו את הוראת החוק המפורשת אותה הפרו המשיבות, אלא
ציין כי המשיבות "לא קיימו את חוק התו"ב" (ראו: סעיף 19
לכתב התביעה), וזאת בניגוד למצוות תקנה 74(א) לתקנות סדר הדין האזרחי.
בסיכומיו התייחס אמנם המערער לסעיף 196 לחוק התכנון והבניה כחובה
החקוקה שהופרה לטענתו על ידי המשיבות, אף נוכח מסקנתי הנזכרת לעיל באשר לתחולתו של
סעיף זה על העברת המקרקעין למשיבה 2 במסגרת התכנית הראשונה, הרי שלא הייתה מוטלת
על המשיבות חובה כלשהי מכוח סעיף 196 לחוק התכנון והבניה. ממילא, כפי
שציינתי לעיל, אף אם הייתה תביעתו של המערער מתבססת על הפרת החובה המוטלת על הרשות
לפי סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה (ראו: קמר, בעמ'
333-332), הרי שהמערער לא עמד בהוכחת הנזק שנגרם לו, שכן חישוב נזקו התבסס על שווי
מגרש 2001, כולו, כאשר עליו בית מגורים, נכון ליום הגשת תביעתו. בין חישוב זה לבין
הוראות סעיף 195(2) אין ולא דבר. חישוב זה נעשה בהתעלם מן ההשבחה ממנה נהנו
האחים שקולניק כתוצאה מאישור התכנית הראשונה ובהתעלם מדמי ההשבחה שעל האחים
שקולניק, או חליפיהם, לשלם למשיבות ככל שהם מבקשים לממש את האופציה שעל פי הטענה
נתונה להם לפי סעיף 195(2) לחוק התכנון והבניה.
תוצאת
הדברים
38. נוכח האמור לעיל, אציע לחבריי
לדחות את הערעור. כן אציע לחבריי לחייב את המערער בתשלום הוצאות המשיבות בסך של
20,000 ש"ח לכל אחת.
ש
ו פ ט
המשנה
לנשיאה א' ריבלין:
אני
מסכים.
המשנה לנשיאה
השופט נ'
הנדל:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור
בפסק דינו של השופט י' דנציגר.
ניתן היום,
ט"ז בתמוז התשע"א (18.7.2011).
י' דנציגר 54678313-10278/09
המשנה
לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט
