סיווג נכס לצרכי ארנונה - ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ , נז (3) 337 (2003)

ערעור אזרחי  00 / 8588

עיריית עפולה

נגד

בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ

וערעור שכנגד

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים

[30.3.2003]

לפני הנשיא א' ברק  והשופטים ט' שטרסברג-כהן, י' אנגלרד

המשיבה סווגה כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בדמי הארנונה על-פי צווי הארנונה שהוצאו על-ידי המערערת. המשיבה פנתה לבית-המשפט המחוזי בבקשה לשנות את הסיווג לסיווג ענייני, בהתאם לאופי השימוש בנכסים השונים שבהחזקתה. בית-המשפט המחוזי קבע כי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים) שולל את האפשרות לחייב את המחזיק בנכס בארנונה על-פי זהותו של המחזיק. לפיכך פסק כי טעתה המערערת בסיווגה של המשיבה, הורה לה לקבוע את חיובה של המשיבה בארנונה תחת הסיווג "עסק מכל סוג אחר" ולהשיב לה חלק מהסכומים ששילמה ביתר.

בית-המשפט העליון פסק:

א.    (1)   הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעירייה היא סמכות שבשיקול-דעת. זהו שיקול-דעת מוגבל. קביעת קריטריונים ברורים נדרשת לצורך הפעלת שיקול-דעת על-ידי רשות סטטוטורית בהפעלת סמכויותיה. מקל וחומר שכך הוא כאשר מדובר בצו שעניינו הטלת מס. קביעת קריטריונים והפעלתם מאפשרת העברת ההחלטה – בעניין דנן צו הארנונה – תחת שבט הביקורת השיפוטית (348ד – ה).

        (2)   משחוקק חוק ההסדרים, הקובע בסעיף 8 כי הארנונה תוטל בהתאם לסוג הנכס, שימושו ומקומו, מוטלת על הרשות המקומית חובה לפעול בהתאם להוראת המחוקק ולסווג את הנכסים בהתאם לסוגם, שימושם ומקומם. הטעמים לכך נובעים הן מלשון הוראת סעיף 8, הן מתכלית ההוראה, הן מן הרקע לחקיקת חוק ההסדרים. תכליתו של חוק ההסדרים היא צמצום שיקול-הדעת הרחב שהפעילו רשויות מקומיות בעבר, וקביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים (348ה – ו).

        (3)   עם זאת נתונים המבחנים שנקבעו בסעיף 8 לחוק ההסדרים לפרשנות רחבה, כאשר מהותם של "סוג" ו"שימוש" מומחשת ברשימה המופיעה בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), תשנ"ט-1999 (להלן –

תקנות ההסדרים), שהותקנו מכוח חוק ההסדרים. משכך, נפתחת בפני הרשות המקומית יריעה רחבה של אפשרויות סיווג במסגרת הסוגים שבתקנות, המצויים הם עצמם במסגרת המבחנים שבחוק ההסדרים (348ו, 349א).

        (4)   על-ידי היצמדות לקריטריונים שנקבעו בחוק ההסדרים אין נשללת סמכות הרשות המקומית להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. עדיין נתון לעירייה שיקול-דעת למלא בתוכן מדדים אלה, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה. כל סיווג במסגרת הסוגים השונים הקבועים בתקנות הוא לגיטימי. נוסף על כך רשאית הרשות לקבוע את סכום הארנונה בין גבולות המקסימום והמינימום של התעריף הספציפי של כל סוג נכסים. כך נוצר איזון בין המגמה העומדת ביסוד הסדרת נושא הטלת הארנונה על-פי מבחנים קבועים וידועים ובין המגמה שלא לשלול מן הרשות המקומית את שיקול-דעתה (349א – ג).

ב.    (1)   "חברה ממשלתית" מתאפיינת בכך שהשליטה בה היא בידי הממשלה. חברות ממשלתיות אינן קרוצות מאותו חומר ואינן עשויות מאותו עור. עסקיהן ופעילותן עשויים להיות שונים זה מזה במידה ניכרת. אפיון נכס לשם סיווגו לצורך קביעת ארנונה רק על-ידי מרכיב השליטה והבעלות בחברה, אינו עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק. הוא חסר ביטוי כלשהו לשימוש הקונקרטי הנעשה בנכס, והוא יוצר אינדיווידואליזציה פסולה, על-כן לא ניתן לסווג "חברה ממשלתית" בתור שכזו כנכס לצורך הטלת ארנונה (350ה – ז).

        (2)   על המערערת לסווג את המשיבה מחדש על-פי הקריטריונים שבחוק ההסדרים ובמסגרת הסוגים המנויים בתקנה 1 שבתקנות ההסדרים, בהתחשב במרכיב השימוש במשמעותו הרחבה (351ג – ד).

ג.     אין מקום לחייב את המערערת להחזיר למשיבה כספים כלשהם, בין היתר משום שהמשיבה הגישה את התובענה לבית-המשפט המחוזי בדרך של המרצת-פתיחה, שאינה מיועדת לקבלת סעד כספי, ואין מקום לתתו במסגרת תובענה כזו. השאלה אם ומתי על רשות ציבורית להחזיר לאזרח סכומים שנגבו שלא כדין, היא שאלה סבוכה המצריכה בירור עובדתי ומשפטי, שראוי כי ייעשה במסגרת תביעה כספית (351ה – ז).

חקיקה ראשית שאוזכרה:

–          חוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב-1982.

–          חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב),
תשנ"ג-1992, סעיפים 8, 8(א), 8(ב), 9.

–          פקודת העיריות [נוסח חדש], סעיפים 274ב, 275.

חקיקת משנה שאוזכרה:

–          תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), תשנ"ט-1999, תקנה 1 (המונחים "בתי מלון", "משרדים שירותים ומסחר", "סיווג נכס", "תת סיווג").

הצעות חוק שאוזכרו:

–          הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992.

פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:

[1]        בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113.

[2]        בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2) 13.

[3]        בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793.

[4]        בג"ץ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה ירושלים נ' ראש עיריית ירושלים
(לא פורסם).

[5]        בג"ץ 456/83 ברוידא נ' עיריית רעננה, פ"ד לח(1) 359.

[6]        ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נ(3) 876.

[7]        ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78.

[8]        בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1) 193.

[9]        בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם).

[10]     בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה(3) 673.

[11]     בג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נו(5) 393.

[12]     ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון (לא פורסם).

פסקי-דין של בתי-המשפט המחוזיים שאוזכרו:

[13]     ה"פ (ת"א) 1894/97 הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ נ' עירית תל אביב יפו – מנהל הארנונה (לא פורסם).

[14]     ע"ש (ת"א) 146/98 מינהלת הארנונה עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ, פ"מ מינהליים (תש"ס) 470.

[15]     עת"מ (ת"א) 103/01 אס.אר.אס הנדסה וסוכנויות בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה המקומית אבן יהודה (לא פורסם).

ספרים ישראליים שאוזכרו:

[16]     א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (מהדורה 5, כרך ב, 1998).

[17]     ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב ארנונה עירונית (מהדורה 5, כרך א, תשס"א).

ערעור וערעור שכנגד על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בנצרת (השופטת נ' אפל-דנון) מיום 28.9.2000 בה"פ 361/99. הערעור נתקבל בחלקו. הערעור שכנגד נדחה.

פסק-דין

השופטת ט' שטרסברג-כהן

עניין לנו בחוקיות סיווגה של בזק כ"חברה ממשלתית" בצווי ארנונה שהוצאו על-ידי עיריית עפולה (להלן – העירייה) בשנים 1999-1998.

הרקע העובדתי

1.      בזק הינה חברה ממשלתית ציבורית העוסקת בתחום התקשורת, על-פי רישיון שהוענק לה מכוח חוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב-1982. לצורך פעילותה בתחום השיפוט של העירייה מחזיקה בזק בנכסים אחדים המשמשים כמחסנים, משרדים ומקום לפעילותה של מרכזת מיתוג ותמסורת. במשך שנים סווגה בזק כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בדמי הארנונה, על-פי צווי הארנונה שהוצאו על-ידי העירייה. במהלך השנים התגלעו סכסוכים בין העירייה לבזק בקשר לסיווג האמור. ועדת הערר שאליה פנתה בזק קבעה כי אין היא מוסמכת לפסוק בנושא שינוי הסיווג, עם זאת העירה כי סיווגה של בזק גורף מדי ומתעלם לחלוטין ממהות הנכס, סוגו ואופי השימוש בו. לאחר שנים של מגעים ושל התדיינויות פנתה בזק בשנת 1999 בהמרצת-פתיחה לבית-המשפט המחוזי, ובה ביקשה לשנות את סיווגה הגורף מ"חברה ממשלתית" לסיווג ענייני, בהתאם לאופי השימוש בנכסים השונים שבהחזקתה.

פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי

2.      בית-המשפט המחוזי (כבוד השופטת ד"ר נ' אפל-דנון) קבע כי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 (להלן – חוק

ההסדרים או החוק) שולל את האפשרות לחייב את המחזיק בנכס בארנונה על-פי זהותו של המחזיק. על-פי חוק ההסדרים, תחושב הארנונה "בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו", וקריטריונים אלה ייקבעו בתקנות שיותקנו על-ידי שר הפנים ושר האוצר. בית-המשפט קבע כי חישוב הארנונה על-ידי העירייה התבסס על "תכונות המשתמשים" ועל "רווחיות" הנכס תוך התעלמות מקריטריונים אחרים שה"שימוש" בנכס הוא החשוב ביניהם. לפיכך סבר בית-המשפט כי טעתה העירייה בסיווגה של בזק, הורה לה לקבוע את חיובה של בזק בארנונה תחת הסיווג "עסק מכל סוג אחר" ולהשיב לבזק את הסכומים ששילמה ביתר בשנת 1999. כן הורה לעירייה לדאוג למדידת השטחים המוחזקים על-ידי בזק ולסווגם בהתאם לשימוש בכל נכס ונכס. טענת השיהוי שהעלתה העירייה נדחתה. בית-המשפט סבר כי בגביית מס-יתר בטעות אין מקום לטענת שיהוי, למעט במקרים מיוחדים שהעניין הנידון אינו נמנה עמם, מה עוד שבפועל אין שיהוי, משום שבזק פעלה לאורך שנים בכל דרך אפשרית על-מנת להביא את העניין על תיקונו, ולא עלה בידה לעשות כן.

תמצית טענות הצדדים

3.      שני הצדדים מערערים על פסיקתו של בית-המשפט המחוזי בערעור ובערעור שכנגד. טוענת העירייה כי "חברה ממשלתית" מופיעה בצו כחלק מסיווג 340. סיווג זה הוא סיווג עצמאי המכיל "נכסים" בעלי מכנה משותף זהה, שהוא לטענתה "נכסים המקיימים פעילות כלכלית יצרנית רחבת היקף". עוד טוענת העירייה כי יש לתת לקריטריון השימוש פירוש רחב הכולל גם מאפייני פעילות כלכלית, פירוש המאפשר לראות בסיווג 340 סיווג העולה בקנה אחד עם דרישת החוק. עוד טוענת היא כי קריטריון השימוש אינו הקריטריון היחיד הקבוע בחוק ההסדרים לצורך סיווג נכסים. יש להתחשב במבחנים נוספים ששקלולם יוביל לטענתה למסקנה כי הסיווג "חברה ממשלתית" במסגרת סיווג 340 הוא סיווג סביר העונה על דרישות החוק. לחלופין טוענת העירייה כי "חברה ממשלתית" אינה סיווג או תת-סיווג של נכס אלא "מקרה פרטי" של סיווג 340, לכן דרישתה של בזק לפסול את סיווגה אינה במקומה. עוד טוענת העירייה כי שגה בית-המשפט בכך שהורה למדוד את נכסיה של בזק ולהחזיר לה את סכומי הארנונה שנגבו ביתר בשנת 1999. לטענתה, לא נתבקשו סעדים אלה, והם אינם בגדר סמכותו העניינית של בית-המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטות ועדת הערר. באשר לערעור שכנגד של בזק סבורה העירייה כי גם אם יש מקום להחזיר סכומים כלשהם – ולדעתה אין מקום לכך – צדק בית-המשפט בחייבו החזרת תשלום הארנונה ששולמה ביתר בשנת 1999 בלבד בשל שיהוי בהגשת התביעה, ומשום שמאזן הנוחות נוטה לטובת העירייה, שהסתמכה על תקבולים אלו. כן טוענת העירייה כי

גביית-יתר, אם הייתה כזו, אינה מעשה פגום היורד לשורש סמכותה, וגם מטעם זה אין מקום לחיוב האמור.

4.      בזק מצדדת בקביעתו של בית-המשפט כי מבחן ה"שימוש" הוא המבחן העיקרי לסיווג נכס לצורך ארנונה. סיווגו של נכס כ"חברה ממשלתית" מתחשב במרכיב הבעלות והשליטה, וזה אינו רלוונטי לצורך חישוב ארנונה ואינו מצביע על "שימוש" בכל צורה שהיא. זהו סיווג המוביל ל"אינדיבידואליזציה פסולה בדיני המס" לחוסר אחידות, לחוסר סבירות, ובשל כל אלה דינו להתבטל. התוצאה המתבקשת מביטול סיווג זה היא כי את בזק יש לסווג כ"עסק מכל סוג אחר" או כ"תעשיה". עוד טוענת בזק כי את הנכסים הרבים שבבעלותה המצויים בתחומי העירייה יש לסווג בהתאם לשימוש הקונקרטי שנעשה בכל נכס בנפרד ולא תחת סיווג גורף אחיד. כמו כן טוענת היא כי אין הסעדים שנקבעו בבית-המשפט המחוזי חורגים מאלה שנתבעו. בערעור שכנגד טוענת בזק כי שגה בית-משפט קמא בכך שהורה על החזר הסכומים ששולמו ביתר לשנת 1999 בלבד ולא לשנת 1998, באשר לפי קביעת בית-המשפט עצמו לא היה שיהוי מצדה בהגשת תביעתה.

השאלות העומדות במוקד הערעור הן אלה: האם "חברה ממשלתית" – הסיווג שעל-פיו חויבה בזק בתשלום הארנונה – הוא סיווג חוקי לאור המבחנים שבחוק ההסדרים ובתקנות שהותקנו על-פיו? מה הוא היקף שיקול-הדעת של עירייה בסיווג נכסים לצורכי ארנונה, ומה הם הקריטריונים להפעלת שיקול-דעת זה?

דיון

הרקע הנורמטיבי

5.      בטרם נחקק חוק ההסדרים נבעה סמכותה של העירייה להטיל ארנונה
מסעיפים 274ב ו-275 שבפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – הפקודה). הקטעים הרלוונטיים לענייננו בסעיפים 274ב ו-275 קבעו כדלקמן:

"274ב.	(א)  המועצה רשאית להטיל בתחום העיריה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית על נכסים, שאינם אדמת בנין, שתשולם על ידי המחזיקים ותיקבע – (1)  ... (2)  ... (3)  לגבי קרקע תפוסה – לכל יחידת שטח, בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת, או השימוש בה, או בהתחשב בשני המבחנים כאחד; (4)  ... ...
275.	שיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העיריה, ומודרגים לפי שימושם של הנכסים" (ההדגשות שלי – ט' ש' כ').

על-פי סעיפים אלה, הוצאו צווי הארנונה מדי שנה. הוראות סעיפים אלה נידונו על-ידי בית-משפט זה לא אחת. פסק-הדין המנחה בעניין היקף שיקול-דעתה של העירייה בסיווג נכסים לצורך חישוב ארנונה הוא בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו (להלן – פרשת ירדניה [1]). בפרשה זו נקבעו עקרונות מספר לעניין סמכות העירייה בהטלת ארנונה. נקבע כי בבוא העירייה לסווג נכס לצורך קביעת ארנונה, רשאית היא להתחשב, בין היתר, במיהות המשתמש וברווחיות עסקו השלובים במהות השימוש בנכס. בלשונו של מ"מ הנשיא לנדוי (כתוארו אז):

"לדעתי לא יצלח הניסיון להבחין הבחנה עיונית בין מהות השימוש בנכס לבין מיהות המשתמש בו, כי השניים דבקים זה בזה...

נכון הוא איפוא לומר שהעיריות המשיבות מבקשות ליחד לעותרים שעורי מס מוגדלים בשל שיקולים כלכליים של רווחיות עסקיהם של העותרים, ואם תמצי לומר – הוטל שעור המס הגבוה מפני שמועצות העיריות המשיבות סבורות שמידת הכנסותיהם של העותרים מצדיקה זאת. אינני רואה סיבה להירתע ממסקנה זו..." (פרשת ירדניה [1], בעמ' 120).

6.      על הלכה זו חזר בית-משפט זה פעמים מספר במקרים שעניינם קדם לחקיקת חוק ההסדרים (ראו: בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים [2]; בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא (להלן – בג"ץ דשנים [3]); בג"ץ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה ירושלים נ' ראש עיריית ירושלים (להלן – בג"ץ ועד המעקב [4])). עוד נקבע בפרשת ירדניה [1] כי לעירייה שיקול-דעת לבור לעצמה את המבחנים הראויים לשם קביעת ארנונה, אין היא כבולה למבחנים המופיעים בפקודה ואין עליה חובה להפעיל אף אחד מהם, ובלשון מ"מ הנשיא לנדוי:

"...המלה השלטת בשלושת המבחנים הנזכרים בו היא ששיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לפי אחד מהם, דהיינו סוג הנכס, מיקומו והשימוש בו, אך אין חובה להפעיל אף אחד מהם... לדעתי עדיין מסור הדבר לשיקול דעתה של העיריה... לדעתי שכאן התכוון המחוקק לרשות ולא לחובה" (פרשת ירדניה [1], בעמ' 118-117).

(ראו גם: בג"ץ 456/83 ברוידא נ' עיריית רעננה [5]; בג"ץ 397/84 הנ"ל [2] ובג"ץ דשנים [3]).

על הרציונל בשיקול-הדעת הרחב של העירייה שומעים אנו, מפי השופט מצא בבג"ץ ועד המעקב [4], כי העירייה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר, את היקף השירותים הנצרכים ואת מידת היכולת של מחזיקי הנכסים לשאת בנטל הארנונה.

7.      אף שהעקרונות שנקבעו בפרשת ירדניה [1] הנחו את בתי-המשפט קודם לחקיקת חוק ההסדרים, הסתמנה גם גישה שונה המצמצמת את מרחב שיקול-הדעת של העירייה לעניין השימוש בקריטריון הרווחיות כמדד לסיווג נכסים לצורכי ארנונה. בבג"ץ דשנים [3] עמדה לדיון, בין היתר, השאלה אם ניתן להתחשב ברווחיות כקריטריון לסיווג נכס. בית-המשפט הסתייג מן הקריטריון האמור וקבע מפי השופט
ד' לוין:

"אמנם בית-משפט זה אישר בעבר הטלת ארנונה גבוהה במיוחד על עסק לאור רווחיותו, אולם באותם מקרים המדובר היה בענפים עסקיים מסוימים מאוד במשק, כמו חברות ביטוח, בנקים וכו' (ראה למשל בג"צ 345/78, 364, 461, 462 הנ"ל וכן בג"צ 397/84, בשג"צ 133/84 הנ"ל), ולא הוחלט על אפשרות להטיל ארנונה שונה ומיוחדת על כל עסק ועסק לפי רווחיו שלו באותה שנה" (בג"ץ דשנים [3], בעמ' 805-804).

חוק ההסדרים והתקנות

8.      בשנת 1993 נכנס לתוקף חוק ההסדרים, שהחליף את ההסדר הנורמטיבי שבפקודה לעניין הטלת ארנונה. קדמו לכך, מאז שנת 1985, חוקי הקפאה שנתיים. חוקי ההקפאה וחוק ההסדרים נחקקו על רקע מציאות שבה, מחד גיסא, הועלתה הארנונה מדי שנה בשיעורים ריאליים גבוהים, מאידך גיסא, ניתנו הנחות משמעותיות ללא קריטריונים מוגדרים וברורים. על חוקי ההקפאה אומר השופט זמיר:

"החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העלייה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה..." (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן [6], בעמ' 878).

על הרקע לחוק ההסדרים ניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992:

"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מדי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים.

...

מאז שנת 1987 הוגבל מדי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה, את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ושיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ושיטת חישוב השטחים...

כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן הכללים שייקבעו כאמור" (שם, בעמ' 9-8).

(ראה עוד: ד"ר א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (כרך ב) [16], בעמ' 561-559; ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין [7], בעמ' 83-82; בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים [8], בעמ' 199-198; בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת [9]; בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים [10], בעמ' 683).

9.      ההסדר להטלת ארנונה בחוק ההסדרים מופיע בסעיף 8:

"ארנונה כללית

8. (א)  מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמות בנין; הארנונה תחושב לפי יחידות שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.  (ב)  השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית" (ההדגשות שלי – ט' ש' כ').

הוראות סעיף זה מדברות בלשון מנדטורית. לא עוד "המועצה רשאית להטיל... ארנונה... [ש]תיקבע... לגבי קרקע תפוסה... בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת או השימוש בה, או בהתחשב בשני המבחנים כאחד", אלא "מועצה תטיל... ארנונה... בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו". ההבדל בנוסח בין הפקודה לחוק ההסדרים נובע מתכלית החוק, שהיא הצבת קריטריונים אחידים וברורים שלפיהם תפעל הרשות המקומית. קריטריונים אלה דרושים על-מנת למנוע מצב של שרירות, אי-בהירות ואי-אחידות הנובע מהיעדר קריטריונים, מצב ששרר על-פי ההסדר שקדם לחוק ההסדרים. נמצאנו למדים כי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים מסמיך את הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה בהתאם ל"סוג הנכס, לשימושו ולמקומו". סעיף 8(ב) מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סוגי נכסים וכן כללים בדבר סיווגם לצורך הטלת ארנונה. סעיף 9 מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים שניתן להטיל על נכסים אלה.

10.    מכוח סמכותם האמורה של השרים הותקנו תקנות ההסדרים מדי שנה. לענייננו רלוונטיות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), תשנ"ט-1999 (להלן – התקנות). בתקנות מופיעים 12 סוגים שונים של נכסים שונים, שהם מבנה מגורים, משרדים שירותים ומסחר, בנקים וחברות ביטוח, תעשייה, בתי מלון, מלאכה, אדמה חקלאית, קרקע תפוסה, קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח, קרקע תפוסה המשמשת לעריכת אירועים, חניונים, מבנה חקלאי. כל סוג מהסוגים המנויים לעיל מוגדר בתקנה 1 לתקנות, למשל הגדרת "מלאכה" היא "לרבות מוסכים", והגדרת "בתי מלון" היא "לרבות בתי הארחה ואכסניות". לכל סוג נקבע תעריף שונה המחושב לפי יחידות שטח. ההגדרות שבתקנה 1 מבחינות בין "סיווג נכס", שהוא "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו" (ההדגשה שלי – ט' ש' כ'), ל"תת סיווג", שהוא "סיווג משנה של סוג נכס, לרבות בשל מקומו".

הקריטריונים

11.    השאלה המתבקשת היא מה הם הקריטריונים העולים מן החוק לצורך סיווג נכס לשם חישוב הארנונה, ואם שונים הם מן הקריטריונים שנקבעו בדין ובפסיקה קודם לחקיקת חוק ההסדרים. לשם מתן תשובה לשאלה זו אפנה למבחנים הקבועים בחוק ההסדרים.

חוק ההסדרים מציין שלושה מבחנים לצורך חישוב ארנונה: סוג הנכס, שימושו ומקומו. חוק ההסדרים, וכמוהו גם התקנות, אינם מגדירים מדדים אלה. מלשון התקנות עולה כי סוג הנכס נקבע בהתאם לשימוש בו, וכי ניתן לסווג נכס בסיווג משנה גם לפי מיקומו. לכאורה עולה מחוק ההסדרים כי המבחנים שנקבעו בו מצמצמים את מרחב שיקול-הדעת של הרשות, כפי שנתפס קודם לחקיקתו, למסגרת המדדים של סוג הנכס, סוג השימוש בו ומיקומו (ראו ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב ארנונה עירונית (כרך א) [17], בעמ' 484). אשר למבחן ה"שימוש" סבורים המחברים כי ניתן לפרשו כקריטריון רחב שאינו קשור בהכרח למשמעות הלשונית של מונח זה, וניתן להתחשב במדדים כמו תכונות המשתמש, שיקולי רווחיות ומהות הפעילות (שם [17],
בעמ' 493-487).

12.    בית-משפט זה טרם נדרש לסוגיית המבחנים שעל רשות מקומית ליישם בבואה לסווג נכסים לצורך ארנונה, לאחר חקיקת חוק ההסדרים. הנושא עלה לא אחת בפסיקת בתי-המשפט המחוזיים, בין השאר בה"פ (ת"א) 1894/97 הבורסה לניירות ערך בתל אביב בע"מ נ' עירית תל אביב יפו – מנהל הארנונה [13]. במקרה זה פנתה הבורסה לניירות ערך בבקשה להצהיר כי סיווגה של העירייה את הבורסה כבנק בטל, ויש לסווגה בסיווג "משרדים שירותים ומסחר". השופטת ה' שטיין ניתחה את אופייה של הבורסה וקבעה כי מדובר בגוף המשמש ביסודו כמקום למסחר בניירות ערך והמעניק שירותים שונים לציבור, לפיכך יש לסווגו בהתאם לתעריף של "משרדים שירותים ומסחר", ולא בהתאם לתעריף של סיווג בנקים. בע"ש (ת"א) 146/98 מינהלת הארנונה עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ [14] נידון ערעורו של בנק הפועלים על החלטת ועדת הערר שלא להפריד בין קומת משרדי ההנהלה לקומת השירות בעת חישוב החבות בארנונה. הנשיא א' גורן קיבל את עמדת הבנק בקובעו כי יש להפריד בין שתי הקומות לצורך חישוב הארנונה, באומרו:

"צודק בא-כוח הבנק שלפיו, סעיף 8 לחוק ההסדרים קובע במפורש כי הארנונה תחושב לפי השימוש שנעשה בנכס עצמו, ולא על-פי השימוש שנעשה בנכסים אחרים בעלי זיקה כלשהי לנכס. סיווג משרדי המינהלה

כ'בנקים' הינה 'השאלת' השימוש מסניפי הבנק, ואין בו כדי לתאר נכונה את השימוש האמיתי שנעשה בקומת המשרדים" (שם [14], בעמ' 480).

בעת"מ (ת"א) 103/01 אס.אר.אס הנדסה וסוכנויות בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה המקומית אבן יהודה [15] נידון ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר של המועצה המקומית אבן יהודה. המערערת השיגה על שינוי הסיווג של מחסן שהחזיקה בו סחורה מ"מחסן לעסק" לסיווג של "מבנה תעשיה". השופטת ד' פלפל הסיקה מלשון חוק ההסדרים והתקנות כי "מועצה מקומית נדרשת לסווג את הנכס בהתאם לשימוש שנעשה בו", לפיכך פסלה את סיווג הנכס כ"מבנה תעשיה" וקבעה כי יש לראות בו "מחסן". המגמה העולה מפסקי-דין אלה היא העמדת מבחן ה"שימוש" בנכס כמבחן מרכזי תוך צמצום שיקול-הדעת של הרשויות המקומיות ליישום המדדים הקבועים בחוק.

סמכות העירייה

13.    כלל הוא כי הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעירייה היא סמכות שבשיקול-דעת. שיקול-דעת זה לעולם אינו מוחלט. זהו שיקול-דעת מוגבל (ראו בג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עיריית תל-אביב-יפו [11]). קביעת קריטריונים ברורים נדרשת לצורך הפעלת שיקול-דעת על-ידי רשות סטטוטורית בהפעלת סמכויותיה. מקל וחומר שכך הוא כאשר מדובר בצו שעניינו הטלת מס. קביעת קריטריונים והפעלתם מאפשרים העברת ההחלטה – בענייננו הצו – תחת שבט הביקורת השיפוטית, במידה שנדרשת כזו. לשיטתי, משחוקק חוק ההסדרים הקובע בסעיף 8 כי הארנונה תוטל בהתאם לסוג הנכס, שימושו ומקומו, מוטלת על הרשות המקומית חובה לפעול בהתאם להוראת המחוקק ולסווג את הנכסים בהתאם לסוגם, שימושם ומקומם. הטעמים לכך נובעים הן מלשון הוראת סעיף 8, הן מתכלית ההוראה הן מן הרקע לחקיקת חוק ההסדרים. תכליתו של חוק ההסדרים היא צמצום שיקול-הדעת הרחב שהפעילו רשויות מקומיות בעבר, וקביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים. עם זאת נתונים מבחנים אלה לפרשנות רחבה, כאשר מהותם של "סוג" ו"שימוש" מומחשת ברשימה המופיעה בתקנות שהותקנו על-ידי השרים מתוקף תפקידם.

14.    התקנות מכילות רשימה שנעשה בה סיווג נכסים לקטגוריות שונות (12 במספר), שלכל אחת מהן נקבע תעריף שונה. תקנות אלה אינן מותקפות בענייננו, לפיכך ניתן לקבוע כי הסיווג בתקנות עונה על המבחנים שבחוק. כל אחד מסוגי הנכסים המסווגים בתקנות לצורך קביעת תעריף הארנונה מגלם מאפיינים המיוחדים לאותו סוג, כגון מבני מגורים, משרדים, קרקע תפוסה וכיוצא באלה. בכך עונים הם על המדדים של

"סוג" ו"שימוש" אשר נקבעו בחוק ההסדרים. משכך, נפתחת בפני הרשות המקומית יריעה רחבה של אפשרויות סיווג במסגרת הסוגים שבתקנות, המצויים הם עצמם במסגרת המבחנים שבחוק. מכאן, שעל-ידי היצמדוּת לקריטריונים שנקבעו בחוק ההסדרים אין נשללת סמכות העירייה להפעיל את שיקול-דעתה לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. עדיין נתון לעירייה שיקול-דעת למלא בתוכן מדדים אלה, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה. המחשה וביטוי לסוגי נכסים שונים במסגרת החוק הם הנכסים המנויים בתקנה 1 לתקנות. כל סיווג במסגרת הסוגים השונים הקבועים בתקנות הוא לגיטימי. נוסף על כך רשאית הרשות לקבוע את סכום הארנונה בין גבולות המקסימום למינימום של התעריף הספציפי של כל סוג נכסים. כך נוצר איזון בין המגמה העומדת ביסוד הסדרת נושא הטלת הארנונה על-פי מבחנים קבועים וידועים ובין המגמה שלא לשלול מן העירייה את שיקול-דעתה.

על רקע האמור אפנה לבחינת הסיווג בצו הארנונה של "חברה ממשלתית" בסיווג 340, שבמסגרתו סווגה בזק.

צו הארנונה של עירית עפולה – הסיווג "חברה ממשלתית"

15.    בטרם אתייחס לצו מוצאת אני להעיר כי שותפה אני לגישה שלפיה ההתערבות בשיקול-דעתן של הרשויות המקומיות בהפעלת סמכותן, בייחוד כאשר מדובר בהתערבות בדבר חקיקה שיצא מלפניהן, נעשית בצורה זהירה ביותר, ורק כאשר לוקה הצו בחוסר סבירות קיצוני. במקרה דנן השאלה הנשאלת היא אם עומד הסיווג של בזק כ"חברה ממשלתית" במסגרת החוק.

צו הארנונה של עיריית עפולה מכיל טבלה ובה כ-50 סוגי נכסים בעלי תעריף שונה. בצו זה רלוונטי לענייננו סיווג 340 הקובע:

סוג הנכס	הגדרה	תעריף למ"ר
340	משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיוב', סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית (על כל מבניהן וסככותיהן ולמבנים אלו שטחים נלווים), משרד תיווך" (ההדגשה שלי – ט' ש' כ').	259.85₪

סיווג 340 העומד במרכז המחלוקת מכיל מקבץ של גופים שנקבע להם תעריף זהה. הוא מכיל את קבוצת הנכסים הזו: "משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיוב', סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית... משרד תיווך". יש בסיווג זה מקצת המאפיינים של סיווג "משרדים שירותים ומסחר" המופיע בתקנות. גם התעריף הקבוע בצו תואם את התעריף המקסימלי הקבוע לסוג נכסים זה בתקנות. לא עולה על פני רשימת הגופים המופיעה תחת סיווג 340, ו"חברה ממשלתית" בכלל זה, מכנה משותף. ספק אם יש בסיס לקביעה כי כל הגופים הנזכרים הם "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית", כטענת העירייה. כמו כן ספק הוא אם המבחן של "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית" הוא מבחן לגיטימי במסגרת המבחנים הקבועים בחוק, שכן מבחן זה מתייחס להיקף העסקים וליכולת הכלכלית, ונעדר ממנו מרכיב השימוש.

16.    באיזה מן המבחנים הקבועים בחוק עומדת "חברה ממשלתית"? סיווג של נכס כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בארנונה הוא בעייתי. עיון בדין וחשבון השנתי של רשות החברות הממשלתית (המפורסם באתר האינטרנט של הרשות www.gca.gov.il) מלמד כי קיימות חברות ממשלתיות רבות במגוון ענפים שונים, ובהם תחום החשמל, המים, התעשייה, המסחר, האלקטרוניקה, התחבורה, התקשורת, הביטחון, החקלאות, הבינוי, החינוך, התרבות והאמנות. בחינת החברות השונות המוגדרות כחברות ממשלתיות מלמדת על שוני משמעותי הקיים ביניהן באשר למאפייני פעילותן, היקפן, רווחיותן, ובייחוד השימוש שהן עושות בנכסיהן וסוג הנכסים שהן מחזיקות בהם. "חברה ממשלתית" מתאפיינת בכך שהשליטה בה היא בידי הממשלה. היא אינה משקפת קבוצה הומוגנית של פעילות. חברות ממשלתיות אינן קרוצות מאותו חומר ואינן עשויות מאותו עור. עסקיהן ופעילותן עשויים להיות שונים אלה מאלה במידה ניכרת. המרכיב המרכזי הבא לידי ביטוי במונח "חברה ממשלתית", הוא מרכיב הבעלות והשליטה בחברה. אפיון נכס לשם סיווגו לצורך קביעת ארנונה רק על-ידי מרכיב השליטה והבעלות בחברה אינו עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק. הוא חסר ביטוי כלשהו לשימוש הקונקרטי הנעשה בנכס, הוא יוצר (כלשונו של מ"מ הנשיא לנדוי בפרשת ירדניה [1]) "אינדיבידואליזציה פסולה". לשיטתי, לא ניתן לסווג "חברה ממשלתית" בתור שכזו כנכס לצורך הטלת ארנונה. גם אם סיווג 340 תואם את האמור בתקנות בקשר לסוגים אחרים של נכסים המנויים בו, נותר הסיווג של "חברה ממשלתית" כנטע זר.

17.    ועדת הערר לעניין ארנונה של עיריית עפולה העירה בענייננו כי ההגדרה של "חברה ממשלתית" היא "הגדרה גורפת ביותר", ויש בה "התעלמות מוחלטת ממהות

הנכס, מסוג ומאופי השימוש בו". הוועדה לא ראתה עצמה מוסמכת לפסוק בעניין סיווג הנכסים, והמלצתה לעירייה הייתה "לבחון מחדש את החלטתה בדבר סיווג הנכסים הנידונים אשר נעשה עפ"י זהות המשתמש באופן כה גורף". בית-המשפט המחוזי פסל את סיווגה של בזק כ"חברה ממשלתית" (שתעריף הארנונה שלה הוא 259.85 ש"ח למ"ר) וקבע כי יש לסווגה כ"עסק מכל סוג אחר" (שהתעריף המקסימלי לגביו הוא 107.08 ש"ח למ"ר). מתוך החומר שהיה לפני בית-המשפט המחוזי, והמונח גם לפנינו, לא הוברר מה הסיווג ההולם את בזק, שהיא חברת תקשורת, כהגדרתה בחוק התקשורת (בזק ושידורים) וברישיון שניתן לה מכוחו. כמו כן לא הוברר אילו מתקנים מחזיקה בזק בתחום העירייה, ומה הם השימושים שהיא עושה בנכסיה, לפיכך לא ניתן לקבוע מהו הסיווג המתאים לבזק, ומה הם השימושים שהיא עושה בנכסיה – האם מדובר בשימושים שונים בתכלית המצדיקים סיווג שונה לכל נכס ונכס אם לאו? העירייה סיווגה את בזק בסיווג של "חברה ממשלתית", שכאמור, איננה סיווג לגיטימי על-פי המבחנים שבחוק שעל הרשות ליישם בבואה לסווג נכסים לצורך ארנונה, לפיכך עליה לסווג את בזק מחדש על-פי הקריטריונים שבחוק ובמסגרת הסוגים המנויים בתקנה 1 שבתקנות בהתחשב במרכיב השימוש במשמעותו הרחבה (לעניין התייחסות למרכיב השימוש ראו בג"ץ דשנים [3], בעמ' 816; השוו ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון [12]).

החזר הארנונה

18.    העירייה מבקשת לבטל את חיובה להחזיר את הארנונה ששולמה ביתר שאותה חויבה להחזיר לשנת 1999, ואילו בזק מבקשת בערעור שכנגד לחייב את העירייה להחזיר לה את הארנונה ששולמה ביתר גם לשנת 1998. נראה לי כי הדין בעניין זה עם העירייה מהטעמים האלה: בזק הגישה תובענה בדרך של המרצת-פתיחה למתן סעד הצהרתי המצהיר על בטלותו של סיווגה לפי צו הארנונה כ"חברה ממשלתית" וכל סעד אחר שייראה לבית-המשפט. המרצת-פתיחה אינה מיועדת לקבלת סעד כספי, ולא נראה לי שיש מקום לתתו במסגרת תובענה זו; בזק טרם סווגה מחדש, ולא ניתן לדעת מה התעריף שייקבע לה לפי סיווגה החדש, ואם כתוצאה מסיווג זה יגיע לה החזר, ואם כן באיזה שיעור; זאת ועוד, השאלה אם ומתי על רשות ציבורית להחזיר לאזרח סכומים שנגבו שלא כדין, היא שאלה סבוכה המצריכה בירור עובדתי ומשפטי, שראוי כי ייעשה במסגרת תביעה כספית. לפיכך אין מקום לחייב את העירייה לעת הזו להחזיר לבזק כספים כלשהם.

סוף דבר

19.    (א) ערעור העירייה נדחה כך שסיווג בזק בצו כ"חברה ממשלתית" מתבטל, כפי שקבע בית-המשפט המחוזי.

(ב)     ערעור העירייה מתקבל ככל שהוא נוגע לחיובה של העירייה להשיב לבזק את הארנונה שנגבתה ביתר בשנת 1999. חיוב כספי זה מתבטל.

(ג)     על העירייה לסווג מחדש את בזק לפי המבחנים שבחוק וההגדרות שבתקנה 1 לתקנות.

(ד)     עד לסיווגה של בזק מחדש יעמוד בעינו סיווגה של בזק כ"עסק מכל סוג אחר", כפי שקבע בית-המשפט המחוזי.

(ה)    הערעור שכנגד נדחה.

העירייה תשלם לבזק הוצאות משפט וכן שכר טרחת עורך-דין בסך 10,000 ש"ח.

הנשיא א' ברק

אני מסכים.

השופט י' אנגלרדאני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת שטרסברג-כהן.

5129371

54678313ניתן היום, כ"ו באדר ב' תשס"ג (30.3.2003).