|
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים
אזרחיים
|
|
ע"א 580/17
|
|
המערערת:
|
מדינת ישראל - משטרת ישראל
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבה:
|
המועצה
המקומית בית דגן
|
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בת"א
982-01-10 שניתן על
ידי כבוד השופט י' קינר
|
1. הערעור
שבכותרת מופנה כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (ת"א 982-01-10;
השופט י' קינר), אשר פטר את המשיבה, המועצה המקומית בית דגן, (להלן: המועצה), מחובתה להשיב למערערת (להלן: משטרת
ישראל, או המשטרה) היטל
ביוב בסך 2.7 מיליון ₪, וקבע כי השבה כזו תהיה "בלתי צודקת" –
כמשמעות המונח בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979
(להלן: חוק עשיית עושר).
רקע וטענות הצדדים
2. בשנת 2000 הגישה משטרת ישראל בקשה להיתר
בניה לצורך הקמת מבנה חדש – שעתיד היה לכלול מרכז לוגיסטי, מעבדות לזיהוי פלילי
ומשרדים – במתחם משטרתי השוכן בשטח השיפוט של המועצה. במקביל, הוגשה לשם כך לאישור
הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תכנית לשינוי מתאר ממ/2039 "קביעת הוראות בניה
והוראות בינוי בשטח התכנית למתחם לוגיסטי ולשימושי משטרת ישראל" (להלן: התב"ע).
תחילה, התנתה המועצה את מתן ההיתר
בתשלום אגרת הנחת צינורות בסך 665,508 ₪; היטל ביוב בסך 2,960,607 ₪ – כשני שלישים
מתוכו בגין השטח שעתיד להיבנות, והיתרה עבור הקרקע עצמה; ואגרה עבור התחברות
לשפד"ן בסך 1,505,171 ₪. אולם, עד מהרה גובש הסדר ביניים שבמסגרתו נסוגה
המועצה מדרישתה לתשלום הרכיב האחרון; המשטרה, מצידה, שילמה 3.2 מיליון ₪ "תחת
מחאה"; וסוכם כי הצדדים יוסיפו לנהל מגעים בניסיון להגיע להבנות לגבי הסכום
הסופי (להלן: הסדר הביניים). ביום 14.2.2001, אישרה הוועדה
המחוזית את התב"ע – לאחר שהמועצה מילאה אחר התנאי שהציבה, והתקשרה בהסכם עם
מכון טיהור שפכי גוש דן (להלן: שפד"ן) – וביום 15.11.2001, ניתן למשטרת
ישראל היתר הבנייה המיוחל. תוקף ההיתר הוגבל ל-3 שנים, ונקבע כי יבוטל עוד קודם
לכן אם ביצוע העבודות במתחם המשטרה לא יחל בתוך שנה. בחודש אוגוסט 2003 הבשילו
המגעים בין הצדדים, אשר חתמו על הסכם פשרה בו הועמד התשלום למועצה על 2.7 מיליון ₪.
יתרת הסכום שהועבר בהסדר הביניים, 500,000 ₪, הוחזרה למשטרה (להלן: הסכם הפשרה).
דא עקא,
בחודש נובמבר 2005 הודיעה המשטרה כי מגבלות תקציבה מונעות את מימוש היתר הבנייה,
ודרשה לקבל בחזרה את הכספים ששילמה – בסך 2.7 מיליון ₪, כאמור. המועצה דחתה את
הדרישה, ניסיון גישור שהוביל משרד הפנים כשל בחודש דצמבר 2007, ובחודש ינואר 2010
מצאה, אפוא, משטרת ישראל את דרכה אל בית המשפט קמא – בפניו טענה כי היא זכאית
להשבת היטל הביוב במלואו, משום שעילת החיוב בו לא התממשה. לדידה, אין בעבודות הביוב
שביצעה המועצה במהלך השנים כדי לפטור אותה מהשבה, שכן מדובר בעבודות שהיה עליה
לבצע בלאו הכי, ואין להן זיקה לפרויקט שתוכנן.
מנגד,
המועצה טענה כי הן לפי הדין שעמד אותה עת בתוקף, והן לפי הסכם הפשרה, החיוב בהיטל
הביוב אינו מותנה בביצוע הבנייה בפועל – לבטח ביחס לחלק שבו חויבה המשטרה בגין
מרכיב הקרקע. המועצה הדגישה כי עבודות הביוב שהובילה בשנים האחרונות, בהיקף כולל
של למעלה מ-15 מיליון ₪, נועדו לאפשר את קידום פרויקט הבנייה של המשטרה – תוך
מילוי תנאי הסף שהציבה הוועדה המחוזית – ולתת מענה לצרכיו. בנסיבות אלה, סבורה
המועצה כי דרישת ההשבה נטולת בסיס משפטי, אינה צודקת ואף נגועה בחוסר תום לב.
3. בפסק דינו –
ועוד קודם לכן, בהחלטת ביניים בה דחה בקשה לסילוק תביעת ההשבה על הסף – קבע בית
המשפט קמא כי משטרת ישראל אינה חייבת בתשלום היטל הביוב, הואיל וסעיף 3(ב) לחוק עזר
לבית דגן (היטל ביוב), התשנ"ט-1999, ק"ת חש"ם 605, 140 (להלן: חוק העזר), שעמד בתוקף בתקופה הרלוונטית, התנה חיוב זה בביצוע תוספת
הבנייה בפועל. טענות המועצה כי הסכם הפשרה הטיל על המשטרה חיוב סופי ובלתי מותנה
נדחו, ונקבע כי ההסכם לא צפה את אפשרות אי מימוש תכנית הבנייה, ולא התיימר לקבוע
דבר ביחס למצב כזה. לפיכך, נדרש בית המשפט המחוזי לסוגיית ההשבה – ולאחר ששלל את
הרלוונטיות של סעיף 21 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973,
קבע כי סעיף 1 לחוק עשיית עושר חל בענייננו. להשקפתו, היטל הביוב אמנם
"היה תקף בעת תשלומו", אך ההתפתחויות המאוחרות – קרי, החלטת המשטרה שלא
לבצע את תוספת הבנייה המתוכננת, ופקיעת היתר הבנייה – שמטו את הקרקע מתחתיו. שעה
שמשטרת ישראל לא נהנתה מעבודות התשתית שביצעה המועצה, מוטלת על המועצה חובה
עקרונית להשבת סכום ההיטל.
אף על פי
כן, החליט בית המשפט המחוזי לפעול בהתאם לסמכותו לפי סעיף 2 לחוק עשיית
עושר ולפטור את המועצה מהשבת היטל הביוב "בשל היותה בלתי צודקת בנסיבות
העניין". לדעתו, בשלב כזה או אחר היה על המועצה לבצע את עבודות התשתית
הנרחבות, "או חלקן", גם ללא קשר לפרויקט המשטרתי שתוכנן. אולם, פרויקט נרחב זה, וההיטל ששולם בגינו, היוו
"טריגר" להחלטת המועצה למלא אחר התנאי שהציבה הוועדה המחוזית לאישור
התב"ע, ולפתוח לאלתר בשדרוג תשתיות הביוב. בית המשפט המחוזי הוסיף כי העבודות
שבוצעו נועדו לשרת את פוטנציאל הבנייה במתחם המשטרה, וכי חלקה הראוי של האחרונה
בעלותן – בהתחשב בשטח הבנייה המתוכנן – אף עולה על ההיטל בו חויבה בפועל. המועצה
שינתה, אפוא, לרעה את מצבה לרעה בהסתמך על תשלום ההיטל, ומכאן שהשבתו בלתי צודקת.
זאת גם בהתחשב בכך שמשטרת ישראל היא שהחליטה לסגת מתכנית הבנייה, וכי בידיה ליהנות
בעתיד מכספי ההיטל – אם תחליט לבנות במתחם, בהתאם לתב"ע שאושרה ועודנה תקפה.
אשר על כן, דחה בית המשפט המחוזי את תביעת המשטרה, וחייב אותה בהוצאות המועצה
ובשכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪.
4. מכאן
הערעור, בו טוענת משטרת ישראל כי משנשמטה הקרקע מתחת לחיובה בהיטל ביוב, על המועצה
– שהיא רשות מנהלית, הנושאת בחובה כפולה ומכופלת להשיב סכומים המוחזקים בידיה שלא
כדין – להחזיר את מלוא סכום ההיטל.
לגישת
המשטרה, חוק העזר מגלגל את "נטל אי הוודאות" לפתחה של המועצה, ומטיל
עליה את הסיכון לכך שהיתר בנייה שניתן לא ימומש ולא ישולם בגינו כל היטל. טענת
ההסתמכות של המועצה מהווה ניסיון פסול "לעקוף" את ההסדר החקיקתי שיצרה
היא עצמה, ולגלגל מחדש את הסיכון לפתחם של בעלי הנכסים שהקדימו לשלם את היטל
הביוב. המשטרה סבורה כי הטלת "חובת הזהירות" על המועצה מתבקשת שבעתיים
במקרה שלפנינו – הן משום שהיא זו שדרשה להקדים את תשלום היטל הביוב; הן משום
שהסיכון לאי ביצוע הבנייה היה גלוי ואינהרנטי, לאור תוקפו הקצר של היתר הבנייה;
והן משום שענייננו בכספי ציבור. כך או כך, נוכח ההשלכות הרחבות של טיעון ההסתמכות,
לא היה מקום לאמץ אותו בהעדר הסדרה חקיקתית מפורשת – לבטח על רקע החקיקה העכשווית,
שאמנם אינה חלה במישרין בענייננו, אך מבטאת עמדה הפוכה של המחוקק. המשטרה מדגישה
כי פעלה מול המועצה כיזם פרטי, ולכן אין להכפיף אותה לסטנדרט מחמיר יותר אך בשל
כובעה האחר כרשות שלטונית.
רובד נוסף
של ביקורת נושא אופי נקודתי יותר – עובדתי בחלקו – ובמסגרתו טוענת המשטרה כי פסק
הדין ייחס לה השפעה מוגזמת על החלטת המועצה לבצע את עבודות הביוב בתחומי היישוב.
לטעמה, שעה שבית המשפט המחוזי עצמו הכיר באחריות המועצה להסדרת בעיות הביוב, אין
די בכך שההתחייבות לביצוע העבודות ניתנה אגב הליך אישור התב"ע שהגישה המשטרה
כדי ליצור זיקה מהותית בין הדברים. מזווית אחרת, המשטרה גורסת כי למועצה מדיניות
כללית וגורפת של אי השבת היטלים שנגבו בגין היתרי בנייה שלא מומשו – וכי התנהלותה
במקרה שלפנינו מבטאת מדיניות זו, וכלל אינה נובעת מהסתמכות קונקרטית.
מן הטעמים
הללו, מבקשת המשטרה להורות על השבת היטל הביוב במלואו, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית;
לפטור אותה מתשלום ההוצאות שהשית עליה בית המשפט קמא; ולפסוק לזכותה הוצאות בהליך
דנן.
5. מנגד,
המועצה סומכת את ידיה על התוצאה אליה הגיע בית המשפט קמא, ועומדת על הקשר בין
עבודות התשתית המקיפות שביצעה ובין הפרויקט המשטרתי וההיטל ששולם בגינו. היא
מזכירה כי התחייבה לבצע את העבודות הללו כדי למלא אחר התנאי שהציבה הוועדה המחוזית
לאישור התב"ע – שהינה "תכנית ספציפית עבור המשטרה במגרשה", ולא
תכנית פיתוח כללית של היישוב. לדבריה, אין מקום להתערבות בממצאי עובדה ומהימנות
שקבעה הערכאה הדיונית – הן בנוגע לקשר בין הליכי אישור הבנייה וביצוע העבודות, והן
בנוגע לחלקה היחסי של המשטרה בעלות העבודות.
המועצה
מוסיפה כי נוכח החשיבות שיוחסה להסדרת נושא הביוב, סוכם כבר בשלב מוקדם כי המשטרה
תשלם לאלתר את היטל הביוב, וכי המועצה, מצידה, "תחל באופן מיידי" בביצוע
השדרוג הנחוץ. בהתאם להתחייבות זו, השקיעה המועצה בין השנים 2000-2005 מעל 4.3
מיליון ₪ במערכת הביוב, ואף נטלה על עצמה התחייבויות עתידיות בסך 11.5 מיליון ₪
נוספים לשם השלמת הפרויקט המורכב והממושך. השקעות אלה, כך טוענת המועצה, לא היו
מתבצעות אילו היה בידי המשטרה לחזור בה מתכנית הבנייה ולתבוע את השבת הסכום. ואכן,
הסכם הפשרה בו הועמד סכום ההיטל על 2.7 מיליון ₪ – פחות מחלקה הראוי של המשטרה בעלות העבודות,
בהתחשב בשטח הבנייה המתוכנן – עיגן חיוב חוזי סופי וחלוט שאינו מותנה במימוש היתר
הבנייה.
לצד
הנימוק החוזי, המועצה מבקשת לפטור את עצמה מהשבה גם בשל השיהוי בהודעת המשטרה על
אי מימוש היתר הבנייה, ובהגשת תביעת ההשבה; חסרון הכיס שנגרם לה כתוצאה מכניסתה
בעול עבודות התשתית; והתעשרות המשטרה מן התב"ע שאושרה על סמך עבודות אלה,
והקנתה לה זכויות בנייה בהיקף משמעותי. במקביל, המועצה שבה ופורשת את עמדתה – שנדחתה
על ידי בית המשפט קמא – לפיה חוק עשיית עושר אינו מטיל עליה חובת השבה בנסיבות
העניין, הואיל וגביית היטל הביוב נעשתה כדין, ואף שירתה את המשטרה והאינטרסים שלה.
6. בסיכומי
התשובה הקצרים מטעמה, הבהירה המשטרה שאינה מתכחשת להקשר בו התחייבה המועצה לבצע את
עבודות הביוב, אלא שהיא סבורה שאין לכך משמעות רבה, מאחר והעבודות נועדו לפתור
בעיה רוחבית של המועצה, ולאפשר פיתוח כללי של היישוב.
דיון והכרעה
7. אפתח ואומר כי קביעותיו המקדימות של בית
המשפט המחוזי – אשר סבר כי משטרת ישראל אינה חבה בהיטל הביוב, וממילא מוטלת על
המועצה חובה עקרונית להשיב את הסכום ששולם – מעוגנות בדין, ואין מקום להתערב בהן.
לעומת זאת, הקביעה כי בנסיבות העניין יש להעניק למועצה פטור מוחלט מחובת ההשבה
נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט, ולה פנים לכאן ולכאן. אבהיר.
8. בתקופה הרלוונטית לענייננו – טרם מימוש
הרפורמה שבמסגרתה הועברה האחריות למשק המים והביוב לאחריות תאגידים פרטיים, ואומצו
עקרונות חדשים למימון תשתיות המים והביוב (ראו בג"ץ 10541/09 יובלים ש.ד.י. בע"מ נ' ממשלת ישראל (5.1.2012), ועע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פסקה 12 (24.6.2012) (להלן: עניין אשבד)) – החזיקו הרשויות המקומיות בסמכות
לחייב בעלי נכסים במימון הקמת, או רכישת, תשתיות ביוב. זאת, בהתאם להוראות הפרק
השלישי לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב), אשר
המיר את שיטת "דמי ההשתתפות" בשיטת ההיטל, והורה כי התשלום יחושב "כנגזרת
מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן
בתחומי הרשות המקומית כולה" (עניין אשבד, פסקה
15). כלומר, בעל נכס שהפיק הנאה מביצוע עבודת ביוב ספציפית על ידי הרשות הרלוונטית –
הנאה שהיא תנאי בלעדיו אין לחיובו בהיטל – חב חובת השתתפות במימון תשתית הביוב
המקומית כולה, ולא רק של הרכיבים מהם נהנה במישרין (שם, פסקאות 13 ו-15).
סעיף 18 לחוק הביוב מעגן את
"הכללים שלפיהם ייקבעו שיעורי ההיטל בחוק העזר". הוא מבחין, בסעיף קטן (1),
בין שטחו הבנוי של נכס לשטח הקרקע – ומציב שתי חלופות בנוגע לחישוב הרכיב הראשון:
על פי "ברירת המחדל" המרחיבה, השטח הבנוי החייב בהיטל ביוב יכלול גם את
"הניתן לבניה בנכס לפי כל תכנית בנין עיר [...] או לפי רישיון בנייה",
אף אם טרם נבנה בפועל. אולם, הרשות המקומית רשאית לסטות מהסדר זה, ולאמץ את
"האפשרות להטיל את החיוב בגין רכיב הבנייה לפי הבנוי למעשה בלבד" (רע"א
4066/00 דומיץ נ' עיריית הרצליה, פ"ד נו(3) 577, 591 (2002)). על פי
החלופה האחרונה – שהועדפה על ידי הרשויות המקומיות (עפר שפיר ונטלי שמואלי מעודי
תאגידי מים וביוב 50 (2012)) – עם היווצרות זיקת ההנאה
יחויבו בעלי הנכסים בהיטל ביוב עבור רכיבי הקרקע והשטח הבנוי בפועל, ולאחר מכן
יידרשו לשאת בהיטל משלים "על כל תוספת [...] של בניה שתיווסף לנכס". שני
שלבים אלה תוארו אמנם כ"שתי עילות חיוב נפרדות" (עניין אשבד, פסקה
19), אך במובן המהותי התפיסה היא כי ההיטל המשלים מהווה "חלק בלתי נפרד
מההיטל הבסיסי". דהיינו, עילת החיוב בגין פוטנציאל הבנייה המלא באה לעולם עם
היווצרות זיקת ההנאה – אלא ששיקולים מעשיים, שבליבתם החשש מהכבדה על בעלי הנכסים
ומקשיי גבייה של הרשויות, מביאים לפיצול הגבייה בפועל, ולהתאמתה לקצב התקדמות
הבנייה (שם; עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח
ברשויות מקומיות כרך א
115 (1998); להלן: שפיר).
9. עיון בחוק העזר שהתקינה המועצה מלמד כי
הוא צועד בעקבות סעיף 18 לחוק הביוב, וקובע שיעור שונה להיטל הביוב בגין
שטח הקרקע – "לרבות קרקע שעליה עומד בנין" (ראו בהקשר זה שפיר, 132) –
והשטח הבנוי. זאת ועוד, בדומה לחוקי העזר שאימצו רשויות אחרות, אף הוא מבכר את
החלופה המעוגנת בסעיף 18(3) לחוק הביוב, ומורה, בסעיף 3, כי –
"(א)
בעל נכס שאין עליו בנין, ישלם היטל ביוב לכל מ"ר של קרקע בנכס; ואם נבנה על
הנכס בנין אחרי מסירת הודעה כאמור בסעיף 2, ישלם בעלו היטל ביוב לכל מ"ר בניה
שנבנתה בשיעורים שנקבעו בתוספת.
(ב) נוספה בניה לנכס [...] ישלם בעלו היטל ביוב
לכל מ"ר של בניה שנוספה או שנבנתה, לפי העניין, בשיעורים שנקבעו
בתוספת".
כלומר,
גם אם עילת החיוב בהיטל הביוב קמה עם היווצרות זיקת ההנאה המקורית, התשלום בגין
רכיב השטח הבנוי נדחה עד מועד ביצוע הבנייה – או תוספת הבנייה – בפועל, ואין די
בקיומו של היתר המאפשר בנייה כזו. צדק, אפוא, בית המשפט המחוזי בקביעתו כי אי
מימוש התכנית להקמת מבנה חדש במתחם המשטרתי שומט את הקרקע מתחת לחיוב בהיטל הביוב
עבור רכיב השטח הבנוי, ללא קשר לנסיבות שהובילו לנסיגת המשטרה מתכניתה.
10. עם זאת, בעוד סעיף 3(ב) לחוק העזר קובע כי
החיוב בגין השטח הבנוי מותנה במימוש הבנייה, מסעיף 3(א) לו עולה בבירור כי החיוב
בגין רכיב הקרקע – לרבות השטח שעליו עומד בניין, או עתיד לקום – אינו מותנה בביצוע
בנייה כלשהי. אכן, המועצה טענה בסיכומיה לפני בית המשפט קמא, ושבה על הדברים במהלך
הדיון בפנינו (ראו עמ' 4-5 לפרוטוקול הדיון מיום 29.1.2018), כי 35% מן ההיטל
הכולל שבו חויבה משטרת ישראל שולמו עבור רכיב הקרקע – בהתאם למפתח שבכתב הדרישה
המקורי – ועל כן, לא יכולה להיות מחלוקת לגבי החזקתה כדין בנתח זה של ההיטל. דא
עקא, אף שבית המשפט המחוזי לא אימץ את ההבחנה המוצעת, פסק הדין נעדר התייחסות
מפורשת לסוגיה, כך שאין לדעת האם עמדת המועצה נדחתה לגופה – מן הטעמים הדיוניים
והמהותיים שהעלתה משטרת ישראל בסיכומי תשובתה – או שהתוצאה אליה הגיע בית המשפט
קמא ייתרה בעיניו את הצורך בהכרעה. כך או כך, סבורני כי אין בתשתית הראייתית
והנורמטיבית שבפנינו עיגון מלא לטענות המועצה. ראשית, יש לזכור כי דרישת התשלום
הראשונית לא מומשה, וכי יתר ההסדרים שנערכו בין הצדדים – לרבות הסדר הפשרה הסופי –
אינם מבחינים בין רכיבי היטל הביוב, ואינם מייחדים חלק מן החיוב לרכיב הקרקע. זאת
ועוד, דווקא מאחר שהחיוב בגין רכיב זה אינו מותנה בבנייה בפועל, מרחפים סימני שאלה
סביב חוקיות פיצולו – שעה שלכאורה היה על המועצה לגבות את מלוא ההיטל בגין שטח
הקרקע שבידי המשטרה עם היווצרות זיקת ההנאה המקורית. המועצה, שבסיכומיה בהליך
הנוכחי לא התייחסה כלל לסוגיה, לא סיפקה מענה לתהיות אלה, ולא הוכיחה כי המשטרה
עודנה חייבת בחלק מן ההיטל שילמה.
11. נוכח מסקנה זו, יש לעבור לשלב השני של
הדיון ולבחון האם מוטלת על המועצה חובת השבה של דמי ההיטל. כאמור, בית המשפט קמא
קבע כי למשטרה לא עומדת עילת השבה מכוח סעיף 21 לחוק החוזים (חלק
כללי), התשל"ג-1973 – קביעה שלא הוגש ערעור לגביה – אך קיבל את הטענה כי חל
בענייננו סעיף 1 לחוק עשיית עושר, המורה כי:
"מי
שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן – הזוכה) שבאו לו
מאדם אחר (להלן – המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכייה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית
או בלתי סבירה – לשלם לו את שוויה".
עמדה זו
מקובלת עלי. אמנם, אין מחלוקת כי קבלת כספי ההיטל נעשתה כדין – ולו משום שהמשטרה
הסכימה להקדים את מועד התשלום למועצה על מנת להאיץ את הליכי התכנון, ומתוך ציפייה
כי תוספת הבנייה תצא אל הפועל. ברם, לאחר שציפייה זו נכזבה, והיתר הבנייה אף פקע,
יפים לענייננו דברים שנאמרו בפרשת הפטריארך ביחס לתחולת סעיף 1(א) לחוק
עשיית עושר על היטל השבחה שעילת החיוב בו כשלה לאחר שנגבה כדין –
"אין
חולק בדבר חוקיות גביית ההיטל. אולם עילה זו נכשלה ברגע שבו פקעה התכנית המשביחה
[...] בנסיבות אלה, הותרת כספי ההיטל בידי הרשות היא בבחינת קבלת טובת הנאה שלא
על-פי זכות שבדין, המחייבת את השמתה לנישום" (ע"א 2761/09 הוועדה
המקומית לתכנון ולבניה נ' הפטריארך היווני אורתודוקסי, פסקה 38 (27.8.2012); להלן: פרשת הפטריארך).
בפרשת הפטריארך ניצבה על הפרק שאלת השבתו של היטל השבחה שנגבה כדין, מקום
בו תכנית המתאר שיצרה את החיוב פקעה, בסופו של דבר, מבלי להביא להתעשרות בעלי
הנכס. בית המשפט ניתח תחילה את תכליות היטל ההשבחה, מצא כי יסוד ההתעשרות מהווה
תנאי מהותי להיווצרות החיוב בו, והסיק כי "באין התעשרות, אין היטל" (שם,
פסקאות 27, 30-33). בשלב הבא, אימץ בית המשפט פרשנות מרחיבה לסעיף 1 לחוק
עשיית עושר, וקבע כי על אף שאין לכך ביטוי מפורש בחוק "[ש]נכללת בו גם עילה
שנכשלה בשלב מאוחר יותר" – ומכאן שבאין היטל, יש השבה. משנקבע בענייננו כי
אין עוד עילה לחיוב משטרת ישראל בהיטל ביוב, פרשנות זו מובילה למסקנה כי דמי ההיטל
מוחזקים כעת בידי המועצה ללא זכות שבדין, כך שמוטלת עליה חובה עקרונית להשיבם.
ההבדלים הנסיבתיים בין פרשת הפטריארך למקרה שלפנינו אינם משליכים על התוצאה. העיקר הוא כי אף אם
היטל הביוב התקבל בשעתו כדין, אין כל הצדקה להמשך החזקתו בידי המועצה לאחר שהוברר
כי החיוב לא הבשיל.
12. סיכום ביניים מלמד כי משטרת ישראל צלחה את
שני המכשולים הראשונים שניצבו בדרכה: תחילה, נקבע כי לא חלה עליה חובה לשלם את
היטל הביוב, מאחר והבנייה המתוכננת לא יצאה אל הפועל. בשלב השני, נמצא כי על
המועצה חלה חובת השבה עקרונית של סכום ההיטל, לפי סעיף 1 לחוק עשיית עושר.
אולם, בכך אין די שהרי ההשבה בפועל מותנית בהתגברות על מכשול שלישי – בדמות סעיף
2 לחוק עשיית עושר, המסמיך את בית המשפט:
"לפטור
את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכייה לא הייתה כרוכה
בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת"
הדבר לא
ייחשב כתגלית אם אומר כי לבית המשפט שיקול דעת רחב בעניין – שכן מהותה של השבה
"בלתי צודקת" לא הוגדרה על ידי המחוקק. ועדיין, "חובת
ההשבה היא הכלל והפטור ממנה הוא בבחינת חריג שיופעל במקרים מועטים" (ע"א
4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ'
המועצה המקומית גן יבנה, פסקה 25 (24.8.2015); להלן: עניין דמרי). כפי שנקבע, "הלכה היא כי במסגרת זו מסור לבית המשפט שיקול דעת רחב
ביותר לשקול שיקולים שונים על מנת להביא לתוצאה המשקפת צדק יחסי בין הצדדים" –
וביניהם, הסתמכות שהביאה לשינוי מצב הזוכה לרעה; שיקולי מאזן הנוחות; ותום הלב של
הצדדים. בנוסף:
"כאשר
הזוכה שהתעשר שלא כדין הוא רשות מינהלית, מצטרפים לסל השיקולים גם עקרונות שלטון
החוק וחוקיות המינהל, ובפרט עיקרון חוקיות המס שהוא בסיס לכל משטר תקין [...]
במקרים אלה נקודת המוצא שלפיה הזוכה חב בהשבת זכייתו שלא כדין מקבלת משנה תוקף,
שכן 'אין זה ראוי, מן ההיבט העקרוני, להותיר בידיהן של הרשויות כספים שנגבו בחוסר
סמכות'" (שם).
הדברים נובעים מן העיקרון האוסר על רשויות המינהל לגבות מס
או אגרה בהעדר הסמכה מפורשת לעשות זאת (אשר לסיווג היטל הביוב ראו דנג"ץ
9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש
עיריית ראשון לציון, פסקה 19 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש (19.10.2009); שפיר, בעמ'
96-98). עת הרשות חורגת מסמכותה, וחלה עליה, כאמור לעיל, חובה עקרונית להשיב את
הסכום (ראו גם ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שירותי
בריאות כללית, פסקאות 31-32 (20.8.2009); להלן: פרשת שירותי בריאות כללית), סעיף 2 לחוק עשיית עושר רואה במעמדה
של הרשות שיקול בהחלטה האם צודק הוא להעניק לה פטור מחובת ההשבה. אין זה שיקול
יחיד, כמובן, אך כאשר הצד המחזיק בטובת ההנאה שלא כדין הוא רשות שלטונית יש בכך
כדי להשפיע על האפשרות לפטור אותו מהשבה.
13. בפסק דינו,
קבע, כאמור, בית המשפט המחוזי כי המועצה שינתה את מצבה לרעה – וכי הסתמכותה על
היטל הביוב גרמה לה ליטול על עצמה התחייבות לשדרוג מקיף של תשתיות הביוב, כדי למלא
אחר הדרישות התכנוניות והמעשיות הכרוכות בתוספת הבנייה הנרחבת שתכננה המשטרה.
בנסיבות אלה – ומאחר והעבודות שבוצעו משרתות את פוטנציאל הבנייה המשטרתית, וההיטל
בו חויבה המשטרה נמוך מחלקה היחסי הראוי בעלותן – השבת ההיטל תהיה "בלתי
צודקת". על פי השקפת בית המשפט המחוזי, עיתוי ונסיבות החלטת המשטרה לסגת
מתכנית הבנייה, והאפשרות לבנות בעתיד בהתאם לתב"ע, מטים גם את שיקולי ההגינות
ומאזן הנוחות לזכות המועצה, ומצדיקים פטור מלא מהשבה.
לא מצאתי
עילה להתערב בקביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי – ובמסקנה הנורמטיבית כי יש
לדברים השפעה על היקף חובת ההשבה. ברם, עיון במכלול השיקולים מלמד כי מכאן ועד מתן
פטור מוחלט מחובה זו ארוכה הדרך. נכון לזכור כי סעיף 2 לחוק עשיית עושר
אינו מציב את בית המשפט בפני הכרעה בינארית – השבה מלאה או פטור מוחלט; הכל או לא
כלום (פרשת שירותי בריאות כללית, פסקה
54). מוטב כי דרישת הצדק לא תצטמצם לקצוות. לכן, אף כאשר השבה מלאה אינה צודקת,
אין בכך כדי להביא, בהכרח למתן פטור מוחלט. דומה כי גם בנסיבות המקרה שלפנינו, דרך
הביניים היא דרך המלך.
זאת, בראש
ובראשונה, על רקע קביעות עובדתיות אחרות של הערכאה הדיונית – מהן עולה כי
"היישוב בית דגן סבל מבעיית ביוב שחייבה פתרון והסדרה, עוד לפני שהוכנה
התב"ע", וכי "במוקדם או במאוחר הייתה המועצה נאלצת להתחבר
לשפד"ן, ולבצע את העבודות האמורות או חלקן". כלומר, הפרויקט המשטרתי
המתוכנן שימש כ"טריגר" לביצוע העבודות וזירז תהליך שעשוי היה להימשך זמן
רב יותר – אך, בעיקרו של דבר, לא יצר שינוי משמעותי בהיקף ועלויות העבודות שהיה על
המועצה לבצע. טיעון ההסתמכות עשוי להצדיק, אפוא, פטור מהשבה ביחס לעלויות היתר
שבהן נשאה המועצה כתוצאה מהקדמת הביצוע
– להבדיל מאלה הכרוכות בעצם ביצוע העבודות. עלויות אלה
היו מוטלות בלאו הכי על המועצה, כך שלא ניתן לומר כי ההסתמכות על היטל הביוב של
המשטרה שינתה את מצבה לרעה ביחס אליהן באופן ממשי.
ראוי
לציין כי המועצה לא הציגה בפנינו הערכה קונקרטית לגבי השפעת הפרויקט המשטרתי
המתוכנן על היקפן ועלותן הכוללים של העבודות – מלבד רכיב מצומצם שאין מחלוקת כי
בוצע בחלקו עבור המשטרה (ראו עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 29.1.2018). אמנם, היקפה
הנרחב של תוספת הבנייה שתכננה המשטרה מאפשר להניח כי השפעה מסוימת אכן קיימת (ראו
עמ' 73-74 לפרוטוקול עדותו של המומחה מטעם המועצה מיום 21.6.2015). אולם, ממדיה לא
הובהרו. כך, למשל, ציין גזבר המועצה בעדותו בבית המשפט קמא כי "[ו]אם לא
הייתה המשטרה יכול להיות שהקוטר של הקו הזה היה יותר קטן ויכול להיות שהיה עולה
פחות. אני לא יודע. אולי אם לא הייתה המשטרה, הבקשה שלכם אז אולי לא הייתי צריך
להחליף את הקווים הקיימים" (עמ' 119 לפרוטוקול מיום 29.6.2015). קיימת, אפוא,
עמימות עובדתית מסוימת בעניין השפעת היתר הבנייה של המשטרה על היקף העבודות
ועלותן. למען הסר ספק, יצוין כי הממצא העובדתי בדבר ביצוע עבודות הביוב "תוך
התחשבות בבניה המתוכננת במתחם המשטרה" (פסקה 81 לפסק הדין) אינו שקול לקביעה
כי אלמלא בנייה מתוכננת זו ניתן היה להסתפק בעבודות בהיקף מצומצם יותר ובעלות
פחותה. באופן דומה, הקביעה לגבי חלקה היחסי הראוי של המשטרה בעלות העבודות (פסקאות
77-78 לפסק הדין) מבוססת על שטח הבנייה הפוטנציאלי היחסי שלה, ולא על ניתוח עלויות
היתר הממשיות הנובעות מן התב"ע או מהיתר הבנייה.
הנה כי
כן, הפרויקט המשטרתי הנרחב, וההיטל שנלווה לו, יצרו הסתמכות – והשפיעו על עיתוי
ביצוע עבודות הביוב, ובמידה פחותה על היקפן ועלותן. עם זאת, אין בהסתמכות זו כדי
להצדיק פטור מלא מהשבה, שכן ביצוע עיקר העבודות אינו בגדר "שינוי מצב
לרעה" – כי אם מילוי חובה שהייתה מוטלת על המועצה גם בלאו הכי.
בשולי
הדברים אציין כי טענת ההסתמכות שהעלתה המועצה מעוררת קושי נוסף, שהרי בהסדר
הביניים שילמה המשטרה את היטל הביוב "תחת מחאה", והדגישה כי היא
"חולקת על חיוביה [...] ושומרת על זכותה לתבוע השבתו". בחודש אוגוסט
2003 אמנם הגיעו הצדדים להסכם פשרה סופי, אלא שעיון בחומר מלמד כי ביצוע עבודות
הביוב החל כבר בשנת 2000 (פסקאות 18 ו-25 לסיכומי המועצה), שעה שמעל המועצה ריחף
איום בתביעת השבה. גם אם מדובר בסיכון שונה מזה שהתממש בפועל – ביטול תכנית הבנייה
– יש בכך כדי להקהות את עוקץ ההסתמכות, וללמד שהמועצה נטלה על עצמה את ביצוע
העבודות למרות אי הבהירות לגבי גורל ההיטל.
14. אשר לשיקולי
מאזן הנוחות – מקובלת עלי קביעת בית המשפט המחוזי כי המועצה לא ביססה את
"הגנת התקציב", ולא הראתה כי ההשבה תקשה באופן מהותי על מילוי תפקידיה
הציבוריים (פרשת הפטריארך, פסקה 60).
בה בעת, אני נכון להניח כי הנזק שהשבה מלאה ומיידית של סכום ההיטל יסב
למועצה, עולה על הנזק שייגרם למשטרה, ששילמה את ההיטל לפני שני עשורים, כתוצאה
משמירת הסטטוס קוו. זאת, למרות שהטענה כי המשטרה תוכל ליהנות בעתיד מדמי ההיטל
אינה משכנעת – ולו משום שההסדרים הנורמטיביים שיחולו על בנייה עתידית לפי
התב"ע הם בגדר נעלם.
15. לצד שיקולי
ההסתמכות ומאזן הנוחות, על בית המשפט לשקול כאמור שיקולי צדק במישור הכללי. בראייה
זו, לא ניתן להתעלם משני אלמנטים מהותיים המתייצבים לזכות המועצה, ומלמדים כי
חיובה בהשבה מלאה לא יעשה צדק ביחסי הצדדים. ראשית, כפי שציינתי לעיל, בית המשפט
קמא נמנע מלהכריע בטענת המועצה כי היא מחזיקה לפחות בחלק מן ההיטל כדין, הואיל
והוא נגבה עבור רכיב הקרקע. אף שלא מצאתי לקבל את הטענה ולקבוע כי המשטרה עודנה
חבה בחלק זה של ההיטל (ראו לעיל, פסקה 10), הכשל בבירורה בערכאה הדיונית מותיר
לגביה סימני שאלה – ומצדיק התחשבות בה במסגרת שיקולי הצדק.
שיקול
נוסף העומד לזכות המועצה נגזר מאופיו של היטל הביוב. כזכור, תכלית ההיטל היא "לקבוע
דרך לממן את כלל הוצאות הרשות בגין תשתית הביוב לפי אמת מידה שוויונית בין כלל
בעלי הנכסים בתחום הרשות" (שפיר, בעמ' 328), בכפוף לקיום זיקת הנאה
לעבודות. על רקע תכלית זו, נאמר כי "במועד התגבשות החיוב בהיטל [...] התעריף שיוטל
על בעל הנכס כבר ידוע ואין כל מניעה להטילו כחיוב חד פעמי", הכולל גם את פוטנציאל הבנייה
העתידית (עניין אשבד, פסקה 18). שיקולים מעשיים – חשש
מהכבדה יתרה על בעלי הנכסים, ומהיווצרות קשיי גבייה – הביאו אמנם להעדפת מודל
גבייה מפוצל והדרגתי, המחייב בהיטל עבור השטח הבנוי רק עם ביצוע הבנייה בפועל (שם, פסקה
19). ברם, החיוב המשלים שיוצר מודל זה אינו אלא "השלמת ההיטל הבסיסי, שגבייתו נדחתה למעשה עד ניצול זכויות הבנייה בנכס" (שפיר,
115;
ההדגשה אינה במקור). כלומר, ניצול זכויות הבנייה אינו יוצר עילת חיוב חדשה. אדרבה,
החיוב נשען על העילה שהבשילה כבר עם היווצרות זיקת ההנאה המקורית, ורק מימושו
בפועל נדחה עד להסרת המכשול המעשי.
אמנם, אין באמור כדי למנוע את תחולת
חובת ההשבה העקרונית מכוח סעיף 1 לחוק עשיית עושר – שכן במבחן התוצאה משטרת
ישראל אינה מחויבת בשלב זה בהיטל ביוב עבור השטח שתכננה לבנות, כך שהכסף מוחזק
בידי המועצה שלא כדין. ברם, כאשר ענייננו בחתירה לתוצאה העושה צדק בין הצדדים, יש
צורך בבחינה רחבה וגמישה יותר של מכלול השיקולים. נוכח קיומן של עילת חיוב מהותית
בתשלום ההיטל, וחוסר בהירות לגבי האפשרות שחלק ממנו נגבה – או יכול היה להיגבות –
עבור רכיב הקרקע, ספק אם השבה מלאה תקדם "צדק יחסי" בין הצדדים.
שיקול
נוסף השולל השבה מלאה הוא כובעה השלטוני של משטרת ישראל, המטיל עליה "חובה
מוגברת להתנהל בתום לב ולקיים סטנדרט גבוה של הגינות", גם בפעולותיה בתחומי
המשפט הפרטי (ע"א 9073/07 מדינת ישראל
נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פסקה 18 (3.5.2012); בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי
ישראל, פ"ד מז(3)
853, 860 (1993)). מארג ההסכמים שנכרת בין הצדדים דחק במועצה ליטול על עצמה
את ההתחייבות לביצוע העבודות, כך שההתנערות מחובת התשלום המקבילה שנטלה על עצמה
המשטרה מעוררת קושי, הגם שאינה מנוגדת במישרין להסכמים. משקל מיוחד נודע בהקשר זה
להסכם הסופי שנחתם בחודש אוגוסט 2003, למעלה משנתיים בטרם החליטה המשטרה, מסיבותיה
שלה, לסגת מתכנית הבנייה – ותקופה ארוכה לאחר שהמועצה כבר נטלה על עצמה את מלאכת
שדרוג תשתיות הביוב.
מנגד, יש
לזכור כי המועצה פעלה במקרה שלפנינו בכובעה השלטוני, כך שעקרון שלטון החוק מקשה על
הותרת דמי ההיטל בידיה. לשיקול זה משנה תוקף לאור מדיניות אי ההשבה הכללית שאימצה
המועצה – שלא הותנתה בבחינה קונקרטית של הסתמכות, ומנוגדת, על פניה, לחוק העזר.
16. סיכומו של
דבר, בהינתן השיקולים מכאן ומכאן – ומאחר ולא עסקינן בפסיקת פיצוי על פי נוסחה אלא
במעין אומדנה בדבר התוצאה הצודקת – נכון יהיה כי שני הצדדים יחלוקו.
אשר על
כן, אציע לחברי לקבל את הערעור בחלקו, ולחייב את המועצה בהשבת 55% מן הסכום
הנומינלי שהסכם הפשרה הותיר בידיה – 2.7 מיליון ₪. בכך ניתן ביטוי להסתמכות החלקית
בלבד של המועצה על היטל הביוב, למאזן הנוחות הנוטה לזכותה, לכובעם הציבורי-שלטוני
של הצדדים, ולאופי הייחודי של "דחיית" תשלום ההיטל למרות קיומה של עילת
חיוב מהותית. על רקע התשתית החסרה באשר לתרומתו המדויקת של הפרויקט המשטרתי להיקף
ועלויות עבודות הביוב, דומה כי השבה בשיעור כזה תאזן כהלכה בין האינטרסים השונים
ותקדם צדק יחסי בין הצדדים. לסכום האמור תתווסף הצמדה ממועד הגבייה ועד להשבתו
בפועל, והוא יישא ריבית ממועד הגשת התביעה לבית המשפט קמא. בכך ניתן ביטוי לעיכוב
בהגשת התביעה – למעלה מארבע שנים מאז מסירת ההודעה על ביטול הבנייה המתוכננת,
ולמעלה משנתיים מאז כישלון הגישור – ולאשמתה המופחתת של המועצה, שסכום ההיטל הגיע
לידיה כדין (ראו והשוו פרשת הפטריארך, פסקאות 42-43, ועניין דמרי, פסקה 40).
בנוסף,
אציע לבטל את הוצאות המשפט ושכר טרחת עו"ד שהשיתה הערכאה הדיונית על משטרת
ישראל, ולהורות כי כל צד יישא בהוצאותיו בערעור דנן ובהליך קמא.
ש ו פ ט
השופט נ' סולברג:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' אלרון:
אני
מסכים.
ש ו פ ט
אשר על
כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.
ניתן היום,
י"ז בסיון התשע"ח (31.5.2018).
5129371
54678313ש ו פ
ט
ש ו פ ט ש ו פ ט
