|
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
|
|
בג"ץ 5646/14
|
|
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה ח' מלצר
|
|
|
כבוד
השופט א' שהם
|
|
|
כבוד
השופטת ע' ברון
|
|
העותר:
|
ארגון סגל המחקר במערכת הבטחון ברפא"ל
ובמשרד ראש הממשלה
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבים:
|
1. בית הדין הארצי
לעבודה בירושלים
|
|
|
2.
מדינת ישראל - משרד האוצר
|
|
עתירה למתן צו על תנאי
|
1.
לפנינו עתירה
המכוונת נגד פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה (בהרכב: כב' הנשיא י' פליטמן, השופטות: ר' רוזנפלד ו-י'
אנגלברג-שהם ונציגי הציבור: מר י'
שילון וגב' ר' הורן) ב-עס"ק
20449-04-12 וב-עס"ק 36803-04-12.
העותר (להלן גם: הארגון) מבקש כי נבטל את פסק דינו האמור של בית הדין
הארצי הנכבד ונורה לשר האוצר לתקן את צו
שירות המדינה (גימלאות) (תוספת לקצבה) (תיקון), תש"ע-2010 שהוצא
על ידו (להלן: הצו; הצו מופיע
כיום בסעיף 4(ג) לצו שירות המדינה (גמלאות) (תוספת לקצבה),
תש"ע-2009), כך של-1,600 גמלאי דירוג המחקר ברשות לפיתוח אמצעי לחימה
(להלן: גמלאי רפא"ל ו-רפא"ל בהתאמה) ישולם "פיצוי מלא" בגין
הכספים שגמלאי רפא"ל
הפסידו, לטענת העותר, כתוצאה מתיקונם של סעיפים 8 ו-9 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970 (להלן: חוק הגימלאות) במסגרת תיקון מס'
50 לו (להלן: תיקון 50).
להלן אביא את הנתונים הדרושים לצורך
הכרעה במכלול.
רקע נורמטיבי ועובדתי
2.
בתאריך 25.05.1994 ממשלת ישראל קיבלה
החלטה, אשר לפיה יינקטו צעדים לקראת הפיכתה של רפא"ל, שהיתה עד לאותו המועד יחידת סמך
ממשלתית של משרד הביטחון – לחברה ממשלתית. בהתאם ובהמשך להחלטה זו, הוחלט לסגור את
יחידת הסמך ולהקים תחתיה את חברת רפא"ל
בע"מ.
3.
בעת סגירת יחידת הסמך ואיגודה מחדש של רפא"ל כחברה
ממשלתית, עמד בתוקפו חוק הגימלאות בנוסחו שלפני תיקון
50, אשר
הורה, בסעיפים הרלבנטיים לענייננו, כך:
"8.
'משכורת קובעת', לגבי אדם פלוני בזמן פלוני – שיעור
המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע, באחד לחודש שבו חל אותו זמן, לעובד שדרגתו
כדרגה שהיתה לפלוני ערב פרישתו מהשירות; אם הורד בדרגתו, עקב אמצעי משמעת לפי כל דין,
תהיה משכורתו הקובעת במשך כל תקופת ההורדה נחשבת לפי הדרגה שאליה הורד ובתום תקופת
ההורדה תחזור ותיחשב לפי הדרגה שלפני ההורדה;" (ההדגשה שלי – ח"מ).
כלומר,
לפי חוק הגימלאות בנוסחו שטרם תיקון 50, "המשכורת הקובעת" לעניין קביעת קצבתו של
גימלאי, חושבה בצמוד לשכרו של עובד פעיל בדרגה זהה לדרגתו האחרונה של אותו גימלאי.
4.
בתאריך 08.08.2000 נחתם בין משרד
הביטחון לבין הארגון הסכם קיבוצי מיוחד שכותרתו:
"הסכם קיבוצי מיוחד (דירוג שכר חדש לעובדי המחקר ברפא"ל)" (להלן: הסכם 2000).
על-פי תכליתו, כפי שבאה לידי ביטוי במבוא לו, הסכם
2000 נועד:
"ליתן מענה לצרכים ולנסיבות המיוחדים של עובדי המחקר ברפא"ל, הפסקת עבודתם
במדינה והפיכת חלקם הגדול לגימלאים שלה למשך שנים רבות" (ראו: עמ' 1 להסכם 2000). לצורך כך הוסכם כי:
"עובדי
המחקר ברפא"ל ידורגו בדירוג מקצועי חדש וייחודי לעובדי המחקר ברפא"ל,
כפי שיפורט להלן בהסכם זה, שיבטיח מנגנון לשמירת ולעדכון השכר, עד למיצוי זכויות אחרון
הנהנים על פי הסכם זה" (שם).
5.
הסכם
2000 קובע,
בין היתר, סולם דרגות ושכר חדש, שיונהג עבור עובדי המחקר ברפא"ל החל מתאריך 01.12.1999 (הוא
"היום הקובע"), וכן תוספות ונפקויות שונות לשכר הבסיס החדש (להלן: סולם השכר החדש; ראו:
סעיף 4 להסכם 2000). ביחס לעדכון שכר הבסיס החדש, נקבע בהסכם 2000 כך:
"מהיום
הקובע ואילך שכר היסוד המשולב החדש על פי דרוג המחקר החדש ברפא"ל יעודכן מדי
שנה, החל ממשכורת חודש מאי, על פי שיטה המבוססת על שעור עליית מדד המחירים לצרכן
בשנה הקודמת לעדכון, ועל שיעור עליית מדד נוסף שנקבע בין הצדדים. מדד נוסף זה הינו
מדד המורכב מ-8 מדדים שונים המשקפים את עליית השכר בסקטור הציבורי במחירים קבועים
(הכוונה – במונחים ריאליים) המפורסמים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן –
'הלמ"ס') במסגרת הירחון הסטטיסטי לישראל מידי ה-15 בחודש מאי לגבי השנה שקדמה
לפרסום (להלן – מדד '8')..." (ראו: סעיף 5.1 להסכם 2000; ההבהרות שבסוגריים במקור – ח"מ).
הנה כי כן, הסכם
2000 קבע כי
עבור עובדי המחקר ברפא"ל יחול דירוג שכר חדש, שונה מדירוג השכר
שהיה חל עליהם קודם לכן וכי עדכונו של דירוג שכר זה ייעשה על-פי שיעורי עליית מדד
המחירים לצרכן ומדד ייחודי שנועד לשקף את עליית השכר בסקטור הציבורי בישראל (להלן:
מדד 8), וזאת בהתאם לשינויים, כפי שנערכו בשכרו של "העובד
הפעיל הרעיוני" החל מתאריך 01.01.1997, והכל על פי הוראת הסכם 2000.
6.
מאז חתימתו של הסכם
2000 ועד
לחקיקתו של תיקון 50, קצבתם של גמלאי
רפא"ל
התעדכנה, עבור כל גמלאי, בצמוד לשינויים שנערכו בסולם
השכר החדש על-פי
עלייתם של מדד המחירים לצרכן ומדד 8, וזאת לנוכח הוראת סעיף 8 לחוק הגימלאות בנוסחו
שטרם תיקון 50, שהצמידה כאמור לעיל את שכר הגמלאי, לשכרו של "עובד
פעיל" בדרגה זהה לדרגתו של אותו גמלאי, וכן לנוכח עדכון השכר הקבוע בהסכם 2000. לולא הסכם 2000 ניתן היה לטעון שעקב הפרטת רפא"ל – לא נותר עוד מקום להשוואה (לגבי מרבית
הגמלאים הפורשים), שכן ביחידת הסמך הממשלתית לא נשתיירו עוד "עובדים
פעילים" רלבנטיים, ולכן נוצר הצורך במיסוד מושג חדש של: "עובד פעיל
רעיוני", וזאת, בין השאר, כדי להגן על גמלאי
רפא"ל.
7.
בתאריך 17.04.2008
נחתם הסכם קיבוצי (מסגרת) בין ממשלת ישראל ומעסיקים נוספים במגזר הציבורי לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות ו-ההסכם הקיבוצי). סעיף 11.1 להסכם הקיבוצי מורה,
בין היתר, כדלקמן:
"שר
האוצר מודיע כי בכוונתו להביא לאישור הממשלה, בתקופה הקרובה, הצעת חוק לתיקון חוק
שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970... אשר תכלול הצעה לתיקונים
המפורטים להלן:
(א)
הצעה לשינוי מנגנון העדכון של המשכורת הקובעת, באופן שמשכורתו הקובעת של העובד,
נכון לחודש העבודה האחרון שלו, תעודכן, אחת לשנה, החל מהחודש הראשון לתשלום קצבתו
בקצבה המשולמת עבור חודש ינואר, בהתאם לשינויים במדד המחירים לצרכן, וזאת חלף
מנגנון העדכון הקבוע כיום בחוק הגמלאות (לפי משכורתו של עובד פעיל)...
(ו)
מועד תחילת התיקון יהיה ביום 1.12.2008, כשהעדכון הראשון בכפוף לכל האמור בסעיף זה
יבוצע בקצבה המשולמת עבור חודש ינואר 2010 או בקצבה המשולמת עבור חודש פברואר
2010, בתחולה למפרע לקצבה המשולמת עבור חודש ינואר...".
בסעיף 11.2 להסכם
הקיבוצי, הוסכם
כך:
"ההסתדרות
מודיעה כדלקמן:
(ב)
ההצעה לתיקוני חקיקה הנזכרת בסעיף 11.1 לעיל, מקובלת על ההסתדרות והיא תתמוך
בהליכי החקיקה לקידומה, כמקשה אחת, ככל שהדבר יידרש.
(ב)
לאחר שתיקוני החקיקה הנזכרים בסעיף 11.1 יתקבלו בכנסת, לא תהא להסתדרות כל דרישה
לתשלום כל תוספת לקצבאות הגמלאים בשל שחיקת גמלאותיהם, בגין התקופה שעד יום
31.12.2008...".
8.
בהתאם להסדר שעליו הוסכם בהסכם הקיבוצי, חוקק
בתאריך 23.07.2009 תיקון 50, שבמסגרתו שונו סעיפים 8 ו-9
לחוק הגימלאות, וכיום הם מורים, בין היתר כך:
"8. בפרק זה –
'משכורת
קובעת', לגבי אדם פלוני בזמן פלוני – שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות,
כמפורט להלן, לפי העניין, כפי שהוא מעודכן לפי הוראות סעיף 9:
(1) לגבי פלוני שפרש משירות אחרי מועד המעבר –
שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע ערב פרישתו של פלוני מהשירות, לעובד
שדרגתו כדרגה שהיתה לפלוני ערב פרישתו כאמור;
(2) לגבי פלוני שפרש משירות לפני מועד המעבר –
שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע במועד המעבר, לעובד שדרגתו כדרגה
שהיתה לפלוני ערב פרישתו מהשירות;
(3) על אף הוראות פסקאות (1) ו-(2), הורד פלוני
בדרגתו עקב אמצעי משמעת לפי כל דין, תחושב משכורתו הקובעת במשך כל תקופת ההורדה,
בהתאם להוראות הפסקאות האמורות, לפי העניין, על פי הדרגה שאליה הורד, ובתום תקופת
ההורדה תחזור ותחושב משכורתו הקובעת בהתאם להוראות הפסקאות האמורות, לפי העניין,
על פי הדרגה שלפני ההורדה;
9. (א) המשכורת
הקובעת תעודכן בחודש ינואר של כל שנה (בסעיף זה – חודש העדכון), בעד קצבת חודש
ינואר ואילך, לפי שיעור עליית המדד החדש לעומת המדד הקודם...
(ב) בסעיף זה ובסעיף 9א –
'המדד'
– מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
[...]".
הנה כי כן, לפי תיקון
50 –
קצבתם של גמלאי שירות המדינה מתעדכנת אחת לשנה בהתאם לשיעור עליית מדד המחירים
לצרכן, וזאת חלף שיטת העדכון שקדמה לתיקון 50, ושהצמידה במקרה שלפנינו את עדכון
שכרם של הגמלאים של הארגון למדד המחירים לצרכן ולמדד 8.
9.
מעבר לכך – חוק
הגמלאות,
כנוסחו לאחר תיקון 50, כולל רשימה של תוספות אפשריות לקצבה
עבור גמלאים. אחת מתוספות אלה, המיועדת לפצות על שחיקה, מוסדרת בסעיף 9א(ה)
לחוק הגמלאות ומורה כדלקמן:
"שר האוצר רשאי
לקבוע, בצו, כי תוספת שחיקה תשולם למי שפרש מהשירות לפני יום כ"ג בטבת
התשס"ח (1 בינואר 2008) או לשאירו או כי תוספת
בשל הסכמי שכר תשולם למי שפרש מהשירות לפני יום כ"ה בטבת התשע"א (1
בינואר 2011) או לשאירו, הכל לפי העניין, גם אם ערב הפרישה לא דורג מי שפרש
מהשירות כאמור בדירוג מהמפורטים ברשימת הדירוגים הבסיסית, בדירוג עובדי הוראה או
בדירוג הרופאים; בצו לפי סעיף קטן זה יקבע שר האוצר את שיעור תוספת השחיקה או
התוספת בשל הסכמי שכר, שתשולם למי שפרש מהשירות כאמור או לשאירו, בהתאם למועד
הפרישה, וכן את הקצבאות שבעדן תשולם התוספת, ואופן חישובה" (ההדגשה שלי – ח"מ).
10.
המחלוקת שבפנינו
נולדה בעקבות הוראות החיקוקים הנ"ל והשתלשלות הדברים שהוצגה לעיל והמשכה
בהליכים המשפטיים ובהתפתחויות שיתוארו להלן.
ההליכים לפני בית הדין האזורי לעבודה הנכבד והוצאת הצו,
מושא העתירה
11.
בתאריך 16.02.2010
הארגון הגיש לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו, בקשת צד לסכסוך
קיבוצי, במסגרתה הוא ביקש מבית הדין האזורי הנכבד להעניק לו סעד הצהרתי קבוע שיקבע
כי תיקון 50 איננו חל על גמלאי רפא"ל וכי גמלתם של גמלאי
רפא"ל צריכה להמשיך ולהתעדכן על-פי האמור בהסכם 2000, בהתאם לדרך שבה
היא עודכנה עד לחקיקת תיקון 50. בבקשתו
הנ"ל, הארגון טען כי עדכון הגמלה על-פי תיקון 50, פוגע בגמלאי
רפא"ל ביחס לדרך עדכון הגמלה שחל עליהם לאחר הסכם 2000, ופגיעה זו,
לטענת הארגון, איננה כדין משורה של טעמים. לחלופין – הארגון עתר לקבלת פיצוי
בשיעור מלוא הפגיעה בזכויות הפנסיוניות של גמלאי רפא"ל, כפי שנעשתה,
לשיטתו, נוכח הוראות תיקון 50. באופן זה, הארגון ביקש למעשה,
לאכוף את הוראותיו של הסכם 2000 ולא לחרוג מהן, גם נוכח הוראותיו של תיקון 50 (ראו: פיסקה 11
לפסק דינו של בית הדין האזורי הנכבד בענייננו).
12.
בתשובתה הראשונית
לבקשת הצד בסכסוך קיבוצי – המשיבה 2 (להלן גם: הממשלה) ביקשה לדחות את טיעוניו של הארגון. בין השאר, הממשלה גרסה כי הארגון לא מיצה את
ההליכים שביכולתו לנהל מול שר האוצר על-פי סעיף 9א(ה) לחוק
הגימלאות, אשר מאפשר לשר להוציא צו שיעניק לגמלאי רפא"ל "תוספת בשל
הסכמי שכר".
13.
בתאריך 26.04.2010
ולאחר דין ודברים שנערך בין הצדדים ביחס לסמכותו הנ"ל של שר האוצר – הצדדים
הודיעו לבית הדין האזורי לעבודה הנכבד כי אגף הממונה על השכר במשרד האוצר יגיש,
תוך 45 ימים, המלצה לשר האוצר בדבר שיעור התוספת הראויה בנסיבות עבור גמלאי
רפא"ל. לאחר מכן, תינתן לארגון זכות טיעון תוך
10 ימים ממועד קבלת ההמלצה ובהיאסף כל החומר הנ"ל – שר האוצר יתן את החלטתו
בנושא.
14.
בהתאם להסכמה
הנ"ל ולאחר שנערכה פגישה בינם לבין נציגי העותר – הגורמים המקצועיים במשרד
האוצר הגישו לשר האוצר את חוות דעתם בעניין גמלאי רפא"ל (להלן: חוות הדעת). על-פי חוות הדעת, חוק
הגימלאות איפשר לשר האוצר להעניק בצו "תשלום בגין הסכמי
שכר" וליתן לעובדים שפרשו לפני כניסתו לתוקף של תיקון 50 סכומים שהיו
מגיעים להם מכוח ההסכם הקיבוצי. בהקשר זה הוסבר כי לנוכח היותו של הסכם 2000, הסכם מתמשך, אשר
חסך את ניהולם של משאים ומתנים רבים ומתחדשים – הומלץ לשר האוצר על-ידי הגורמים
המקצועיים להוציא צו, אשר יורה להעניק לגמלאי רפא"ל תוספת בגין הסכמי
שכר בשיעור המבוסס על "הפירות העתידיים" של הסכם 2000. בחוות הדעת פורטו הפרמטרים
שעל-פיהם חושבו הפירות העתידיים של הסכם 2000 שהינם: שיעור
שינוי מקדם העדכון של מדד 8 על פי הסכם 2000, בין השנים
2009-1997; תוחלת החיים הצפויה לגמלאי ושאריו, תוך התחשבות בשיעור הגמלה לשאיר
(60%) וריבית ההיוון הנוהגת בקרנות הפנסיה הצוברות החדשות. כמו כן חוות הדעת ציינה כי חישוב
שיעור התוספת בוצע על דרך של ממוצע קבוצתי לכל גמלאי רפא"ל, וזאת מאחר שנטען
בחוות הדעת כי נציגי גמלאי רפא"ל ביקשו ששיעור
התוספת שתתקבל יהיה אחיד לכלל הגמלאים, ללא חלוקות כלשהן. נוכח האמור, בחוות הדעת הומלץ לשר האוצר
כי יצא מלפניו צו, אשר יקבע תוספת בשיעור 15.5% עבור גמלאי רפא"ל.
15.
בתאריך 04.07.2010
הארגון מסר את עמדתו בעניין שיעור הפיצוי לו זכאים, להבנתו, גמלאי
רפא"ל וטען כי שיעור זה עומד על 35.2%. לשיטתו של הארגון, כפי שנוסחה אז,
יש לחשב את שיעור הפיצוי הנ"ל בהתאם למנגנון החישוב החלופי שנקבע בהסכם 2000 עבור מקרה שבו
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא תפרסם את מדד 8 (להלן: המנגנון
החלופי). לפי המנגנון החלופי, אם בשנה מסוימת
כלשהי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא תפרסם את מדד 8 (דבר שלכאורה לא
יאפשר את עדכון שכרם של עובדי רפא"ל בהתאם למדד 8, כפי שנקבע בהסכם 2000) – עדכון השכר
לאותה שנה יחושב על-פי מקדם העדכון השנתי הממוצע של מדד 8, החל משנת 1982
ועד לאותה שנה. משכך, הארגון טען כי הדרך הנכונה לחישוב
"הפירות העתידיים" של הסכם 2000, היא באמצעות
מיצועו של מדד 8 החל משנת 1982, בהתאם למנגנון החלופי, בניגוד לחישוב
שנערך בגדרה של חוות הדעת, שמיצע את מדד 8 משנת 1997 בלבד.
חישוב זה, לעמדת הארגון, היה מעמיד את שיעור הפיצוי שלו
זכאים, לשיטתו, גמלאי רפא"ל על 35.2% מגמלת
הבסיס. כמו כן, הארגון סבר כי יש להוסיף לפיצוי שיינתן לגמלאי
רפא"ל, סך של 500,000 ש"ח כפיצוי נפרד על הפגיעה, לשיטתו,
בזכות ההתארגנות שלהם ועל ההתערבות החד-צדדית, לכאורה, בהסכם 2000.
16.
בתאריך 28.07.2010
שר האוצר הוציא את הצו, מושא העתירה, אשר בסעיף 2(2)(ג) לו
נכתב כדלקמן:
"מי שפרש מן השירות עד יום
כ"ו בטבת התשס"ג (31 בדצמבר 2002), וערב פרישתו דורג בדירוג
המחקר הביטחוני ושירת באותו מועד ברשות לפיתוח אמצעי לחימה במשרד הביטחון, תשולם
לו או לשאירו, תוספת בעד קצבת חודש ינואר 2010 ואילך, בשיעור של 15.5% מקצבת
הבסיס".
17.
בתאריך
25.08.2010 הארגון הגיש לבית הדין האזורי הנכבד בקשה
להכריע בשאלת מקדם העדכון השנתי, אשר לפיו צריכים להיות מחושבים "הפירות
העתידיים" של הסכם 2000 במסגרת הצו. המדינה, מנגד, התנגדה לבקשה האמורה, בטענה כי לבית הדין האזורי הנכבד אין
סמכות עניינית לדון בתוקפו של הצו, וכי גם
לגופם של דברים – לא נפלו בצו פגמים
המצדיקים את ביטולו.
18.
בתאריך
18.10.2010 בית הדין האזורי הנכבד קבע כי יש לו סמכות עניינית לדון בשאלות העולות
בבקשה והורה למדינה להבהיר האם תוספת הגמלה בשיעור של 15.5% שהתקבלה בצו אמורה לשקף את "הערכת הפירות העתידיים" של הסכם 2000, אם לאו. בהמשך בתאריך 12.01.2011, המדינה מסרה לבית הדין האזורי הנכבד כי
תוספת הגמלה שעליה הורה הצו אכן מבוססת על
"הערכת הפירות העתידיים" של הסכם 2000,
בהתאם להמלצתם של הגורמים המקצועיים במשרד האוצר.
19.
בתאריך
29.03.2012 לאחר שהצדדים הגישו את סיכומיהם, ניתן פסק דינו של בית הדין האזורי
הנכבד. בפסק הדין נקבע, בין היתר, כי לנוכח ההסכמות שאליהן הגיעו הצדדים, שוב אין
צורך להכריע בשאלת הפרשנות של הסכם 2000 כהסכם שכר,
או כהסכם לשינוי גמלה, בסוגיה אם הארגון זכאי לאכיפתו של הסכם 2000, וממילא גם לא בתוקפו של תיקון 50 על רקע פגיעתו, לכאורה, בזכויותיהם החוקתיות של גמלאי
רפא"ל. בהקשר זה נקבע, בבחינת למעלה מן הצורך, כי אף אם
עמדת הארגון שלפיה הסכם 2000 הינו הסכם לעדכון גמלה הייתה מתקבלת, לא היה די בכך כדי
להעניק לארגון את הסעד הראשי שלו הוא עתר – אכיפת הסכם 2000 כלשונו, תוך ביטולו בפועל של תיקון 50 ביחס לגמלאי רפא"ל,
זאת מכיוון שלעמדת בית הדין האזורי הנכבד, תיקון 50 חוקק לתכלית ראויה וההסדרים שבו מידתיים.
בהמשך לדברים אלו,
בית הדין האזורי הנכבד הוסיף וקבע כי הסוגיה היחידה שעומדת להכרעתו הינה זכאותו של
הארגון לסעד החלופי שאותו הוא ביקש – "ביצוע בקירוב" של
הוראות הסכם 2000, בכפוף להוראות החוק. בתוך כך, בית
הדין האזורי הנכבד ניסח את השאלה שבה הוא מוסמך לדון בקשר לסוגיה הנ"ל כך:
"האם הצו שהוציא מלפניו שר האוצר
מהווה 'ביצוע בקירוב' תקין מן הבחינה המינהלית של הסכם 2000, אם לאו. וככל שאין
הדבר כך, מהן ההנחיות שיש ליתן לשר האוצר לשם תיקון הפגם" (ראו: פיסקה 27
לפסק הדין).
20.
במענה לשאלות אלו,
בית הדין האזורי הנכבד קבע כי הוראות תיקון 50 מאפשרות, אף
שקיימים קשיי הערכה ומדידה, את "ביצועו בקירוב" של הסכם 2000 באופן שלגמלאי
רפא"ל תוענק תוספת גמלה שתעמיד אותם למעשה במצב שבו הם היו מוצאים
עצמם אלמלא תיקון 50 היה נחקק, וציין כי מחוות הדעת עולה כי גורמי
משרד האוצר החזיקו בעמדה דומה. בהקשר זה בית הדין האזורי הנכבד דחה את עמדת הארגון שלפיה הדרך האפשרית היחידה להערכת פירותיו
העתידיים של הסכם 2000 הינה באמצעות המנגנון
החלופי. לפי קביעת בית הדין האזורי הנכבד – המנגנון
החלופי נועד לשימוש בנסיבות – שבהן לא תהיה מניעה
חוקית ליישם את הסכם 2000, ואף על פי כן, המדינה
תימנע, באמצעות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מלעדכן את מדד 8 חרף התחייבותה בהסכם 2000 לעשות
כן. בנסיבות שלפנינו – מדד 8 לא עודכן כתוצאה משינוי
חקיקתי (תיקון 50) שאיין את הצורך בקיומו. משכך בית
הדין האזורי הנכבד קבע כי מעצם קיומו של המנגנון החלופי
– אין ללמוד כי הוא מהווה את הדרך היחידה לביצוע בקירוב של הסכם 2000, ובהתאם נקבע כדלקמן:
"מנגנון הפיצוי שקבע שר האוצר
המושתת על הפירות העתידיים של עדכון הגמלה על פי מדד ה-8 על בסיס מיצועו של מדד זה
בשנים 2000-1997 בלבד, וכפי שעשה למעשה שר האוצר, הינו סביר ואינו לוקה בפגם המצדיק
התערבות שיפוטית" (ראו: פיסקה 30 לפסק הדין).
21.
עם זאת, בית הדין
האזורי הנכבד קבע כי לצד קביעתו העקרונית הנ"ל – הצו לוקה במספר
פגמים, אשר יש בהם כדי להצדיק התערבות שיפוטית בו. בית הדין האזורי הנכבד מצא שהצו שרירותי, לא
מנומק ולוקה בהטיה מבנית. חוסר ההנמקה של הצו מלמד, כפי שנקבע
בפסק הדין, על כך שההחלטה לגביו התקבלה מבלי שמכלול הנתונים הרלבנטיים נשקלו
על-ידי השר. בית הדין האזורי הנכבד הטעים עוד כי השרירותיות בהוצאת הצו, אשר מתווספת
בנסיבות לחשש לעיוות ולהטיה מבנית בהערכת שווי הפירות העתידיים של הסכם 2000, מצדיקה התערבות
שיפוטית בהוראות הצו, וזאת בשים לב לכך שהזכות שנפגעת
מהשרירותיות ומהטיה לכאורית זו, הינה זכות היסוד לחופש ההתארגנות.
22.
בסיכום הדברים,
בית הדין האזורי הנכבד הורה לשר האוצר להוציא מלפניו צו מתקן ביחס לשיעור התוספת
לגמלה שיש לשלם לגמלאי רפא"ל על-פי סעיף 9א(ה)
לחוק הגימלאות, תוך תיקון פגם השרירותיות שנמצא על ידו. בית הדין המשיך
וקבע כי הצו המתקן שיוצא, יושתת על נימוקים ענייניים באשר לאופן קביעת התוספת,
שישקפו הערכה רציונאלית ומושכלת של שווי הפירות העתידיים של הסכם 2000, אלמלא תיקון 50.
ההליכים לפני בית הדין הארצי לעבודה
23.
שני הצדדים ערערו
על פסק דינו של בית הדין האזורי הנכבד – הממשלה ערערה כנגד תוצאתו האופרטיבית של פסק
הדין, שהורה לשר האוצר להתקין צו מתקן חלף הצו, ואילו הארגון ערער על קביעתו של בית הדין האזורי הנכבד שלפיה אין חובה להפעיל את המנגנון
החלופי לצורך הערכת הפירות העתידיים של הסכם 2000.
24.
במהלך הדיון
בערעור, בא-כוח הארגון העלה טענה שלפיה נפלה טעות בחישוב
שנערך בחוות הדעת, שכן גם אם מקבלים את הנחות היסוד של משרד האוצר בחוות הדעת – אחוז התוספת
לגמלה המגיע לגמלאי רפא"ל צריך לעמוד על
"מעל 17%". בתום הדיון, הוצע לצדדים להידבר ביניהם. הממשלה הודיעה כי היא
תגיב להצעתו של בית הדין לאחר היוועצות בגורמים המוסמכים וכי לפנים משורת הדין,
היא מסכימה כי העותר יביא את עמדתו בכתב בכל הנוגע לטעות שנטענה על ידו באשר
לחישוב שיעור הגימלה, וזאת מבלי לערוך כל שינוי בהנחות הבסיס של חוות הדעת. העותר השיב
בתגובה כי הוא איננו מוכן לנתב את ההידברות "לנתיב הצר של הטעות" בלבד.
עם זאת הוא מוכן לנהל משא ומתן על מכלול הפערים שבין הצדדים.
25.
לאחר הדיון
הנ"ל – הארגון הגיש הודעה מטעמו ובקשה לצירוף
אסמכתא, אשר תומכת, לעמדתו, בטענות שעלו מצידו בערעור. בסמוך לאחר מכן, הממשלה הגישה הודעה
מטעמה ובגידרה היא גרסה כי אין מקום להידברות בין הצדדים על בסיס הצעת הארגון לבחון את מדד 8 החל משנת 1982,
אך יחד עם זאת לפנים משורת הדין היא מוכנה להתייחס לטענות הארגון ביחס לטעויות
חישוב טכניות שנפלו, ככל שנפלו, בחישוב תוספת הגימלה. לצד זאת, הממשלה לא התנגדה לצירוף
האסמכתא שהתבקש על-ידי הארגון כיוון שלטענתה, האסמכתא האמורה דווקא
מחזקת את עמדת הממשלה.
26.
לאחר שניסיונות
הידברות נוספים שהתקיימו ביני לביני בין הצדדים כשלו – בית הדין הארצי הנכבד נדרש
ליתן פסק דין בערעור. בפסק דינו, בית הדין הארצי הנכבד דחה את ערעורו של הארגון וקיבל את ערעורה
של הממשלה על פסק דינו של בית הדין האזורי הנכבד, במובן זה שהוראות הצו הועמדו בתוקפן
והחלטתו של בית הדין האזורי הנכבד שהורתה לשר האוצר להוציא צו מתקן – בוטלה.
27.
בית הדין הארצי
הנכבד פסק כי בעניין התוויית המחלוקות שבין הצדדים, השאלה בדבר תוקפו של תיקון 50 ותחולתו על גמלאי
רפא"ל, הוסרה מסדר היום במהלך ההתדיינות. בתוך כך בית הדין הארצי
הנכבד קבע כי במסגרת ההליך האמור, חזית הדיון שבין הצדדים שונתה בהסכמה, כך שהדיון
נסב על מיצוי ההליך אל מול שר האוצר, לצורך הפעלת סמכותו של השר מכוח סעיף 9א(ה)
לחוק הגימלאות ולמתן תוספת לקצבתם של גמלאי רפא"ל. כמו כן, בשלב
מאוחר יותר של ההתדיינות, מוקדה המחלוקת שבין הצדדים, בטיבה ובחוקיותה של ההוראה
שיצאה מלפני שר האוצר במסגרת הצו. משכך, ומאחר
שהפעלת סמכותו של שר האוצר מכוח סעיף 9א(ה) לחוק הגימלאות הינה פועל יוצא
של החלת הוראותיו של תיקון 50 על גמלאי רפא"ל, בית הדין הארצי
הנכבד פסק כי עצם חוקתיותו של תיקון 50, ושאלת תחולתו על
גמלאי רפא"ל, שוב אינן עומדות לפתחו.
28.
על אף שדי היה
באמור לעיל כדי למצות את הדיון בסוגיית חוקתיותו והיקף השתרעותו של תיקון 50 – בית הדין הארצי
הנכבד מצא לנכון להדגיש למען הסר ספק, כי הסדר הפנסיה של גמלאי רפא"ל מוסדר באופן
בלעדי באמצעות חוק הגימלאות, וכי הסכם 2000 על שלל הוראותיו,
נוצר בעיקרו כדי להתאים את ההסדרים שיחולו על גמלאי רפא"ל להוראותיו של חוק
הגימלאות, בשים לב להפרטת רפא"ל. משכך, בית הדין
הארצי הנכבד הסיק כי הגם שהסכם 2000 נועד להסדיר, בין
היתר, את גמלתם של גמלאי רפא"ל – ההסכם במהותו
הינו הסכם שכר ולא הסכם גימלה.
29.
זאת ועוד, בית
הדין הארצי הנכבד קבע כי ככל שתיקון 50 פוגע בזכויות
חוקתיות כלשהן, הרי שהוא חוקק לתכלית ראויה ופגיעתו בהן היא מידתית ומשכך התיקון עומד בתנאי החוקתיות.
בהקשר זה בית הדין הארצי הנכבד הדגיש כי הוראותיו של תיקון 50 נולדו לאחר ומתוך
הסכמות שאליהן הגיעו המדינה וההסתדרות לאחר משא ומתן
ממושך ביניהן, וכל זאת:
"שעה שדבר חקיקה זה (תיקון 50 – ח"מ) נועד להיטיב עם מרביתו של ציבור
הגמלאים ובה בעת להקל ולפשט משאים ומתנים עם ציבור העובדים הפעילים ושעה שנקבעה
במסגרתו הוראה המאפשרת הענקת פיצוי הולם לקבוצות גמלאים הצפויות להינזק כתוצאה
הימנו" (ראו: סעיף 34 לפסק דינו של בית הדין הארצי, אשר ציטט מפסק דינו של
בית הדין האזורי, ועיינו גם בסעיף 36 לפסק דינו של בית הדין הארצי, ולהפניות
המובאות שם).
30.
בהתייחס לחוקיותו
של הצו, בית הדין הארצי הנכבד קיבל את קביעתו של בית הדין האזורי
הנכבד שלפיה אי-הסתמכותו של הצו על הוראות המנגנון
החלופי הינה סבירה בנסיבות. בהקשר לכך נקבע כי בעת ניסוחו של הסכם 2000 – לא ניתנה הדעת
לנסיבות מעין אלו שהתרחשו עם חתימת ההסכם הקיבוצי (הכללי) וחקיקתו של תיקון 50. כמו כן, בית
הדין הארצי הנכבד הטעים כי על-פי האמור בהסכם 2000, המנגנון
החלופי צריך להיות מופעל אם בשנה כלשהי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
לא תפרסם את מדד 8 ומשמצב דברים זה
לא התקיים – בית הדין הארצי הנכבד קבע כי ההימנעות מלערוך את חישוב "הפירות
העתידיים" של הסכם 2000 רק על בסיס המנגנון החלופי היא סבירה
בנסיבות, וזאת אף מבלי שהוא נדרש להכריע אם המנגנון החלופי כלל בתוכו מימד
"עונשי" בגין אי-פרסומו של מדד 8, אם לאו.
31.
זאת ועוד, בית
הדין הארצי הנכבד קבע כי שנת 1997, אשר ממנה החלה להימנות תקופת חישוב מיצועו של מדד 8 במסגרת הצו – הינה מועד
רלבנטי לצורך זה. הטעם לכך נעוץ בכך שמנגנון עדכון השכר של "העובד הפעיל
הרעיוני" שעליו הוסכם במסגרת הסכם 2000, החל להיות מיושם
בשנת 1997. משכך בית הדין הארצי הנכבד קבע כי חישוב "פירותיו העתידיים"
של הסכם 2000 באמצעות מיצועו של מדד 8 החל משנת 1997
ואילך הינו סביר בנסיבות, ואין להתערב בו.
32.
כאמור לעיל, לצד
דחיית ערעורו של הארגון – בית הדין הארצי הנכבד קיבל את
ערעורה של הממשלה והשיב את הצו לתוקפו בפוסקו
כי: "קביעות בית הדין האזורי אודות הפגמים שנפלו בצו אינה מבוססת דיה בתשתית
העובדתית כפי שנפרשה לפניו ועל כן דינן להתבטל" (ראו: פיסקה 49 לפסק הדין).
בית הדין הארצי הנכבד ביסס את קביעתו זו על מספר אדנים:
(א)
בניגוד להנחת
היסוד, שעמדה בבסיס פסק דינו של בית הדין האזורי הנכבד, שלפיה שיעור תוספת הגמלה
שנקבע בצו נסמך על מיצועו של מדד 8 במהלך שלוש שנים
בלבד (בין השנים 2000-1997), בפועל מעולם לא נסתרה טענת המדינה כי תוספת הגמלה
בוססה על מיצועו של מדד 8 בין שנת 1997 לבין שנת 2009, שבה חוק
הגימלאות תוקן.
(ב)
בית הדין הארצי
הנכבד קבע כי בהיותו של הצו בגדר חקיקת משנה – השר איננו מחויב
לגביו בחובת הנמקה, אם כי קיימת ציפייה סבירה כי הוא ייוועץ בגורמים מקצועיים טרם
שהוא יחתום עליו ויפרסם אותו. בענייננו, בית הדין הארצי הנכבד התרשם כי השר נועץ
בגורמים המקצועיים במשרדו ואף בית הדין האזורי הנכבד הסכים כי המלצותיהם של אותם
גורמים, כפי שבאו לידי ביטוי בחוות הדעת, היוו למעשה
הנמקה לאמור בצו. זאת ועוד, בית הדין הארצי הנכבד
התרשם מחוות הדעת וקבע כי נשקלו בגדרה שיקולים רלבנטיים, תוך התמודדות עם
טענות הארגון, ומשכך הוא פסק כי לא ניתן לקבוע כי חוות הדעת, או הצו נגועים בשרירותיות,
או בחוסר תום לב.
(ג)
חוות הדעת אכן ציינה
פרמטרים שעל-פיהם חושב מקדם עדכון השכר (מקדם העדכון כפי שיושם בין השנים
2009-1997, תוחלת החיים הממוצעת לגמלאי ולשאריו, ריבית היוון הנוהגת וכו'). בית
הדין הארצי הנכבד אמנם ציין כי "אפשר שניתן היה לנמק ביתר פירוט את הלך
המחשבה שהוביל בסופו של יום לתוצאה, כפי שהגיעו אליה הגורמים המקצועיים",
ואולם הוא סבר כי בנסיבות העניין, די בפירוט הקיים בחוות הדעת כדי להעיד על כך שחוות הדעת איננה שרירותית.
בהקשר זה בית הדין הארצי הנכבד ציין כי לאמיתו של דבר המחלוקת בין הצדדים בעניינו
של הצו לא נגעה לקושי להגיע
לתוצאה שעליה הורה הצו נוכח היעדר הנמקה, אלא התמקדה אך
בשאלת החלת המנגנון החלופי לצורך חישוב תוספת הגמלה – סוגיה אשר
זכתה להתייחסות מפורטת בחוות הדעת.
33.
לבסוף ועל-אף
שכאמור ערעור המדינה על פסק דינו של בית הדין האזורי הנכבד התקבל, בית הדין הארצי
הנכבד הפנה בסיום דבריו להסכמת המדינה להתייחס לטענות הארגון בכל הנוגע לטעות
שנטען כי נפלה בחישוב אחוזי הגמלה שנקבעו בצו, וזאת מבלי לערוך
כל שינוי בהנחות הבסיס המופיעות בחוות הדעת. בית הדין קבע
בהקשר זה כי הארגון יגיש את עמדתו בעניין האמור לגורמים
המוסמכים, ועמדתו זו תיבחן על ידם.
34.
בתאריך 19.05.2014
פנה הארגון במכתב לממשלה וביקש ממנה להעביר לידיו את הנתונים
שעל בסיסם נכתבה חוות הדעת, שכן לדבריו, נתונים אלה נדרשים לו
כדי להעביר את עמדתו בעניין הטעויות החישוביות שנפלו, לטענתו, בצו.
35.
בתאריך 03.06.2014
הארגון הגיש בקשה לבית הדין הארצי הנכבד ובה קבל על כך שפנייתו לממשלה מתאריך
19.05.2014 הנ"ל לא זכתה למענה וביקש מבית הדין הארצי הנכבד להורות למשיבה
להעביר לארגון את המידע שהתבקש על ידו.
36.
בתאריך
08.06.2014, טרם שהיה ידוע למשיבה על הבקשה מתאריך 03.06.2014 – הממשלה סירבה להיענות
לבקשת הארגון בציינה כי הסכמתה לדון בטענת הארגון בדבר טעות טכנית
שנפלה בחישוב אחוז התוספת לגמלה, נסמכה על מצג שלפיו לארגון יש נתונים בדבר
טעות טכנית שכזאת, ככל שקרתה. משכך, בקשתו של הארגון לקבלת נתונים כדי
לבסס את טענותיו בנידון – איננה ראויה, לשיטת המשיבה 2.
37.
בתאריך
16.06.2014, בית הדין הארצי הנכבד דחה את בקשת הארגון לקבלת פרטים, וזאת מבלי
שהתבקשה תגובת המשיבה 2 לבקשה זו. בית הדין הארצי הנכבד סקר בהחלטתו בקצרה את
תוצאות פסק דינו ואת הרקע להגשת הבקשה, ודחה את הבקשה בקובעו כך:
"משאלה פני הדברים, אך תמוהה בקשת
הארגון לקבלת נתונים מן המדינה. שהרי לפי העולה מטענותיו במהלך הדיון בערעור, ערך
הארגון חישובים על פי טבלאות האוצר ועל יסוד פרמטרים הידועים לו. על פי אותם
חישובים, לטענתו, שיעור התוספת צריך להיות גבוה מן התוצאה כפי שהגיע אליה משרד
האוצר. מכאן שחישובי הארגון עליהם התבססה טענתו במהלך הדיון, הם אלה שאמורים להיות
מוצגים לפני המדינה, על מנת שתבדוק אם נפלה טעות טכנית בחישוביה, אם לאו. למותר
לציין כי לכאורה לפחות, יש בבקשה משום פתיחת חזית דיון חדשה, במסגרת הליך שהסתיים,
ואת זאת אין לאפשר".
טיעוני הצדדים בעתירה
38.
בעתירתו, הארגון מבקש להדגיש כי
הוא איננו משיג על קביעתו של בית הדין הארצי הנכבד שלפיה החלטת שר
האוצר לחשב את תוספת הגמלה שתינתן לגמלאי רפא"ל על-פי מיצועו של מדד 8 החל משנת 1997
ולא משנת 1982, היא סבירה, ומשכך ניתן לחשב את "הפירות העתידיים" של הסכם 2000 על-פי מיצועו של מדד 8 בין השנים
2009-1997. עם זאת, הארגון טוען כי יש לבטל את פסק דינו של בית
הדין הארצי הנכבד מטעמים אחרים שיסקרו להלן.
39.
לטענת הארגון, הממשלה הסכימה במספר
הזדמנויות לכך שעליה לפצות את גמלאי רפא"ל בגין הפרת הסכם 2000. לשיטת הארגון, הסכמה זו נלמדת
מכך שבחוות הדעת צוין כי יש מקום להעניק לגמלאי רפא"ל תוספת גמלה
בשיעור שמבוסס, בעיקרו של דבר, על הערכת "הפירות העתידיים" של הסכם 2000. הארגון אמנם מודע לכך שהממשלה מכחישה כי העיקרון שלפיו יש לפצות את גמלאי
רפא"ל בגין הפרת הסכם 2000 שנחתם עמם מקובל
עליה, אך לטענתו עמדה זו איננה עולה בקנה אחד עם הצהרותיה של המשיבה 2 שלפיהן
תוספת הגמלה צריכה להיות מבוססת על הערכת "הפירות העתידיים" של הסכם 2000. לשיטת הארגון, בהצהרות אלה – הממשלה הכירה למעשה בכך
שיש לפצות את גמלאי רפא"ל בגין הנזק שנגרם
להם בעקבות שינוי מנגנון עדכון הגמלה מהמוסכם בהסכם 2000.
40.
בין כך ובין כך,
לשיטת הארגון שינוי מנגנון עדכון הגמלה של גמלאי רפא"ל, כפי שנעשה
במסגרת תיקון 50 וההסכם הקיבוצי שקדם לו – מצדיק מתן פיצוי מלא לגמלאי
רפא"ל. כתמיכה לעמדתו זו, הארגון הפנה לפסקי דין
של בית הדין הארצי לעבודה ושל בית משפט זה שקבעו, לעמדתו, כי בעת שחוק שהשתנה –
מנע מהמדינה את האפשרות לקיים התחייבויות חוזיות שלה, על המדינה לפצות את הנפגעים
מההפרה במלוא נזקם. לטענת הארגון, זה גם המצב
בנידון דידן שבו תיקונו של חוק הגמלאות מנע מן הממשלה את היכולת למלא
את התחייבויותיה שלפי הסכם 2000.
41.
נוכח האמור, טענת הארגון היא כי גמלאי
רפא"ל זכאים לאכיפתו של הסכם 2000. ככל שאכיפת הסכם 2000 לא תתאפשר, עומד הארגון על כך שגמלאי
רפא"ל יזכו לפיצוי בשיעור הנזק שנטען כי נגרם להם בשל הפרתו,
לכאורה, של הסכם 2000.
42.
לחלופין, הארגון טוען כי גם אם
מקבלים את העמדה שלפיה אין להעניק לגמלאי רפא"ל פיצוי מלא –
המשיבה 2 לא הסבירה ופירטה כיאות את המנגנון לחישוב שיעור התוספת שהוענק לגמלאי
רפא"ל ובכך היא הפרה את חובת ההנמקה, אשר לשיטת הארגון מוטלת עליה.
לעמדת הארגון, גם אם מקבלים את שיטת המשיבה 2 ביחס לתקופה הרלבנטית לצורך
חישוב "הפירות העתידיים" של הסכם 2000, התחשיב שאותו הממשלה הציגה בנוי,
לטענת הארגון, מנוסחה מרובת משתנים, אשר מעולם לא הוצגו כדבעי על ידי
המשיבה 2 ומעולם לא הוסבר לגביהם כיצד הם מובילים לתוצאה של 15.5% שיעור תוספת,
כפי שהופיע לבסוף בצו. כדוגמה לחוסר הבהירות שנטען כי קיים
בחישובי הממשלה, מציין הארגון כי בעוד שחוות הדעת התייחסה לחודש
אוגוסט 2009 כמועד שממנו בוטלה ההצמדה בין תשלום הגמלה לשכר העובד הפעיל – הצו קבע כי התוספת
לגמלתם של גמלאי רפא"ל תשולם רק מחודש ינואר 2010. דוגמה זו מלמדת לשיטת הארגון כי אחוז התוספת
של 15.5% שמופיע בצו, מהווה "שורה תחתונה"
שנקבעה מראש, שאיננה מאפשרת כל ביקורת עליה.
43.
זאת ועוד, הארגון טוען כי הצו ניתן בהתבסס על
תשתית עובדתית לקויה, וזאת בשים לב לפער הקיים, לשיטת הארגון, בין טענות הממשלה בפני בית המשפט
שלפיהן תוספת הגמלה שניתנה לגמלאי רפא"ל בצו, לא נועדה
לפצות את הגמלאים בשל נזק שנגרם להם, לבין נקודת המוצא שהוצגה, לשיטת הארגון, לשר האוצר טרם
הוצאת הצו, שגרסה, לטענת הארגון, את ההפך. פער זה
מעיד, להשקפת הארגון, על כך ששר האוצר הוציא את הצו בהתבסס על תשתית
עובדתית שגויה שהוצגה לו.
44.
התשתית העובדתית
הפגומה שנטען שהוצגה לשר, בשילוב עם היעדר ההנמקה הנטען, מלמדים, לשיטת הארגון, על הליך מנהלי
לקוי שדי בו כדי להוביל לבטלות הצו. בהקשר זה הארגון טוען עוד כי אין
לדון את הצו כחקיקת משנה הצופה פני עתיד בלבד, אשר חובת ההנמקה לה היא
קטנה יחסית, וזאת מאחר שהצו עוסק בעניינה של קבוצה מוגדרת – גמלאי
רפא"ל והוא נועד לפצות אותה קבוצה, בגין נזק שנגרם לה. בנסיבות
אלו סובר הארגון כי יש לגמלאי רפא"ל זכות טיעון בפני
שר האוצר טרם שתתקבל ההחלטה בעניינם וממילא מתקיימות בהקשרו של הצו, זכות עיון וזכות
גילוי מידע, שרק בהינתנן יוכלו גמלאי רפא"ל לממש את זכות
הטיעון שלהם. מעבר לכך – הנמקותיו של בית הדין הארצי הנכבד בפסק דינו נוגעות,
לשיטת הארגון, למישור שיקול הדעת המינהלי של שר האוצר, אך מתעלמות
מהפגמים ההליכיים שנפלו, לגישתו, בהוצאת הצו.
45.
הארגון סבור כי השגותיו
שנסקרו לעיל, עולות כדי "טעות משפטית מהותית", אשר מצדיקה את התערבותו
של בית משפט זה בפסק דינו של בית הדין הארצי הנכבד. לא זו אף זו, הטעות, כביכול,
של בית הדין הארצי הנכבד נוגעת לתחום המשפט המנהלי, שהינו נושא המצוי בליבת
המומחיות של בית המשפט העליון, ומאידך גיסא, איננו מצוי בליבת משפט העבודה. משכך,
ראוי, לשיטת הארגון, כי בית המשפט העליון יתערב בפסק דינו
של בית הדין הארצי הנכבד במקרה זה.
46.
המשיבה 2, סוברת
מנגד כי יש לדחות את העתירה שלפנינו, הן על הסף והן לגופה. במישור הדחיה על הסף,
המשיבה גורסת כי בענייננו לא התקיימו התנאים המצדיקים את התערבותו של בית המשפט
העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה. זאת בשים
לב לכך שלעמדת המשיבה 2, בית הדין הארצי הנכבד החיל בנסיבות ענייננו כראוי את
הנורמות שנקבעו בהלכה הפסוקה ולא נתפס לכלל טעות. בהקשר זה המשיבה מציינת כי
בהתחשב בכך שבענייננו בית המשפט מתבקש להתערב הן בפסק דינו של בית הדין הארצי
הנכבד והן בחקיקת משנה – הביקורת השיפוטית היא מצומצמת מאד.
47.
זאת ועוד, לעמדת
המשיבה, יש לדחות את העתירה שלפנינו, בין היתר בשל היעדר ניקיון כפיים מצד העותר.
לטענתה, הארגון העלים מבית המשפט כתבי בית דין מהותיים שעמדו לפני בית הדין
הארצי הנכבד. בהקשר זה, המשיבה גורסת כי כחלק מניסיונו של העותר לשוות לעתירתו
חזות מינהלית, הוא כלל בה את טענתו בנוגע למועד תחולתו של הצו – טענה שלא עלתה
כלל במסגרת הדיונים בפני הערכאות הקודמות.
48.
כאמור, המשיבה 2
סבורה כי יש לדחות את העתירה גם לגופה. ביחס להסכם 2000 המשיבה טוענת כי
בעוד שהארגון משתמש בטרמינולוגיה שלפיה ראוי לפצות את גמלאי
רפא"ל בגין הנזק שנגרם להם כתוצאה מהפרתו של הסכם 2000 שנחתם עמם, הרי
שהמשיבה גורסת כי הסכם 2000 מעולם לא הופר וממילא אין צורך
"לפצות" את גמלאי רפא"ל בגין הפרתו. כמו
כן, לטענת המשיבה, הרעיון שלפיו יש "לפצות" את גמלאי רפא"ל בגין העובדה
שעדכון הגמלה שלהם נותק מעדכון שכרו של העובד הפעיל, עומד בסתירה לרציונל העומד
בבסיס תיקון 50, אשר נועד לנתק את הקשר בין עדכוני גמלה לבין עדכון
"שכר העובד הפעיל". משכך, ומאחר שתיקון 50 הינו חוקתי – גמלאי
רפא"ל אינם זכאים לפיצוי בשל כך שגמלתם איננה מתעדכנת בהתאם
לעדכון ב"שכר העובד הפעיל", והמשיבה 2 מדגישה כי היא מעולם לא סברה
אחרת. המשיבה גורסת כי טענותיו של הארגון כנגד חוקתיותו של תיקון 50, כמו גם שאלת
תחולתו המתמשכת של הסכם 2000 על גמלאי רפא"ל, הינן טענות
שנדחו על-ידי בית הדין הארצי הנכבד, לאחר שנזנחו על-ידי הארגון עוד בבית הדין
האזורי הנכבד.
49.
המשיבה 2 מוסיפה
וטוענת כי הסכם 2000 הינו הסכם שכר, אשר לא נועד להסדיר את דרכי עדכון הגמלה של גמלאי
רפא"ל, שכן הסדרה זו נעשתה, ומתקיימת היום, באופן בלעדי במסגרת חוק
הגימלאות. לשיטת המשיבה, בהסכם 2000 אין ולא הייתה
יכולה להיות, התנאה על חוק הגימלאות, אלא להיפך, הסכם 2000 לקח בחשבון את חוק
הגימלאות בנוסחו אז וקבע למעשה עבור הגימלאים סולם דרגות של
"עובד פעיל רעיוני", כדי שדרכי עדכון הגמלה שנקבעו להם בחוק הגמלאות יוכלו לחול באין
עוד "עובד פעיל" רלבנטי. משכך המשיבה גורסת כי אין בפסקי הדין שאליהם הארגון הפנה כדי לסייע
לו בקבלת הסעדים המבוקשים על-ידו.
50.
המשיבה 2 טוענת
עוד כי הצו אימץ באופן מלא את העמדה שהובעה בחוות הדעת ומשכך יש לראות בחוות הדעת משום הנמקה לאמור
בצו. נוכח כך, הרי שתוספת הגמלה שעליה הורה הצו נומקה כראוי
ובאופן מפורט בחוות הדעת, תוך הצגת הקריטריונים שעמדו בבסיס
החישוב, באופן אשר מאפשר לארגון להתחקות אחר הדרך שבה הגיעו לתוצאה
שהוצעה שם. זאת ועוד, המשיבה סוברת כי צו ממשלתי בכל מקרה איננו מהווה החלטה
מנהלית, אשר קיימת חובה לנמקה, ומשכך גם אילו הצו לא היה מנומק –
לא היה בכך, לשיטתה, פגם.
51.
בהקשר זה המשיבה 2
מציינת כי הארגון, אשר קבל על כך שחוות הדעת איננה כוללת
תחשיב, לא הציג בשום שלב תחשיב התומך בעמדתו (אף לאחר שטען כי גם על בסיס הנחות
המוצא של המשיבה – סכום תוספת הגמלה המגיע לגמלאי רפא"ל צריך להיות גבוה
יותר), וזאת על-אף שהנטל להוכחת פגם בצו, מוטל לעמדת
המשיבה, על שכמו של הארגון. הדבר מעיד, לעמדת המשיבה 2, על כך
שמה שעומד בבסיס המחלוקת של הארגון עמה, איננה
קיומה, או היעדרה של הנמקה לצו, אלא ויכוח על
הנחות המוצא העומדות בבסיס הצו.
52.
ביחס לטענת הארגון בדבר מועד החלתו
של הצו – המשיבה גורסת כי דין הטענה להידחות ולו בשל השלב הדיוני שבו היא הועלתה
לראשונה (בפנינו) ובשים לב לכך שטענה זו הינה, לשיטת המשיבה, בבחינת "מקצה
שיפורים" לטענותיו של הארגון בערכאות הקודמות.
לגופו של עניין, המשיבה סוברת כי אמנם בחוות הדעת צוין כי המעבר
לשיטת עדכון המשכורת הקובעת על-פי מדד המחירים לצרכן נקבע לתאריך 31.07.2009, אך
לא נאמר בה כי המועד למתן התוספת בשל הסכמי שכר נקבע לתאריך זה. בנוסף, לשיטת
המשיבה, גמלאי רפא"ל זכו למעשה בעדכון כפול לגמלתם מאחר שמשכורתם הקובעת עודכנה
עוד בחודש מאי 2009 (טרם שינוי שיטת ההצמדה) בשיעור עליית המדד בגין התקופה שמחודש
אפריל 2008 עד חודש אפריל 2009, ולאחר מכן בחודש ינואר 2010, משכורתם עודכנה בשנית
בשל שיעור עליית מדד חודש דצמבר 2009 לעומת מדד חודש דצמבר 2008. משכך, עבור
התקופה שבין חודש דצמבר 2008 לבין חודש אפריל 2009 זכו גמלאי רפא"ל למעשה בעדכון
כפול לגמלתם בשיעור העומד, לטענת המשיבה, על 0.85%. נוכח האמור, אין כל פסול בכך
שתוספת הגמלה שניתנה לגמלאי רפא"ל בצו, חושבה רק החל
מחודש ינואר 2010, שכן עד למועד זה משכורתם של הגמלאים עודכנה, ואף עודכנה בכפל,
עבור חלק מהתקופה. לגישת המשיבה, חוות הדעת שלפי האמור בה
מועד המעבר לשיטת עדכון המשכורת הקובעת הינה מתאריך 31.07.2018 – איננה יכולה
להקנות לגמלאי רפא"ל זכות לכפל עדכון של גמלתם עבור חודשים שבעבורם התקבל כבר
עדכון כאמור.
התפתחויות נוספות
53.
בתאריך 25.06.2015
נערך בפנינו דיון בעתירה, אשר בסופו הורינו לממשלה להגיש פירוט
המראה כיצד הגיעו הגורמים המקצועיים במשרד האוצר לתוצאה של תוספת גמלה בשיעור של
15.5% על-פי הפרמטרים שצוינו בחוות הדעת. כן הורינו כי
העותר יוכל להגיב להודעה זו ולבסס את בקשתו לתוספת של 1.5% בצו.
54.
בתאריך 09.07.2015
הממשלה הגישה הודעה מטעמה ובה ביארה את הנחות היסוד שעמדו, לגישתה,
בבסיס חוות הדעת והצו (להלן: התחשיב). העותר הגיש,
בתאריך 02.08.2015 את תגובתו לתחשיב (להלן: התגובה
לתחשיב). דא עקא, שבתגובה לתחשיב העותר טען כי
בהינתן הנתונים שנתגלו לו בתחשיב, הוא סבור עתה כי על שר האוצר לתקן את הצו כך שזה
יורה על תוספת לגמלה בשיעור של 19.2% (במקום 15.5% שנקבעו בצו).
55.
בתאריך 02.11.2015
הוריתי למשיבה 2 להגיש תגובה לתגובה לתחשיב, וזאת כדי שכל
החומר הרלבנטי יועמד לעיני ההרכב.
בתאריך
05.11.2015 הממשלה הגישה את תשובתה לתגובה
לתחשיב (להלן: התשובה לתגובה).
56.
התחשיב, התגובה
לתחשיב, והתשובה לתגובה, עסקו במגוון
סוגיות חישוביות מורכבות ביותר, שאין זה המקום להיכנס לפרטיהן, וביניהן: אם שיעור
מקדם עדכון השכר לפי מדד 8 בעת הרלבנטית עומד עד 1.27% או 1.29%;
אם יש לחשב את הממוצע הקבוצתי לתוחלת החיים של גמלאי רפא"ל ושאריהם, או שמא
יש לחשב את תוחלת החיים המדויקת עבור כל גמלאי או שאיר; מהו שיעור ריבית ההיוון
השנתית שיש להחיל (כאשר הפער בין שיעור ריבית ההיוון שלו טענה המדינה לבין שיעור
ריבית ההיוון שלו טען הארגון עומד על כ-1.5%, לאחר שבדיון באי-כוח הארגון תיקנו טעות שנפלה
בהקשר זה בתגובה לתחשיב), ועוד.
57.
בתאריך 08.11.2015
נערך בפנינו דיון המשך בעתירה. בסוף הדיון הנ"ל, ולאחר שקראנו את מכלול החומר
שהוגש, בחנו את החישובים המסובכים השונים, שמענו את טיעוני באי-כוח הצדדים ונתנו
את דעתנו לטענות השונות בדבר "הרחבות חזית" שנעשו – הצענו לצדדים להגיע
להסכמה ביניהם שלפיה הצו יתוקן כך ששיעור התוספת שנקבע בצו יעמוד על 16%, במקום 15.5% והשינוי יחול מתאריך 01.01.2010. עוד הצענו
לצדדים כי הסכמה זו, אשר תייתר את הצורך להכריע במכלול בדרך של פסק דין, תוביל גם
לביטול הטענות ההדדיות של הצדדים, למעט בסוגיה אחת שהייתה תלויה ועומדת אותה שעה
בהליך בפני בית הדין האזורי לעבודה בחיפה (ק"ג 13886-05-13), , וציינו
כי הארגון יוכל לבקש להצטרף להליך האמור. עם זאת הדגשנו בהחלטתנו כי
הצעת הפשרה הנ"ל היא מבלי לקבוע מסמרות כלשהן על-פי דין ביחס לנטען בעתירה
ובתגובות המדינה לגופן.
58.
לאחר זמן מה הארגון הודיע כי הוא
מסרב להצעת בית המשפט הנ"ל, ועומד על עתירתו. עוד יצוין כי ביני לביני,
בתאריך 04.07.2017, ניתן פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בחיפה ובו נדחתה
התביעה ב-ק"ג 13886-05-13 הנ"ל, ונקבע
כי אין להוסיף לתוספת הגמלה שניתנה לגמלאי רפא"ל תוספת בסך 0.6%,
כפי שנתבקש שם, וכן יש להחיל את מועד הצו מחודש ינואר 2010. בעקבות זאת הצדדים
דיווחו לנו על תוצאות ההליך האמור וביקשו, זה בכה וזה בכה, להסיק הימנו מסקנות
לענייננו. לגישתי אין להידרש לכך, שכן ערעור שהוגש לבית הדין הארצי לעבודה בנושא
זה (ע"ע 70712-07-17) תלוי עדיין ועומד.
59.
לאור האמור לעיל –
יש לפסוק במכלול על פי שורת הדין ולליבון הדברים אפנה עתה.
דיון והכרעה
60.
העתירה שלפנינו
דורשת הכרעה בשתי סוגיות נפרדות:
הסוגיה
הראשונה שעליה נסבה העתירה במקור, הינה בשאלה האם נפלו טעויות משפטיות מהותיות
בפסק דינו של בית הדין הארצי הנכבד, באופן אשר מצדיק התערבות של בית משפט זה בשבתו
כבית משפט גבוה לצדק.
הסוגיה השניה,
שהתפתחה בעיקר בדיונים שנערכו בפנינו, נוגעת בטעויות החישוביות שנטען על-ידי הארגון שקיימות בצו.
61.
לאחר עיון בכתבי
הטענות השונים ושמיעת טיעוני באי-כוח הצדדים בשני הדיונים שקיימנו בנושא וקריאת
העדכונים שהוגשו לנו – הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה שלפנינו להידחות על כל
חלקיה, וכך אציע לחבריי שנעשה. ביחס לסוגיה הראשונה שהעתירה מעלה – הגעתי לכלל
תובנה כי לא נפלו כל טעויות משפטיות מהותיות בפסק דינו של בית הדין הארצי הנכבד,
וודאי לא כאלה המצדיקות את התערבותנו בפסק דינה של הערכאה הסופית במשפט העבודה.
ביחס לסוגיה השניה שהתעוררה – לא הוצגה בפנינו תשתית המאפשרת לקבוע כי בחישובים
שקדמו להוצאת הצו, נפלו טעויות כאלה שמצדיקות את
התערבותנו פה.
להלן אפרט
את הדברים ראשון-ראשון ואחרון-אחרון.
השגות העותר על פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה
62.
בפסיקתנו נקבע לא
אחת כי בית משפט זה איננו יושב כערכאת ערעור על פסקי דין והחלטות של בית הדין
הארצי לעבודה. המבחן שנקבע בפסיקה להתערבותו של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה
לצדק בפסיקתו של בית הדין הארצי לעבודה, מבוסס על שני תנאים מצטברים: האחד, קיומה של טעות
משפטית מהותית בפסק הדין והשני, שהצדק מחייב התערבות בנסיבות העניין
(ראו: בג"ץ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673,
693 (1986); בג"ץ 396/15 וינקלר נ' בית הדין הארצי לעבודה (22.01.2015)).
בחינת פסק
דינו של בית הדין הארצי הנכבד, אל מול הטענות שהועלו על-ידי הארגון, מעלה כי בפסק הדין, נשוא העתירה, לא נפלו טעויות משפטיות מהותיות. כמו כן,
לא מצאתי כי מתקיימים בענייננו שיקולי צדק שמצדיקים את התערבותנו בנסיבות.
אבהיר
ואנמק להלן.
63.
הכרעתו של בית
הדין הארצי הנכבד ביחס לצו הינה כי בצו לא נפלו פגמים,
אשר מצדיקים התערבות שיפוטית בו. הארגון מערער על קביעה
זו והשגתו כפולה:
ראשית, הארגון טוען כי נקודת
המוצא שלאורה היה צריך להוציא את הצו היא כי הממשלה חייבת לפצות את גמלאי
רפא"ל על הפרת חוזה 2000 שנכרת עמם. לשיטת
הארגון – הצו איננו משקף כראוי
נקודת מוצא זו.
שנית, הארגון גורס כי בצו נפלו פגמים
הליכיים בשל היעדר הנמקה והתבססות על תשתית עובדתית פגומה, אשר מצדיקים אף הם את
ההתערבות בו.
להשקפתי –
דינן של שתי הטענות הנ"ל להידחות, ואפרט הדברים מיד.
האם הצו נועד לפצות את גמלאי רפא"ל בגין הפרת
הסכם 2000
64.
בחוות הדעת שהמשיבה 2 סומכת
עליה את ידיה כמסמך אשר משקף נכוחה את עמדתה ואת נימוקיה ביחס לצו, נאמר כך:
"הגענו כדי המלצה, כי יש להתייחס
לייחודו של הסכם השכר [הסכם 2000 – ח"מ] כהסכם מתמשך. בהסכם זה נקבע מנגנון
'נייח' ומתמיד להתפתחות שכר העובדים, אשר אינו מצריך משא ומתן מעת לעת. לפיכך לא
נזקקו הצדדים לחתימת הסכמי שכר תקופתיים. משכך, לאור אופיו המיוחד של הסכם השכר [הסכם 2000 – ח"מ] ונסיבות חתימתו ועל אף שתכלית התיקון
לחוק הגמלאות הייתה לנתק לעתיד לבוא את הזיקה בין הגמלאים לבין הסכמי השכר לעובדים
הפעילים, מוצאים
הגורמים המקצועיים להמליץ לשר על תוספת בגין הסכמי שכר בשיעור המבוסס, בעיקרו של
דבר, על הערכת 'הפירות העתידיים' של הסכם השכר [הסכם 2000 – ח"מ], בהתאם לנתונים הבאים..." (ראו:
סעיף 8 לחוות הדעת; ההדגשה שלי – ח"מ).
65.
הנה כי כן, מקובל
על הממשלה כי תכליתו של הצו הינה להעניק לגמלאי
רפא"ל תוספת גמלה בשיעור שיעמיד אותם בעיקרו של דבר ועל דרך
האומדנה במקום שבו הם היו עומדים אלמלא תיקון 50 היה מחוקק וגמלתם
של גמלאי רפא"ל הייתה ממשיכה להתעדכן בצמוד למדד 8, ביחד עם מדד
המחירים לצרכן, כפי שנעשה בעבר.
66.
אמנם בין העותר
לבין המשיבה 2 קיימת עדיין מחלוקת בשאלה האם תוספת הגמלה שמוסכם כי תשולם לגמלאי
רפא"ל הינה בגדר פיצוי, אשר לו זכאים גמלאי רפא"ל מכוח הפרת הסכם 2000 שנחתם עמם על-ידי
המשיבה, או שמא הסכם 2000 מעולם לא הופר על-ידי הממשלה ככזו ותוספת הגמלה
האמורה ניתנת "לפנים משורת הדין" ונקבעת מכוח שיקול דעתו של השר על פי סעיף
9א לחוק הגמלאות, כאשר תשלומה לגמלאי רפא"ל אמור להתבצע, בין
השאר, רק לנוכח העובדה שהסכם 2000 חסך למדינה את ניהולם של משאים ומתנים
רבים חוזרים ונשנים, לצד עלויות נוספות.
67.
להשקפתי, על-אף
חשיבותה ההצהרתית של המחלוקת הנ"ל – היא איננה חיונית לפתרון הסכסוך שלפנינו.
בענייננו העותר והמשיבה מסכימים כי הצו ניתן במסגרת
הסמכות המוקנית לשר על פי חוק הגמלאות לאחר תיקון 50, וכאמור לעיל, על
שני הצדדים גם מקובל כי הצו נועד להעניק לגמלאי רפא"ל תוספת גמלה
שתיקבע על פי הערכה של שיעור "הפירות העתידיים" של הסכם 2000. המחלוקת הממשית
הנטושה בין הצדדים היא איפוא האם חישוב "פירותיו העתידיים" של הסכם 2000, כפי שנעשה בצו, הוא חישוב נכון
ומבוסס, או שמא הצו הוצא בשרירותיות, ומשכך הוא איננו
משקף כיאות את הפער המשוער בין גמלתם הנוכחית של גמלאי רפא"ל לבין הגמלה שלה
הם היו זכאים אלמלא תיקון 50 היה נחקק.
68.
נוכח האמור, עיקר
המחלוקת המעשית בענייננו נסובה על ראשה השני של העתירה שלפנינו, קרי בשאלות אם
נפלו בצו טעויות, בשים לב למסגרת הכללית המוסכמת שבה הוא
התיימר לעמוד – "הפירות העתידיים" של הסכם 2000 על פי אומדנה
והערכה. השאלה אם הסכום השווה לאותם "פירות עתידיים" של הסכם 2000, צריך להינתן לגמלאי
רפא"ל כפיצוי, או כתשלום נוסף אחר, הינה איפוא חשובה פחות לצורך
סיום ההליך. עם זאת ולמען שלמות התמונה, אתייחס בהמשך גם לקושיה האם תוספת הגמלה
שעליה מורה הצו נועדה לפצות את גמלאי רפא"ל, אם לאו וגם
לשאלה אם נפלו בצו טעויות, או פגמים אחרים, אשר מחייבים
את ביטולו.
69.
הסכם 2000 נכרת, כאמור, על
רקע החלטת הממשלה לאגד מחדש את רפא"ל כחברה ממשלתית.
להחלטה זו נודעה משמעות מרחיקת לכת ביחס לעובדי המחקר ברפא"ל, אשר נאלצו לוותר
במסגרת איגודה מחדש של רפא"ל על זכויות ייחודיות שהיו קיימות להם כעובדי
מדינה בכלל, וכעובדי מחקר ברפא"ל בפרט. כפי שניתן ללמוד
מהאמור בהסכם 2000 – ההסכם נועד לתת מענה למציאות חדשה זו,
וכך נאמר שם בהקשר זה:
"הואיל ועל רקע האמור לעיל
[איגודה מחדש של רפא"ל וויתורם של עובדי רפא"ל על זכויותיהם השונות – ח"מ] הוסכם על עריכת הסכם זה, שההסדרים
שנקבעו בו באים ליתן מענה לצרכים ולנסיבות מיוחדים של עובדי המחקר ברפא"ל,
הפסקת עבודתם במדינה והפיכת חלקם הגדול לגימלאים שלה למשך שנים רבות; והואיל ולשם כך הוסכם, כי עובדי המחקר
ברפא"ל ידורגו בדירוג מקצועי חדש וייחודי לעובדי המחקר ברפא"ל, כפי
שיפורט להלן בהסכם זה, שיבטיח מנגנון לשמירת ולעדכון השכר, עד למיצוי זכויות אחרון הנהנים על פי
הסכם זה" (ראו: המבוא להסכם 2000; ההדגשה שלי – ח"מ).
70.
הנה כי כן, על-אף
שלנוכח המצב החוקי ששרר בעת כריתתו – אין חולק כי הסכם 2000 אמור היה להשפיע
על תשלומי הגמלה שלהם היו זכאים גמלאי רפא"ל, עיקרו של ההסכם לא היה דווקא
בהסכמות בנוגע לתשלומי הגמלאות של גמלאי רפא"ל, אלא ביסודו עמד סולם השכר
החדש ובהתוויית דרכי עדכונו, לצורך הבטחת תנאי העסקתם של עובדי רפא"ל במסגרת החדשה
אליה הועברו (חברת רפא"ל בע"מ).
זאת ועוד,
עיון בסעיפיו השונים של הסכם 2000 מעלה כי הוא לא כלל הסכמות מפורטות
ביחס לסכום הגמלה שלו גמלאי רפא"ל יהיו זכאים. כך,
סעיפיו השונים של הסכם 2000 כוללים הסכמות ביחס לסולם השכר
החדש (סעיף 4); דרכי העדכון שלו (סעיף 5); יישום סולם השכר
החדש (סעיף 6); ייחודיותו של מדד 8 (סעיף 8);
האוכלוסיות והתקופה שעליהן ובגדרה הסכם 2000 יחול (סעיפים 2
ו-3); שמירת תנאי העבודה ברפא"ל (סעיף 9)
ועניינים נלווים.
71.
ביחס לנושא
הגמלאות, נקבע בסעיף 4.7 להסכם 2000 כדלקמן:
"שכר היסוד המשולב החדש יהווה,
החל מהיום הקובע, את הבסיס לחשוב פיצויי פיטורים, תשלומים לפי חוק שירות המדינה
(גמלאות), חופשה שנתית או פדיונה... בכל הנוגע לעובדים הזכאים לקבלת תוספת התפקיד
החדשה ו/או את תוספת מה"ן החדשה יכלול הבסיס לחישוב פיצויי פיטורים, תשלומים
לפי חוק שירות
המדינה (גמלאות) וכיוצ"ב זכויות שפורטו לעיל בסעיף זה, החל מהיום הקובע, גם את תוספת
התפקיד החדשה ו/או את תוספת מה"ן החדשה לפי העניין" (ההדגשות שלי – ח"מ).
כמו כן,
בסעיף 7.2 להסכם 2000 הוסכם כך:
"למען מנוע ספק, מובהר בזאת כי
השכר על פי סעיף 4.7 להסכם זה יהווה את הבסיס לחישוב גימלה של הנהנים כהגדרתם
בסעיף 3 לעיל שיהיו זכאים לגימלה על פי חוק שירות המדינה (גימלאות), או לשאירים של הנהנים כאמור כמשמעם
בחוק שירות המדינה (גימלאות)" (ההדגשה שלי – ח"מ).
72.
העולה מן המקובץ
מלמד כי ברוב הסדריו של הסכם 2000 אין התייחסות מפורטת לנושא הגמלאות,
וכל שכן לגובה הגמלה שלה גמלאי רפא"ל יהיו זכאים. עם
זאת בסעיפים, אשר בכל זאת עוסקים בנושא האמור, מובהר כי הזכאות לגמלה כאמור, הינה
מכוחו של חוק הגימלאות, והסכם 2000 רק מגדיר את שכר
הבסיס לצורך חישוב הגמלה על-פי חוק הגימלאות.
73.
נוכח האמור לעיל,
הנני מסכים עם קביעתו של בית הדין הארצי הנכבד לפיה: "בבסיס ההסדר המיוחד,
כפי שנקבע בהסכם 2000, עומדת ההכרה העמוקה בתחולת חוק הגמלאות על גמלאי רפא"ל
כהסדר הנורמטיבי מכוחו משולמת הגמלה". אכן, מבחינה של מכלול ההסדרים הכלולים
בהסכם 2000 ומעמידה על נוסחו ועל הנסיבות שהובילו לכריתתו, עולה כי הסכם 2000 הינו ביסודו הסכם
שכר, אשר נוכח ההסדר החוקי שעמד בתוקפו עם כריתתו, הושפע ממנו גם סכום הגמלה
של גמלאי רפא"ל (והדבר היטיב עמם, שכן הוא "התאים" עצמו
למעשה למצב של היעדר עובדים פעילים רלבנטיים ביחידת הסמך שהופרטה ויצר להלכה לגבי גמלאי
רפא"ל: "עובדים פעילים רעיוניים" (ראו פיסקה 34 לפסק
הדין של בית הדין הארצי לעבודה)).
74.
משכך, עד לחקיקת תיקון 50, גמלתם של גמלאי
רפא"ל אמנם התעדכנה בהתאם לסולם השכר החדש, אשר שונה בתורו
מעת לעת על-פי מדד 8 ועל-פי מדד המחירים לצרכן, אך זאת
מכוחו של חוק הגימלאות בנוסחו שקדם לתיקון 50, אשר הצמיד את
קצבת הגמלה לשכר העובד הפעיל.
עם חקיקתו
של תיקון 50, השתנתה כאמור שיטת עדכון "המשכורת הקובעת"
לחישוב קצבתם של גמלאי שירות המדינה ובכללם גמלאי רפא"ל, באופן שקצבה זו
נותקה משכר העובד הפעיל והוצמדה למדד המחירים לצרכן בלבד. בכך, דומני כי לא נוצרה
הפרה של הסכם 2000 ככזה, שכן הדבר נעשה בדבר חקיקה ראשית בעקבות הסכם קיבוצי
שנחתם בין הממשלה לבין ההסתדרות הכללית החדשה (עיינו והשוו: ס"ק 1002/04 ארגון
המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות נ' מרכז השלטון המקומי ואח (30.09.2009); בג"צ 6784/06 רב סרן
רונית שליטנר נ' הממונה על תשלום גמלאות (12.01.2011); בג"צ 5998/12 גיא רונן
ואח' נ' הכנסת (25.08.2013); בג"ץ 6133/14 גורביץ טניה
נ' כנסת ישראל, שם בפיסקה 70
(26.03.2015)).
75.
מאחר שהסכם 2000 לא
"הופר" על-ידי הממשלה עם חקיקתו של תיקון 50, ממילא גמלאי
רפא"ל אינם זכאים לקיומו של הסכם 2000 ככזה, ומשכך גם
לא לתרופות בשל הפרתו (ראו: סעיפים 1 ו-2 לחוק החוזים (תרופות בשל
הפרת חוזה), תשל"א-1971). תוספת הגמלה
בשיעור "הפירות העתידיים" של הסכם 2000 (שנקבע על דרך של
הערכה ואומדנה), בעקבות מה שמוסכם היום הן על המדינה והן על הארגון – שגמלאי
רפא"ל זכאים לקבל תוספת – איננה מהווה איפוא פיצוי, שהממשלה חייבת לשלם לגמלאי
רפא"ל בשל הפרתה את הסכם 2000 שנכרת עמם.
תוספת
הגמלה הנ"ל, מהווה אם כן תוספת, אשר שר האוצר מוסמך להעניק בצו מכוח סעיף
9א לחוק הגימלאות, והגורמים המייעצים השונים במשרד האוצר המליצו, כאמור, לשר
האוצר לעשות שימוש בסמכותו האמורה ובדין כך, על אף שתכליתו של תיקון 50 היתה לנתק את הזיקה
בין הגמלאים לבין עדכון השכר של עובדים פעילים, זאת בהתחשב באופיו של הסכם 2000 והיתרונות שהוא
צפן בחובו לכל הצדדים לו.
לפיכך,
עיקרה של המחלוקת בין הארגון לבין הממשלה בענייננו הינה
בשאלה האם נפלו בצו פגמים כלשהם, המצדיקים התערבות
שיפוטית בו. לבירור סוגיה זו אגש עתה.
הפגמים הנטענים בצו
76.
הארגון טוען כי הצו לוקה בשני פגמים
הליכיים – היעדר הנמקה וקיומה של תשתית עובדתית פגומה. לטענת הארגון, בכל אחד מן
הפגמים הנ"ל יש כדי להצדיק התערבות שיפוטית בצו, והדברים הם
בבחינת קל וחומר נוכח צירופם של שני הפגמים יחד, שמעידים לשיטת הארגון, על שרירותיות
בהענקת הצו.
בנסיבות
העניין אין בידי לקבל טיעונים אלה, ואפרש מסקנתי זו להלן.
77.
חובתה של רשות
לנמק את ההחלטות הניתנות על-ידה, הוכרה במשפטנו הן בחוק והן בפסיקה (ראו: חוק לתיקון סדרי
המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות); בג"ץ
143/56 אחג'יג' נ' המפקח על התעבורה, פ"ד יא 370, 372 (1957)). חשיבות
הנמקתן של פעולות הרשות נעוצה בתרומה שהנמקה ראויה משיאה לקבלת החלטה רציונלית,
שכן ההנמקה מחייבת את הרשות לערוך הליך מסודר שבמהלכו יישקלו השיקולים השונים
באופן שיטתי. כמו כן, ההנמקה מאפשרת הבנה עמוקה יותר של החלטת המינהל, דבר שמסייע
לציבור להסתמך באופן הולם על ההחלטה. בנוסף, הנמקה מאפשרת, הן לרשות עצמה והן
לגורמים חיצוניים לה, להעריך את פעולת הרשות לאחר מעשה ואף לבקר אותה במידת הצורך
(ראו למשל: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1269 (2011) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 424-423
(2010) (להלן: ברק-ארז)).
78.
המקור הסטטוטורי
המרכזי לחובת הנמקה במשפטנו הינו סעיף 2א לחוק ההנמקות, הקובע כי עובד
ציבור שנתבקש בכתב להפעיל סמכות שניתנה לו על-פי דין וסירב לבקשה – יודיע למבקש
בכתב את נימוקי סירובו. בענייננו שר האוצר לא סירב להפעיל את הסמכות שניתנה לו,
ומשכך מקרה זה לכאורה איננו נופל כלל לגדר החובה הקבועה בחוק ההנמקות. משכך, נשאלת
השאלה האם קיימת במשפטנו חובת הנמקה רחבה יותר מזו הקבועה בחוק ההנמקות, או שמא החוק
האמור מהווה הסדר ממצה בעניין זה. פסיקתנו השיבה על שאלה זו וקבעה כי הטעמים
העומדים בבסיסה של חובת ההנמקה, יכולים להשתרע גם על מקרים שחוק ההנמקות איננו חל לגביהם (ראו: בש"פ 3810/00 גרוסמן נ' מדינת ישראל (11.06.2000);
בג"ץ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1)
75, 89 (1998) (להלן: עניין חוף אשקלון); בג"ץ
4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2)193
(1998); ועיינו גם: זמיר, בעמ' 1292-1288; יואב דותן
"חובת ההנמקה של רשויות מינהל
וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5, 36-33 (2002)).
79.
הנה כי כן ככל
שמדובר במקרים שחוק ההנמקות, או כל חוק מחייב אחר אינם חלים באופן
ישיר לגביהם – יש לבחון את מעשה המינהל הנידון ולבדוק על-פי תכליתו ומהותו, אם הוא
טעון הנמקה, אם לאו. באופן זה, תחולה של חובת ההנמקה עשויה להשתנות בין החלטות
מסוג שונה (ראו: ברק-ארז, בעמ' 426).
כמו בהקשרים רבים אחרים במשפט המינהלי, גם כאן יהיה זה למועיל, להשקפתי, לסווג בין
סמכויות חקיקתיות, סמכויות שיפוטיות וסמכויות ביצועיות. בפסיקתנו נקבע כי תקנה בת
פועל תחיקתי היא הוראה אשר קובעת נורמה המובילה לשינוי המצב המשפטי הנוהג במדינה,
שהופנתה לציבור בלתי מסוים (ראו: ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ'
אלכסנדרוביץ', פ"ד יא 695 (1957)). על רקעה של קביעה זו, ניתן להעמיד את סוגי ההחלטות, אשר
בגינן עשויה להתחייב הנמקה, על מעין רצף, אשר בצידו האחד יוצבו ההחלטות השיפוטיות
או המעין-שיפוטיות, אשר חייבות בהנמקה מעצם טיבן וטבען, ומצידו האחר יועמדו מעשי
חקיקה, שעליהם לא חלה בדרך כלל חובת הנמקה (עיינו: ברק ארז בעמ' 426).
80.
עם זאת,
ההבחנה בפועל בין פעולות מינהל חקיקתיות לבין פעולות ביצועיות, היא מורכבת ויתכנו
מקרי ביניים, אשר ההכרעה אם מדובר בהם בחקיקה, אם לאו, או שמא מדובר בפעולה שאיננה
חקיקתית – איננה פשוטה כלל ועיקר (ראו, למשל: ע"פ 402/63 רונן
נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד יח(3) 172 (1964); בג"ץ 1661/05
המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) ועיינו: ברק-ארז, בעמ' 338-334). משכך, דומני כי אין הכרח לקבוע כללים חדים בסוגיה זו כאן.
במקום זאת, ניתן לדון בכל מקרה לגופו באופן שבו הנכונות לחייב את הרשות בהנמקתם של
צווים, או של תקנות, תפחת ככל שהאופי שאותו הצו, או התקנה הנידונים נושאים,
הינו כללי ונורמטיבי יותר ותגבר ככל שהאופי של אותו הצו, או התקנה הינו
קונקרטי ופרטני יותר.
81.
בעתירה שלפנינו,
עניין לנו בצו שיצא מלפני שר האוצר. השאלה האם הצו הינו תקנה
המאופיינת בכלליות – ומשכך חובת ההנמקה לו היא לכל היותר מצומצמת, אם בכלל קיימת,
או שמא אופיו של הצו הוא פרטני וקונקרטי ומשכך ראוי כי תינתן לו הנמקה – היא
מורכבת בנסיבות.
בפסיקתנו
נידונו צווים, אשר לגביהם נקבע כי חובת ההנמקה להם איננה מוכרת בדין, ולפיכך היא
איננה נחוצה לשם כניסתם לתוקף (ראו למשל בג"ץ 6893/05 לוי נ' ממשלת ישראל,
פ"ד נט(2) 876 (2005), שם נידונו צווים שיצאו מלפני שר הביטחון מכוח תקנות ההגנה
(שעת-חירום), 1945 במסגרת תכנית ההתנתקות; עיינו גם זמיר, בעמ' 284 שציין
כי: "על-פי רוב הסמכות להוציא צו אישי מנוסחת בלשון רחבה, המקנה לרשות
המינהלית שיקול דעת, בלי לפרט את אמות המידה או את השיקולים הענייניים להוצאת
הצו").
מאידך
גיסא, בפסיקה נידונו צווים שנקבע לגביהם כי היה ראוי שהשר היה מפרסם את נימוקיו
לגביהם יחד עם הוצאת הצו, או בסמוך לכך (ראו למשל: עניין חוף אשקלון, שם נידונו צווים שיצאו מעם שר הפנים לגבי תחומי השתרעותן של רשויות
מקומיות. כאמור, בית המשפט סבר כי הצו שנדון שם היה צריך להיות מנומק, בעיקר לנוכח
המחלוקת הקונקרטית שאותו הצו הכריע בה והעובדה שהצו שם ניתן חרף עמדה חולקת של
ועדת חקירה שמונתה באותו מקרה).
82.
כך או כך, בנסיבות
ענייננו – אין צורך שנפסוק בסוגיה זו, וזאת מאחר שגם אם ננקוט בגישה מחמירה שלפיה הצו חייב בהנמקה – חובה זו מולאה באמצעות הנימוקים שפורטו בחוות הדעת. בהקשר זה,
מסקנתם של בית הדין האזורי הנכבד ושל בית הדין הארצי הנכבד, שלפיה האמור בחוות הדעת מהווה את ההנמקה
לצו – מקובלת עלי. עיון בחוות הדעת ובצו מעלה כי הצו קיבל את האמור בחוות הדעת וכי חוות הדעת הובאה לידיעתם של
גמלאי רפא"ל טרם שהוצא הצו, ואף ניתנה להם
הזכות לטעון כנגד חוות הדעת.
83.
הארגון טוען בהקשר זה כי
חוות הדעת איננה יכולה להוות הנמקה נוכח העובדה שהיא לא מציגה את
החישוב המדויק שבאמצעותו חושבו אחוזי תוספת הגמלה. אין בידי לקבל טענה זו. הנמקה
צריכה לספק את הטעמים העיקריים להחלטה, באופן שיאפשר לברר אם היא חוקית, ועומדת
בדרישות המשפט המינהלי, כדי כך שהיא אמורה ליתן לנמען ההחלטה מידע מספק לצורך
שקילת מהלכיו לעתיד (ראו, למשל: עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת
עיתון "הארץ", פ"ד ס(4) 217, 249 (2006)). בענייננו חוות הדעת פירטה את
הפרמטרים שעל בסיסם חושבה תוספת הגמלה שניתנה לגמלאי רפא"ל, ואף ניתנו טעמים
להחלתם של פרמטרים אלו חלף פרמטרים אפשריים אחרים. כמו כן חוות הדעת כללה ליבון של
מחלוקות שנתגלעו "בזמן אמת" בין הארגון לבין נציגי משרד
האוצר. עם זאת חוות הדעת אכן לא כללה את החישוב המתמטי הספציפי
שתיכלל את כל הפרמטרים האמורים – לתוצאה הסופית שהומלצה והתקבלה, אך בכך אין כדי
לאיין את כוחה "המסביר".
84.
זאת ועוד – גם
אילו היינו קובעים כי חוות הדעת לא נתנה הנמקה מספקת לצו, הרי שפגם זה
התרפא עם הודעת המדינה מתאריך 09.07.2015, אשר הבהירה ופירטה באופן משכנע את דרכי
חישוב תוספת הגמלה, אף מעבר לאמור בחוות הדעת. היוצא מכל
המקובץ הוא שגם אם על הממשלה הייתה מוטלת החובה לנמק את הצו – חובה זו מולאה
על ידה.
אעבור
איפוא עתה לבחינת הטעויות הנטענות לגבי התשתית לצו.
85.
גם דין טענות אלו
של הארגון ביחס להתבססותה של חוות הדעת על תשתית עובדתית
פגומה – להידחות. טענות אלה של הארגון נשענות על ההנחה שלפיה הנחת המוצא
שהוצגה לשר האוצר עובר להוצאת הצו הייתה כי מטרת הצו היא לפצות את גמלאי
רפא"ל על הפרת הסכם 2000 עמם. דא עקא, כפי
שהבהרתי לעיל, עמדתם של גורמי משרד האוצר שגרסה כי יש להעניק לגמלאי
רפא"ל תוספת גמלה בשווי "הפירות העתידיים" של הסכם 2000 – אין משמעותה
בהכרח הכרה בזכאותם של גמלאי רפא"ל לפיצוי
בשווי זה. משכך, ונוכח קביעותיי שלעיל ביחס להנמקת הצו – הארגון לא הצליח להוכיח
כי הצו התבסס על תשתית עובדתית פגומה, או שהוא ניתן בשרירותיות
ומתוך שיקולים שאינם ענייניים.
86.
נוכח כל האמור
לעיל הגעתי, כאמור, לכלל מסקנה כי בפסק דינו של בית הדין הארצי הנכבד לא נפלו
פגמים, או טעויות משפטיות, אשר מצדיקות את התערבותו של בית משפט זה. כמו כן, אין
בנמצא שיקולי צדק, אשר מחייבים התערבות בפסק דינו של בית הדין הארצי.
87.
ביחס לטענות
החישוביות שאותן העלה הארגון בתגובה לתחשיב ובדיון ההמשך
שנערך בפנינו – סבורני כי גם הן אינן יכולות לסייע לארגון, משורה של טעמים:
ראשית, רוב הטענות
שהועלו במסגרת התגובה לתחשיב לא נטענו לפני בית הדין הארצי לעבודה,
ומשכך, בהיעדר שיקולי צדק חריגים, אינני סבור כי יש לדון בהן לראשונה בערכאה זו.
שנית, טענתו של הארגון ביחס לקיזוז של
0.6% מהתוספת לגמלה, שנעשה, לטענתו, שלא כדין – נדחתה ביני לביני לגופה בפסק דינו
של בית הדין האזורי לעבודה בחיפה (ראו: ק"ג 13886-05-13 דוידסקו –
מדינת ישראל הממונה על תשלום הגמלאות, משרד האוצר (04.07.2017)). זה המקום להעיר כי מאחר
והערעור על פסק דין זה תלוי עדיין ועומד בפני בית הדין הארצי לעבודה – החלטנו שלא
להביע דעתנו בנושא זה, מעבר לציון העובדה שהתובענה נדחתה.
שלישית, סבורני כי גם
שאר הטענות שהועלו בתגובה לתחשיב, אף אם היה בהן ממש (ואין אנו קובעים
כל מסמרות בנושא זה) – בכל מקרה אינן עולות כדי "טעות משפטית מהותית",
אשר מצדיקה את התערבותנו בפסק הדין, מושא העתירה.
88.
נוכח כל האמור
לעיל – אציע לחבריי כי נדחה את העתירה, על כל חלקיה. עוד אמליץ, כי בנסיבות העניין
לא ייעשה צו להוצאות.
המשנה לנשיאה
השופט א' שהם:
אני מסכים.
ש ו פ ט
השופטת ע' ברון:
אני
מסכימה.
ש ו פ ט ת
הוחלט
כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר.
ניתן היום,
י"ב בתמוז התשע"ח (25.6.2018).
