|
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים
בעניינים מינהליים
|
|
עע"מ 7367/15
|
|
לפני:
|
כבוד
הנשיאה א' חיות
|
|
|
כבוד
השופט א' שהם
|
|
|
כבוד
השופט מ' מזוז
|
|
המערער:
|
שי אליה
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבות:
|
1. הוועדה המקומית
לתכנון ולבניה חולון
|
|
|
2.
נעמי שניידר
|
|
|
3. הוועדה
המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו
|
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו
בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מיום 4.10.2015, בת"צ 15673-01-15,
שניתן על
ידי כב' השופט ד"ר ע' מודריק
|
1.
לפנינו
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים
מנהליים (כב' השופט ד"ר
ע' מודריק), בת"צ 15673-01-15,
שניתן
ביום 4.10.2015. בגדרו של פסק הדין, דחה בית המשפט המחוזי את בקשתו של המערער
לאישור תובענה ייצוגית. השאלה העומדת לפתחנו במסגרת ערעור זה, היא האם
קיימת בידי ועדה מקומית הסמכות לגבות אגרות בניה מכוח תקנות התכנון והבניה (בקשה
להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, בגין שטחי בניה טעונות היתר, אשר אינם
באים במניין שטחי הבניה המותרים, לפי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים
ואחוזי בניה בתוכניות והיתרים), התשנ"ב-1992.
רקע והליכים קודמים
2.
ביום 17.3.2013,
הגיש המערער, ביחד עם שכניו לבית המשותף, בקשה לקבלת היתר בניה, לשם הוספת מרפסות
חיצוניות לבניין בן 6 קומות, עבור 16 יחידות דיור, בשטח כולל של 192 מ"ר.
בגין בקשה זו, חויבה כל דירה, ובכלל זה דירתו של המערער, באגרת בניה סך של 391.92
ש"ח, בעבור הוספת שטח מרפסת של 12 מ"ר לדירה.
3.
בעקבות זאת, הגיש
המערער לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המשיבה 1
(להלן: המשיבה),
בטענה כי היא אינה רשאית לגבות אגרת בניה מכוח תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר,
תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: תקנות
האגרות), בגין שטחים אשר אינם כלולים במונח "השטח המותר לבניה", על פי הגדרתו
בתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות והיתרים),
התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות
אחוזי הבניה, וביחד: התקנות).
המערער הפנה בבקשתו לתקנה 19 לתקנות האגרות, המורה כי בגין מתן היתר בניה,
ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית לתקנות אלה. המערער טען, כי על פי
האמור בתוספת השלישית לתקנות האגרות, השטח המותר לבניה יחושב בהתאם לתקנות
אחוזי הבניה, כאשר תקנה 4 לתקנות אלה קובעת, כי השטח הכולל המותר לבניה,
הוא הסכום במטרים רבועים של השטחים המקורים בכל קומותיו של המבנה. לטענת המערער,
משילוב תקנות אלה עולה המסקנה, לפיה רק שטחים מקורים באים בגדרו של השטח המותר
לבניה, ורק בגינן ניתן לגבות אגרת בניה. בנוסף, הפנה המערער לסעיף 2(ב)(1) להוראות
המעבר בתיקון תשס"ח-2008 לתקנות אחוזי הבניה, הקובע כי "גזוזטרה ששטחה עד 14 מטרים רבועים לא תבוא
במניין השטח המותר לבניה, ובלבד ששטחן של כל הגזוזטרות בבניין לא יעלה על 12 מטרים
רבועים כפול מספר הדירות בבניין". על יסוד האמור, טוען המערער כי המשיבה אינה
מוסמכת, על פי התקנות, לגבות אגרת בניה בגין בניית המרפסות בבניין, אשר שטחן אינו
חורג מ-12 מ"ר לכל דירה, וזאת בין אם הן מקורות ובין אם לאו. בנוסף, כלל
המערער בבקשתו לאישור התובענה הייצוגית, גם התייחסות למקרים אחרים, שבהם גבתה
המשיבה אגרות בניה בגין בניה או תוספת בניה של שטחים אחרים שאינם מקורים.
מנגד,
טענה המשיבה כי היא מוסמכת, על פי התקנות, לגבות אגרה בעניינו של המערער. נטען,
בהקשר זה, כי עמדתו של המערער מתעלמת מהסיפא של סעיף 1.00.2 לתקנות האגרות,
הקובע כי:
"שטחו
של בנין או תוספת לבנין הוא השטח הכולל שהותר לבניה המחושב לפי תקנות אחוזי הבניה
והכולל שטחים למטרות עיקריות ושטחי שירות; לעניין זה, 'השטח הכולל שהותר לבניה' –
שטח הבניה הכולל המצוין במפרט שנערך לפי טופס 1 לתוספת הראשונה, שאושר בידי הוועדה
המקומית וצורף להיתר".
עוד נטען
על ידי המשיבה, כי המפרט, לפי טופס 1 לתוספת הראשונה לתקנות האגרות, מורכב משתי
טבלאות, אשר בהן פורטו גם שטחים שאינם מקורים, ובלבד שהם אושרו על ידי הוועדה
המקומית. בנוסף, לטענת המשיבה, תקנה 5(א) לתקנות האגרות, המורה כי: "מפלס בתוך חלל קומה המשמש כיציע, גזוזטרה, מרפסת וכיוצא באלה ייחשב
כחלק מהשטח הכולל המותר לבניה", מלמדת על כך שגזוזטרה או מרפסת נכללות אף הן
בהגדרת המונח "השטח הכולל המותר
לבניה". המשיבה הוסיפה וטענה, כי סימן ג' לתוספת השלישית
לתקנות האגרות קובע את נוהל תשלום האגרות, כאשר מנוהל זה, בשילוב עם סימן ד'
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, עולה כי ניתן לגבות אגרה גם בגין בניית מרפסות
וגזוזטרות. נטען בנוסף, כי על פי האמור בסימן ד' לתוספת השלישית
לתקנות האגרות, גם מבנים שאינם מקורים, כגון בריכות שחייה ואצטדיונים, חייבים
באגרת בניה, כמו גם עבודות הטעונות היתר בניה אשר אינן כוללות תוספת שטח, בין אם
הבניה מקורה ובין אם אינה מקורה. לבסוף, טענה המשיבה כי עניינו של המערער נוגע
למרפסת מקורה, שכן מעל כל מרפסת בבניין מצויה מרפסת, אשר רצפתה היא למעשה תקרתה של
המרפסת שמתחתיה.
להשלמת
התמונה יצוין, כי המערער פנה, בשנת 2008, אל האגף להנחיות ותקנות תכנון ובניה
במשרד הפנים, ונמסר לו בתגובה, כי "כל
השטחים אשר אינם במניין שטחי הבניה אינם מחויבים באגרות. לפיכך שטחי מרפסות לא
מקורות, או שטחי מרפסות אשר לא נחשבו לצורך מניין שטחי הבניה כאמור בתקנה מס' 4
לתקנות [אחוזי
הבניה] אינם מחויבים בתחשיב לחישוב האגרה". תשובה
דומה נמסרה על ידי משרד הפנים למערער גם במכתב מאוחר יותר, מיום 5.3.2013.
עוד יש
לציין, כי הדיון בבקשתו של המערער אוחד עם דיון בבקשה דומה, שהוגשה בת"צ
8263-05-14 שניידר נ' הועדה המקומית תל אביב (להלן: עניין
שניידר).
במסגרת זו, הגיש היועץ המשפטי לממשלה (להלן: היועמ"ש) נייר
עמדה, לבקשת בית המשפט המחוזי, והתייחס לשאלות בהקשר לחיוב מרפסות חיצוניות באגרת
בניה. בחוות דעתו, ציין היועמ"ש כי קיימות שתי פרשנויות אפשריות לתקנות,
הנוגדות אחת את השנייה. הפרשנות האחת, אותה הציג המבקש
בעניין שניידר, מבוססת על האמור בסעיף 1.00.2 לתוספת
השלישית לתקנות האגרות, אשר קובע כי שטחו של בניין הוא השטח שהותר לבניה, המחושב
לפי תקנות אחוזי הבניה, והכולל שטחים למטרות עיקריות ושטחי שירות. תקנה 4(א)
לתקנות אחוזי הבניה קובעת, כי השטח הכולל המותר לבניה הוא כל השטחים המקורים
בבניין. על פי פרשנות זו, השטח הכולל המותר לבניה אינו כולל בחובו שטחים שאינם
מקורים. לפיכך, בניה שאינה מקורה לא תבוא במניין השטחים שבגינם יש לשלם אגרה. הפרשנות השנייה, בה אוחזת המשיבה, מבוססת על הוראות סעיף 1.00.7
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, המורות כי בגין כל עבודה או שימוש הטעונים היתר,
המפורטים בטבלה בסימן ד' לתוספת זו, תשולם אגרה. עיון בטבלה מלמד, כי
מרפסות וגזוזטרות, לרבות מרפסות שאינן מקורות, כלולות ברשימת הפריטים שבגינם יש
לשלם אגרת בניה. על פי פרשנות זו, הוועדה המקומית מוסמכת לגבות אגרה בגין מתן היתר
לבניה חדשה או לתוספת בניה של מרפסות וגזוזטרות. לאחר הצגת העמדות הנוגדות, חיווה
היועמ"ש את דעתו, כי יש להעדיף את פרשנותה של המשיבה לתקנות. זאת, לאור תכלית
החקיקה, לפיה על האגרה ליתן כיסוי, ולו חלקי, לעלויות השירות המוענק על ידי הוועדה
המקומית. בהיבט זה, כך נטען, אין מקום להבחין בין בניה מקורה לבין בניה שאינה
מקורה. היועמ"ש הבהיר בנוסף, כי עד למועד הגשת חוות דעתו, תמך משרד הפנים
בעמדתו של המערער, אך גישתו הנוכחית של משרד הפנים, לאחר שהתקיים דיון בין הגורמים
המקצועיים במשרד המשפטים לבין הגורמים המקצועיים במשרד הפנים, תואמת את הפרשנות
השנייה, לפיה יש לגבות אגרת בניה בגין בניית מרפסות, מקורות או שאינן מקורות.
4.
ביום 4.10.2015, דחה
בית משפט קמא את בקשתו של המערער לאישור התובענה הייצוגית. בית משפט קמא קיבל את
עמדתו של היועמ"ש, באשר לאופן שבו יש לפרש את התקנות. נקבע, אמנם, כי שתי
הפרשנויות סבירות ומעוגנות בלשון התקנות, אך בהעמדת שתי הגישות על כף המאזניים,
הכף נוטה לכיוון קבלת עמדתה של המשיבה, מפני שגישתה משרתת את תכלית התקנות,
ומאפשרת חישוב פשוט של גובה האגרה.
תמצית הטענות בערעור
5.
לטענת המערער, שגה
בית משפט קמא, אשר קבע כי הפרשנות שהוצגה על ידו לגבי האמור בתקנות היא פרשנות
סבירה, אך למרות זאת דחה את בקשתו, כבר בשלב הבקשה לאישורה של התובענה הייצוגית.
המערער הוסיף וטען, כי קיימת אפשרות סבירה שהתובענה תוכרע לטובת קבוצת התובעים,
לאור קביעתו של בית משפט קמא, כי פרשנותו של המערער היא סבירה ומעוגנת בלשון
התקנות.
במסגרת
ערעורו, חזר המערער על טיעוניו, כפי שהועלו בפני בית משפט קמא, תוך הדגשה כי סעיף
ההגדרות בתוספת השלישית לתקנות האגרות, מפנה לתקנות אחוזי הבניה, לשם בחינת
השטח הכולל המותר לבניה, אשר רק בגינו ניתן לגבות אגרת בניה. עוד נטען, כי סימן
ב' לתוספת השלישית לתקנות האגרות קובע את שיטת חישוב שטחי הבניה לגביית אגרות,
וממנו עולה כי רק שטח הנכלל במונח "השטח
הכולל שהותר לבניה", הוא שטח שניתן לגבות בגינו אגרה. אשר לטבלה המופיעה בסימן
ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, נטען כי ייעודה הוא טכני – היינו פירוט
שיעורי האגרות שיש לגבות, ואין הוא מגדיר את השטחים שאותם יש לחייב בתשלום אגרה.
המערער הפנה, בהקשר זה, לסעיף 1.00.7 בסימן ג' לתוספת השלישית לתקנות
האגרות, המורה כי:
"(א)
בעד כל עבודה או שימוש הטעונים היתר המפורטים בטורים א' ו-ב' בטבלה שבסימן ד',
תשולם אגרה בשיעור הנקוב לצידם בטור ג'.
(ב)
חישוב האגרה ייערך על בסיס תוכניות הבניה המצורפות להיתר ובהתאם לשיטות החישוב של
שטחי הבניה המפורטות בסימן ב'".
לטענת
המערער, מלשונו של סעיף זה עולה בבירור, כי חישוב שטחי הבניה שיש לשלם בגינם אגרה,
יבוצע בהתאם לשיטת החישוב המפורטת בסעיף 1.00.2 לתוספת השלישית לתקנות
האגרות. לאחר ביצוע חישוב זה, יש לפנות לטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית
לתקנות האגרות, אשר בה פורטו שיעורי האגרות שיש לגבות, בגין אותה בניה הנמנית על
השטח הכולל שהותר לבניה, בהתאם לסעיף 1.00.2. המערער הוסיף וטען, כי הטבלה בסימן
ד' הנ"ל כוללת את שיעור אגרה שיש לשלם בעקבות בניית מרפסות, ואולם גביית אגרה,
בגין בניית מרפסת, תעשה רק כאשר מבקש ההיתר ניצל את מלוא הפטור הניתן לו, מכוח
הוראות המעבר בתיקון תשס"ח-2008 לתקנות אחוזי הבניה, אשר תוקפם הוארך בתיקון
תשע"א-2011 לתקנות אחוזי הבניה, כפי שיפורט בהמשך. אשר על כן, כך לטענת
המערער, אין בפנינו, הלכה למעשה, שתי פרשנויות אפשריות ללשון התקנות, אלא עסקינן
בהחלטה מפורשת של מחוקק המשנה, להכפיף את תקנות האגרה לתקנות אחוזי הבניה, לשם
חישוב אגרות הבניה.
המערער
הוסיף וטען, כי טופס 1 לתוספת הראשונה לתקנות האגרות (בקשה להיתר בניה או לשימוש
במקרקעין, בהתאם לתקנה 2(א) לתקנות האגרות, אשר בוטלה בתיקון
תשע"ו-2016 לתקנות האגרות), אליו הפנתה המשיבה, כולל הפרדה ברורה בין השטח
הכולל המותר לבניה לבין השטחים שאינם מקורים. כך, בטבלה הראשונה, שכותרתה "השטחים המבוקשים לבניה בכל מפלס
בנפרד", מצוינים השטחים העיקריים ושטחי השירות, והעמודה שכותרתה "סה"כ הבנין" כוללת סיכום של
שטחים אלו בלבד. רק לאחר שנעשה סיכום זה, יש לפרט גם את השטחים שאינם מקורים, ואשר
אינם נכללים בשטח הכולל המותר לבניה. נטען בנוסף, כי בהתאם לכך, בטבלה השנייה בטופס
1, שכותרתה "השטחים
המותרים לבניה בכל המפלסים יחד", כלל לא צויינו שטחים שאינם מקורים. לטענת
המערער, הפרדה זו עולה בקנה אחד עם טענתו, לפיה שטחים שאינם מקורים אינם נכללים
במסגרת חישוב השטחים המותרים לבניה, ואין לגבות בגינם אגרה.
בהמשך,
נטען על ידי המערער, כי על פי תקנה 4 לתקנות אחוזי הבניה, שטחים מקורים
נכללים במסגרת השטח המותר לבניה ויחויבו באגרה, בעוד שבגין שטחים שאינם מקורים, לא
ניתן לגבות אגרת בניה. זאת, אלא אם מדובר בחריגים המפורטים בתקנות, שאינם נכללים
בגדר השטח המותר לבניה ולא ניתן לגבות בגינם אגרת בניה, למרות היותם מקורים.
המערער חזר, בהקשר זה, על טענתו כי בתיקון לתקנות אחוזי הבניה משנת 2008, נקבעה
הוראת מעבר, לפיה מרפסת חיצונית ששטחה עד 14 מטרים רבועים לא תבוא במניין השטח
המותר לבניה, כמפורט בסעיף 2(ב)(1) לתיקון זה. עוד נטען, כי בתיקון
תשע"א-2011 לתקנות אחוזי הבניה, הוארכה הוראת המעבר, באופן שגם כעת מרפסות
חיצוניות, בין אם הן מקורות ובין אם לאו, אינן נכללות בשטח המותר לבניה, כך שלא
ניתן לגבות בגינן אגרת בניה.
המערער
טען בנוסף, כי תקנה 5 לתקנות אחוזי הבניה אינה רלוונטית לענייננו, וזאת
משום שתקנה זו, שכותרתה היא "מפלסים
בקומה", עוסקת בסוגי מפלסים שונים המצויים בתוך החלל המקורה, ולא
בשטחים שהינם מחוץ לקירותיו החיצוניים של המבנה. עוד נטען, כי תקנה 4
לתקנות אחוזי הבניה קובעת מהם השטחים הכלולים בשטח המותר לבניה, לרבות החריגים
המופיעים בסעיף זה, כך שאין לקבל פרשנות לפיה קיימת סתירה בין תקנה 4 לבין תקנה
5.
המערער
הוסיף וטען, כי גם אם תתקבל עמדתו, אין הדבר מוביל, בהכרח, לפטור מלא מתשלום אגרת
בניה, כפי שטענה המשיבה, אלא שהוא יישא בשיעור האגרה המינימלי, הקבוע בסעיף
1.00.8 לתוספת השלישית לתקנות האגרות. נטען, בהקשר זה, כי באמצעות תשלום האגרה
המינימלית, בכל מקרה שבו הבניה אינה כלולה בשטח המותר לבניה, "לא יוותר הליך שלא יחויב באגרה בגין הוצאות
הוועדה ובמרבית המקרים הוצאות אלו יכוסו במלואן ואף יותר מכך". עוד
נטען, כי אופן חישוב אגרת הבניה בהתאם לפרשנותו של המערער, הינו פשוט וברור, כפי
שפורט בסיכומי התשובה מטעמו.
בנוסף,
חזר המערער על טענתו, לפיה במהלך התקופה הרלוונטית לענייננו, עמדת משרד הפנים
הייתה כי לא ניתן לגבות אגרת בניה בגין השטחים שאינם נכללים בשטח המותר לבניה. עוד
נטען, כי מספר רשויות מקומיות הודיעו על חדילה, ביחס לגביית אגרות בניה בגין שטחים
שאינם נחשבים כשטח עיקרי או שטחי שירות, בהתאם לתקנות אחוזי הבניה, ובכלל זה
הוועדות המקומיות בחיפה; בהרצליה; בבת-ים; בבית-שמש; במורדות הכרמל; ובקריות.
המערער הוסיף וטען, כי עמדתו של היועמ"ש, בהקשר הנדון, מהווה שינוי
רטרואקטיבי של ההנחיות. לבסוף, טען המערער כי גם אם ייקבע כי קיימות שתי פרשנויות
אפשריות ללשון החוק, הרי שעל פי דיני המיסים, יש להעדיף את הפרשנות אשר מיטיבה עם
הנישום.
6.
אשר לשטחים אחרים
שאינם מקורים, מלבד הגזוזטרות, טען המערער כי חוות דעתו של היועמ"ש בעניין שניידר אינה נוגעת לשטחים אלה, והם גם אינם נכללים
בטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, כך שלא ניתן לגבות בגינם
אגרת בניה.
עניין
בן עזרא – בית המשפט המחוזי בירושלים
7.
ביני לביני, ביום
3.3.2016, ניתנה החלטתו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים
מנהליים (כב' השופט מ' סובל), בת"צ
42430-09-14 בן עזרא נ'
הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן: עניין
בן עזרא). במסגרת זו, דן בית המשפט המחוזי בירושלים בבקשה דומה לאישור תובענה
ייצוגית, אשר עניינה גביית אגרות היתר בניה בעבור שטחים שאינם כלולים בשטח המותר
לבניה, על פי תקנות אחוזי הבניה. בהתייחס להחלטתו של בית משפט קמא בענייננו, קבע
השופט סובל כך:
"לאחר
שעיינתי בעמדת היועץ המשפטי לממשלה, עליה מסתמכת המשיבה, ולאחר שבחנתי את החלטת
בית המשפט בעניין שניידר ואליה [ההחלטה מושא הערעור דנן – א.ש.] וכן את יתר הטענות
שנשמעו באותו הליך, והעמדתי מולן את טענות המבקש, הגעתי למסקנה שונה מזו שנפסקה
בעניין שניידר ואליה. ממילא קיימת לטעמי אפשרות סבירה (ואף למעלה מכך) שהשאלה
המשפטית בתיק דנא תוכרע לטובת הקבוצה לה טוען המבקש, כנדרש בסעיף 8(א)(1) לחוק
תובענות ייצוגיות..." (שם, בפסקה 5).
8.
בהמשך ההחלטה, פירט
בית המשפט המחוזי בירושלים את טענותיה של המשיבה דנן, ודחה אותן לגופן. תחילה, קבע
בית המשפט המחוזי כי לטעמו, אין כל סתירה פנימית בין סעיפי התקנות, ומכל מקום על
בית המשפט לעשות כל שניתן על מנת ליצור הרמוניה בין הוראות החוק. כך, דחה בית המשפט
המחוזי את הטענה, לפיה הטבלה המופיעה בסימן ד' לתוספת השלישית לתקנות
האגרות, וכן סעיף 1.00.7(א) לתוספת השלישית, מתייחסים באופן שווה למרפסת
מקורה ולמרפסת שאינה מקורה, ומחייבים את שני סוגי המרפסות באגרה. בית המשפט המחוזי
קבע, כי הטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, לא נועדה לצורך
חישוב שטח המרפסת החייב באגרה, שכן קביעת השטח המשמש כבסיס לקביעת האגרה, נעשית על
פי סימן ב' לתוספת זו. זאת, הן על פי הוראות סעיף 1.00.7(ב), והן
כעולה מכותרות הסעיפים – כותרתו של סימן ב' היא "חישוב שטחי בניה לקביעת אגרות";
כותרתו של סימן ג' היא "נוהלי
תשלום אגרות"; ואילו כותרתו של סימן ד' היא "שיעור אגרות להיתרי בניה". עוד
נאמר בהחלטה, כי סעיף 1.00.2 מפנה, לצורך חישוב השטח הכולל שהותר לבניה,
לתקנות אחוזי הבניה, אשר "מוציאות
מרפסת שאינה מקורה מכלל השטח הכולל המותר לבניה". בשונה מכך, התרגום
של השטח, המתקבל מתקנות אחוזי הבניה, לכדי סכום האגרה, היינו: "התמחור או התעריף", נעשה
על פי הטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית לתקנות האגרות, הקובעת כי בגין כל
מ"ר של מרפסת או גזוזטרה, יש לשלם 32.62 ש"ח. מכאן הסיק בית המשפט
המחוזי, כי מרפסת שאינה מקורה אינה חייבת באגרת היתר בניה לפי פרט 1 שבטבלה, אם כי
במקרים המתאימים ניתן לדרוש, לגבי מרפסת מסוג זה, אגרה מינימלית, לפי פרט 8 בטבלה.
זאת, לנוכח העובדה, כי סימן ב' מפנה לתקנות אחוזי הבניה, אשר מחריגות שטח
שאינו מקורה מכלל השטחים המותרים לבניה.
9.
בהמשך, בחן בית
המשפט המחוזי בירושלים את מעמדן של מרפסות מקורות, במסגרת התקנות. בית המשפט
המחוזי בירושלים ציין, כי עד לתיקון תשס"ח-2008 לתקנות אחוזי הבניה, חלה תקנה
4(ח), שלפיה "עלה
שטחה של גזוזטרה על 12 מטרים רבועים או על עשרה אחוזים משטח הדירה שהיא חלק ממנה,
הכל לפי הנמוך יותר, יבוא שטחה הכולל במניין השטח המותר לבניה, בין שהגזוזטרה
מקורה ובין שאינה מקורה". במסגרת תיקון תשס"ח-2008, בוטלה תקנה זו,
אך נקבעה הוראת מעבר, המורה כדלקמן: "(1)
גזוזטרה ששטחה עד 14 מטרים רבועים לא תבוא במניין השטח המותר לבניה, ובלבד ששטחן
הכולל של כלל הגזוזטרות בבניין לא יעלה על 12 מטרים רבועים כפול מספר הדירות". עוד
נקבע, כי "עלה שטחן של גזוזטרות
כלשהן על האמור בפסקה (1), יבוא השטח העודף במניין השטח העיקרי המותר לבניה". בית
המשפט המחוזי בירושלים הוסיף עוד, כי בתיקון תשע"א-2011 לתקנות אחוזי הבניה,
הורחבה הוראת המעבר, כך שהוחלה גם על "בניה
לפי היתר מכוח תכנית בסמכות ועדה מקומית אף אם היא הופקדה לאחר יום ט"ו בטבת
התש"ע (1 בינואר 2010)". בית המשפט המחוזי בירושלים הבהיר, כי על פי
תקנות חישוב השטחים המקוריות, הייתה גזוזטרה מחושבת במסגרת השטח המותר לבניה רק אם
שטחה עלה על 12 מ"ר או על עשרה אחוזים משטח הדירה, וזאת בין אם היא מקורה
ובין אם לאו, ומאז שנת 2008 בוטל ההסדר המיוחד לגבי גזוזטרות. כיום, גזוזטרה וכן
מרפסת כפופות להוראה הכללית הקבועה בתקנה 4(א) לתקנות אחוזי הבניה, הכוללת
שטח מקורה, אפילו אם הקירוי הוא רצפתה של מרפסת. אך זאת, כך קבע בית המשפט המחוזי,
בכפוף לסייג הנעוץ בהוראת המעבר של תיקון תשס"ח-2008.
בהמשך,
דחה בית המשפט המחוזי את טענת המשיבה דנן, לפיה על פי הסיפא של סעיף 1.00.2
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, השטח הכולל המותר לבניה, לצורך חישוב האגרה, הוא "שטח הבניה הכולל המצוין במפרט שנערך לפי
טופס 1 לתוספת הראשונה, שאושר בידי הוועדה המקומית וצורף להיתר", לרבות
מרפסות וגזוזטרות שאינן מקורות. נקבע, בהקשר זה, כי השטח הכולל המותר לבניה לפי
טופס 1 אינו כולל שטחים שאינם מקורים, ובכלל זה מרפסות או גזוזטרות שאינן מקורות,
אלא שמדובר אך ורק ב"שימושים
עיקריים" וב"חלקי
שירות". לבסוף, דחה בית המשפט המחוזי בירושלים את טענת המשיבה,
לפיה תקנה 5(א) לתקנות אחוזי הבניה, שכותרתה "מפלסים בקומה", קובעת כי גזוזטרה
ומרפסת מהוות חלק מהשטח הכולל המותר לבניה. זאת, מהטעם שגזוזטרה או מרפסת אינן
ממוקמות בין רצפת הקומה לבין תקרתה, אלא במפלס הרצפה.
10.
על יסוד האמור, דחה
בית המשפט המחוזי את טענת המשיבה בהליך שלפניו, כי יש להחיל את תוצאות פסק דינו של
בית משפט קמא על הבקשה שם, ולדחות אותה מאותם הטעמים. בהתאם לכך, התבקשה המשיבה שם
להודיע לבית המשפט המחוזי "האם
יש באמתחתה טענות נוספת נגד הבקשה לאישור התובענה הייצוגית". לאחר
שהמשיבה לא פרטה טענות נוספות, החליט בית המשפט המחוזי בירושלים, ביום 10.10.2016,
לקבל את הבקשה לאישור התובענה הייצוגית, בתנאים המפורטים בהחלטה, וקבע את התיק
בתובענה עצמה לקדם- משפט. ביום 4.12.2017, נענה בית המשפט המחוזי בירושלים לבקשה
מוסכמת מטעם הצדדים, והורה על עיכוב ההליכים בתיק, עד להכרעתו של בית משפט זה
בערעור דנן.
טענות
המשיבה בתשובה לערעור
11.
המשיבה גורסת, כי
בסמכותה של הוועדה המקומית לגבות אגרת בניה בגין בניית מרפסות, מקורות או שאינן
מקורות. זאת, בין היתר, על פי לשון סעיף 1.00.7 לתוספת השלישית לתקנות
האגרות, המורה כי, "בעד כל
עבודה או שימוש הטעונים היתר, המפורטים בטורים א' וב' בטבלה שבסימן ד' תשולם אגרה
בשיעור הנקוב לצדם בטור ג'". עוד נטען, כי בפרט 1 לטבלה זו אין כל הבחנה
בין מרפסות לבין שטחי בניה אחרים, כאשר כמפורט בטור ב' לטבלה, שטחי מרפסות
וגזוזטרות, בין מקורות ובין אם לאו, נכללות ברשימת הפרטים שבנייתם כרוכה בתשלום
אגרת בניה. לשיטתה של המשיבה, שטחי המרפסות נמנים גם על השטחים המצוינים בטופס 1,
אליו מפנַה הסיפא של סעיף 1.00.2 לתוספת השלישית לתקנות האגרות. עוד נטען,
כי אם ייקבע כי יש לפרש את סעיף 1.00.2 לתוספת השלישית לתקנות האגרות, כך
שאין לגבות אגרת בניה בגין מרפסות, הרי שבפנינו סתירה בין סעיף זה לבין סעיף
1.00.7 לתוספת השלישית, הקובע, לדידה של המשיבה, כי יש לגבות אגרה בגין בניית
מרפסות, בין אם הן מקורות ובין אם לאו, בהתאם לפרט 1 לטבלה שבסימן ד'
לתוספת השלישית. לטענת המשיבה, ככל שקיימת סתירה בין סעיפים אלה, יש ליתן עדיפות לסעיף
1.00.7 לתוספת השלישית לתקנת האגרות. זאת, הן משום שמדובר בנורמה ספציפית,
הקובעת בגין אילו עבודות בניה ישולמו אגרות בניה, לעומת סעיף 1.00.2
לתוספת, המהווה נורמה כללית, המתייחסת לאופן חישוב שטחי בניה בבניין; והן מהטעם שפרט 1 בטבלה שבסימן ד'
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, נחקק לאחר התקנת תקנה 4(א) לתקנות אחוזי
הבניה, ומשכך מדובר בנורמה מאוחרת בזמן, הגוברת על נורמה מוקדמת. מלבד האמור,
הוסיפה וטענה המשיבה כי תקנה 4 לתקנות אחוזי הבניה קובעת כי: "לענין תקנות אלה, השטח הכולל המותר לבניה,
בבנין פלוני, הוא הסכום, במטרים רבועים, של השטחים המקורים בכל קומותיו...", כאשר
במקרה דנן עסקינן במרפסות מקורות, וממילא יש לוועדה המקומית סמכות לגבות אגרת
בניה.
המשיבה
הוסיפה עוד, כי בהתאם לחוות דעתו של היועמ"ש בעניין שניידר, גם אם קיימת יותר מפרשנות אחת המתיישבת עם
לשונן של התקנות, יש לבחור, מבין האפשרויות הלשוניות העולות מן הטקסט החקיקתי, את
הפרשנות אשר עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה. לגישת המשיבה, אגרות הבניה מיועדות
לכיסוי הוצאות המשיבה, בגין טיפול בבקשות להיתרי בניה המטופלות על ידי גורמים
מקצועיים רבים, הפועלים מטעמה. המשיבה הפנתה, בין היתר, בעניין זה, לאמור בחוזר
מנכ"ל משרד הפנים מס' 5/1999, מיום 16.5.1999, לפיו "יש לפרש את התקנות על דרך פרשנות תכליתית התואמת
את תכלית האגרות. קרי, העשרת קופת הוועדה המקומית לצרכי פיתוח וכיסוי הוצאות
הוועדה". המשיבה הוסיפה וטענה, כי יש לקבל את עמדתה גם לאור שיקולי
יעילות ופשטות תהליך חישוב אגרות הבניה.
נטען
בנוסף, כי כל אימת שהמחוקק התכוון ליתן פטור מאגרת בניה, הוא קבע זאת במפורש, כמו
למשל ביחס לבתי תפילה, או עת ניתן פטור לרשויות מקומיות. לפיכך, כך נטען, לוּ סבר
מחוקק המשנה כי קיימת הצדקה להעניק פטור מלא או חלקי מאגרת בניה לשטחי המרפסות, יש
להניח כי הדבר היה נקבע מפורשות בתקנות. משלא נעשה כן ולא ניתן פטור בתקנות
האגרות, ברי כי מרפסות, מקורות או שאינן מקורות, אינן פטורות מתשלום אגרה.
המשיבה
טענה בנוסף, כי יש ליתן משקל לעמדתו של היועמ"ש, המייצג את האינטרס הציבורי,
שלשיטתו יש לבחור בפרשנות שהוצגה על ידה. אשר לטענת המערער, בהקשר לגישתו של משרד
הפנים, טענה המשיבה כי בסופו של דבר עמדתו של היועמ"ש כפי שהובעה בעניין שניידר התקבלה, לאחר דיון עם הגורמים המקצועיים בשני
המשרדים, והיא מבטאת כיום גם את עמדתו הנוכחית של משרד הפנים. עוד נטען, כי מרבית
הרשויות המקומיות בישראל פועלות, "במשך
שנים רבות", בהתאם לפרשנותה של המשיבה.
12.
המשיבה התייחסה
בסיכומיה גם לפסק הדין שניתן בבית המשפט המחוזי בירושלים בעניין אבן עזרא. נטען, בהקשר זה, כי יש לדחות את עמדתו של בית
המשפט המחוזי, לפיה אין סתירה פנימית בין סעיפים 1.00.2 ו-1.00.7
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, ככל שייקבע כי אגרות בניה, בגין בניית מרפסות או
מצללות, ייגבו רק אם הם באים במניין השטחים המותרים לבניה. לטענת המשיבה, סתירה זו
ניתנת ליישוב, רק אם תינתן פרשנות תכליתית לתקנות האגרות. בנוסף, לטענת המשיבה,
המסקנה לפיה קיימת הרמוניה בין התקנות, אינה מתיישבת עם העובדה כי מרבית הפרטים
הכלולים בטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית, כגון: סלילת או הרחבת דרכים; הקמת
מדרכות; חניות; ביצוע עבודות חציבה; ועוד, כלל אינם קשורים לתקנות אחוזי הבניה,
כאשר פרשנותו של בית המשפט המחוזי בירושלים מובילה למצב "שאין לקבלו", לפיו אין לוועדות
המקומיות סמכות לגבות אגרת בניה גם בגין הפרטים הללו.
לאור
האמור, התבקשנו לדחות את הערעור ולהותיר את החלטתו של בית משפט קמא בעינה.
הדיון
בערעור
13.
במהלך הדיון שהתקיים
לפנינו, חזר ב"כ המערער, עו"ד עידו שטיינר, על עיקרי הטענות שהופיעו
בהודעת הערעור ובסיכומים מטעם המערער.
ב"כ
המשיבה, עו"ד עופר צילקר, טען במהלך הדיון כי מרפסות בלתי מקורות אינן
מחויבות באגרת בניה, וכך הדבר גם לגבי שטחים אחרים שאינם מקורים, כאשר בשנת 2014
הוסדרה החקיקה לגביהם, והם אינם מחויבים בקבלת היתר או בתשלום אגרה.
בפתח
הדיון בערעור שלפנינו, הבהרנו, כי בעניין שניידר לא
הוגש ערעור לבית משפט זה, ולפיכך מדובר בנושא חלוט, כך שהמשיבים 2 ו-3 אינם נחוצים
כבעלי דין בערעור שלפנינו.
בתום
הדיון, ביקשנו מהיועמ"ש להגיש את עמדתו "בסוגיה העולה
בערעור זה".
עמדת
היועץ המשפטי לממשלה ותגובות הצדדים לעמדתו
14.
ביום 1.11.2017, הוגשה עמדת
היועמ"ש לנושא הערעור. בחוות דעתו, דן היועמ"ש בשאלה, האם בקשה להיתר
לבניית מרפסות שאינן מקורות חייבת באגרה, בהתאם לפרט 1 לטבלה שבסימן ד'
לתוספת השלישית לתקנות האגרות. כמו כן, התייחס היועמ"ש לטענה הכללית שהועלתה
על ידי המערער, לגבי שטחים נוספים שאין לגבות בגינם אגרת בניה. תחילה, הבהיר
היועמ"ש כי חוות הדעת שהוגשה בעניין שניידר, על
הנמקותיה, מקובלת עליו, והוא אינו רואה לשנות מהעמדה שהוצגה בחוות דעת
זו. היועמ"ש הוסיף עוד, כי הפירוש שניתן על ידי בית משפט קמא בפסק דינו,
התואם גם את עמדתו בעניין שניידר,
מתיישב הן עם תכלית החקיקה והן עם לשון התקנות, כאשר הפירוש האחר, אותו מציע
המערער, מעורר קשיים בשני תחומים אלה.
על
פי עמדת היועמ"ש, סעיף 1.00.7 לתוספת השלישית לתקנות האגרות הוא הסעיף
העיקרי הנוגע לענייננו, ולפיו "בעד כל עבודה או
שימוש הטעונים היתר המפורטים בטורים א' וב' בטבלה שבסימן ד', תשולם אגרה בשיעור
הנקוב לצדם בטור ג'". לעניין החישוב בלבד, מפנה סימן ב' למפרט
המצורף לבקשה להיתר בניה (טופס 1), הנערך לפי תקנות אחוזי הבניה. עוד ציין
היועמ"ש, כי לגבי פריטים הכלולים בטבלה זו, יש להתייחס לשטחם כפי שהם מופיעים
במפרט, ובכלל זה יש להתייחס גם לשטח הבלתי מקורה. לפיכך, ובהתאם לגישה זו, יש
לחייב באגרה גם שטחי מרפסות שאינן מקורות. אשר לבקשתו הכללית של המערער, לייצג את
כל מי ששילם אגרה בגין שטחים נוספים שאינם נכללים בגדרי המונח "השטח הכולל שהותר לבניה", גורס היועמ"ש כי
מדובר בטענה שאינה מפורטת ואינה קונקרטית דיה, מבלי שהובהר על ידי המערער בגין
אילו שטחים נוספים מחייבת המשיבה באגרה שלא בסמכות, ומדוע לטענתו של המערער החיוב
אינו כדין. היועמ"ש הוסיף עוד, כי עילתו של המערער נוגעת לשטחי המרפסות בלבד,
כאשר לגבי כל שטח אחר בבניין הוא חסר עילה אישית.
אשר
לחיוב באגרה בגין מרפסות שאינן מקורות, הפנה היועמ"ש לתקנה 19 לתקנות האגרות, לפיה "בעד
מתן היתר ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית", ולסעיף 1.00.7
לתוספת זו. נטען בהמשך, כי טור ב' של פרט 1 בטבלה שבסימן ד' לתוספת
השלישית, קובע כי יש לשלם אגרה בעד בניה או שימוש בכל השטחים הכלולים בקטגוריה זו,
בין אם מדובר בבניה חדשה או בתוספת בניה. בין היתר, מדובר בחיוב באגרה בגין בניית "מרפסות (ו)גזוזטראות". על
פי עמדה זו, יש חובת תשלום אגרה בגין כל הפריטים המופיעים בטבלה, בין שהם מקורים
ובין שאינם מקורים, כאשר חישוב השטחים, לצורך קביעת סכום החיוב, הוא משני לכך,
ואין בו כדי לבטל את החיוב עצמו. בהמשך, התייחס היועמ"ש לסעיף 1.00.2
לתוספת השלישית, שכותרתו "חישוב השטח של בנין
או תוספת לבנין", בציינו כי הסיפא של הסעיף מפנה לשטח הכולל, "המצוין במפרט שנערך לפי טופס 1", שאושר על ידי הוועדה
המקומית, כאשר על פי הרישא של הסעיף, השטח מחושב לפי תקנות אחוזי הבניה. הובהר על
ידי היועמ"ש, כי על פי תקנה 4(א) לתקנות אחוזי הבניה, השטח הכולל
המותר לבניה בבניין פלוני הוא הסכום, במטרים רבועים, של השטחים המקורים בכל
קומותיו של הבניין. בשים לב להוראה זו גורס היועמ"ש, כי קיימת אי התאמה
מסוימת בנוסח התקנות, בין ס"ק 1.00.7(א), הקובע את עצם החיוב, לבין
ס"ק 1.00.7(ב), הקובע את אופן החישוב. כך, למקרא תקנה 1.00.2
לתוספת השלישית לתקנות האגרות, יחד עם תקנה 4(א) לתקנות אחוזי הבניה, עולה,
לכאורה, כי שטחים בלתי מקורים אינם בגדר "השטח הכולל שהותר לבניה".
לעומת זאת, בטבלה שבסימן ד' לתוספת השלישית, כלל מחוקק המשנה, במפורש,
מרפסות וגזוזטרות, מבלי להגביל זאת למרפסות וגזוזטרות מקורות בלבד. עם זאת, ציין
היועמ"ש כי לא נקבע בתוספת השלישית עיקרון כללי, לפיו שטח בלתי מקורה
אינו חייב באגרה. בנוסף, לעמדתו של היועמ"ש, סעיף 1.00.7 לתוספת
השלישית מבהיר, כי השטח הכולל שהותר לבניה הוא המופיע במפרט המצורף לבקשה להיתר
בניה, כאשר המפרט כולל עמודה המתייחסת לשטחים שאינם מקורים.
לאור
האמור, על פי עמדתו של היועמ"ש, גם אם ניתן למצוא הסבר המיישב את הסתירה
הלכאורית, כפי שהוצע על ידי המערער, קשה עד מאוד ליישב פירוש זה עם פריטים אחרים
שנכללו בסעיף 1 לטבלה, כגון מתקני נופש וספורט, וכן אצטדיונים, שברובם הגדול הם
בלתי מקורים. לעומת זאת, ניתן ליישב לשונית את הפירוש שניתן על ידי בית משפט קמא,
התואם את עמדת היועמ"ש בעניין שניידר, עם
ההפניה המופיעה בתקנות האגרות, למפרט ולתקנות אחוזי הבניה. היועמ"ש הוסיף
וטען, כי על פי תיקון לתוספת השלישית, אשר נעשה בשנת 2006, חישוב השטח, שבגינו יש
לגבות אגרה, ייעשה לפי תכניות הבניה המצורפות להיתר, וזאת על מנת לחסוך את הצורך
בביצוע חישוב נפרד של שטח זה. המפרט המצורף לבקשה להיתר בניה כולל את כל שטחי
הבניה המבוקשת, הן את אלה אשר נכללים בחישוב אחוזי הבניה המותרים, והן את אלה
שאינם מובאים בחשבון בחישוב אחוזי הבניה המותרים. על פי עמדה זו, התכלית שעניינה
פישוט החישוב מוגשמת, לכאורה, באמצעות שתי הגישות הפרשניות המוצעות על ידי הצדדים
להליך זה. עם זאת, לשיטת היועמ"ש, הפירוש המוצע על ידי המערער אינו מגשים את
התכלית העיקרית של תקנות האגרות, לפיה יש לגבות אגרה הולמת, על מנת לממן את השירות
הניתן, בעד טיפול בבקשות להיתר בניה. זאת, במיוחד כאשר מדובר במקרה דנן ב-12
מרפסות, המוקמות בבניין בכללותו, ולא בבקשה להיתר לבניית מרפסת אחת. עוד נטען, כי
הפרשנות, אשר מביאה בחשבון את שטח המרפסות, משמעה חיוב באגרה התואמת את שטחן של
כלל המרפסות, והיא הולמת את תכלית התקנות. לעומת זאת, הפרשנות לפיה אין לגבות אגרה
לפי שטח המרפסת, אלא לכל היותר אגרה מינימלית בגין עצם בקשת ההיתר, משמעה כי הועדה
המקומית תממן, על חשבון כלל התושבים, את עלויות הגשת הבקשה, במקום לגבות אגרה לפי
השטח הכולל של המרפסות בבניין. על פי עמדת היועמ"ש, במצב דברים זה לא תוגשם
תכלית התקנות, ולפיכך יש להעדיף את הפרשנות המוצעת על ידו. עוד הובהר, בהקשר זה,
כי אגרה מינימלית משולמת פעם אחת בלבד, בגין בקשה להיתר שלא נקבעה לה אגרה לפי פרט
אחר בטבלה, כך שלא ניתן לגבות אגרה זו בגין בניית כל אחת מן המרפסות בבניין פלוני.
לשיטת
היועמ"ש, תקנות אחוזי הבניה עוסקות, בין היתר, ביישום הגבלת הבניה, בתוכניות
שבהן נקבעו אחוזי הבניה, וזאת על מנת להגביל את צפיפות השימוש ואת צפיפות הבניה.
העיקרון הגלום בתקנות אחוזי הבניה, אשר לפיו מובאים בחשבון רק השטחים המקורים,
וניתן להוסיף עליהם בניה שאינה מקורה, משרת, בין היתר, את התכלית של בניה מרווחת,
ותואם את התפיסה כי תוספת שטחים בלתי מקורים משפיעה פחות על צפיפות השימוש. מנגד,
כך נטען, לתוספת השלישית לתקנות האגרות, העוסקת בחיוב באגרה, קיימים רציונלים
אחרים, כאשר ההפניה למפרט נעשית לשם חיוב באגרה, בהסתמך על מדידה שכבר נעשתה.
לפיכך, הטענה לפיה אין להתחשב, לעניין החיוב באגרה, בשטחים בלתי מקורים אינה יכולה
להתקבל. אדרבא, שיקולים תכליתיים מצדיקים דווקא התחשבות גם בשטחי בניה שאינם
מקורים, לצורך קביעת החיוב באגרה.
בהתייחס
לעניין בן עזרא, נטען על ידי היועמ"ש כי מסקנתו של בית
המשפט המחוזי בירושלים נובעת מנקודת מוצא שונה, לגבי ההוראה הקובעת את העבודות או
את השטחים החייבים באגרה. לשיטת היועמ"ש, הטבלה היא זו שמגדירה את העבודות
שיחויבו באגרה, כאשר לפי פסק הדין בעניין בן עזרא,
ההגדרה נעשית על פי תקנות אחוזי הבניה. לעמדת היועמ"ש, קביעתו של בית המשפט
המחוזי בעניין בן עזרא אינה חפה מקשיים, שכן
תפקידה של הטבלה, שבסימן ד' לתוספת השלישית, הוא להגדיר את סוגי עבודות
הבניה שיש לחייב בגינן באגרה, ומהו שיעורה של האגרה בכל סוג של בניה. לעומת זאת,
ההפניה למפרט, הנערך לפי תקנות אחוזי הבניה, נועדה לצורך חישוב השטח במ"ר של
העבודות החייבות באגרה.
לסיכום,
עמדת היועמ"ש היא כי כל עבודות הבניה, הנזכרות בטורים א' וב' בטבלה שבסימן
ד' לתוספת השלישית, חייבות באגרה, גם אם מדובר בבניה שאינה מקורה, כאשר תקנות
אחוזי הבנייה רלוונטיות לחישובם של השטחים הללו, וזאת בלבד. צוין בנוסף, כי לאחר
דיון שהתקיים בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, תוך בחינה יסודית של הנושא, עמדה זו
מקובלת גם על משרד הפנים, לרבות ביחס למרפסות מקורות או שאינן מקורות.
15.
המשיבה מצטרפת לעמדתו של
היועמ"ש, ולטעמה עמדה זו "יפה עוד יותר במקרה
הנדון שבו המערער עצמו שילם אגרת בניה בגין בניית מרפסת מקורה". עוד
נטען, כי התייחסות היועמ"ש לגביית אגרות בניה, בגין רכיבים נוספים, אינה
רלוונטית לענייננו, הן משום שהמערער נעדר עילה אישית, בהקשר זה; הן משום שטיעוניו
של המערער אינם קונקרטיים דיים; והן בשל העובדה כי המשיבה אינה
גובה, ממילא, אגרות בניה בגין הרכיבים הנוספים, אשר חלקם הגדול אף אינם ממומשים
בעיר חולון.
16.
בתגובתו לחוות דעת היועמ"ש, הפנה המערער לסיכומים שהוגשו מטעמו,
בהדגישו כי פרשנותו היא היחידה אשר יוצרת עקביות וקוהרנטיות בין ההוראות השונות,
תוך הגשמת תכלית תקנות האגרות, וזאת בניגוד לפרשנות המוצעת על ידי היועמ"ש.
עוד נטען, כי היועמ"ש לא הביא כל ראיה, לפיה אגרת המינימום אינה מכסה את
הוצאותיהן של מוסדות התכנון השונות. נטען בנוסף, כי כפי שקבע בית המשפט בעניין בן עזרא, יש לבצע את חישוב השטח, שבגינו ניתן לגבות
אגרה, על פי שיטת החישוב המפורטת בסימן ב' לתוספת השלישית, המפנה לתקנות
אחוזי הבניה. על פי גישה זו, כך לטענת המערער, לא ניתן לגבות אגרה בגין הקמת
מרפסות, מקורות או שאינן מקורות. אשר לטופס 1 (שהוא המפרט אליו מתייחס
היועמ"ש), טען המערער כי בהתאם ללשון סעיף 1.00.2 לתוספת השלישית
לתקנות האגרות, ניתן לגבות אגרה לגבי שטחים שנועדו למטרות עיקריות ושטחי שירות
בלבד, ולא בגין יתר השטחים המפורטים בטופס 1. לבסוף, טען המערער, בהתייחס לשאלת
העילה האישית לגבי יתר השטחים, כי אין מניעה שחבר בתת הקבוצה ייצג את הקבוצה כולה,
כאשר ישנן שאלות של עובדה ומשפט, המשותפות לכלל חברי הקבוצה.
דיון
והכרעה
17.
ערעורו של המערער מבוסס, הלכה למעשה, על דבריו
של היועמ"ש בחוות דעתו, שהוגשה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, לפיהם "הוראות הדין הנ"ל אינן נוקטות לשון חד משמעית באשר לחיוב
באגרות בגין מרפסות שאינן מקורות, וקיימות למעשה שתי פרשנויות אפשריות".
גם בית המשפט המחוזי ציין בהחלטתו, לאחר שעיין בחוות דעתו של היועמ"ש, כי
"שתי הגישות הפרשניות מעוגנות בלשון התקנות ולפיכך שתיהן
סבירות". בנסיבות אלה, נטען על ידי המערער, כי כאשר מדובר
בשתי פרשנויות סבירות, שכל אחת מהן מעוגנת בלשון התקנות, מן הראוי לאשר את הבקשה
להגשת תובענה ייצוגית, שכן קיימת אפשרות סבירה כי התובענה תוכרע לטובת קבוצת
התובעים.
18.
טענת זו של המערער מבוססת על
האמור בסעיף 8(א)(1) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006
(להלן: חוק תובענות ייצוגיות או החוק), הקובע לאמור:
"8.(א)
בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:
(1)
התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש
אפשרות סבירה שהן יוכרעו לטובת הקבוצה
(2)-(4)".
בהתייחס לתנאי זה, ציינה חברתי השופטת (כתוארה אז) א' חיות בע"א 5378/11 פרנק נ' אולסייל (22.9.2014), כי:
"הלכה היא כי התשתית הלכאורית שעל
המבקש להציג לביסוס בקשת האישור אינה נבחנת על פי אמות המידה ועל-פי הכללים המקלים
הנוהגים לעניין סילוק תובענה על הסף בהעדר עילה. הכללים שנקבעו לצורך אישור בקשה
לניהול תובענה כייצוגית מחמירים יותר ולפיהם לא ניתן להסתפק בעובדות הנטענות בכתב
התביעה ועל מבקש האישור להציג בטיעונים ובראיות לכאוריות בסיס ממשי-עובדתי ומשפטי –
התומך בתביעתו" (שם, בפסקה 3 לחוות דעתה של השופטת חיות, וראו גם, רע"א
2282/15 פסגות קופות גמל ופנסיה בע"מ נ' לוי (8.7.2015); ע"א 7928/12 אי.אר.אמ טכנולוגיות
בע"מ נ' פרטנר
(22.1.2015); בר"מ 3284/10 עיריית תל אביב נ' רסלר (5.7.2012)).
ועוד
נקבע, כי על מנת שבית המשפט ישתכנע כי קיימת אפשרות סבירה ש"שאלות מהותיות של עובדה ומשפט יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה",
עליו להיכנס לעובי הקורה ולבחון את השאלה, האם התובענה מגלה עילה טובה. הגם שאין
להציב מחסום גבוה מידי בפני תובעים ייצוגיים, על מנת שהדבר לא יהווה גורם מצנן
וירפה את ידיהם מפני הגשת תובענות ייצוגיות ראויות, עדיין "על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני – נטל שיש לו משמעות (רע"א
3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.2013),
וראו גם, ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ,
פ"ד נא(2) 312 (1997); רע"א 4474/97 טצת נ' זילברשץ, פ"ד נד(2)
577 (2000); רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה
בע"מ (26.4.4.2017).
כאמור,
הנטל הראשוני הרובץ על שכמו של התובע הייצוגי לא יהיה כבד יתר על המידה, בשלב
דיוני זה, אך גם לא יהיה "קל כנוצה",
על מנת למנוע הגשת תובענות ייצוגיות שאינן ראויות, שלהן עשויות להיות השלכות
מערכתיות בלתי רצויות.
19.
ובחזרה לענייננו.
לאחר עיון בטענות המערער, בסיכומי המשיבה ובעמדת היועמ"ש, שהוגשה לבקשתנו,
נראה בעיניי כי התנאי לפיו קיימת אפשרות סבירה כי התובענה הייצוגית תוכרע לטובת
הקבוצה, אינו מתקיים במקרה דנן. מן הראוי להבהיר, בפתח הדברים, כי דיוננו יעסוק אך
ורק בשאלה אם תקנות האגרה חלות על מרפסות בלתי מקורות, ויש לדחות, בהקשר זה, את
הניסיון להרחיב את היריעה לתחומים אחרים, שלגביהם לא הונחה תשתית ראייתית
מינימלית.
הערה
נוספת נוגעת לשאלה, האם יש למערער עילת תביעה אישית, שכן אין חולק כי המרפסת
השייכת לו היא מרפסת מקורה, ולפיכך הוא אינו יכול לטעון, לכאורה, בשמם של בעלי
המרפסות הבלתי מקורות. חרף זאת, איננו רואים לדחות את הערעור מסיבה זו בלבד, שכן
ניתן לבקש את החלפתו של התובע הייצוגי.
הערה
אחרונה, נוגעת להצהרתו של ב"כ המשיבה, לפיה אין גבייה של אגרה לגבי מרפסות
פתוחות ובלתי מקורות (עמ' 3 לפרוטוקול הדיון, ש' 36-33). לא ברור עד כמה הצהרה זו
מחייבת את עיריית חולון או רשויות מקומיות נוספות, אך מאחר שהשאלה הניצבת בפנינו
היא שאלה משפטית בעיקרה, לא נפטור את עצמנו מדיון בנושא, לגופו של עניין.
20.
תקנה 19 לתקנות
האגרה קובעת, כי "בעד מתן היתר ישולמו האגרות שנקבעו
בתוספת השלישית". הסעיף הרלוונטי לענייננו בתוספת השלישית,
המופיע בסימן ג' לתקנות האגרות, שכותרתו "נוהל
תשלום אגרות", הוא סעיף 1.00.7 הקובע בס"ק (א) כי
"בעד כל עבודה או שימוש הטעונים היתר המפורטים בטורים א' ו-ב'
בטבלה שבסימן ד', תשולם אגרה בשיעור הנקוב לצדם בטור ג'". עיון בטבלה
המופיעה בסימן ד', שכותרתו "שיעורי אגרות להיתרי בניה",
מגלה כי האגרה בגין בניה של "מצללות, שטחי שירות,
מרפסות, גזוזטראות...אצטדיונים, מתקני נופש וספורט, לרבות בריכות שחיה, בין מקורות
ובין שאינן מקורות...", היא 32.40 ש"ח למ"ר.
סעיף
1.00.2, המופיע בסימן ב', שעניינו "חישוב
שטחי בניה לקביעת אגרות", עליו מסתמך המערער, קובע, אומנם, כי שטחי הבניין או
התוספות לבניין יחושבו בהתאם ל"שטח הכולל שהותר לבניה",
כאשר החישוב ייעשה לפי תקנות אחוזי הבניה. ההפנייה היא לסעיף 4(א) לתקנות
אחוזי הבניה אשר חל, לכאורה, על שטחים מקורים בלבד, ומכאן הטענה כי מרפסות וחלקי
בניין אחרים שאינם מקורים לא יחוייבו באגרה, ולכל היותר יחוייבו באגרה מינימלית.
כאמור, גם אם עמדה פרשנית זו אפשרית היא, סבורני כי אין ניתן לקבלה, מאחר שהיא
אינה מתיישבת עם לשון התקנות הרלוונטיות ובעיקר עם תכליתן של אותן תקנות, כפי
שהובהר על ידי היועמ"ש בנייר העמדה שהוגש לעיוננו. אם ניקח את הנוסח המופיע בסעיף
4(א) לתקנות אחוזי הבניה כפשוטו, הרי שלא ניתן יהיה לחייב באגרה את מרבית סוגי
הבנייה המפורטים בטבלה שבסימן ד' של התוספת השלישית לתקנות האגרה. כזכור,
מדובר באותה טבלה, בין היתר, באצטדיונים, במתקני נופש וספורט, ובגני אירועים, ולא
רק במרפסות וגזוזטראות. אין מחלוקת, כי מטרת הטבלה היא לקבוע את שיעורי האגרות
להיתרי בניה לגבי סוגי העבודות או השימושים המופיעים בטבלה, ואינני רואה כיצד ניתן
להחריג מטבלה זו מרפסות וגזוזטראות, מקורות או שאינן מקורות, מבלי להחיל דין שווה
גם על הבניה הנוספת, שברובה אינה מקורה.
אינני
רואה צורך להביע דעה, במסגרת זו, לגבי תכליתן של תקנות אחוזי הבניה, ובעיקר לגבי
מטרתה של תקנה 4(א) לתקנות אלה (הגם שיש טעם בדברי היועמ"ש בהקשר זה),
אך אינני סבור כי ניתן ליישב את הסתירה הלכאורית שבין תקנות האגרה בינן לבין עצמן
ובינן לבין תקנות אחוזי הבניה בדרך המוצעת על ידי המערער. קבלת פרשנות אלטרנטיבית
זו, בניסיון ליישב את הסתירות הנטענות, מובילה, לטעמי, לתוצאות בלתי סבירות, דבר
ההופך פרשנות זו לדחוקה ביותר.
21.
אוסיף עוד, כי גם אם
נקבל, מבחינה לשונית, את הפרשנות האחרת, יש להעדיף את הפרשנות המוצעת על ידי
היועמ"ש, על מנת להגשים את התכלית העיקרית של תקנות האגרה. המבחנים המנחים את
מלאכתו של הפרשן הם, כידוע, לשון החוק ותכליתו, ואשר לדיני המס, שבהם ניתן לכלול
גם את דיני האגרות וההיטלים, נקבע, לא אחת, כי:
"לא
קיים הבדל בין פרשנות חקיקה ככלל, לבין פרשנותם של דיני המס. ונקודת המוצא היא
לשון החוק, כשמבין החלופות השונות שלהן עיגון בטקסט, יש לבחור את זו המגשימה את
תכליתה של החקיקה" (בר"מ 4832/07 רכבת ישראל בע"מ נ'
מנהל הארנונה
–
מועצה איזורית דרום השרון ואח' (22.2.2010) בפסקה 5, וראו גם, ע"א 3555/15 מוזס נ' פקיד השומה למפעלים
גדולים (12.9.2016); עע"מ 2755/08 דליה פלח נ' מס הכנסה –
פקיד השומה תל אביב 3
(10.8.2010)).
כפי שציין
בצדק היועמ"ש, גביית אגרות באשר הן, ואגרות בניה בכלל זה, נועדה, בעיקרו של
דבר, לממן את השירות הניתן לאזרח, וכאשר מדובר באגרת בניה, המטרה היא, כפי שעולה
מהנחיות משרד הפנים, "לכסות" את העלויות
הכרוכות במתן ההיתר. במובן זה, הנני מתקשה לקבל את העמדה לפיה לא תגבה אגרה כלל,
או שתשולם אגרה מינימלית בלבד, כאשר מדובר בבניית מרפסות בלתי מקורות. מנקודת מבט
זו, יש להעדיף את הפרשנות התואמת את תכליתו של דבר החקיקה, כך שיש עדיפות ברורה
לפרשנותו של היועמ"ש.
22.
לבסוף, מן הראוי
להזכיר את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה כפרשן, וכפי שציינתי בבג"צ
6494/14 גיני נ' הרבנות הראשי (6.6.2016) "יש ליתן לפרשנותו של היועץ
המשפטי לממשלה את משקל הבכורה, משום היותו הפרשן המוסמך של החוק, כל עוד לא פסק
בית המשפט אחרת".
כפי
שהובהר לעיל, פרשנותו של היועמ"ש, המקובלת גם על משרד הפנים, עולה בקנה אחד
הן עם לשון התקנות והן עם תכליתן, ואינני רואה, בנסיבות אלה, כי קיימת "אפשרות סבירה" שהשאלות העולות מהתובענה הייצוגית
יוכרעו לטובת הקבוצה.
23.
לאור האמור, אציע
לחבריי לדחות את הערעור.
המערער
יישא בהוצאות המשיבה בסך 10,000 ₪.
ש
ו פ ט
הנשיאה א' חיות:
אני
מסכימה.
ה
נ ש י א ה
השופט מ' מזוז:
אני
מסכים.
ש
ו פ ט
הוחלט
כאמור בפסק דינו של השופט א' שהם.
ניתן היום, י"ז בסיון התשע"ח
(31.5.2018).
5129371
|
54678313 ה נ
ש י א ה
|
ש ו פ
ט
|
ש ו פ
ט
|
