בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים
בעניינים מינהליים
|
עע"מ 3861/14
|
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה ח' מלצר
|
כבוד
השופט נ' סולברג
|
|
כבוד
השופט מ' מזוז
|
המערערת:
|
אוטו טסט בע"מ
|
נ ג ד
|
המשיב:
|
משרד
התחבורה והבטיחות בדרכים
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו
כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ד' מינץ), ב-עת"מ 58825-12-13
מתאריך 01.05.2014; הודעה מטעם המערערת מתאריך 01.02.2016 על הגשת מכרז 13/2015
כראיה נוספת; הודעת עדכון מטעם המערערת מתאריך 03.03.2016; הודעה מטעם המשיב
מתאריך 03.03.2016; בקשה מתאריך 27.11.2017 להגשת ראיה נוספת חדשה; תגובה מטעם
המשיב להגשת הראיה הנוספת החדשה מתאריך 13.12.2017; בקשה מטעם המערערת מתאריך
22.02.2018 להגשת ראיה חדשה מתאריך 21.01.2018; תגובה מטעם המשיב מתאריך
07.03.2018 לבקשה להגשת הראיה החדשה; תשובה מטעם המערערת מתאריך 27.03.2018
לתגובת המשיב הנ"ל
|
חקיקה שאוזכרה:
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מוסכים ומפעלים לכלי רכב),
תש"ל-1970: סע' בתוספת הראשונה, 2, 2(ב), 4(א), 5, 5(א1)
פקודת התעבורה [נוסח חדש]: סע'
4
תקנות התעבורה, תשכ"א-1961 - לא מרובדות: סע'
273
חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, תשי"ח-1957: סע'
43
חוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992: סע' 2
1.
לפנינו ערעור על
פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב'
השופט ד' מינץ), ב-עת"מ 58825-12-13, בגדרו נדחתה עתירתה של
המערערת להעניק לה את
ההיתרים הנדרשים לשם קיום מפעל למתן שירותים שונים לכלי רכב בשטח מכון רישוי שהיא
מפעילה בעיר בית שמש.
להלן אביא
הנתונים הנדרשים לעניין.
רקע עובדתי
2.
המערערת, אוטו טסט
בע"מ (להלן: אוטו טסט), שהינה חברה בבעלותו של מר עמרם
שטרית (להלן: עמרם), מפעילה מזה עשרות שנים את מכון
הרישוי היחיד בעיר בית שמש (להלן: מכון הרישוי). לאורך השנים
העניקה אוטו טסט מגוון שירותים נוספים, לצד הפעלת מכון הרישוי. החל משנת 1985
פעל מכון הרישוי באתר מסוים, על פני שטח של מאות מטרים רבועים בלבד, וזאת
בהתאם לסטנדרטים שהיו נהוגים בעת שניתן כתב ההרשאה המקורי להפעלת מכון הרישוי.
3.
בשנת 2008 עמרם הגיש בקשה להעתקת
מקום פעילות מכון הרישוי לאתר חדש בעיר. טרם שניתנה החלטה
בבקשה הנ"ל – על רקע סכסוך בין עמרם לבין אביו (אשר
הפעיל את מכון הרישוי עד לשנת 1993) – הוצא צו מניעה על ידי בית משפט לענייני
משפחה בירושלים, לפיו נאסר על עמרם להעתיק את מיקומו
של מכון הרישוי (להלן: צו המניעה). בתאריך
09.12.2011 בוטל צו המניעה האמור (ראו: תמ"ש 27408-11-11).
בין עמרם לאביו התנהלו הליכים משפטיים נוספים, שאינם מענייננו כאן.
זה המקום להוסיף ולציין כי בחודש דצמבר 2011, ועל רקע ההליכים המשפטיים שהתנהלו
בין עמרם לבין אביו – נאלץ מכון הרישוי להפסיק לפעול במיקומו
הקודם (ראו: רמ"ש (י-ם)
22828-03-11 פלוני נ' פלוני (08.05.2011); בע"מ
4972/11 פלוני נ' פלוני (27.10.2011); רמ"ש
(י-ם) 16124-12-11 שיטרית נ' שיטרית (07.04.2013); עת"מ (י-ם) 8521-01-12 שיטרית נ'
מדינת ישראל - משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (20.04.2012)).
4.
בתאריך 20.12.2011,
ומאחר שצו המניעה – בוטל, החליט המשיב (להלן: משרד התחבורה) לאפשר לעמרם להעביר את מכון הרישוי למיקום חדש בעיר בית שמש (להלן: ההחלטה מתאריך
20.12.2011), זאת, בין היתר, בכפוף להתחייבות מצד המערערת לעמוד בתנאי
המכרז העדכני שמשרד התחבורה נהג לפיו בתקופה הרלבנטית, ובתוכם עמידה בתנאי שטח מינימאלי של 2,500 מ"ר (להלן: המכרז).
5.
בתאריך 27.09.2012
אושרה פתיחתו של מכון הרישוי במיקומו החדש, לאחר שהמערערת הציגה
מסמכים שונים, שהעידו על עמידתה בתנאים שנזכרו בהחלטת משרד התחבורה ביחס להעברתו של מכון הרישוי, לרבות גם מכתב
בגדרו היא התחייבה להפעיל את תחנת הבדיקה על פי תנאיו של המכרז, ובתוך כך התחייבה
לעמוד בכל התנאים הנוגעים לשטח, לציוד, ולכוח-האדם הנדרשים (ראו: נספח יב' ל-מע/3).
6.
בתאריך 28.02.2013
הגיש עמרם בשם המערערת בקשה לקבלת רישיונות להפעלת מחלקות מקצועיות
נוספות (להלן גם: המקצועות) בשטחו של מכון הרישוי, מאחר שלטענתו אלו
הופעלו במכון הרישוי גם במיקומו הקודם. לאחר בחינת המסמכים שצורפו לבקשה האמורה,
בתאריך 14.03.2013 נשלח מכתב למערערת מטעמו של המשיב, בגדרו צוין כי בקשתה להוסיף
שלוחה למקצוע "תיקון צמיגים ואבובים" – נדחית, וזאת מאחר ועל פי מדיניותו
בעבר – מקצוע זה איננו מאושר למכוני רישוי (טעם הדבר: חשש לניגוד עניינים – הערה
שלי – ח"מ). במכתב האמור נכתב עוד, כי כפי שהודע כבר למערערת, הוחלט
שלא להעניק לה הרשאה להפעיל בשטח מכון הרישוי שלוחה למקצועות "בדיקות
קניה" ו"כיוון מיתלים ברכב", מאחר שנמצא כי אין ברשותה את השטח
הנוסף הנדרש לשם כך על פי התקן.
7.
בתאריך 03.12.2013
הגישה המערערת עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים
מינהליים, בגדרה עתרה המערערת כי יורה למשיבה ליתן לה את ההיתרים הנדרשים לשם
הפעלת מכון הרישוי שבשטחו יוענקו השירותים
הבאים: בדיקות רכב (קנייה ומכירה); תיקון וכיוון מיתלים ברכב; בדיקות רכב לאחר
תאונה, ותיקוני צמיגים ואבובים (כולם ביחד להלן: המקצועות הנוספים) – וזאת בנוסף להרשאה לביצוע
בדיקות רישוי שנתיות, שהותרו למערערת.
בעתירתה טענה
המערערת כי המשיב פעל בניגוד לדין בדרישתו לקיום שטח בגודל של 2,500 מ"ר לשם
קבלת הרשאה להפעלת מכון רישוי, בעוד שבצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מוסכים
ומפעלים לכלי רכב), התש"ל-1970 (להלן: צו הפיקוח) – דרישת השטח
להפעלת מכון רישוי עומדת על שטח כללי של 1,565 מ"ר בלבד. בתוך כך, המערערת
טענה כי לאחר שהיא העבירה את מכון הרישוי למיקומו החדש –
המשיב החליט להציב תנאים חדשים לשם קבלת הרשאות להקמת ולקיום המקצועות
הנוספים שהמערערת הפעילה במשך שנים רבות באתר הקודם של מכון הרישוי – ובשטח קטן
משמעותית מזה בו מכון הרישוי פועל כעת. כמו כן, לטענת המערערת היא
התחייבה לעמוד בתנאיו של המכרז רק מכיוון שלא היתה
לה ברירה אלא לעשות כן בהתחשב בכך שמכון הרישוי לא היה פעיל באותה
התקופה. לפיכך, לשיטתה, תנאי המכרז אינם חלים עליה
ממילא, שכן מדובר, לגישתה, בהסכמה שניתנה כתוצאה מכפייה ואילוץ אסורים מצד המשיב.
בעתירה נטען
עוד כי ברשותה של המערערת שטחים מסוימים, שהיה על המשיב להכיר בהם כחלק ממכון הרישוי, ואשר משלימים,
לגישתה, את תנאי השטח הנדרשים לשם קבלת רישיונות למקצועות הנוספים (להלן: השטחים
הנוספים). בתוך כך, המערערת טענה כי יש לחשב את השטחים הבאים כחלק ממכון הרישוי: שטח של 538 מ"ר,
שהינו שטח ציבורי פתוח, שלטענת המערערת – היא קיבלה אישור מעיריית בית שמש להשתמש בו (להלן:
השטח הציבורי הפתוח); שטח של מאות מטרים רבועים, אשר נמצא
מעבר לגדר המגרש שלה, במקום בו פועל מפעל מצות, שהמערערת טוענת שהושכר לה, וכן 1,000
מ"ר הנמצאים בקומה השנייה של מכון הרישוי. המערערת טענה
עוד בהקשר זה כי יש לחשב את השטחים הנדרשים לכל מקצוע באופן חופף, ולא במצטבר, זאת
מאחר שלהבנתה אין צורך, למשל, במחסן נפרד לשם הפעלת כל מקצוע נוסף, אלא ניתן
להשתמש באותו שטח בעבור כל המקצועות. בנסיבות אלו המערערת טענה כי יש לה את
השטח הנדרש לשם קבלת הרישיונות למקצועות הנוספים.
8.
בתאריך 01.05.2014
בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד דחה את עתירתה של המערערת על כל חלקיה. בפסק
דינו בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי המערערת לא הוכיחה את יכולת השימוש
שלה בשטחים הנוספים שהיא טענה שהם חלק ממכון הרישוי. לפיכך נקבע כי
אין עילה להתערבות בהחלטת המשיב שלא להכיר בשטחים אלו כחלק ממכון הרישוי במסגרת בחינת
קיומו של השטח הנדרש לשם קבלת הרשאה למקצועות הנוספים.
בית המשפט
לעניינים מינהליים הנכבד קבע עוד כי הרשות מוסמכת להתנות את מתן ההרשאה בתנאים נוספים
על אלו הקבועים בתוספת הראשונה לצו הפיקוח, ואולם על התנאים
הנוספים האמורים לעמוד בכללי המשפט המינהלי, ועליהם להיות: עניינים, שוויוניים,
סבירים ומידתיים. בית המשפט הדגיש כי הדברים חלים בפרט בעת שמדובר בהענקת רישיונות
בתחום של רישוי כלי רכב – ככל שהיא מסדירה פעילות שהיא "פונקציה שלטונית
מובהקת", הנתונה, מלכתחילה באופן עקרוני, לרשות ככזו. בית המשפט לעניינים מינהליים
הנכבד ציין עוד כי החלטתו של המשיב לעמוד על הגדלת השטח הנדרש ל-2,500 מ"ר היתה
סבירה, וכך גם ההחלטה להחיל על מכוני רישוי חדשים דרישות שטח שונות מאלו המוחלות
על מכוני רישוי ותיקים.
9.
בית המשפט
לעניינים מינהליים הנכבד קבע עוד כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר, שכן היא הוגשה בחלוף
כשנתיים מאז התקבלה החלטת המשיב לאשר את הפעלת מכון הרישוי באתר החדש, בכפוף
להתחייבות המערערת לקיים, בין היתר, את תנאי המכרז. בנסיבות אלו
נפסק כי גם מטעם זה לא ניתן לקבל בדיעבד את טענות המערערת ביחס לחוסר שוויון, או
לחוסר סבירות שנפלו בהחלטתו של המשיב.
נוכח השיהוי
האמור, נדחו אף טענותיה של המערערת ביחס לאילוצה לקבל עליה את תנאיו המחמירים של המכרז, זאת מכיוון שבית המשפט לעניינים מינהליים
הנכבד קבע כי היה על המערערת לפנות לבית המשפט מיד כשהרשות הפעילה עליה את הלחצים
הנטענים (ולמצער היה עליה לעשות כן מיד לאחר קבלת ההרשאה להפעלת מכון הרישוי במיקומו החדש).
10.
גם לגופם של דברים
נקבע כי לא נפל פגם בהחלטתו של המשיב שלא לאפשר למערערת הפעלת שלוחה למקצוע "תיקון צמיגים
ואבובים" במתחם, נוכח ניגוד העניינים הקיים בין הפעלת מכון רישוי פתוח לציבור
לבין הפעלת שירות מסוג זה. כן נפסק כי אין אפשרות לקבל את טענת המערערת ביחס
לחפיפת השטחים בין המפעלים השונים, שכן אפשרות צמצום השטחים הנדרשים איננה מופיעה
בצו הפיקוח, ומכאן נקבע שיש
צורך בתוספת שטח במקרים אלו.
בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד הוסיף עוד כי המערערת נהגה בחוסר ניקיון כפיים,
בכך שהיא כלל לא חשפה בפניו את העובדה כי כבר בעת הגשת העתירה דנן היתה תלויה
ועומדת עתירה נוספת שלה, שהוגשה כנגד החלטות עיריית בית שמש שלא לאפשר לה לעשות שימוש בשטח הציבורי
הפתוח בשטח של 538
מ"ר לצרכי מכון הרישוי (להלן: העתירה הנוספת); העתירה הנוספת נדחתה בסופו של דבר (עיינו: עת"מ 60520-06-13)).
11.
פסק הדין ב-עת"מ 58825-12-13
הנ"ל הוא מושא הערעור שבפנינו.
טענות המערערת
12. לטענת המערערת, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שקבע כי
למשיב יש סמכות להוסיף תנאים על אלו הקבועים בצו הפיקוח. לגישתה, אין
למשיב סמכות לשנות מדרישות צו הפיקוח, שכן לטענתה
סמכות זו נתונה לשר התחבורה בלבד. כמו כן, לטענתה, דרישת שטח של
2,500 מ"ר הקבועה במכרז היא שרירותית, ואיננה סבירה, בפרט
בהתחשב בכך שבצו הפיקוח נדרש שטח של 1,565 מ"ר בלבד.
המערערת
גורסת עוד כי המשיב כפה עליה להסכים לעמוד בתנאיו של המכרז, ועל כן הסכמתה בטלה וחסרת תוקף. לטענתה, החלטתו של המשיב לדרוש ממנה לעמוד
בתנאיו של המכרז חרף כך שהיא לא השתתפה בו – איננה
סבירה. המערערת טוענת בהקשר זה כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שלא נתן
משקל לכך שהיא הביעה התנגדות לדרישותיו של המשיב טרם שנאלצה, לשיטתה, להסכים להן. המערערת
טוענת בנוסף כי מאחר שנכפה עליה לעמוד בתנאים שהציב המשיב – לא היה מקום לקבל את
טענת השיהוי שהעלה המשיב, ובדרך זו להכשיר את אי החוקיות שבמעשיו. בתוך כך,
המערערת טוענת עוד כי היא ניהלה בתקופה שבה מיוחס לה שיהוי – מגעים שוטפים עם
נציגי המשיב בכדי לנסות ולמצוא פתרון, וגם משום כך, לגישתה, כלל לא חל שיהוי בהגשת
העתירה.
המערערת
טוענת עוד כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקובעו כי אין מקום להתערב בהחלטת
המשיב שלא להכיר בשטחים הנוספים כחלק ממכון הרישוי. לגישתה היה על
המשיב להכיר בשטחים הנוספים כחלק ממכון הרישוי, ולדבריה שטחים
נוספים אלו משלימים את תנאי השטח הנדרשים לשם קבלת רישיונות למקצועות
הנוספים. לטענת המערערת, סירובו של המשיב לתת לה הרשאה למפעלים
הנוספים, תוביל אותה לקריסה כלכלית, והחלטה זו אף פוגעת בתושבי בית שמש, שכן היא תחייב אותם לנסוע 30
ק"מ ויותר לשם ביצוע פעולות שונות, כגון בדיקת רכב לפני קניה. בתוך כך, נטען
שאם המערערת תאלץ לסגור את מכון הרישוי לחלוטין – יהיה
על תושבי בית שמש לנסוע מרחק דומה גם לצורך ביצוע מבחן רישוי לרכב.
13. לטענת המערערת, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה אף בכך שקבע
כי דרישות השטח המופיעות בצו הפיקוח ביחס למפעלים
השונים הינן דרישות שטח מצטברות. לגישתה, קביעה זו מנוגדת להיגיון, ואף להוראות צו הפיקוח עצמו. לטענתה, בצו הפיקוח נקבעה חובת תוספת
שטח רק במקרה אחד – של מפעל לבדיקת כלי רכב לאחר תאונה, הממוקם בשטח של מכון
רישוי. מכך עולה, לטענת המערערת, כי ביתר המפעלים דרישות השטח הינן דרישות חופפות,
ואין צורך לתוספת שטח. לגישתה, חישוב השטחים באופן חופף מוביל למסקנה כי עומדים
לרשותה השטחים הנדרשים לקבלת הרשאות לכל המקצועות הנוספים.
14. בנוסף, המערערת טוענת כי בית המשפט לעניינים מינהליים לא
התייחס כראוי לטענות שהעלתה בדבר אפלייתה לרעה בהשוואה למכוני רישוי אחרים. לטענת
המערערת, למכוני רישוי אחרים ניתנו רישיונות אף על פי שגם הם אינם עומדים בתנאיו
של המכרז, וכאשר עומד לרשותם שטח קטן באופן משמעותי מזה שיש לה. כמו
כן, המערערת מוסיפה וטוענת כי ממכוני רישוי אחרים לא נשללה האפשרות להקים מפעל
לתיקון צמיגים ואבובים, חרף כך שהמשיב טען כאן כי לא ניתן לעשות כן מחשש לניגוד
עניינים. בהקשר זה המערערת גם חוזרת על טענת חוסר הסמכות שהעלתה, שכן לגישתה
החלטתו של המשיב לאסור על הקמת מפעל לתיקון צמיגים ואבובים בשטח של מכון רישוי
איננה מעוגנת בהוראותיו של צו הפיקוח.
טענות המשיב
15. המשיב סומך ידיו מנגד על פסק דינו של בית המשפט לעניינים
מינהליים הנכבד. לטענתו, ההחלטה לדחות את העתירה נוכח השיהוי בהגשתה – מבוססת,
ואין להתערב בה. בתוך כך, המשיב עומד על כך כי ההחלטה לאשר את הפעלת מכון הרישוי באתר החדש, בכפוף
לתנאים מסוימים, ניתנה כבר בשנת 2011, ואף ההחלטה שלא לאשר את בקשת המערערת לקבל
רישיונות למפעלים הנוספים – ניתנה תשעה חודשים טרם שהוגשה העתירה. לטענתו, אין הצדקה
לשיהוי זה בכלל, ובפרט מאחר שהמערערת לא הבהירה את טעמיה לאיחור בהגשת העתירה.
המשיב סומך ידיו גם על הקביעה כי המערערת פועלת בחוסר ניקיון כפיים, שכן לגישתו
המערערת עושה דין לעצמה, והיא מפעילה את המקצועות הנוספים מבלי שקיבלה הרשאה
לעשות כן, ובניגוד לתנאי רישיונה. לטענת המשיב, גם מטעם זה נכון היה לדחות את
העתירה.
16. המשיב טוען עוד כי אין מקום להתערבות בדרישתו להוסיף שטח על
זה הקבוע בצו הפיקוח, או בדרישתו לשטח מינימלי של 2,500 מ"ר. לגישתו, לרשות
סמכות להוסיף תנאים על אלו הקבועים בצו הפיקוח, וכן בסמכותה
להחיל את אותם התנאים, באופן שוויוני וסביר, על מכוני רישוי חדשים, כמו גם על
מכוני רישוי פעילים וותיקים, אשר מבקשים לעבור למיקום אחר. לטענתו, כך נעשה גם
בעניינה של המערערת, שכן בשים לב לכך שהוחלט שאין מקום לפרסם מכרז חדש לשם הקמת
מכון רישוי בעיר בית שמש, הרי שבהתאם לנהלים
הנוהגים ביחס למכוני רישוי חדשים, או אלו המבקשים לעבור למיקום חדש – גם המערערת
חויבה לעמוד בדרישות שנהגו במועד הרלבנטי, שהיו תנאיו של המכרז. המשיב הוסיף כי
הדרישה לשטח נוסף על זה שקבוע בצו הפיקוח נועדה לשפר את
השירות שניתן לבאי מכוני הרישוי, וגם משום כך תוספת זו ראויה, לגישתו. בדומה,
המשיב טוען כי האיסור על הקמת מפעל לתיקון צמיגים בסמוך למכון רישוי נועד למנוע
ניגוד עניינים, ועל כן אין להתערב גם בקביעה זו, שאף היא במתחם סמכויותיו של המשיב,
ותואמת את מדיניותו בהקשר זה.
המשיב טוען בנוסף
כי אין עילה להתערבות גם בהחלטותיו ביחס לשטחים העומדים לרשותה של המערערת. בתוך
כך, המשיב עומד על כך שלמערערת לא ניתנה רשות לנהוג מנהג בעלים בשטח הנמצא מחוץ
לגדר המקיפה את מכון הרישוי שלה, שהוא חלק ממגרש שפועלת בו מאפיית
מצות, וכי נכון למועד הערעור גם האישור שהיה למערערת להשתמש בשטח הציבורי
הפתוח – בוטל, וזאת בגדר פסק הדין בעתירה המינהלית
הנוספת, שהוגשה בנושא. הליך זה לא הוזכר מלכתחילה בעתירה ואף בכך
יש משום פגם מאיין של חוסר ניקיון כפיים. לפיכך, לטענת המשיב, נכון לעת הזו, המגרש
שהמערערת הציגה אישור חכירה לגביו הינו בשטח של 1,942 מ"ר בלבד. לגישתו, שטח
זה איננו עומד בתנאי רישיונה של המערערת להפעלת מכון הרישוי עצמו, וודאי שלא
די בהם לשם קבלת הרשאה למקצועות למפעלים הנוספים. המשיב טוען כי
בנסיבות אלו – אין צורך להידרש לסוגית אופן חישוב השטחים הנדרשים למפעלים, והאם
דרישות השטח הן מצטברות, או חופפות. עם זאת, המשיב ציין כי לגישתו, שאלת האפשרות
להכיר בחפיפה בין השטחים תלויה בתכליתם של השטחים הנדרשים על פי צו הפיקוח, אך הוא עמד על
כך שלגישתו, וודאי שלא ניתן לחשב באופן חופף שטחים שמיועדים על פי צו הפיקוח ל"שטחי
עבודה".
ההליכים בפנינו והתפתחויות נוספות
17. במהלך הדיון שקיימנו בערעור ולאחר שמיעת טענות באי-כוחם של
הצדדים, הועלתה הצעת פשרה מסוימת, שהיה בה כדי להביא
לסיום הפרשה בדרכי שלום. עם זאת, בהודעות מטעם הצדדים שהוגשו בהתאם להחלטה שהורתה
להם לעשות כן – נמסר כי הסדר כאמור לא הסתייע.
18. בעקבות הדברים הללו חלו התפתחויות נוספות במכלול שיתוארו
להלן:
(א) המערערת ביקשה
בתאריך 01.02.2016 להוסיף כראיה חדשה את המכרז החדש שפרסם המשיב, שבו הופיעו דרישות
לשטחים קטנים יותר מאלו שהופיעו במכרז. כך, במכרז החדש נדרש שטח של
1,900 מ"ר בלבד ביחס להרשאה להפעלת מכון רישוי (להלן: המכרז החדש) לכל סוגי הרכב,
ו-1,700 מ"ר עבור הרשאה להפעלת מכון רישוי לרכב במשקל של עד 4 טון. לטענת
המערערת, תנאיו של המכרז החדש מעידים על כך שדרישת השטח שהופיעה במכרז היתה שרירותית,
ועולה ממנה כי חיובו של המשיב שהיא תעמוד בתנאים אלו – לא היה סביר.
המשיב,
בתגובתו שהוגשה בהתאם להחלטה שהורתה לו לעשות כן, מסר כי תנאיו של המכרז החדש נקבעו לאחר שהוא
קיים עבודת ייעוץ מקצועית לבחינת המדיניות הנוהגת באשר לשטח הנדרש להפעלת מכון
רישוי (להלן: עבודת הייעוץ המקצועית), מאחר שהתברר כי
מציעים מתקשים להעמיד את השטח שנדרש במכרז הקודם. עם זאת,
המשיב עמד על כך שתנאי המכרז החדש אינם רלבנטיים למערערת, וכי ממילא אין
בכך כדי לשנות מדרישותיו של צו הפיקוח באשר לשטח הנדרש
לשם קבלת רישיונות למפעלים הנוספים.
(ב) נוכח הודעתו
של המשיב הנ"ל – איפשרנו למערערת להגיש את תנאיו של המכרז החדש, וכן המרצנו את הצדדים לבחון שנית, ומשום
דרכי שלום – אפשרויות שונות להסדר כולל, נוכח מסקנות עבודת הייעוץ
המקצועית. בהודעות מטעם
הצדדים נמסר לנו כי המשיב הביע את הסכמתו להחיל על המערערת, "לפנים משורת
הדין", לגישתו, את דרישות השטח המופיעות במכרז החדש ביחס למכון הרישוי.
עם זאת הצדדים
הודיעו כי לא עלה בידם להגיע לכלל הסכמה ביחס למקצועות הנוספים, ועל כן הם ביקשו
שיינתן פסק-דין בערעור.
19. בכך לא נסתיימו הפניות מצד המערערת והתגובות שכנגד מצד
המשיב, הכל כמפורט כאן:
א) בתאריך
27.11.2017 ביקשה המערערת לאפשר לה להגיש ראיה נוספת בערעור המראה, על פי טענתה,
כי למכון רישוי מסוים בנתניה ניתן היתר הפעלה (לרבות מקצוע של "בדיקה לפני
קניה"), אף ששטחו עומד על 541 מ"ר בלבד. המשיבה, שנתבקשה להגיב, הודיעה
בתאריך 13.12.2012 כי הראיה שצירופה התבקש איננה דומה לנידון בפנינו, שכן מדובר
במכון רישוי ישן שפועל עוד טרם שנקבעו דרישות מוסדרות לשטח מכוני הרישוי ומאחר
והוא לא העתיק מקומו לאתר אחר – ההתייחסות אליו היא כמי שנכלל ב"דור
המדבר" (בשונה מהמערערת שהעתיקה מפעלה בנסיבות המתוארות בפיסקאות 5-2 שלעיל –
הערה שלי – ח"מ).
ב) בתאריך
22.02.2018 הגישה המערערת בקשה נוספת לצירוף ראיה חדשה והיא מכתב מאת מנהל המשיבה,
שמועד הוצאתו בתאריך 21.01.2018 ועל פיו רשות הרישוי רשאית לאשר חריגה משטח
המינימום שנקבע במכרז החדש (1900 מ"ר) כדי 5%.
לטענת המערערת בעקבות שינוי זה ניתן לאשר למערערת, לטענתה, את כל המקצועות
הנוספים שביקשה, שכן היא מחזיקה בשטח של 1,942 מ"ר.
ג) בתאריך
07.03.2018 הגיבה המשיבה לבקשה הנ"ל והבהירה כי מאחר שאושר למערערת רק לפנים
משורת הדין ליהנות מהתקן החדש של 1,900 מ"ר – אין להחיל עליה את האפשרות
החדשה של 5% סטיה, שכן הקלה זו מדברת בעקרון רק על הפעלת מכון
רישוי ככזה.
ד) בתאריך
22.03.2018 הגישה המערערת תשובה לתגובה הנ"ל וגרסה כי ההקלה צריכה לחול גם על
המקצועות הנוספים שביקשה.
טענות
ומענות אלו – לא קירבו את הצדדים להסדר ולפיכך משאלו הם פני
הדברים, לא נותר לנו אלא להכריע במחלוקות בהתאם לשורת הדין, ולכך אעבור, איפוא,
כעת.
דיון והכרעה
20. לאחר עיון בערעור ובנספחיו, בבקשות ובהודעות הצדדים ושמיעת
הטיעונים בעל פה – הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות בעיקרו, בכפוף
לאמור בפיסקאות 40, 42 ו-51 שלהלן, וכך אציע לחבריי שנעשה. אביא להלן את נימוקי לתוצאה
זו.
21. סעיף 4 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: פקודת
התעבורה) מסמיך את שר התחבורה לקבוע בתקנות הוראות, אשר בין היתר מסדירות
את התחומים הבאים: מתן רשיון רכב; חידושו, כללי החזקתו ועוד. תקנה 273 לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961 (להלן: תקנות
התעבורה), שהותקנה מכוחו של הסעיף הנ"ל לפקודת
התעבורה, קובעת כי על מי שמבקש רישיון רכב, או את חידושו – להביא את
רכבו לתחנת בדיקה שאישרה הרשות, ואשר בה הרכב ייבדק
על ידי בוחן, כדי לברר אם הוא ראוי לשימוש.
זה המקום
לציין כי הוראות החקיקה הרלבנטיות מייחסות ל"רשות" את הסמכות לקבוע את
התנאים לשם מתן רישיון להפעלת מכון רישוי, ולמעשה דומה כי אין הכרח ששר התחבורה עצמו יקבע כל תנאי
ותנאי. כך, למשל, עולה מהוראותיה של תקנה 273 לתקנות התעבורה, הקובעת כך:
"המבקש רשיון רכב או חידושו יביא את הרכב למשרד רשות
הרישוי שאליו הגיש את הבקשה או לתחנת בדיקה שאישרה רשות הרישוי או למקום אחר שתורה רשות הרישוי ובמועד שתורה" (ההדגשות שלי – ח"מ).
22. בדומה לכך, סעיף 43 לחוק הפיקוח על מצרכים
ושירותים, תשי"ח-1957 (להלן: חוק הפיקוח), קובע כי השר,
כמשמעו בחוק הפיקוח רשאי למנות רשות לביצוע סמכויות הפיקוח מכוחו של החוק האמור, והוא מורה כהאי לישנה:
"שר רשאי, בצו שניתן לפי חוק זה, למנות
רשות מבצעת לביצוע הצו; והרשות המבצעת רשאית לתת כל הוראות שלדעתה יש בהן צורך
לביצוע הצו".
23. בהתאם לאמור לעיל, בשנת 1970 נכנס לתוקף צו הפיקוח שהתקין שר התחבורה מכוח סמכויותיו לפי
חוק הפיקוח, ואשר בגדרו נקבעו, בין היתר, כללים הנוגעים לקבלת רישיון להפעלת
מוסכים ומפעלים לכלי רכב, ובהם גם מכוני רישוי – רישיון שיינתן מטעם הרשות,
כהגדרתה בצו הפיקוח. כך, סעיף 2 לצו הפיקוח, קובע כדלקמן:
"לא
יפתח אדם ולא ינהל מפעל, לא יעשה בו עבודה או מלאכה ולא יתן בו שירות אלא לפי רשיון מאת הרשות ובהתאם לתנאי הרשיון" (ההדגשה שלי – ח"מ).
24. בין יתר התנאים הנדרשים לשם מתן הרשאה ל"מפעל", כהגדרתו
בצו הפיקוח, ובכלל זה למכון רישוי, נקבע בסעיף 5 לצו הפיקוח כי על מבקש
ההרשאה להראות לרשות כי עומדים לרשותו התנאים הפיזיים
הנדרשים למפעל. וזו לשון הסעיף:
"5. (א) לא יינתן רשיון למפעל אלא
לאחר שהמבקש הוכיח להנחת דעתה של הרשות כי עומדים לרשותו –
(1) מקום
ומבנה מתאימים למפעל ולהחניית כלי רכב בשטח המפעל וסמוך לו;
(2) ציוד
מתאים לעשיית המלאכה אשר לגביה מבוקש הרשיון;
(3) ....
(4) ....
(א1) דרישות
הרשות בענינים המפורטים בסעיף קטן (א)(1) ו-(2) רוכזו בחוברת שבתוספת הראשונה."
25. בהתאם לסעיף 5(א1) הנ"ל – בתוספת
הראשונה, שכותרתה: "דרישת חובה למפעלים
לשירותים תחזוקת רכב", נקבע, ביחס לכל אחד מסוגי המפעלים, מה הוא השטח והמבנה
הנדרש לגבי אותו "מפעל", כמו גם מה הן דרישות הידע המקצועי הנדרש לשם
מתן ההרשאה ל"מפעל" זה. כמו כן, ביחס לכל אחד מה"מפעלים",
מופיעות בתוספת הראשונה לצו הפיקוח דרישות שטח שונות, שמגדירות הן את השטח הכללי הנדרש והן את החלוקה שלו
לקטגוריות, שבהן, על פי רוב, מופיעים הדברים הבאים: שטחי עבודה; משרד וחדר המתנה; מחסן;
חדר אוכל ושירותים, ושטח חניה ותימרון. כך, למשל, הדרישות המופיעות בתוספת הראשונה לצו הפיקוח ביחס לשטח של "מכון
רישוי פתוח לשירות הציבור" הינן כדלקמן:
"מכון רישוי פתוח לשירות הציבור
(סימול המקצוע: 181)
א. שטח ומבנה:
1. שטח המבנה כולו: 365 מ"ר
לפי החלוקה הבאה:
מסלול בדיקות לכל סוגי הרכב 120
מ"ר
מסלול בדיקות לרכב פרטי 100
מ"ר
משרד כולל חדר המתנה 30
מ"ר
מחסן ציוד 10
מ"ר
חדר אוכל ושירותים 30 מ"ר
מבנה להתקנת דינמומטר שלדה 50
מ"ר
מסלול סלול ומצופה לבדיקת
בלמי אופנועים וטרקטורים 25 מ"ר
2. שטח חניה ותימרון: 1200
מ"ר
סה"כ השטח הכללי הנדרש למפעל 1565 מ"ר."
26. זאת ועוד – מעיון בהוראות החיקוקים הרלבנטיים, עולה כי על
פני הדברים, אכן ניתן לראות בתנאים שבתוספת הראשונה לצו הפיקוח כמעין תנאים
בסיסיים, שבסמכותה של הרשות (וכאמור, לא רק שר התחבורה) – להוסיף עליהם,
או אף לשנותם. כך עולה, למשל, מהוראות סעיף 2(ב) לצו הפיקוח, הקובע כדלקמן:
"2א. (א) לא יפתח אדם ולא ינהל מוסך שירות, לא יעשה
בו עבודה או מלאכה ולא יתן בו שירות, אלא לפי אישור מאת הרשות ובהתאם לתנאים שקבעה ברשיון.
(ב) אישור כאמור בסעיף קטן (א) יינתן למבקש
שהוכיח להנחת דעתה של הרשות כי הוא ממלא אחרי סעיף 5 וכן כל תנאי נוסף שקבעה הרשות אם לדעתה
יש צורך בו" (ההדגשות שלי – ח"מ).
בדומה, גם
מהוראות סעיף 4(א) לצו הפיקוח, עולה כי הרשות
מוסמכת לשנות ולהוסיף על התנאים לקבלת רישיון. כך על פי לשונו של סעיף 4(א)
הנ"ל:
"הרשות רשאית, לפי שיקול דעתה, לתת רשיון, לסרב לתתו, לחדשו או לסרב לחדשו, ורשאית היא להתנות בו תנאים, להוסיף עליהם או לשנותם בדרך כלל או למקרה מיוחד, להגביל את תקופת
תקפו, להתלותו או לבטלו" (ההדגשה שלי – ח"מ).
27.
גם התוספת הראשונה עצמה מלמדת כי
לכאורה הדרישות המנויות בה הן הדרישות הבסיסיות, שניתן להוסיף עליהן. כאמור
על פי כותרתה של התוספת הראשונה מפורטות בה: "דרישת חובה למפעלים לשירותים
תחזוקת רכב" (הניסוח הלקוי במקור; ההדגשה שלי – ח"מ). כמו כן, לאחר
פירוט דרישות החובה ביחס ל: "מכון רישוי פתוח לשירות
הציבור", נכתבה בתוספת הראשונה הערה, ולפיה:
"בנוסף לעמידה בתקן חובה יש להצטייד ב"כתב הרשאה"
עפ"י תקנה 273 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961."
28. האמור לעיל עולה בקנה אחד גם עם תכליתה של תקנה 273 לתקנות התעבורה הנ"ל, שהינה שמירה על תקינותם של כלי הרכב
במדינה, ודומה כי לא ניתן להתעלם מכך שמטרת השירות שעומד בבסיס הערעור שבפנינו היא
שמירה על הבטיחות בדרכים (השוו: בג"ץ 1064/94 קומפיוטסט ראשל"צ 1986 בע"מ נ' שר
התחבורה פ"ד מ"ט(4) 808 (1995) (להלן – קומפיוטסט). זאת ועוד – ניהול תחנת בדיקה, המוסמכת לאשר את תקינותו של
רכב מסוים בשמו של משרד התחבורה – הינה בבחינת "פונקציה שלטונית
מובהקת", הנתונה לאחריות הרשות, ואף העברתה לידיים פרטיות איננה משנה את אופיו
של העיסוק. לפיכך, כל פעולה מינהלית שנעשית לצורך ביצועה של תקנה 273
הנ"ל, לרבות מתן הרשאה לניהול תחנת בדיקה על-ידי גורם פרטי – צריכה לשוות נגד
עיניה השגת תכלית זו, ובהקשר זה הפיקוח הרגולטורי הינו רכיב הכרחי (ראו: עניין
קומפיוטסט; השוו: ע"א 3496/08 מכון אקסטרא לרישוי רכב
בע"מ נ' המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ, פיסקה י"ז
(16.11.2010)). בנסיבות אלו, מתבקשת המסקנה כי בסמכות המשיב להוסיף
ולשנות דרישות ותנאים לשם מתן רישיון למפעלי רכב, והכל לשם הגשמת תכליותיה של תקנה
273 לתקנות התעבורה, כמו גם אלו של חוק הפיקוח (השוו: דנג"צ
6127/00 המפקחת על הביטוח נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נח(4)
937 (30.05.2004)).
29. ודוק: אף שלכתחילה, כאמור, דרישותיה של הרשות לשם מתן הרשאה
להפעלת מכון רישוי פורסמו בתוספת הראשונה של צו הפיקוח, דומה שדרישות
אלו עודכנו, למעשה, מעת לעת, מבלי שהתוספת הראשונה לצו הפיקוח תוקנה, אלא
במסגרת תנאיהם של "מכרזים" למתן כתבי הרשאה להפעלת מכוני רישוי שהרשות
מפרסמת מעת לעת (אף שאין מדובר בהתקשרות: "בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין,
או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים", במשמעות סעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב
– 1992 (להלן: חוק חובת המכרזים); השוו: בג"ץ
1605/94 טלסינמה נ' שרת התקשורת, פ"ד נב(3) 803, 813-812 (1998); עע"מ
2923/07 סמאר נ' מדינת ישראל משרד התחבורה (11.11.2007)
(להלן: עניין סמאר)).
30. בהקשר הנ"ל יש להעיר כי מוטב היה לוּ הרשות היתה דבקה
בדרך אחת ואחידה לשם פרסום דרישותיה לקבלת הרשאה להפעלת מכון רישוי ולא בשיטה של
הפניה למכרזים שהיא עורכת, שכן בדרך זו, יתכן והיו נמנעות מחלוקות כגון זו
שלפנינו. עם זאת, אני סבור כאמור כי הרשות לא חרגה מסמכותה עת שהוסיפה דרישות על
אלו שפורטו בתוספת הראשונה של צו הפיקוח. בנסיבות אלו,
ומאחר שדרישותיה של הרשות פורסמו מראש
לציבור, ואין חולק כי גם המערערת עצמה ידעה היטב מה הן הדרישות החדשות ואף התחייבה
לעמוד בהן – דומה כי ממילא אין לסוגיה זו השלכה מעשית על המחלוקת הראשית שבין
הצדדים שלפנינו.
31. זאת ועוד – אחרת. אף כי השאלה האם חוק חובת המכרזים והתקנות שמכוחו חלים
באופן ישיר על מתן הרשאות, כגון זו בה עסקינן, טרם הוכרעה סופית בפסיקתנו – אין חולק, כי למצער, חלים בענייננו
עקרונות היסוד הכלליים של דיני המכרזים, ובפרט עקרון השוויון (השוו: עניין
קומפיוטסט; עניין סמאר).
המערערת
טוענת כאמור כי היא הופלתה לרעה ביחס למכוני רישוי אחרים, הפועלים בשטחים קטנים
בהרבה מאלו הנדרשים ממנה, וחרף כך ניתן להם רישיון למקצועות נוספים. ואולם דומה כי המערערת
לא הרימה את הנטל לבסס את טענותיה האמורות. כידוע, ביחס לפעולותיה של רשות מינהלית
עומדת חזקת התקינות המינהלית וחזקת החוקיות, ועל הטוען כנגד התנהלות הרשות – מוטל הנטל
להפריכן. לצורך כך, אין די בטענה סתמית, אלא יש צורך בביסוס הנשען על תשתית ראייתית
הולמת (ראו: עע"מ 4072/11 עירית בת-ים נ' ירדנה לוי (06.11.2012); בג"ץ
10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות, פיסקה 54 (01.08.2010);
עע"מ 6823/10 מתן שירותי בריאות בע"מ נ' משרד
הבריאות (28.02.2011)).
32. דומה כי אכן לא ניתן להשוות בין מכוני רישוי חדשים, אשר פועלים על פי הדרישות
החדשות והמחמירות יותר, לבין מכוני הרישוי הישנים, הפועלים על פי הדרישות שנהגו במועד
הקמתם. הנה כי כן בנסיבות העניין, רשימת מכוני הרישוי הפעילים ושטחיהם – אינה מהווה,
כשלעצמה, ראיה שתעורר ספק באשר לתקינות פעולתה של הרשות המינהלית, ועל
כן לא ניתן לקבל את טענות המערערת במישור זה.
זה המקום להוסיף,
כי המערערת תומכת את טיעוניה בהקשר האמור בין היתר, גם על הבטחה שהמשיב נתן,
לכאורה, למכון רישוי אחר, לפיה כאשר אותו מכון יועבר – יתאפשר לו להמשיך ולפעול באותם התנאים
בהם הוא פועל כיום. עם זאת, עיון במכתב עליו המערערת מבססת טענתה הנ"ל, מראה
כי הדברים לכל הפחות אינם מדויקים. בניגוד לטענת המערערת, המכתב האמור כלל איננו
נוגע לבקשה להעברת מיקום של מכון רישוי, אלא עניינו בהחלטה שהתקבלה להפריד
בין מכוני רישוי – למוסכי רישוי ובהשפעותיה של ההחלטה על אותו מכון רישוי. יתרה
מכך, השאלה האם ניתנה לאותו מכון רישוי הבטחה כלשהי הועלתה, ונדחתה, בגדר עת"מ
(י-ם) 50830-07-14 טסט-קל 1993 בע"מ נ' מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות
בדרכים אגף הרכב ושירותי תחזוקה (22.03.2015).
33. בדומה, לא מצאתי כי המערערת הוכיחה את טענתה לפיה היא הופלתה
לרעה ביחס למכוני רישוי אחרים בכך שלא הותר לה להקים מפעל למתן שירותים לצמיגים
ואבובים. טענתה זו נטענה בעלמא, וללא כל סימוכין. למעשה, אף המערערת עצמה ציינה
בסיכומיה כי: "המכון פעל במיקומו הקודם... ועם כל המקצועות (למעט
צמיגיה)..". הנה כי כן נראה כי המערערת עצמה לא טענה כי בעבר ניתנה לה הרשאה
כאמור.
בהקשר הנ"ל
אציין עוד כי גם לגופם של דברים לא מצאתי פגם בקביעת המשיב לפיה הקמת מפעל למתן
שירותים לצמיגים ואבובים בקירבת מכון רישוי, באותה הבעלות – נגועה בניגוד עניינים,
שכן היא אכן פותחת פתח לניצול סמכות לרעה על ידי מכון הרישוי, שעלול להכשיל מבחני
רישוי ללא הצדקה כדי שניתן יהיה להפנות את המבקשים למפעל הסמוך שלו, לשם תיקון הליקויים.
הנה כי כן גם בסוגיה זו – הרשות לא חרגה מסמכותה (השוו: בג"ץ 149/74 איגוד
הייעל בע"מ נ' שר העבודה, פ"ד ס"ט(1)
645 (1974)).
34. לא זו אף זו. כפי שיפורט להלן, נראה כי דווקא טענותיה של
המערערת ביחס לכך שנכפה עליה לעמוד בתנאי המכרז – הן אלו אשר
מובילות, לו היו מתקבלות, לפגיעה בשוויון ביחס למכוני רישוי ותיקים אחרים המגישים
בקשה להעתקת מיקום מכון רישוי. זאת, מאחר שחיובה של המערערת לעמוד
בתנאי המכרז העדכני לעת
הרלבנטית עולה בקנה אחד עם הנהלים שפורסמו על
ידי המשיב. כך עולה, למשל, מהוראות נוהל מספר 111 שכותרתו: "העתקת תחנת בדיקה
פועלת למקום אחר", שפורסמו בתאריך 21.07.2011 (להלן: נוהל העתקת תחנת בדיקה
פועלת, או הנוהל). בהוראות הנוהל האמור נכתב, בין
היתר, באופן מפורש כך:
"תנאי לאישור הבקשה (להעתקת תחנת
בדיקה פועלת למקום אחר – ח"מ) הוא התחייבות המבקש לעמוד בדרישות המכרז האחרון ולא להפסיק
לתת שירות בתחנת הבדיקה הפועלת."
ובמקום אחר
נכתב בנוהל האמור כדלקמן:
"התנאים לקבלת כתב הרשאה לתחנת
הבדיקה החדשה:
1. תחנת הבדיקה החדשה תעמוד בכל תנאי
המכרז האחרון העדכני והמדיניות העדכנית שאושרו ע"י משדד התחבורה"
(ההדגשות במקור – ח"מ).
35.
זאת ועוד, על
פי נוהל העתקת תחנת בדיקה פועלת, מובהר שהרשות רשאית לסרב
לבקשה להעברת מכון רישוי פעיל למיקום אחר, או לאשר את הבקשה האמורה – בכפוף לתנאים
שתקבע (ראו: סעיף ד.2 לנוהל העתקת תחנת בדיקה פועלת). ואולם,
למעשה, בעת שהתקבלה ההחלטה מתאריך 20.12.2011, בגדרה אושר
למערערת להעביר את מיקומו של מכון
הרישוי בכפוף לעמידה בתנאי המכרז – מכון הרישוי כלל לא היה פעיל כפי שנדרש על פי הנוהל האמור. בנסיבות אלו, קל וחומר שלא היתה כל חובה להיענות לבקשתה של המערערת, אלא ניתן היה לבחור
בדרך של עריכת מכרז חדש להפעלת מכון רישוי בעיר בית
שמש, וככל שכך היה נעשה – אין וודאות שהמערערת היתה נבחרת
כזוכה.
36. זה המקום להבהיר כי למעשה האינטרס
הציבורי הוא זה אשר הטה את הכף לעבר מתן אישור למערערת להעביר את מכון הרישוי לאתר אחר, חלף
האפשרות לפרסם מכרז חדש, זאת מכיוון שההחלטה מתאריך
20.12.2011 התקבלה, בין היתר, על רקע העובדה כי בשים לב לכך שהמערערת חדלה
מלהפעיל את מכון הרישוי נוצר מצב בו לא היה כל מכון רישוי
בעיר בית שמש. כך, בין יתר הטעמים לקבלת הבקשה להעתקת מכון הרישוי חלף פרסום מכרז
חדש, נמנו בהחלטה מתאריך 20.12.2011 הנימוקים הבאים: באותה העת הרשות לא
פרסמה מכרזים חדשים; גם לו היה מפורסם מכרז חדש להקמת מכון רישוי בבית שמש, היה
נדרש פרק זמן ארוך ביותר להקמת מכון רישוי (במכרז פרק זמן זה הוערך
בכ-36 חודשים), ובהעדר מכון רישוי בעיר בית שמש, תושבי העיר
והסביבה היו נאלצים לנסוע מרחקים ניכרים כדי להגיע למכון רישוי פעיל, ועל כן מדובר
בפגיעה משמעותית ברמת השירות לאזרח. השיקול הנוסף שתמך בהחלטה לאשר את העברתו של מכון הרישוי, היה השיקול הבא:
"קבלת הבקשה, והעתקת המכון, תחייב
את המבקש לעמוד בדרישות העדכניות של הרשות בכל הקשור לתנאים הפיזיים של המכון, ציוד ומחשוב מתקדמים ומספר מסלולי
הבדיקה (2 מסלולי בדיקת רכב לעומת מסלול 1 במכון הקיים). בכך יושג שיפור נוסף ברמת השירות הקיימת לציבור
בעלי הרכב" (ראו: נספח א' ל-מע/2; ההדגשה שלי – ח"מ).
לבסוף,
בהחלטה מתאריך 20.12.2011 נקבע כדלקמן:
"...הגעתי
לכלל מסקנה, כי קיים אינטרס ציבורי מובהק לאשר העתקת מכון הרישוי ולהעניק רמת שירות נאותה
לרישוי של כלי רכב בעיר בית שמש ובסביבתה, וכי באיזון שבין העתקת מכון הרישוי לבין סגירת
המכון ופרסום מכרז חדש, האינטרס הציבורי מטה את הכף לעבר המשך הפעלתו של המכון." (ראו: שם; ההדגשה שלי – ח"מ).
37. מהמקובץ לעיל עולה, איפוא, כי המשיב פעל בשעתו בהתאם לנהליו
עת שדרש מהמערערת לעמוד בתנאיו של המכרז, דרישה שנועדה
לשמירה על הגשמת תכליותיה של תקנה 273 לתקנות התעבורה, וכן לתועלת
הציבור. בנסיבות אלו לא ניתן לראות בחיובה של המערערת לעמוד בדרישות המכרז כ:"שימוש
בלתי חוקי – או איום בלתי חוקי למשתמש – בכוח הניתן לו לאדם, כלפי גופו או כלפי
נכסיו או זכויותיו החוקיות של חברו, שעה שזה אין לו מוצא בלתי אם למלא את הדרישה
אשר הוא נדרש למלאה" (ראו: ע"א 412/54 ראש העיר, חברי המועצה
ובני העיר תל אביב-יפו נ' חברת ״ארמון אהרונוביץ 3״ בע״מ, פ"ד
י 1835 (1956); רע"א 2911/95 אברהם עו"ד נ' עירית רמת גן, פ"ד נג(1)
218 (1999)). לפיכך, לא ניתן לראות בדרישה זו ככפייה, או אילוץ אסורים.
38. מכאן שגם דחיית עתירתה המינהלית של המערערת היתה מבוססת
ונכונה לשעתה ובדין פסק בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד
מה שפסק. עם זאת, נוכח מכלול נסיבות העניין,
ובהתחשב, בין היתר, בשינויים שחלו מאז הגשתו של הערעור דנן, ועם פרסומו של המכרז החדש – דומה כי לא
התייתר הצורך לבחון את טענותיה של המערערת בנוגע לסבירות דרישת השטח שהופיעה במכרז, כמו גם בנוגע
לשאלה האם יש לחשב עתה את השטחים הנדרשים לרישיונות למפעלים הנוספים באופן חופף, או
מצטבר.
לבחינת טענות
אלו אעבור איפוא עתה.
סבירותן של הדרישות הנוספות
39.
כאמור, דומה
כי אכן הרשות פעלה בסמכות עת שדרשה שטח גדול מזה המופיע בצו הפיקוח כתנאי למתן הרשאה למכון רישוי. עם זאת, מובן כי גם על התנאים הנוספים שהרשות
קובעת לשם מתן ההרשאה האמורה – לעמוד בעקרונות המשפט המינהלי, ולהיות תנאים עניינים,
סבירים, מידתיים וכן שוויוניים (עיינו למשל: עניין
קומפיוטסט); בג"ץ 635/95 מוניות הדרים
שרות רחובות ק. עקרון מזכרת בתיה בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד נא(5)
723 (07.08.1997); עניין
סמאר).
זאת ועוד –
על הרשות המינהלית מוטלת כידוע החובה לעגן את החלטותיה בעובדות
מבוררות, ומחובתה גם להפעיל שיקול דעת ראוי בעת הפעלת סמכויותיה (ראו: אליעד שרגא
ורועי שחר המשפט המינהלי כרך ראשון (2010), בעמ' 305-300; ברוך ברכה משפט מינהלי
כרך שני (תשנ"ו) בעמ' 283-275; דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך ראשון (2010), בעמ' 201).
40. כאמור, המשיב הודיע במהלך הערעור כי בינתיים נערכה עבודת ייעוץ
מקצועית לבחינת המדיניות הנוהגת באשר לשטח הנדרש להפעלת מכון רישוי.
זאת, לטענתו, מכיוון שהתברר שמציעים רבים המעוניינים להפעיל מכוני רישוי מתקשים
לעמוד בתנאי השטח שנדרשו. מסקנותיה של עבודת הייעוץ המקצועית הראו שניתן לצמצם
את השטח שנדרש במכרז להקמת מכוני רישוי, תוך שמירה על
הדרישות הפונקציונאליות. מסקנות אלו אומצו והוטמעו בתנאי המכרז החדש, בגדרו נדרש שטח
של 1,900 מ"ר לשם קבלת רישיון להפעלת מכון רישוי.
משאלו הם פני
הדברים, ואף כי לכתחילה – המשיב לא חרג מסמכותו עת שחייב את המערערת לעמוד בתנאיו
של המכרז והחלטתו באה בגדר מתחם הסבירות, דומה כי בדיעבד קשה לקבל את הטענה כי דרישת השטח שהופיעה במכרז היתה ונשארה בהכרח גם היום תנאי בל
יעבור. מנגד, וודאי שלא ניתן לקבל, בנסיבות העניין, את טענת המערערת לפיה יש להחיל
עליה עתה את התנאים המופיעים בצו הפיקוח. זאת מאחר שגם דרישות
השטח המופיעות במכרז החדש נקבעו לאחר קיום עבודת ייעוץ מקצועית, ואלו מלמדות כי
צדק המשיב בכך שדרש עמידה בשטח שעולה על זה שנזכר בתוספת הראשונה. עם זאת, נוכח
מכלול הנסיבות, דומה כי החלטתו של המשיב להחיל עתה על המערערת את תנאי השטח של המכרז החדש אף שהוא עשה כן
לשיטתו רק לפנים משורת הדין – אכן מתחייבת מדרישות של סבירות, מידתיות והגינות.
41. זאת ועוד – בנסיבות העניין, לא ניתן להלום גם את טענתה של
המערערת לפיה ממצאי עבודת הייעוץ המקצועית מוכיחים כי לא
נפל פגם בכך שהמערערת הפעילה את מכון הרישוי בניגוד לתנאים
שנקבעו ברישיון שניתן לה, ככל שעשתה כאמור על דעת עצמה, ומבלי לקבל היתר מפורש
מהמשיב. בדומה, לא ניתן להתעלם גם מכך שהמערערת עשתה דין לעצמה – והפעילה את המקצועות
הנוספים ללא היתר ובניגוד לדין. כמו כן וודאי שלא ניתן לקבל אף את טענתה
של המערערת לפיה אין פסול בהתנהלותה מאחר והמשיב הוא זה שנמנע מלתת לה, בניגוד
לדין, לגישתה, את הרישיונות הנדרשים למקצעות הנוספים (מעבר להתרת
פעילותו של מכון הרישוי בתנאים). מובן כי ככל
שאכן המערערת הפעילה את המקצועות הנוספים, מבלי שהיו
ברשותה כתבי ההרשאה הנדרשים לכך מראש – ודאי שהיא נהגה
בניגוד לדין, המחייב קבלת רישיון מאת הרשות כדי לפתוח, או לנהל מפעל למתן שירותי אחזקה
ותיקונים לרכב.
42. שילוב ההתנהלות
האמורה של המערערת יחד עם השיהוי בהגשת העתירה, שהוגשה רק בחלוף שנתיים מקבלת ההחלטה מתאריך
20.12.2011 – מובילים גם הם למסקנה כי לא ניתן לקבל בעת הזו את טענותיה
הבסיסיות של המערערת שנסקרו לעיל, מעבר לדרישות השטח המופיעות במכרז החדש כתנאי להפעלת מכון הרישוי
ולנפקות האפשרית של נתון זה על טענות אחרות.
לפיכך הגעתי
לכלל מסקנה כי ניתן, ולו בדיעבד, לאפשר למערערת לעמוד בדרישות השטח המופיעות במכרז החדש כתנאי להפעלת מכון הרישוי
כאמור בפיסקה 40 שלעיל – וכפועל יוצא
מכך יש לבחון עוד האם קביעה זו משנה גם מהחלטתו של המשיב ביחס לעמידתה של המערערת
בתנאי השטח הנדרשים לקבלת רישיון למפעלים הנוספים. לבחינה זו אעבור
מיד בסמוך.
אופן חישוב השטחים הנדרשים לקבלת רישיון למפעלים הנוספים
43. כאמור, המערערת טענה שיש לראות בשטחים הבאים כחלק ממכון
הרישוי עצמו: שטח של 538 מ"ר שהינו השטח הציבורי הפתוח, שלטענת המערערת ניתנה לה רשות להשתמש
בו; שטח של 1000 מ"ר שהינו חלק ממפעל המצות הסמוך וכן שטח
של 1,000 מ"ר – הממוקם בקומה השנייה של מכון הרישוי.
44. לאחר עיון במכלול החומר שבפנינו – אני סבור כי אין כל עילה
להתערבות בהחלטותיו של המשיב שלא להכיר בשטחים הנוספים להם טענה המערערת –
כחלק ממכון הרישוי, שכן נראה כי החלטותיו של המשיב בהקשר זה סבירות ומבוססות
על שיקולים עניינים. אפרט הדברים להלן בקצרה, ביחס לכל שטח לו המערערת טוענת:
א)
השטח הציבורי הפתוח: כחלק מההסכמות
בין הצדדים בגדר פסק הדין בעתירה הנוספת – בוטלה החלטת
העירייה לאפשר למערערת להשתמש בשטח הציבורי הפתוח שהמערערת טענה
שהוא חלק ממכון הרישוי בעוד שביטול ההחלטה נכנס לתוקף חצי שנה לאחר מכן (ראו: עת"מ (י-ם) 60520-06-13 שטרית נ' אבוטבול - ראש
עיריית בית שמש (30.12.2013)). בנסיבות אלו,
מובן כי החלטתו של המשיב שלא להכיר בשטח הציבורי הפתוח כחלק ממכון הרישוי – הינה החלטה נכונה
ואף מתחייבת.
ב)
השטח הקשור למפעל
המצות: בדומה, בנסיבות העניין לא נפל כל פגם בהחלטת המשיב לדחות
את בקשתה של המערערת להכרה בשטח שהוא חלק ממפעל המצות הסמוך. זאת, מאחר שהחלטה זו
התבססה על כך שהמערערת לא הוכיחה שהשטח האמור הינו חלק אינטגראלי ממכון הרישוי, והיא אף לא
הציגה חוזה שכירות מסודר, כפי שנדרש על פי הנחיות המשיב. בהקשר זה הנני סבור עתה כי
למערערת ניתנה אפשרות להראות שיש לה יכולת שימוש בשטח זה – ואולם המערערת לא הרימה
נטל זה.
ג)
השטח שבקומה השנייה
של מכון הרישוי: בקשתה של המערערת להכיר לה בשטח של כ-1000 מ"ר בקומה
השנייה של המבנה נדחתה מאחר והמשיב קבע כי אין אפשרות לכלי רכב להגיע לקומה השנייה
של מכון הרישוי. ככל שאכן המבנה תוכנן כך שכל שטחי העבודה, שאליהם נדרשת
גישה של כלי רכב, ממוקמים בקומה הראשונה של המבנה – דומה כי אכן החלטתו של המשיב גם
בהקשר זה מבוססת וסבירה.
בהקשר זה יוער
עוד, כי האמור לעיל נכון ביתר שאת בהתחשב בכך שלמעשה המשיב הציע למערערת דרכים
שונות בהן תוכל לנקוט כדי שהקומה השנייה של מכון הרישוי תוכל להיחשב כחלק
מהשטח הנדרש לשם קבלת הרישיונות. כך, עולה, למשל, ממכתב שנשלח למערערת בתאריך
24.12.2013 מטעם המחלקה המשפטית של המשיב, בגדרו נכתב, בין היתר, כדלקמן:
"על פניו אין מניעה, כפי שהוצע למרשך בעבר –
ונדחה על ידו – ליצור דרך גישה לכלי רכב בקומה השנייה. במקרה זה, ומבלי שיהיה בכך
כדי להתחייב לתשובה חיובית לבקשה, תבחן הרשות את בקשת מרשך פעם נוספת, בהתבסס על
מצב הדברים בפועל שיוצג בפניה" (ראו: מע/2 יב').
מכאן עולה,
כי לא רק שהמשיב נימק את החלטתו האמורה, אלא הוא אף הותיר למערערת פתח דרכו היא
תוכל להביא לכך ששטח זה יוכר לצורכי מכון הרישוי. ואולם המערערת
בחרה שלא לפעול על פי הצעותיו של המשיב. עובדה זו מחזקת את המסקנה כי לא קמה עילה להתערב
בהחלטתו של המשיב אף בהקשר לקומה השנייה של מכון הרישוי.
45. מהמקובץ עד כאן מתבקש, כי נכון לעת הזו – לרשותה של המערערת עומד
שטח של 1,942 מ"ר בלבד. בנסיבות אלו, ובהתחשב בכך שמצאתי כאמור כי לא נפל פגם
בדרישתו של המשיב לעמידה בתנאי שטח של 1,900 מ"ר לשימושו של מכון הרישוי – נראה כי, למעשה,
לרשותה של המערערת נותר רק שטח של 42 מ"ר לצורך קיום המקצועות הנוספים. זאת, בעוד שסך
התוספת הנדרשת למפעל על פי צו הפיקוח עומדת על בין 100
מ"ר ל-338 מ"ר למפעל (זאת כאשר שטחי העבודה הנדרשים לשם קבלת הרישיונות
עומדים על בין 100-25 מ"ר למפעל, ושטחי החניה והתמרון עומדים על בין 150-75
מ"ר למפעל). לפיכך, דומה כי נכון לעת זו, לא די בשטח שלרשותה של המערערת כדי
לעמוד בדרישות השטח לקבלת הרישיונות למקצועות הנוספים.
46. זה המקום להזכיר כי כאמור, המערערת טוענת כי את חישוב דרישות
השטח לשם מתן רישיון למפעלים הנוספים יש לעשות באופן
חופף, ולא באופן מצטבר, ומכאן שניתן להגיע למסקנה שעומד לרשותה די שטח כדי להפעיל
גם את המפעלים הנוספים. נראה כי לא כך הדבר. אבהיר בקצרה מיד בסמוך טעמי למסקנה זו.
47. בתוספת הראשונה לצו הפיקוח נקבע כי קיימת
אפשרות לצמצם את השטח הנדרש לשם קבלת רישיון להקמת מפעל לבדיקת רכב לאחר תאונה –
כאשר הוא מוקם בשטח של מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור. על פי התוספת
הראשונה, במקרה זה השטח הנדרש להקמת מפעל לבדיקת רכב לאחר תאונה
הינו תוספת של 100 מ"ר לרכב פרטי (המורכב מ-25 מ"ר בנויים ו-75 מ"ר
חניה), חלף שטח כולל למפעל זה של 175 מ"ר (שהם: 75 מ"ר בנויים, שמתוכם
50 מ"ר הינם שטח המוגדר כ"שטח עבודה", ו-100 מ"ר המוגדרים
כ"שטח חניה ותמרון"), ועבור רכב משא נדרשת תוספת שטח כוללת של 150
מ"ר (50 מ"ר בנויים ו-100 מ"ר ל"שטח חניה ותמרון") – חלף
דרישה לשטח כולל של 275 מ"ר (שהם 125 מ"ר בנויים, שמהם 100 מ"ר הינם
שטח המוגדר כ"שטח עבודה", ו-150 מ"ר המוגדרים כ"שטח חניה
ותמרון").
ודוק: זה הוא
המקרה היחיד בו הוגדר בצו הפיקוח האופן בו יש לחשב את דרישות השטח כאשר
ממוקמים מספר מפעלים בסמיכות.
48. לטענת המערערת, יש להסיק מהנ"ל שהכלל הוא שדרישות השטח
למפעלים הינן דרישות חופפות (ביחס לשטחים "לשימוש לא עיקרי", כהגדרתה),
ואילו המקרה החריג הינו מפעל לבדיקת רכב לאחר תאונה אשר הוקם בשטח של מכון רישוי הפתוח
לשירות הציבור. לשיטתה, רק במקרה זה נדרשת על פי צו הפיקוח תוספת של
שטח לשם הקמת מפעל בשטחו של מכון רישוי (ולגישתה כלל לא מדובר באפשרות להפחתה
וחפיפה בין שטחי המפעלים). עם זאת, טענתה זו איננה מעוגנת לא בלשונו, ולא
בתכליתו של צו הפיקוח. כך, יתכן שאפשרות החפיפה או
אף התוספת האמורה איננה קיימת ביתר המפעלים מאחר וכלל לא ניתן להקים מפעלים אלו
בשטחו של מכון רישוי הפתוח לשירות הציבור (כך ניתן להבין את החוסר האמור במקרה של מפעל
לתיקון צמיגים ואבובים אשר הוקם בשטחו של מכון רישוי, שכן כאמור נקבע כי כלל
לא ניתן להקים מפעלים אלו בסמיכות – מחשש לניגוד עניינים).
בנסיבות אלו,
וודאי שלא ניתן לקבל את טענתה של המערערת, לפיה הכלל הוא שניתן
להתייחס לשטחים אותם היא הגדירה כשטחים "לשימוש לא עיקרי" (כמו מחסן או
משרד) – כשטחים חופפים.
49. מנגד, דומה כי גם לא די בלשונו של צו הפיקוח בלבד כדי לקבוע
כי בהכרח עסקינן במקרה של "מכלל הן אתה שומע לאו", וכי ביחס ליתר
המפעלים (או המקצועות) המנויים בצו הפיקוח – לא ניתן להכיר
באפשרות חפיפה מסוימת בין דרישות השטח בעת הקמת המפעלים
בסמיכות. עם זאת, בנסיבות העניין, שבהן בנוסף לשטח הנדרש לצרכי מכון הרישוי, לרשותה של המערערת
עומדים רק 42 מ"ר נוספים – דומה כי אין צורך להכריע בסוגיה אילו סוגי שטחים
ניתנים לחישוב באופן חופף ובאיזו מידה ניתן לעשות כן. זאת מאחר שגם אם ניתן היה
להכיר בחפיפה מסוימת של חלק מן השטחים הנדרשים – ממילא אין בכך כדי לסייע למערערת לקבל
את הרישיונות למקצעות הנוספים.
50. למעלה מן הצורך ומבלי
לקבוע מסמרות בסוגיה זו אציין כי נראה שהשאלה האם ניתן לחשב את השטחים הנדרשים לכל
מקצוע באופן חופף, או שמדובר בשטחים מצטברים תלויה, בין היתר, בתכליתו של השטח המדובר.
בהקשר זה דומה כי הצדק הוא עם המשיב, שטוען כי לא ניתן לחשב את דרישות שטח העבודה
הנדרשות לכל מקצוע – כדרישות חופפות, ואולם גם מדברי המשיב עצמו עולה כי יתכן
וניתן לאפשר חפיפה מסוימת בשטחים הנדרשים בצו הפיקוח לצורך הקמת:
משרד; חדר אוכל, או שירותים (ראו: פיסקה 42 לסיכומי טענות המשיב). ודוק: דומה כי
גם בקטגוריות אלו לא יתכן שבכל מקרה תאושר חפיפה מוחלטת בין השטחים הנזכרים לעיל,
שכן אין לקבל שבמכון רישוי שבו פועלים מקצועות רבים ושונים יהיה משרד אחד אשר
יעניק את כל השירותים או שניתן יהיה להסתפק בדרישות המופיעות במכרז החדש לגבי חדר אוכל, או
לחדר שירותים (הנדרשים לשם הפעלת מכון רישוי) – כאשר יהיה עליהם לשמש את כל באי
המפעלים השונים הפועלים בשטח של מכון הרישוי המדובר, ואת
עובדיהם. לפיכך, טרם שניתן יהיה לאפשר חפיפה, ולו חלקית, בין שטחים שונים, יש
לבחון באופן מעמיק אילו מן השטחים ניתנים לחישוב באופן חופף, ובאיזה שיעור ניתן
לעשות כן.
יש להדגיש
בהקשר זה כי המשיב יטיב לעשות אם יבהיר את הסוגיות האמורות, בין אם על ידי תיקון צו הפיקוח עצמו, או בדרך
אחרת.
51. טרם סיום אזכיר כי המערערת טענה שעיריית בית שמש יזמה תכנית מתאר
עיר שמטרתה להכשיר את השטח הציבורי הפתוח הסמוך למכון הרישוי לשם מעבר כלי רכב
וחניה של לקוחותיה של המערערת. מובן כי בשלב זה אין בכך כדי לסייע למערערת, ואולם ככל
שאכן בעתיד יאושר למערערת השימוש בשטח הציבורי הפתוח – הרי שיעמוד
לרשותה של המערערת שטח כולל נוסף של 580 מ"ר לקיום המקצועות הנוספים. בנסיבות אלו
דומה כי לא תהיה מניעה שהמערערת תגיש בקשה מתאימה למשיב, שיבחן האם השינוי במצב
הדברים יהיה בו כדי להצדיק אישור של בקשותיה של המערערת ביחס למקצועות
הנוספים (למעט המפעל לתיקון צמיגים ואבובים שאין להתירו למערערת בכל
מקרה). בהקשר זה מובן כי כל זכויות וטענות הצדדים שמורות להם.
52. בשולי הדברים יוער עוד כי הצדדים לא הבחינו בטענותיהם בין
עמידתה של המערערת בדרישות המופיעות בצו הפיקוח ובמכרז החדש ביחס לקיומם של שטחים
סגורים, לבין עמידתה בדרישות לקיומם של שטחים פתוחים – היכולים לשמש
לחניה ותמרון. דומה כי ככל שאכן יבשילו התנאים הנדרשים לשם בחינה חוזרת של בקשת
המערערת לרישיונות למקצועות הנוספים – ראוי יהיה לבחון
את טענותיה גם בהתחשב ליחס הנדרש האמור, שכן למעשה נראה כי השטח הציבורי הפתוח, ככל שהשימוש בו יאושר
למערערת – יוכל לשמש לצרכי חניה ותימרון בלבד.
53.
סוף דבר – נוכח
כל האמור לעיל אציע לחבריי כי נדחה את הערעור בעיקרו, בכפוף לאמור בפיסקאות 40, 42
ו-51 שלעיל. בנסיבות העניין, בהן גם המשיב שינה לפרקים עמדותיו ולא תמיד גילה
אחידות ביחסו לכל מבקשי הרישיונות, אציע עוד כי לא נעשה צו להוצאות בערעור שלפנינו.
המשנה
לנשיאה
|
השופט נ' סולברג:
אני
מסכים.
ש ו פ
ט
|
השופט מ' מזוז:
אני
מסכים.
ש ו פ
ט
|
הוחלט
כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר.
ניתן היום,
י"ב באב התשע"ח (24.07.2018).
5129371
