|
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה א' רובינשטיין
|
|
|
כבוד
השופט א' שהם
|
|
|
כבוד
השופט מ' מזוז
|
|
אליהו זהר
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבה:
|
עיריית
ירושלים
|
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
בירושלים (כב' השופט מ' סובל) בעת"מ 1330-09 מיום 5.2.2013
|
|
תאריך הישיבה:
|
(27.11.2014)
|
א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (התשנ"ג)
חקיקה שאוזכרה:
תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות
בשנת 2000), תש"ס-2000: סע' 6, 7
חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992: סע'
8, 9(ב)
תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות),
תשס"ז-2007
חוק עידוד התעשיה (מסים), תשכ"ט-1969
חוק-יסוד: השפיטה
1.
ערעור על פסק דינו
של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט מ' סובל) בעת"מ 1330-09 .
במרכזו של הערעור עומדת שאלה אחת: מהו סיווגה הנכון של המכבסה שבבעלות המערער, האם
היא בגדר "מלאכה", כטענת המערער, או
בגדר "שירותים" (במסגרת הסיווג "משרדים, שירותים
ומסחר"), כגרסת עיריית ירושלים (להלן: המשיבה).
המערער
עתר לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, לביטול
התיקון שערכה המשיבה בצו הארנונה בשנת 2006, בגדרו נקבע כי סיווגן של מכבסות הוא
"משרדים, שירותים ומסחר". בית המשפט דחה את עתירתו ומכאן הערעור
שלפנינו.
הרקע ועיקרי פסק הדין מושא הערעור
2.
המערער הוא בעליה
ומנהלה של מכבסה הפועלת משנת 1988 בכיכר החירות (הדוידקה) בירושלים (להלן: המכבסה). לדברי המערער, שלא נסתרו, המדובר במכבסה
מרכזית בשטח של כ-200 מ"ר, בשלושה מפלסים. במפלס הרחוב מתבצעת קבלת קהל
ומתקבלים הפריטים לטיפול המכבסה, ובשני המפלסים העליונים מתבצעת מלאכת הכביסה,
הניקוי היבש והגיהוץ. המכבסה נותנת שירות למוסדות, לבתי עסק, למכבסות שכונתיות וגם
ללקוחות פרטיים. לשם כך מצוידת המכבסה בעובדים מקצועיים מיומנים ובמכונות ובמתקנים
המתאימים לטיפול בכמויות גדולות של כביסה ובמגוון רחב של סוגי שירותים נדרשים.
המכבסה מעסיקה 23 עובדים, מלבד המערער ושני בני משפחתו המועסקים במכבסה.
3.
עד שנת 1997 חויבה
המכבסה בארנונה
לפי סיווג "מלאכה" הקבוע בצו הארנונה של המשיבה. החל משנת 1997 שינתה
המשיבה את טעמה והחלה לראות במכבסה כ"שירותים", והיא חויבה בארנונה לפי
סיווג "משרדים, שירותים ומסחר". ראוי להדגיש כבר כאן, כי שינוי הסיווג
גרר העלאה משמעותית בחיוב הארנונה של המכבסה, שכן התעריף החל על
"שירותים" גבוה מהתעריף החל על "מלאכה" יותר מפי-שניים. הליכי
השגה וערר שהגיש המערער נגד שינוי סיווג מכבסתו הסתיימו בסופו של דבר בהסדר מוסכם
בין הצדדים שתחולתו עד סוף 2005.
4.
בשנת 2006 החליטה
המשיבה לתקן את צו הארנונה החל בתחומה, ולהוסיף "מכבסות" לרשימת סוגי
הנכסים המנויה בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר", כך שההגדרה אחר התיקון
היתה:
"משרדים,
שירותים ומסחר - לרבות מתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, תחנות דלק, חנויות,
רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים, בתי מרקחת, סניפי דואר וסוכנויות דואר בהם ניתנים
שירותים לציבור, מכבסות ולמעט בנקים וחברות ביטוח".
לצד זאת קבע התיקון לצו הארנונה תת
סיווג בסיווג "שירותים" המתייחס ל"מכבסות
עתירות שטח מעל 400 מ"ר באזור התעשיה עטרות", עליו יחול
תעריף מופחת (להלן: מכבסות עטרות). החלטת מועצת המשיבה
אושרה על-ידי שרי הפנים והאוצר בסוף שנת 2006.
בהצעה להחלטה של מועצת העירייה לתיקון
הצו כאמור הוסבר, כי נוכח התדיינויות משפטיות עם מכבסות הפועלות במרכז העיר
ובמרכזים מסחריים בעניין סיווגן כ"משרדים, שירותים ומסחר" ולא
כ-"תעשיה" או "מלאכה" הוחלט לכלול במפורש "מכבסות"
בהגדרת סיווג "משרדים, שירותים ומסחר", לצורך הבהרה. בצד האמור צוין, כי
מכבסות עתירות שטח באזור התעשיה עטרות מן הראוי לחייבן בתעריף מופחת בדומה לתעריף
ל"תעשיה", בשים לב לכך שהן פועלות בהיקפים גדולים, משרתות מוסדות וגופים
גדולים ובעלות מיכון תעשייתי מובהק, וכן לאור המדיניות לעודד את אזור התעשייה
עטרות נוכח המצב הביטחוני השורר באזור זה.
5.
על רקע תיקון הצו
הוסכם בין המערער למשיבה כי הליכי השגה וערעור שהגיש המערער לשנים 2006-7 יימחקו,
תוך שמירה על טענות הצדדים בעניין חוקיות צו הארנונה והגבייה על-פיו. לאור זאת
הגיש המערער לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים את העתירה מושא ערעור זה
התוקפת את חוקיות תיקון צו הארנונה.
6.
בעתירתו טען המערער,
כי הסיווג "שירותים" עשוי להלום מכבסות לשירות עצמי או מכבסות שכונתיות
המבצעות אך כביסה רגילה וגיהוץ ושולחות למכבסות מרכזיות פריטים המצריכים טיפול
מקצועי, כגון: ניקוי יבש, טיפול ידני או צביעה. אולם, עניינן של מכבסות מרכזיות,
דוגמת מכבסתו שלו, שונה הוא. מכבסות אלה נבדלות במגוון הלקוחות (פרטיים, מוסדות,
בתי מלון, פריטים שהתקבלו ממכבסות שכונתיות), היקף הפעילות, השטח, מספר העובדים,
המיומנות המקצועית של העובדים, המיכון וכדומה, ועל כן סיווגן הנכון הוא
"מלאכה". כן טען, כי אין מקום להבחין בין מכבסתו לבין מכבסות עטרות,
לגביהן נקבע תת סיווג שבצדו תעריף מופחת, מן הטעם שההבדלים במיקום ובגודל אינם
מקימים אבחנה רלוונטית לענין סיווג המכבסות לצורך החיוב בארנונה.
לאור אלה, טען המערער בפני בית משפט
קמא כי תיקון צו הארנונה אינו חוקי, אינו מידתי, מפלה, פוגע בחופש העיסוק וחורג
ממתחם הסבירות. המערער ביקש, כי בית המשפט יבטל את התיקון ויורה למשיבה להחיל על
המכבסה שלו ודומותיה סיווג של "מלאכה", ולחלופין ביקש המערער שהמכבסה
שלו תסווג באותו תת הסיווג שנקבע בצו הארנונה על המכבסות בעטרות.
7.
בית המשפט קמא דחה
את העתירה. תחילה קבע, כי מכבסה אינה באה בגדר "תעשיה" לענין החיוב
בארנונה, נוכח המבחנים שנקבעו בפסיקה לזיהויו של מפעל תעשייתי, ובראשם המבחן האם המפעל
מייצר יש מוחשי אחד מיש מוחשי אחר, שעל יסודו נפסק בעבר לגבי מכבסה גדולה, כי היא
אינה באה בגדר "מפעל תעשייתי". בית המשפט התייחס אף לפסקי הדין בהם
הוכרו מכבסות גדולות בגדר "תעשיה" לענין חקיקת מס אחרת, אולם ציין כי
ההכרה התבססה על הגדרתן כ-"תעשיית שירותים", בעוד בדיני הארנונה קיימים
שני סיווגים נפרדים - "תעשיה" מזה ו"שירותים" מזה. ולפיכך,
סיווגה המתאים של מכבסה הוא "שירותים" ולא "תעשיה". כן נקבע,
כי הפסיקה שנדרשה למונח "בית מלאכה" אפיינה אותו כמקום המשמש לאומנותו
של אדם העוסק בעבודת ידיים במקצוע מסוים, ולדעת בית משפט קמא הגדרה זו - המתייחסת
לבתי מלאכה, כגון נגריה, מסגריה, סנדליה וכיו"ב - אינה הולמת את פעילותה של
מכבסה.
8.
בית המשפט דחה גם את טענות המערער בדבר פגם
בקביעת תת סיווג הקובע תעריף מופחת אך למכבסות עטרות, תחת קביעת תעריף מופחת כאמור
לכל המכבסות המרכזיות בירושלים, לרבות מכבסתו של המערער. בית המשפט קבע, כי
לרשויות המקומיות שיקול דעת רחב בקביעת סיווגי הארנונה, וכי המערער לא הרים את
הנטל המוטל על כתפיו להראות אי סבירות קיצונית המחייבת התערבות בצו, ולא הקים עילה
להתערבות באבחנתן של המכבסות בעטרות בתעריף, הנעוצה במאפיינים של גודל, היקף
פעילות, ובמדיניות לעודדם להמשיך ולפעול באזור התעשיה על אף המצוקה הביטחונית
במקום.
עיקרי טענות הצדדים בערעור
9.
המערער מיקד ערעורו
בפנינו אך בתקיפת חוקיות צו הארנונה כנגזרת של הגדרת המכבסה כ"שירותים" ולא כ"מלאכה",
והבהיר כי לצורך הערעור אין הוא עוסק עוד בטענות האפליה, הסבירות והמידתיות שהעלה
בבית משפט קמא. טענתו היא, כי סיווגה הנכון של מכבסתו הוא בגדר "מלאכה"
ולא בגדר "משרדים, שירותים ומסחר". לטענתו, פעילות המכבסה היא פעילות של
עבודת כפיים, כאשר חלק מן המלאכות המבוצעות במכבסה מצריכות מיומנות ומומחיות
מקצועית, כגון בהסרת מיני סוגי כתמים וצביעת בגדים במגוון סוגי בדים, חלקם ידנית,
ובגיהוץ קיטור וניקוי יבש בדרגות שונות ובבדים מסוגים שונים. אמנם חלק מן הפעולות
הוחלפו במציאות המודרנית במכונות אך בכך אין כדי לשנות מאופייה של פעילות המכבסה;
אדרבא, המיכון, גודל השטח ומאפייני תעשיה נוספים המתקיימים במכבסות מרכזיות מטים
דווקא את הכף לראות בפעילות המכבסה בית מלאכה ולא שירותים. כן נטען שההיגיון העומד
ביסוד פסקי הדין שהכירו במכבסה כתעשיה, אמנם לצורך חיקוקי מס אחרים, מחזק דווקא את
המסקנה כי המכבסה רחוקה מעסקי שירותים. עוד טען המערער, כי שיעור דמי הארנונה
המוטלים על נכס משקף פוטנציאל ניצול כלכלי של יחידת שטח, ולפיכך הצורך הקיים
במכבסה בשטח גדול למיכון, אחסון, מיון, קיפול וגיהוץ הוא שיקול לתעריף מופחת לעומת
עסקים למתן שירותים הנזקקים לשטח מצומצם יותר לצורך פעילותם.
נוכח כל אלה טענת המערער היא, כי מאחר
ומכבסה היא בגדר "מלאכה", הרי שהוספת "מכבסות" על ידי העיריה
בצו הארנונה לשנת 2006 לסיווג "משרדים, שירותים, מסחר" לא הייתה חוקית,
שכן על ידי כך התעריף שהוחל על מכבסות חורג מהתעריף המרבי לסיווג "מלאכה"
הקבוע בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000),
תש"ס-2000 שחלו באותה עת (להלן: התקנות).
10.
מנגד, תמכה המשיבה
יתדותיה בפסק דינו של בית משפט קמא. המשיבה חזרה על טענת השיהוי שהעלתה בפני בית
משפט קמא, וכן טענה לשינוי חזית מצד המערער בכך שבעוד בבית המשפט המחוזי תקף את
חוקיות הצו בטענות של סבירות, מידתיות, אפליה ופגיעה בחופש העיסוק, הרי בערעורו
הוא טוען לאי חוקיות הצו עקב חריגה מן התעריף המרבי הקבוע בתקנות לבתי מלאכה.
לגוף העניין חזרה וטענה המשיבה, כי
סיווגה הנכון של מכבסה הוא "שירותים" ולא "מלאכה". לדבריה,
מכבסה מתאימה להגדרה המילונית של שירות כפעולת עזר לעבודה העיקרית דוגמת אפסנאות
ונהגות, ואינה מתאימה להגדרה המילונית של בית מלאכה כסדנה לייצור או לתיקון כלים ומכשירים
שונים, דוגמת נגריה ומסגריה. בעל מלאכה הוא אומן העוסק בעבודת ידיים במקצוע מסוים
ואילו במכבסה אין מומחיות או אומנות מיוחדת. לטענתה, פסקי הדין אשר ראו במכבסה
"תעשיית שירותים" הדגישו את היבט השירות. "תעשייה"
ו"מלאכה" הם לדבריה סיווגים קרובים ומובחנים מ"שירותים", ולכן
ב"מלאכה", כמו ב"תעשיה", נדרש מרכיב של יצירה, שינוי המשביח
את המוצר, וכזה אין בפעולת המכבסה. המשיבה מוסיפה, כי יכולת ניצול השטח אינה נימוק
רלוונטי לסיווג מכבסה כ"מלאכה". לטענתה, בפסיקה נקבע, כי תכלית החקיקה
בקביעת סיווג נפרד לבתי מלאכה הייתה סוציאלית, להקל על בתי המלאכה בהיותם נעדרי
תחכום טכנולוגי ופחות רווחיים אך מספקים שירות חיוני לציבור, ותכלית זו אינה
רלוונטית למערער.
דיון והכרעה
11.
אקדים ואומר כבר בפתח הדברים, כי
מסקנתי היא שסיווגן הנכון של מכבסות דוגמת מכבסתו של המערער הוא "מלאכה"
ולא "שירותים", ולפיכך תיקון צו הארנונה על ידי המשיבה אינו כדין, ודין
הערעור להתקבל.
12.
טרם שאציג את ניתוח הדברים שהביא אותי
למסקנה האמורה, אסיר מן הדרך את טענות הסף
שהעלתה המשיבה, בענין שיהוי ושינוי חזית.
13.
אשר לטענת השיהוי, בית משפט קמא החליט שלא לבסס
את הכרעתו על שאלת השיהוי, אף שלא שלל שאכן העתירה לקתה בשיהוי. כשלעצמי, איני
סבור שנפל שיהוי בעתירה. כמפורט בפסק הדין של בית משפט קמא, המערער מנהל מאבק מול
המשיבה על סיווג המכבסה מאז שונה סיווגה ב- 1997 ממלאכה לשירותים. אמנם תיקון צו
הארנונה נעשה בשנת 2006 אך מרגע שנודע למערער על התיקון (כפי הנראה רק באוגוסט
2007), הוא לא השלים עם שינוי הסיווג והגיש השגות ועררים על כך. משנדחה עררו, הגיש
ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר (עמ"נ 716/09), אשר
במהלך הדיון בו קיבלו הצדדים את המלצת בית המשפט לפיה הערעור יימחק תוך שמירת כל
טענות הצדדים בענין חוקיות צו הארנונה לשנים 2006-7. העתירה המינהלית מושא ערעור
זה הוגשה בסמוך לכך, ובה המערער ביקש אכן להעלות טענותיו לגבי חוקיות צווי הארנונה
לשנים 2006 ואילך.
גם
בטענה שהערעור לוקה ב"שינוי חזית" אין ממש. העתירה קמא, כמו הערעור
בפנינו, תקפה את חוקיות תיקון צו הארנונה ואת הסיווג שנקבע בו למכבסות, וממילא גם
את התעריף שנקבע בצדו. בפסק הדין של בית משפט קמא נתחדדה שאלת חוקיות הצו והועמדה
בעיקרה על שאלת הסיווג הנכון של מכבסה. בעקבות כך ביקש גם המערער למקד את ערעורו
בפנינו אך בשאלה זו, תוך זניחת שאר ראשי טענותיו בבית משפט קמא. בכך אין משום שינוי חזית
אלא מיקוד ראוי של החזית.
14.
אחר שני אלה, אפנה
לדיון לגוף הדברים. הארנונה היא מקור ההכנסה העיקרי של הרשויות המקומיות למימון
השירותים שהן מספקות לתושביהן. במסגרת החקיקה, שתחילתה בתכנית לייצוב המשק משנת 1985,
והידועה כ"חקיקת ההקפאה", נקבעו מגבלות שונות על סמכות הרשויות המקומיות
באשר להטלת ארנונה ולקביעת שיעורה, לרבות לענין קביעת סיווגים ותעריפים לצרכי
ארנונה בגין
נכסים שבתחומן. מגבלות אלה הוטלו לאחר שנמצא שרשויות רבות העלו את תעריפי
הארנונה והעניקו הנחות באופן בלתי מסודר, באופן שגרם לגירעון בתקציב הרשות
ולהשלכות מקרו כלכליות שליליות על המשק. חקיקה זו הגבילה את העצמאות הרחבה ממנה
נהנו הרשויות המקומיות עד אז בשינוי התעריפים והסיווגים בצו הארנונה (עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ ואח' נ' עיריית טבריה ואח' (18.11.2008); עע"מ
9530/05 ריבוע כחול ישראל נ' עיריית עפולה
ואח' (16.1.2008); עע"מ
867,869/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי.
ואח' (28.12.2014)).
15.
סעיף 8 לחוק
הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992
(להלן: החוק) מורה,
כי "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו". ואילו בתקנות שהותקנו מכוח החוק נקבע
כי "סיווג
נכס" הוא "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש
בו",
ו"תת סיווג נכס" הוא "סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מקומו" (תוקפן של התקנות משנת 2000 הוארך מידי שנה עד
שהוחלפו על ידי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות),
תשס"ז-2007).
16.
בהתאם לכך, צו הארנונה השנתי של כל רשות מקומית
כולל רשימת סיווגים ותתי סיווגים ותעריפיהם בצדם. שיקול הדעת לקביעת הסיווגים ותתי
הסיווגים והתעריפים שייגבו בגינם מסור לרשות המקומית, אלא ששיקול דעת זה הוגבל ב"חקיקת ההקפאה"
לרשימה נתונה של שנים עשר סיווגים ראשיים וסיווג אחד שיורי שקבעו השרים בתקנות,
ולתעריפים - מזעריים ומרביים - שקבעו השרים לכל אחד מהסיווגים (תקנות 6 ו-7).
בנוסף, נקבע כי החלטת מועצת הרשות המקומית בעניין שינוי סיווג או שינוי תעריף
טעונה אישור שרי הפנים והאוצר (סעיף 9(ב) לחוק).
17.
בין הסיווגים
הראשיים שנקבעו בתקנות נכללים הסיווגים "משרדים, שירותים ומסחר", "תעשיה" ו-"מלאכה", שהם הרלוונטיים לענייננו. הגדרותיהם של
סיווגים אלה בתקנות לוקות בחסר, ולמעשה אין מדובר בהגדרות של ממש, שכן אלה אינן כוללות
כל הגדרה עניינית-אנליטית, או מאפיינים של נכסים שבגדרן, אלא אך פירוט דוגמאות אחדות
לנכסים ועסקים הבאים בגדר סיווגים אלה. וזה נוסח ההגדרות שבתקנות של הסיווגים אלה:
"משרדים,
שירותים ומסחר" - לרבות מתקני חשמל, תחנת אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, תחנות
דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, סניפי דואר וסוכנויות דואר
שבהם ניתנים שירותים לציבור, ולמעט בנקים וחברות ביטוח;
"תעשיה" - לרבות מפעלי בניה, מחצבות, בתי
תכנה;
"מלאכה"
- לרבות מוסכים".
בהעדר הגדרה עניינית-אנליטית ופירוט מאפייניו של כל סיווג
כאמור, הוטלה למעשה מלאכת הסיווג לא פעם על בתי המשפט במסגרת ההליכים הרבים
בעניינים אלה הבאים לפתחם.
18.
ההכרעה לה אנו
נדרשים בערעור זה היא כאמור, האם מכבסה, מסוג המכבסה של המערער דנן, היא בגדר
"מלאכה", כגרסת המערער, או שמא בגדר "שירותים", כגרסת המשיבה.
19.
בכתבי הטענות בבית
משפט קמא ובפנינו נזקקו הצדדים רבות, זה בכה וזה בכה, להגדרות מילוניות של המונחים
"מלאכה" ו"בית מלאכה".
ככלל,
פרשנות דיני המס אינה שונה מפרשנות כל חוק אחר. "כמו כל חוק אחר, גם לענין
חוק מס נקודת המוצא היא לשון החוק... מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור
אותה אפשרות המגשימה את מטרתה של חקיקת המס." (ע"א 165/82 קיבוץ חצור
נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) 70, בעמ' 75 (1985)). מילון עשוי אמנם
לשמש ככלי עזר פרשני בקביעת מתחם האפשרויות הלשוניות שניתן לתת למילה המופיעה
בחיקוק. עם זאת יש לזכור, כי מילון "אינו קובע מה יהא פירושה הנכון בהקשר
המשפטי הנדון" (א' ברק פרשנות במשפט: פרשנות החקיקה (1993), 103), וכי
"מילותיו של חוק אינם מבצרים שיש
לכבשם בעזרת מילונים, אלא עטיפה לרעיון חי המשתנה על פי נסיבות הזמן והמקום לשם
הגשמת מטרתו הבסיסית של החוק" (ע"פ 787/79 מזרחי נ' מדינת ישראל,
פ"ד לה (4) 421, 427 (1980)).
20.
בענייננו, נראה כי
ניתן אמנם להיעזר בהגדרות המילוניות של המונחים הטעונים פרשנות, אך להגדרות
מילוניות אלה יש תרומה מוגבלת בלבד לקביעת הפירוש הנכון של מונחים אלה. כך, המונח
"שירות" מוגדר
במילון אבן שושן כ-
"עיסוק
בפעולות עזר לעבודה העיקרית או בטיפול באנשים העובדים בעבודה עיקרית (יצרנית,
צבאית וכדומה), כגון: שמשות, טבחות, אפסנאות, נהגות" וכן כ-'סיוע,
עזר'".
(א' אבן שושן, המלון העברי
המרֻכז (קרית ספר בע"מ, 1998)).
זו כמובן הגדרה מאוד
חלקית ומיושנת, שאינה כוללת את עיקרו ורובו של סקטור השירותים בכלכלה מודרנית,
כגון תחום הפיננסים, שירותי ביטוח, מקצועות חופשיים, קמעונאות, שירותי ייעוץ
לסוגיהם ועוד.
21.
תרומה יותר ממשית
ניתן למצוא בהגדרה המילונית של "מלאכה" - כ-"עבודה,
אֻמנות, עיסוק", וכן בהגדרתו של "בית מלאכה",
כ- "מקום שעובדים שם במקצוע מסוים בעיקר בעבודת ידיים... כגון נגריה, מסגריה,
סנדלריה".
בהגדרות אלה של מלאכה ובית מלאכה אכן
נעשה שימוש לא פעם בפסיקה, אך אין בהן כמובן מענה מספק לאפיון הסיווג של
"מלאכה" ולהבחנתו מ"שירותים" לענין החיוב בארנונה. ההגדרות של "בית מלאכה"
ו"שירותים" לענין ארנונה טעונות יציקת תוכן בהתאם למציאות המודרנית, אשר
ישלים את ההגדרות המילוניות.
22.
ההגדרה המילונית של
מלאכה ובית מלאכה מלמדת אותנו, כי מאפיין דומיננטי בבית מלאכה הוא עבודת כפיים
מקצועית, אך דומה כי איש לא יטען, כי נגריה או מסגריה (הדוגמאות שהובאו בהגדרה
המילונית) שבמציאות המודרנית עושות שימוש נרחב במכונות לשם ייעול מלאכתן, אין
לראותן עוד בגדר "בית מלאכה". שילוב של מיכון בביצוע המלאכה אינו משנה
את מהותה כעבודת כפיים מקצועית, ואין צריך לומר, כי מיכון זה מופעל על-ידי בעלי
מלאכה, הממשיכים אף לבצע חלק מן המלאכה באופן ידני.
23.
בניסיון להתוות את
המאפיינים של "מלאכה" מזה ו"שירותים" מזה, ואת ההבחנות
ביניהן, נראה לי שניתן לצייר את שני הסיווגים הנ"ל, יחד עם הסיווג
"תעשיה", על ציר אחד - כאשר בקצהו האחד מצויה "תעשיה", בקצה
הנגדי מצויים "שירותים", ובתווך מצויה ה"מלאכה".
24.
נכס המשמש ל"תעשיה",
מאופיין, ככלל, בכך שמתקיימת בו פעילות ייצור (ייצור מוצר מחומר גלם), במבנה תעשייתי,
באמצעות מכונות ופועלי ייצור. מפעל תעשיה מאופיין גם בכך שהוא עוסק בייצור המוני
של מוצרים, ולא בייצור על פי הזמנה של לקוח קצה ספציפי.
לעומת זאת, הנכסים המשמשים לענפי
ה"שירותים" הם נכסים שהפעילות בהם מאופיינת, ככלל,
במתן שירות אישי בהתאם לצרכיו של לקוח קונקרטי, לרוב במבנה
משרדים, ועל-ידי בעל מקצוע חופשי ("צווארון לבן"), כגון עורך-דין,
רואה-חשבון, רופא, יועץ פיננסי וכדומה.
בתווך בין שתי הקבוצות הללו מצויה
קטגורית הנכסים המשמשים ל"מלאכה", אשר יש בה שילוב בין
מאפייני תעשיה למאפייני שירותים. מחד גיסא, בתי מלאכה לסוגיהם מאופיינים במרכיב
"שירותי" של מתן שירות מקצועי ללקוח קונקרטי, המגיע לבית המלאכה לקבלת
שירות מקצועי. מאידך גיסא, השירות שניתן בבית מלאכה הוא בעל מאפיין "תעשייתי",
במובן של עבודת כפיים המתבצעת באמצעות פועלים ועובדי כפיים מקצועיים
("צווארון כחול"), ולא על ידי פקידים ובעלי מקצועות חופשיים
("צווארון לבן"). כמובן שבעידן המודרני אין מדובר עוד בכוכים חשוכים
מוארים בעששיות, אלא בבתי מלאכה המשלבים לצד עבודת כפיים גם עבודה עם מיכון מקצועי
מתאים. מאפיינים אלה תואמים לחלוטין את האופי של פעילויות הנחשבות כמלאכה קלאסית,
דוגמת אלה הנזכרים בהגדרה המילונית של "בית מלאכה" (נגריה, מסגריה
וסנדלריה), וכן סוגים נוספים של בתי מלאכה שהשירות שניתן בהם ללקוחות הוא שירות אישי המאופיין בעבודת
כפיים מקצועית.
פעילות
המקיימת שני מאפיינים אלה ראויה להיות מסווגת לצרכי ארנונה בסיווג של "מלאכה" או "בית
מלאכה".
25.
ואכן, המוסך, שהוא כאמור סוג הפעילות היחיד הנכלל
במפורש בהגדרת "מלאכה" בתקנות, עונה במובהק על המאפיינים שציינו לעיל - מקום
המעניק ללקוח קונקרטי שירות של טיפול ותיקון ליקויים בכלי רכב בהתאם לצרכי הלקוח,
וזאת באמצעות בעלי מלאכה מקצועיים המבצעים את מלאכתם בחלקה בעבודת כפיים ממש,
וחלקה באמצעות מכשור מתאים המופעל על ידי עובדי המוסך. מאפיינים אלה משותפים כאמור
גם לבתי מלאכה קלאסיים אחרים, כגון נגריה, מסגריה וכיו"ב.
יש על כן להסיק, כי הדוגמא (היחידה)
שציין המחוקק בהגדרת "מלאכה" (מוסך), לא על עצמה בלבד יצאה ללמד אלא על
הכלל כולו (השוו: המידה "כלל ופרט" שב- 13 המידות (כללי הפרשנות) של רבי
ישמעאל שהתורה נדרשת בהן).
26.
בטרם נבחן את יישום מבחנים-מאפיינים
אלה
בנוגע למכבסות, מושא דיוננו, נסקור בקצרה את פסיקת
בתי המשפט שעסקה בפרשנות המונחים "תעשיה", "מלאכה"
ו"שירותים" - לענין חקיקת ארנונה ולענין דברי חקיקה אחרים. אכן,
דומה שיקשה למתוח קו אחיד ועקבי בין כל פסקי הדין שעסקו בפרשנות מונחים אלה, אך
נראה שבעיקרם של דברים הפסיקה מתיישבת עם המבחנים-מאפיינים שהצענו לעיל לסיווג
נכסים לתעשיה, מלאכה ושירותים.
27.
לענין אפיון של
"תעשיה" או "מפעל תעשייתי" עמדה הפסיקה - בהקשר של דיני מס אחרים (מס מעסיקים, עידוד תעשיה) - לא רק על מרכיב הייצור ("יצירתו
של יש מוחשי אחד מיש מוחשי אחר"), אלא גם על תהליכי העבודה במפעל, המכונות
והיקף פעילותו וכן על המאפיין של ייצור מוצרים המוניים, להבדיל ממוצר המותאם
לצרכיו של לקוח ספציפי (ע"א 1960/90 פקיד השומה תל אביב נ' חברת רעיונות בע"מ,
פ"ד מח (1)
200 (1992); ע"א 798/85 פקיד השומה ירושלים נ' חברת ניקוב שירותי מחשב ירושלים,
פ"ד מב (4) 162 (1988); בג"צ 609/82 פנטומפ אוברסיז בע"מ נ' מרכז ההשקעות ואח', פ"ד לח(1) 757
(1984)).
יש שמאפיינים אלה של
"תעשיה", בהתאמות לענין, שימשו אף לאבחנה בין תעשיה לבין שירותים לענין
סיווג לצרכי ארנונה (ראו למשל: עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (2005)).
28.
אשר לפסיקה שעסקה
באבחנה בין "מלאכה, לבין "שירותים", פסקי דין שעסקו בכך לענין
ארנונה מיקדו התייחסותם למאפיין - שמקורו בהגדרה המילונית של מלאכה - של עבודת
כפיים במקצוע מסוים. כך, למשל, נקבע כי סיווגו לצרכי ארנונה של עסק לחיתוך וממכר
פרופילי אלומיניום לפי מידה הוא "מסחר", והוא אינו עונה על המאפיין של מלאכה - עבודת כפיים במקצוע מסוים (עע"מ
1024/10 מאיר מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא (2.8.2012)); כי בית דפוס הוא
בגדר "מלאכה" לצרכי ארנונה אף
אם עיקר פעילותו אינה יצרנית אלא פעילות המספקת שירות ללקוח (עת"מ (ת"א)
234-07 אור (תל אביב) בע"מ נ' מנהל
הארנונה בעירית תל אביב (12.9.2010). וראו גם: עמ"נ (י-ם)
32584-03-10
אר.אם.אלקטרוניקס נ' מנהל הארנונה בעיריית ירושלים (6.3.2011), בר"מ 2968/11 אר.אם.אלקטרוניקס נ' מנהל הארנונה בעיריית ירושלים (2.12.2013).
פסק דין
נוסף שעסק בסיווג של בית מלאכה לצרכי ארנונה הוא פסק הדין בענין מרסייה,
שדן בשאלת סיווגה של מספרה (בר"מ
4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ'
חברת מישל מרסייה בע"מ (20.12.2010)). בענין
זה נקבע, בין היתר, כי המבחנים שנקבעו להגדרת פעילות ייצורית לענין חקיקה
המעניקה פטורים ממס, אינם רלוונטיים לסיווג בתי מלאכה לצרכי ארנונה, כיוון שחלק
ניכר מהנכסים המסווגים כבתי מלאכה, באין חולק לגבי סיווגם ככאלה, אינם עוסקים
בפעילות ייצורית. בית המשפט הגיע למסקנה כי יש לסווג מספרה כ"בית מלאכה", הן מהטעם שבית משפט
העדיף סיווג על-פי הגדרה פוזיטיבית הכלולה בצו הארנונה (בית מלאכה), על פני סיווג
שיורי ("בנין שאינו משמש למגורים ואין עבורו תעריף נפרד"), לפיו ביקשה
העירייה לסווג את המספרה, והן על יסוד ההגדרה המילונית לפיה בית מלאכה הוא מקום בו
עובדים במקצוע מסוים בעיקר בעבודת ידיים, ובפרט שבדוגמאות שנכללו בהגדרה המילונית
מופיע הספר לצד הנגר והסנדלר.
29.
אשר למכבסה, לא
הוצגה לנו פסיקה העוסקת במישרין בסיווג מכבסות לצרכי ארנונה, למעט החלטה של בית המשפט
המחוזי בת"א בה נדחתה בקשה לאישור תובענה ייצוגית של מכבסות בענין סיווגן
לצרכי ארנונה, ואגב כך הביע בית המשפט דעתו, כי מכבסה אינה תואמת את הסיווג מלאכה שעניינו באומנות או עבודת
כפיים (ת"צ 11994-02-12 אבנר ואח' נ' עיריית ת"א (6.1.2014)).
בפסיקתו של בית משפט זה עלתה שאלת סיווגן של מכבסות, או עסקים דומים, שלא בקשר עם
חיוב בארנונה. בענין מוך (ע"א 307/72 מוך נ' פקיד השומה ירושלים, פד"א ו' 18 (1974)) נפסק, כי לענין דיני
מס הכנסה (לצרכי פחת), מכבסה באה בגדר תעשיה, וכי המכונות בה יוכרו כנכס עסקי. בית
המשפט קבע שם כי המונח "תעשיה" לענין הנדון כולל גם "תעשיית
שירותים, למשל בתי חרושת לניקוי בגדים", וכן כי "שירותים ותעשיה אינם
בהכרח תרתי דסתרי" (שם, בעמ' 277). במקרה אחר נפסק, כי מפעל לניקוי יבש
וצביעת בגדים בא בגדר תעשיה לענין חקיקת הגנת הדייר, המסירה ממפעל תעשייתי את
ההגנה של הגבלת שיעור דמי השכירות, וזאת לאור הציוד והמיכון בהם נעשה שימוש במפעל
(ע"א 788/82 בנין פרי בע"מ נ' קשת ניקוי יבש בע"מ, פ"ד לז (4) 76 (1983)). לעומת זאת, במקרה
אחר פסק בית המשפט המחוזי בת"א, כי מכבסה מודרנית גדולה אינה באה בגדר מפעל
תעשייתי לענין חוק עידוד התעשיה (מסים) תשכ"ט-1969. בית המשפט קבע כי
המונח תעשיה אינו מונח חד-משמעי ויש לפרשו לאור נוסח החוק ותכליתו. במקרה זה, נוכח תכלית החוק הנדון לעודד הגברת כושר הייצור, מרכיב הייצור
בהגדרת מפעל תעשייתי הוא יסודי, ולפיכך על אף היקף הפעילות הגדול, המיכון והעובדים
הרבים במכבסה הנדונה, אין היא בגדר מפעל תעשייתי (הע"ה (ת"א) 4/73 מכבסה גליה
בע"מ נ' פקיד השומה ירושלים, פ"מ תשל"ד 3, 446 (1973)).
ומן הכלל אל הפרט
30.
אחר כל הדברים האלה
נחזור לשאלה שהצבנו בראשית הדרך: מהו אם כן סיווגה הנכון של מכבסה דוגמת מכבסתו של
המערער?
31.
נראה כי מכבסות
מרכזיות, דוגמת מכבסתו של המערער דנן, מקיימת - ולא באופן גבולי - את המאפיינים של
"מלאכה" עליהם עמדנו לעיל, והן אינן בגדר "שירותים".
מכבסות כאלה אמנם אינן עוסקות בייצור
מוצרים, אלא נותנות שירות אישי ללקוחות - פרטיים ומוסדיים - בהתאם להזמנתם וצרכיהם
הפרטניים, ועל כן אינן בגדר "תעשיה"; ואולם - הן גם לא בגדר
"שירותים", שכן השירות שהן מעניקות הוא שירות המאופיין בעבודת כפיים של
בעלי מקצוע (צווארון כחול), המבוצעת בחלקה באופן ידני ובחלקה באמצעות מכונות,
במבנה בעל אופי תעשייתי ולא במשרד; זאת בשונה מנותני שירותים, כגון עורכי-דין, רואי-חשבון, רופאים, יועצים פיננסים,
סוכני ביטוח וכיו"ב (צווארון לבן).
32.
על כן, אין גם כל רבותא בשלט המקבל את פני הבאים
למכבסת המערער, המבטיח להם "שירות בו ביום", אליו התייחסה המשיבה
בטיעוניה. שלט זה אינו גורע ואינו סותר את המסקנה שמדובר בפעילות של מלאכה, שהרי
אין חולק בדבר מרכיב השירות במכבסה, אלא שמרכיב השירות קיים, כאמור, בכל בית
מלאכה, והוא המבחין את בית המלאכה מתעשיה; ומאידך, לשירות במכבסה נלווים מאפיינים
נוספים, של מיכון ועבודת כפיים מקצועית, כמפורט לעיל, אשר הצטברותם מגדירה את
המכבסה כמלאכה ומבחינה אותה מעסקי שירותים.
33.
כעולה מתיאור פעילות מכבסת המערערת בכתבי הטענות,
שאינו שנוי במחלוקת, פעילות המכבסות המרכזיות נעשית בחלקה באמצעות מכונות שונות
ובחלקה בעבודת כפיים של עובדי המכבסה, הדורשת מומחיות ומיומנות מקצועית - למיון
הפריטים לפי סוג הטיפול הנדרש, לטיפול ידני בחלק מהפריטים, לטיפול בכתמים, לצביעה,
לניקוי יבש ועוד. כמובן שגם לצורך הפעלת המכונות השונות במכבסה נדרשת מיומנות
מקצועית.
וכפי
שהודגש כבר לעיל, שילוב של מיכון בעבודתן של מכבסות מרכזיות, כמו בעבודתם של בתי
מלאכה אחרים, אינו מוציא את עיסוקן מגדר מלאכה, ובוודאי שלא לעבר שירותים. במציאות
המודרנית אין לצפות כי בעל מלאכה, גם במלאכות הקלאסיות, יבצע את עבודתו אך במלאכת
כפיים. החייט אמנם נזקק עדיין מעת לעת לשימוש בחוט ומחט, אך עיקר עבודתו במכונות
תפירה, ועיקר עבודתו של המסגר במכונות ולא בפטיש וסדן וגחלים לוחשות.
השימוש במכונות אינו מוציא אפוא את בית
מלאכה מגדר "מלאכה", ובוודאי שאינו מקרבו לכיוון השירותים. על ציר
הסיווגים תעשיה-מלאכה-שירות, עליו עמדנו לעיל, המיכון הוא מאפיין תעשייתי
דווקא ולא שירותי.
34.
המשיבה ביקשה לערוך
אבחנה בין פעילות מכבסה, שהיא לטענתה תחליף לעבודה שניתן לבצע בבית, לבין פעילות
של נגריה או מסגריה, שהם לכולי עלמא בתי מלאכה. אין באבחנה זו כל ממש. אכן כביסה
ניתן לכבס גם בבית, אך גם עבודות נגרות ומסגרות ניתן לבצע בבית ("עשה זאת
בעצמך"), ויש שאף עורכים בעצמם תיקונים שונים ברכבם. אלא שאנשים מן השורה
נוטים ללכת לבתי מלאכה ולא לבצע מלאכות אלה בעצמם, ובוודאי כאשר מדובר בפעולות
מורכבות, וענייננו - פעולות כגון ניקוי יבש, צביעה וטיפול בכתמים המתבצעות במכבסות
מרכזיות.
35.
ראוי להדגיש
ולהבהיר, כי הדברים לעיל מתייחסים כאמור למכבסות מרכזיות דוגמת מכבסת המערער,
ואינם יפים למכבסות שכונתיות המעמידות שירות של מכבסות אוטומטיות, או עסקים
המעמידים שירות של משלוח פריטים המתקבלים אצלם לטיפול במכבסה מרכזית. במכבסות כאלה
לא מתקיים המאפיין של עבודת כפיים, ובוודאי לא עבודת כפיים של בעל מקצוע, שכן
המלאכה מתבצעת על-ידי הלקוח עצמו (במכבסות האוטומטיות), או על-ידי מכבסה אחרת
(בדוגמת התיווך והמשלוח למכבסה המרכזית), או שמרכיב עבודת הכפיים הוא שולי
(במכבסות שכונתיות המבצעות רק פעילות בסיסית של כביסה וגיהוץ).
36.
לא למותר להעיר, כי
העובדה שעד שנת 1997 חויבה מכבסת המערער בארנונה לפי סיווג של מלאכה, וכן הכרתה של
המשיבה במכבסות עטרות כמכבסות בעלות אופי תעשייתי, תוך שקבעה להן תעריף דומה
לתעריף של תעשיה ומלאכה, אף שהם כלולים כתת-סיווג של שירותים, מצביעה על כך - ולו
באופן חלקי - שגם המשיבה אינה רואה מכבסות מרכזיות, דוגמת מכבסת המערער, כמקרה
מובהק של שירותים.
37.
ראוי עוד להשלים
ולהוסיף, כי מתווה המאפיינים שהוצג לעיל הולם ומגשים לדעתי את תכלית החקיקה.
התכליות הכלליות של הטלת הארנונה הן להבטיח תקציב לרשות למימון השירותים שהיא
מעמידה לתושביה על יסוד מתווה לחלוקה צודקת של נטל המס בין מחזיקי הנכסים. "ניתן לומר שבכל החלטה פיסקלית שלובים
וכרוכים זה בזה שיקולים של צורך לממן תקציב, שיקולי שוויון וצדק בחלוקת נטל המס
ושיקולים הנוגעים להשפעתו הכלכלית והסוציאלית של המס" (בג"צ 192/56 מדר נ' המועצה
המקומית בת ים, פ"ד יא 717, 719 (1956)). ועוד: "בין התכליות העיקריות
שעומדות בבסיס חקיקת המס נמצאות הבטחת הכנסה לרשות הציבורית, ומטרות בעלות אופי
חברתי, הכוללות עידוד והגשמת פעולות רצויות, המניבות תועלת לציבור, ומאבק בתופעות
שליליות" (רע"א 10643/02
חבס ח.צ.פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פסקה 15 לפסק דינה של השופטת ע. ארבל (14.5.2006)).
תכליות אלה משתקפות בסיווגים הראשיים
שקבע המחוקק בתקנות ובטווחי התעריפים שקבע בצדם. טווח התעריפים שקבע המחוקק
לסיווגים של "תעשיה", "מלאכה" ו"שירותים"
("משרדים, שירותים ומסחר") יוצר מדרג, כאשר התעריף לשירותים גבוה עד פי
שלושה לערך מזה הקבוע לסיווג התעשיה, ובתווך בין שניהם התעריף לסיווג מלאכה, הנמוך
כדי מחצית ופחות מתעריף שירותים. מדרג זה מתיישב עם מתן משקל לתועלת הכלכלית מהנכס
יחסית לשטחו ולעידוד והקלה על שימושי התעשיה והמלאכה.
בהתאם לכך, סיווגם של הנגריה והמסגריה
כבתי מלאכה לצרכי ארנונה הולם את תכלית ההקלה כאמור, כפי שצוין על ידי בית המשפט
בענין מרסייה, הנזכר לעיל, וכעת
אוסיף, כי סיווגם של המוסך, הנזכר בהגדרת מלאכה בתקנות, ושל מכבסה מרכזית, הולמים
אף הם את התכלית האמורה בשים לב להבדל בינם לבין פעילויות הנופלות בגדר שירותים.
38.
וקודם לסיכום ראוי
להבהיר, כי אמנם הלכה היא ששיקול הדעת המסור לרשות המקומית בקביעת צו הארנונה
בתחומהּ הוא רחב, בכפוף למגבלות חקיקת ההקפאה עליהם עמדנו בראשית הדברים, ובית
המשפט ימעט להתערב בו (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קרית אתא,
פ"ד מו (1)
793, 802 (1992)). אלא שעניינו של הערעור דנן אינו בשאלה של מדיניות, המסורה
לשיקול דעת הרשות, אלא בפרשנות של דין (פרשנות המונחים "מלאכה"
ו"שירותים" שבתקנות), תפקיד המסור כל כולו לבית המשפט.
"פרשנות דברי חקיקה היא פונקציה שיפוטית הנגזרת מחובתו של השופט
להכריע בסכסוך. על כן אין עקרון 'מתחם הסבירות' חל לענין פרשנות דבר חקיקה. החובה
לומר מהו הדין - אם בפירושו, אם בהשלמתו ואם בפיתוחו - היא חובה שיפוטית." (בג"צ 869,931/92 זווילי נ'
יו"ר ועדת הבחירות המרכזית ואח', פ"ד מו(2) 692, 703
(1992)).
ובמקום
אחר:
כל אחת מרשויות
השלטון נדרשת, לעתים מזומנות, לפרשנותו של דבר חוק, כי הפעלתו של חוק חרות כרוכה
תדירות - ולהלכה תמיד - בקביעת עמדה כלפי מהותו ותוכנו, אולם ההכרעה הפרשנית
הסופית והמכרעת לגבי חוק, כתוקפו בכל עת נתונה, היא בידי בית המשפט, ולגבי סוגיות
המובאות לבחינה בתוך מערכת המשפט, היא בידי הערכאה השיפוטית העליונה" (בג"צ
306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 141 (1981).
ועוד:
"במשטר
דמוקרטי, המבוסס על הפרדת רשויות, הסמכות לפרש את כל דברי החקיקה
- החל בחוקי-יסוד וכלה בתקנות ובצווים - היא סמכותו של בית המשפט... אכן, כל אורגן
ממלכתי - ולענין זה גם כל פרט ופרט - עוסק בפירוש החוק כדי לכוון את מהלכיו... אך
במקום ששאלת הפירוש מתעוררת בבית המשפט, כוח הפירוש נתון בידיו, ופירושו שלו הוא
המחייב את הצדדים, ואם הפירוש בא מפני בית המשפט העליון, הריהו מחייב את כלל
הציבור (מכוח עקרון התקדים המחייב: סעיף 20(ב) לחוק-יסוד: השפיטה)" (בג"צ 73/85 סיעת
כך נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152 (1985)).
אוסיף
עם זאת, למען הסר ספק, כי גם לו מדובר היה בשאלה של סבירות, דעתי היא כי החלטת
המשיבה לכלול מכבסות מסוג המכבסה של המערער בסיווג "שירותים" אינה עומדת במבחני הסבירות,
והיה מקום להתערב בה. אכן, ככלל, "חזקה על הרשות המקומית כי היא המיטיבה
לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק את נטל
הארנונה בין החייבים בארנונה" (בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ
נ' עירית תל אביב, פ"ד לג (1) 113, 121 (1978)), אולם במקרה דנן הסיווג השגוי
והמשמעות הכלכלית הבלתי מבוטלת הכרוכה בכך מבחינתו של הנישום מחייבים תיקון,
ולפיכך המקרה דנן נופל בגדר המקרים בהם קמה, לדידי, הצדקה להתערב בהחלטת הרשות (בג"צ
764/88 הנ"ל, שם בעמ' 803-802).
39.
בשולי הדברים, אבקש
לשוב ולהעלות את הקריאה למחוקק, אשר חזרה ונשמעה בפסקי דין קודמים, לפעול להסדרה
כוללת של הנושא, על ידי האחדת סיווגים וקביעת הגדרות ענייניות וקריטריונים ברורים
ואחידים לסיווג בתי העסק השונים לצרכי ארנונה. משעסקינן בהטלת חיובים כספיים
משמעותיים על התושבים, מתחייב לתקן את המצב בו כל רשות מקומית מפרשת את החוק
והתקנות וקובעת סיווגים ותתי סיווגים לפי הבנתה, מצב המרבה מחלוקות והתדיינויות
משפטיות בין נישומים לבין הרשויות המקומיות, התדיינויות אותן ניתן היה למנוע או
לפחות לצמצם באופן משמעותי (ראו למשל ענין חבס, לעיל, פסקה 11 לפסק דינה של השופטת
נאור (כתוארה אז), וענין המועצה
האזורית חבל יבנה לעיל,
פסקה 16 לפסק דינה של השופטת ארבל).
40.
סיכומם של דברים:
נוכח כל המפורט לעיל, מסקנתי היא כי סיווגן הנכון של מכבסות מרכזיות דוגמת מכבסתו
של המערער הוא "מלאכה", ולא "משרדים, שירותים ומסחר", כפי
שקבעה המשיבה. לפיכך יש לדעתי לקבל את הערעור, להורות למשיבה לתקן את צו הארנונה
בתחומהּ בהתאם לאמור, ולחייב את המשיבה בהוצאות המערער לרבות שכר טרחת עורכי דינו
בסך כולל של 30,000 ₪.
ש ו פ ט
המשנה לנשיאה
א' רובינשטיין:
א. מסכים אני
בסופה של התלבטות, בנתון לאמור להלן, לחוות דעתו של חברי השופט מזוז, אשר פרש כידו
הטובה את היסודות והרציונלים בבסיס החקיקה בנושא ארנונה והסיווגים השונים, ואודה
כי ההכרעה אינה קלה ומובהקת.
ב. בראש
וראשונה ובמוטעם, אבקש להצטרף לקריאתו של חברי, בעקבות פסקי דין רבים שיצאו מתחת
ידינו, למחוקק לפעול להסדרה כוללת של הנושא. נלאינו מהטעים שוב ושוב שחקיקת
הארנונה, המולידה התדיינויות אין ספור, מצריכה חשיבה מערכתית והסדרה מקיפה של
העקרונות ברמה הארצית תוך האחדת הסיווגים והבהרתם; ויפה שעה קודם, שלא לומר
שעתיים. לא אחזור כרוכל על כל האסמכתאות לקריאה זו, והרי כבר מונתה ועדה שעסקה
בכך, אך דומה שתרדמת עולמים, ולמצער תרדמת חורף, שוררת על הנושא, וכמובן כרגע
תקופת בחירות – אלא שקדמו לכך הרבה "תקופות אין-בחירות" ואין קול ואין
עונה.
ג. אוסיף, כי
תכליות אפשריות להקלה בארנונה לבעלי מלאכה הוזכרו בבר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל
מרסייה בע"מ (2010). בחינה של תכליות אלה - שבתקפותן בחלקן הטלתי
ספק בעניין מרסייה - בנדון דידן מובילה למסקנה, שאליה הגיע חברי,
כי אף מאותם טעמים דשם יש לסווג מכבסות מסוג זו בה עסקינן כ"מלאכה".
צוינו שלוש תכליות; הראשונה, הרצון לתמרץ פעילות לעידוד התעסוקה ולשיפור הכלכלה;
השניה, הקלה על בתי מלאכה הזקוקים לשטח רב לצורך הצבת מיכון (פסקאות
כ"ז-כ"ח); והשלישית, תכלית הנושאת טעם סוציאלי של "שיוכם המסורתי
של בעלי המלאכה והרצון לאפשר להם להמשיך ולהתפרנס", יחד עם ההבנה כי הם
מספקים שירות נחוץ אשר רצוי שיהא נגיש (פסקה כ"ט). דומה, כי לתכליות אלה דשם
משמעות בהקשר של מכבסות מן הסוג שבו עסקינן. התכלית שעניינה תמרוץ פעילות לעידוד
התעסוקה רלבנטית בודאי למכבסות המצוידות בעובדים מקצועיים ובמתקנים המתאימים
לטיפול בכמויות גדולות של כביסה ובמתן שירותים נלוים, ולאלה יש פוטנציאל להתפתח
לכדי תעשיה או תעשיה זעירה. כן זקוקות מכבסות מרכזיות לשטח רב לצורך מיכון (אף כי
כאמור בעניין מרסייה, אין
בדבר הכרח לצורך סיווג "מלאכה"). לבסוף, ציינתי בעניין מרסייה, והדברים הולמים אף
את ענייננו: "אמנם מספרות רבות, ויתכן כי אף המשיבה בכללן, הן עסקים החורגים
מן הדגם של מספרות שכונה של סַפָּר יחיד או שניים; אך בצדן עדיין קיימות לא מעט
מספרות 'קלאסיות', שלהן סיווג בית המלאכה בהקשר הסוציו-אקונומי רלבנטי
כתמיד..." (פסקה ל"א). כך גם בנדון דידן. אכן, במתן הסיווג
"מלאכה" למספרות בעניין מרסייה צוין כי הדבר נעשה, בין השאר, "למצער
בהיעדר קטגוריית שירותים" (פסקה ל"א); חברתי השופטת (כתארה אז) נאור
וחברי השופט ג'ובראן סברו שסיווג שירותים, אילו נתקיים אז, מתאים יותר למספרה.
נראה לי כשלעצמי, כי על הציר שמתאר חברי - "תעשיה", "מלאכה"
ו"שירותים" תיתכן "מלאכה", שבחלקה קרובה יותר לשירותים
(לדוגמה, בהקשר של מלאכת הסַפָרות שנדונה בעניין מרסייה, חלק מעיסוק הסלון אינו
מלאכת הכפיים של הספרות אלא מכירת מוצרים – פסקאות ל'-ל"א). כך, כאשר הרכיב
של "מלאכת כפיים" אינו מרכזי ביותר, וניתן לומר כי עיקרו המכריע של
העיסוק הוא במתן שירות לבריות. דומה, כי עמדה זו ניצבה גם ביסוד ההבחנה שערך חברי
בין מכבסות מרכזיות למכבסות הנותנות שירות של מכבסות אוטומטיות, או עסקים שמעמידים
שירות של משלוח פריטים המתקבלים אצלם לטיפול במכבסה המרכזית; זאת – אף כי כשלעצמי
אינני בטוח באשר למכבסות הקטנות אם אינן בחלקן גם הן בעלות אופי של
"מלאכה".
ד. לשלמות
התמונה אציין, שהפועל "כבס" מופיע לראשונה במקרא בהקשר לניקוי בגדים
ולטהרה (למשל, במדבר
ל"א, כ"ד; שמות יט, י') , אך
משמעותו יכולה לכלול מלאכות שונות שנעשות במים (א' גרוסברג "מה עשו ב'עין
רוגל' ומה כיבסו ב'שדה כובס'?" אתר דעת). בלשון חכמים
מתייחסת המילה "כובס" ובתרגומה לארמית "קצרא" לשני סוגי
מלאכה: האחד – ניקוי בגדים מלוכלכים, והאחר בטישת אריגי צמר. המונח
"בטישה" מתייחס ככל הנראה לשלב שבו כיבסו את אריגי הצמר כדי לנקותם
משמנים ומלכלוך (בדומה בתוצאה אולי ל"ניקוי יבש" של ימינו), ולשלב
שאחריו שבו חבטו באריג כדי לכווצו ולסגור את החורים שבו (שם).
ועוד, בתלמוד הבבלי (פסחים, נ"ה א')
נמנים הכובסים עם בעלי מלאכה נוספים לעניין העבודה בערב חג הפסח: "ר' מאיר
אומר כל מלאכה שהתחיל בה קודם לארבעה עשר גומרה בארבעה עשר אבל לא יתחיל בה בתחלה
בארבעה עשר אף על פי שיכול לגמרה, וחכמים אומרים ג' אומניות עושין מלאכה בערבי
פסחים עד חצות ואלו הן החייטין והספרים והכובסין; ר' יוסי בר יהודה אומר אף
רצענין". ברי כי באותה תקופה, ועוד דורות על דורות של שנים לאחר מכן, היו
הכובסים עושים מלאכתם בידיים, בכיבוס הבגדים על גדת הנהר או הנחל, כפי שניתן לראות
גם ביום בחלקי תבל שונים, ובעיני ראיתי. ראו גם משנה בבא קמא י', י'
לעניין שאריות הנותרות בידי כובס; בבלי שבת י"ט א' לעניין
מתן כביסה לכובס טרם שבת; וכן בבלי בבא בתרא
מ"ה, ב'. כובס שם הוא בעל מלאכה במובהק.
ה. כאמור
מצטרף אני לחוות דעתו של חברי.
|
|
|
המשנה
לנשיאה
|
השופט א' שהם:
אני מצטרף
בהסכמה לחוות דעתו של חברי, השופט מ' מזוז
ולהערותיו של חברי, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.
|
|
|
ש ו פ
ט
|
הוחלט
כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז.
ניתן היום,
ט"ו בשבט התשע"ה (4.2.2015).
