בבית המשפט
העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים
עע"ם 6481/12
|
לפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה ח' מלצר
כבוד
השופט י' עמית
כבוד
השופט א' שהם
|
המערערים:
|
1. ג'ואהר רבאיעה
|
2.
אחמד רבאיעה
|
|
3.
מוחמד רבאיעה
|
|
4.
מחמוד רבאיעה
|
|
5.
אנואר רבאיעה
|
|
6.
גודת רבאיעה
|
|
7.
אסראא רבאיעה
|
|
8.
אלאא רבאיעה
|
|
9.
עמראן רבאיעה
|
|
10.
זקריא רבאיעה
|
|
11.
יוסף רבאיעה
|
|
12.
עבד אלרחמאן רבאיעה
|
נ ג ד
|
המשיב:
|
משרד
הפנים
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו
כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט י' נועם) ב-עת"מ 387/10 מתאריך 01.08.2012
|
חקיקה שאוזכרה:
חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003: סע'
2, 4(1), 3א1
חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952: סע' 1
חוק האזרחות, תשי"ב-1952
תקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974: סע' 11א
תקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000: סע'
3
1.
השאלה המרכזית
העומדת לפנינו בערעור זה, המכוון כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו
כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט י' נועם) ב-עת"מ
387/10, הינה האם עניינם של המערערים בא בגדר החריגים
הפסיקתיים, אשר נקבעו ב-בג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (04.12.2002) (להלן: עניין חתו) וב-עע"ם
8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח
ירושלים (02.06.2008) (להלן: עניין דופש), במסגרתם הוכרה האפשרות לשדרוג מעמדו של בן זוג תושב אזור
יהודה ושומרון (להלן: האזור), וזאת
חרף מדיניות "הקפאת השדרוגים" של המשיב, שעוגנה ב-חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) תשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת שעה), מקום
בו נמצא כי אי השדרוג נגרם בשל עיכוב בלתי מוצדק של הטיפול בבקשה על ידי המשיב עובר להנהגת
המדיניות האמורה וכניסתו לתוקף של חוק הוראת שעה.
בפתח הדברים אפרט את התשתית הנורמטיבית
הרלבנטית לעניין.
התשתית הנורמטיבית
2.
כניסתו של מי שאיננו
אזרח ישראלי למדינת ישראל וישיבתו בה צריכים להיות על פי אשרה ורישיון ישיבה (ראו:
סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל)). הנכונות להעניק מעמד בישראל לבן זוג זר הנשוי
לאזרח, או לתושב מדינת ישראל, מבוססת בעיקרה על שיקולים הומניטריים, אשר מטרתם היא
הגנה על התא המשפחתי. לצורך כך, המשיב קבע מדיניות, לפיה קבלת אזרחות, או רישיון לישיבת קבע תיעשה במסגרת
בקשה לאיחוד משפחות, כאשר הדבר מחייב עמידה בהסדרים מדורגים למשך תקופות שונות (ראו:
עע"ם 4014/11 אבו עיד נ' משרד הפנים (01.01.2014) (להלן: עניין אבו עיד); עע"ם 4324/11 מוחמד נ' משרד הפנים (04.05.2014); עע"ם 9167/11 חסן
נ' משרד הפנים (08.05.2014) (להלן: עניין חסן); עע"ם
6409/11 שוויקי נ' משרד הפנים (25.08.2015)).
3.
מתן מעמד קבע לבן
זוג תושב האזור במסגרת
בקשה לאיחוד משפחות נעשה, מאז שנת 1997 ועד להתפתחויות שיסקרו להלן, במסגרת הליך
מדורג (להלן: הנוהל הישן). הליך זה נועד
לאפשר למשיב לבצע בדיקות מתאימות ולצבור ראיות מספיקות בהקשר לכנות הבקשה, כמו גם ביחס
לסיכון פלילי, או ביטחוני שמתן המעמד המבוקש עשוי לעורר. ההליך המדורג, נושא הנוהל הישן, כלל שלושה שלבים, שרק לאחריהם בן הזוג, תושב
האזור זכה למעמד קבע בישראל. בהקשר לכך, נדרש גם כי
מרכז החיים של בני הזוג יהיה בישראל במשך שנתיים, עובר לכניסה להליך המדורג, וזאת
כתנאי לאישור בקשתם וכניסתם להליך (ראו: עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים (16.07.2008); עע"ם 6407/11 דג'אני נ' משרד הפנים (20.05.2013) (להלן: עניין דג'אני); עע"ם 9168/11 פלוני נ' משרד הפנים (25.11.2013) (להלן: עניין פלוני); עניין חסן). טרם
הכניסה להליך המדורג לפי הנוהל הישן היה על
בני הזוג לעבור שלב מקדמי, במסגרתו הוגשה בקשה לקבלת מעמד עבור בן הזוג הזר
מכוח איחוד משפחות. אם הבקשה אושרה, בן הזוג הזר נכנס לגדרו של הליך מדורג
תלת-שלבי שקבע כך:
בשלב הראשון, לאחר אישור הגשת הבקשה לאיחוד משפחות, וככל שהמבקש עמד
בדרישותיו של המשיב – המבקש זכה להיתר מטעם מנהלת התיאום והקישור (להלן: מת"ק, והיתר מת"ק
בהתאמה) למשך תקופה של 12 חודשים.
בשלב השני, היה על המבקש להגיש בקשה להארכת היתר המת"ק הנ"ל לתקופה נוספת של 15 חודשים, ובסך
הכל היה עליו לצבור תקופה בת 27 חודשים של היתרי מת"ק.
בשלב
השלישי, המבקש היה יכול לקבל רישיון ישיבה ארעי (מסוג א/5) למשך שלוש שנים,
שלאחריהן, לאחר תקופה מצטברת של חמש שנים ו-3 חודשים, ובהעדר כל מניעה אחרת – המבקש
היה יכול לקבל רישיון לישיבת קבע בישראל.
כל שלב במסגרת
ההליך המדורג היה כפוף לבחינה של: היעדר מניעה פלילית, או ביטחונית, קיום
מרכז החיים במדינת ישראל, והוכחת כנות הנישואין (ראו: עניין דג'אני; עניין חסן; עניין פלוני).
4.
בהמשך הדרך, ובעקבות
חוסר מידתיות מסוים שבית משפט זה מצא בנוהל הישן – הוא
בוטל, ובמקומו המשיב הנהיג נוהל מדורג חדש (להלן: הנוהל החדש) (ראו: בג"ץ
3648/97 סטמקה נ' משרד הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999)). על פי הנוהל החדש, ככל שהוא חל על תושבי האזור – עם הגשת בקשה לאיחוד משפחות, ולאחר אישורה
הראשוני, לבן הזוג תושב האזור ניתן היתר מת"ק לתקופה בת שישה חודשים. בתקופה זו נבחנו על ידי
המשיב: כנות קשר הנישואין, מיקום המבקש בישראל, וכן היעדר מניעה ביטחונית, או
פלילית. לאחר מילוי הדרישות לאורך התקופה הנ"ל למבקש הוענק רישיון
ישיבה ארעי, תוך הארכתו מדי שנה – למשך תקופה כוללת של ארבע שנים. בתום תקופה זו,
ובכפוף לכך שבשלוש שנים מתוכה המבקש ישב בישראל, ובהעדר מניעה אחרת, הוענקה לו
אזרחות ישראלית. על פי הנוהל החדש – התקופה המינימלית מיום הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לקבלת
האזרחות נמשכה ארבע וחצי שנים, חלף תקופה של חמש שנים ושלושה חודשים שנדרשה לפי הנוהל הישן (ראו: עניין חסן; עניין פלוני).
5.
בתאריך 12.05.2002
(להלן: המועד הקובע) נתקבלה החלטת הממשלה מס' 1813 לגבי: "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות
בנוגע לתושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני" (להלן: החלטת הממשלה). החלטת הממשלה קבעה כי לא תתקבלנה בקשות חדשות לאיחוד משפחות
ביחס לתושבי האזור, וזאת תוך יצירת מדיניות
של "הקפאת שדרוגים" ביחס לתושבי האזור, הנתונים בהליך של איחוד משפחות (ראו: עניין חסן; עניין פלוני).
6.
בתאריך 06.08.2003 עיקרי החלטת הממשלה הנ"ל עוגנו במסגרת חוק הוראת שעה, שתוקפו הוארך מעת לעת. סעיף 2 לחוק
הוראת שעה קובע כך:
"בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות
סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור או לאזרח או לתושב של
מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי
חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב אזור היתר לשהייה בישראל לפי
תחיקת הביטחון באזור".
עם
זאת, בסעיף 4(1) לחוק
הוראת שעה הנ"ל נקבעה הוראת מעבר, אשר איפשרה להאריך את תוקפו של מעמד קיים בתנאים מסוימים.
כך היא לשון הסעיף:
"על אף הוראות חוק זה –
(1) רשאי שר הפנים
או מפקד האזור, לפי הענין, להאריך את תוקפו של רישיון לישיבה בישראל או של היתר
לשהייה בישראל, שהיו בידי תושב אזור ערב תחילתו של חוק זה, בהתחשב, בין השאר,
בקיומה של מניעה ביטחונית כאמור בסעיף 3ד".
נוכח המדיניות,
נושא חוק הוראת שעה, מעמדם של כל תושבי האזור,
שהחלו בהליך המדורג – "הוקפא", והחל מהמועד
הקובע הונפקו להם רק ההיתרים, או הרישיונות, שהיו בידיהם באותו
מועד (ראו: עע"ם 1145/13 אבו חבלה נ' משרד הפנים (20.01.2014)).
7.
תוקפן החוקתי של
הוראות אלו נבחן בפני בית משפט זה, ואושר פעמיים, ברוב דעות
בהרכבים מורחבים (עיינו: בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט
הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006) (להלן: עניין עדאלה) ובג"ץ 466/07 ח"כ
זהבה גלאון מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה
(11.01.2012)
(להלן: עניין גלאון)).
8.
מלבד הוראת המעבר
שנקבעה בהחלטת הממשלה הנ"ל, אשר,
כאמור, עוגנה לאחר מכן, בחוק הוראת שעה, נקבעו
בחלוף הזמן בפסיקה הלכות, שעסקו במי שבגין: טעות, רשלנות, או עיכוב בלתי מוצדק שנגרמו
מצידם של נציגי הממשלה – לא השלים את ההליך המדורג קודם למועד הקובע, וזאת אף שהוא היה זכאי להשלימו. תחילה, ב-עניין חתו נקבע, בין היתר, כי בנסיבות מיוחדות שכאלו, כאשר
חל עיכוב לא מוצדק מצד המשיב בין הגשת הבקשה לאיחוד משפחות לבין אישורה הראשוני –
ניתן לקצר את תקופת ההליך המדורג "שנספר", על פי הנוהל, מעת האישור.
ברוח אותו עיקרון, ב-עניין דופש נקבע כי ניתן יהיה לשדרג את מעמדו של תושב האזור, אף לאחר המועד הקובע, וזאת אם בשעתו הוא היה זכאי לשדרוג ו"אי
השדרוג נבע מטעות, או מחמת עיכוב בלתי מוצדק של הרשות הבודקת והמאשרת" (עיינו
גם: עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.02.2013)
(להלן: עניין טוויל); עניין דג'אני; עניין אבו עיד).
אציין עוד כי ב-עניין חסן נפסק כי המדיניות האחידה שהמשיב הנהיג לפיה לא
תידון כל בקשה מחודשת לשדרוג מעמד, שהוגשה לאחר תאריך 01.01.2010 (דהיינו כ-19 חודשים
לאחר מתן פסק הדין ב-עניין דופש) – הינה סבירה.
9.
לאחר סקירת התשתית
הנורמטיבית אפנה עתה להצגת הרקע העובדתי הרלבנטי.
רקע עובדתי
10.
המערערת 1 (להלן: המערערת) הינה ילידת 1969 ותושבת קבע בישראל. המערער 2 (להלן:
המערער) הינו יליד 1965, תושב האזור, הרשום במרשם האוכלוסין הפלשתינאי. השניים
נישאו זה לזו בשנת 1987, ולהם עשרה ילדים, הרשומים כולם כיום במרשם האוכלוסין
בישראל במעמד קבע – הם המערערים: 12-3.
11.
בתאריך 12.09.1995 המערערת הגישה למשיב
בקשה לאיחוד משפחות עבור המערער, אליה היא צירפה בקשה גם בעניינם של ארבעה
מילדיה, אשר נולדו באזור. בתאריך 09.01.1997
המשיב ביקש מהמערערים להמציא לו מסמכים לשם הוכחת הדרישה לקיום מרכז החיים בישראל.
לאחר מכן, בתאריך שאיננו ידוע במדויק, המערערים המציאו רק חלק מהמסמכים שנתבקשו
להמציא על ידי המשיב.
12.
בתאריך 28.05.1998 המערערת
נתבקשה על ידי המשיב להמציא מסמכים נוספים לשם הוכחת מרכז החיים בישראל, אולם מסמכים
אלו לא הומצאו למשיב. בהמשך, במהלך שנת 1999 נתקבל בלשכת המשיב מכתב, שאיננו
מתוארך, מטעם המערערת, ובו נתבקש המשיב לרשום שבעה מילדיהם של המערערים במרשם האוכלוסין.
13.
בתאריך 15.02.1999
המשיב שלח שאילתא למוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) בעניין המערערת. בתאריך 22.02.1999 נתקבלו תוצאות חקירות
מל"ל, שנערכו בעניין המערערת (מהתאריכים:
31.12.1995 ו-03.03.1998), אשר העלו כי המערערת אמנם התגוררה בירושלים החל מתאריך
03.11.1995, אולם עובר לתאריך זה – המערערת התגוררה מחוץ לישראל בבית חמיה שבאזור, וזאת בין השנים: 1995-1987.
14.
בתאריך 04.03.1999, ובשים
לב לממצאי חקירת המל"ל
הנ"ל – המשיב הודיע למערערת כי תוקף רישיון ישיבת הקבע שלה בישראל – פקע, הואיל
והיא העבירה את מרכז חייה מחוץ לישראל לתקופה העולה על 7 שנים. נוכח פקיעת מעמד
התושבות של המערערת, המשיב סירב לבקשה לאיחוד משפחות. אציין כי בהודעת הסירוב
הנ"ל, המשיב הודיע עוד למערערים כי הם רשאים להביא תוך 45 ימים:
"כל
טענה וראיה לסתור את הנתונים שבידינו ולהראות כי תוקפו של הרשיון לא פקע"
(ע/9, סעיף 3).
עם זאת, המערערים לא העלו בתקופה זו כל טענה
כנגד פקיעת הרישיון לישיבת קבע.
15.
במרץ 2000, לאחר
התפתחויות נוספות, שר הפנים דאז, מר נתן שרנסקי קיבל את
נוהל השבת תושבות, שניתן במסגרת תצהיר שהוגש ב-בג"ץ
2227/98 המוקד להגנת הפרט נ' משרד
הפנים (שם נמחקה לבסוף העתירה) (להלן: נוהל שרנסקי). נוהל שרנסקי כלל
הוראות מקלות שגיבש משרד הפנים "מטעמים הומניטריים" (ראו: נוהל שרנסקי, בפיסקה 2) למי שעל פי הוראות תקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974 (להלן: התקנות) איבד את רישיון ישיבת הקבע שלו בישראל,
מכיוון ששהה מחוץ לישראל לתקופה של מעל שבע שנים.
סעיף 3 לנוהל שרנסקי, קבע את המדיניות
הבאה:
"...
לגבי מי שנגרעו ממרשם האוכלוסין משנת 1995 ואילך – מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ
לישראל מעל ל-7 שנים ולפיכך על פי הדין פקע רשיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים
הודיע לו על פקיעת רשיונו לישיבת קבע, או נגרע מקובץ מרשם האוכלוסין עקב כך, וביקר
בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס היוצא שהיה ברשותו, ומתגורר בישראל שנתיים לפחות,
יראה אותו שר הפנים כמי שקבל רשיון ישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה ויבקש
לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין...".
16.
בתאריך 18.04.2000 ובהתאם לנוהל שרנסקי – המשיב החזיר למערערת את רישיונה לישיבת קבע,
וזאת מאחר שהיא הוכיחה קיום מרכז חיים בישראל במשך שנתיים.
17.
בתאריך 11.09.2000, המערערת
נתבקשה על-ידי המשיב, במסגרת טיפול בבקשה לרישום הילדים, לצרף לבקשתה מסמכים
נוספים (ראו: ע/14) – אותם היא צירפה בסמוך לאחר מכן. יצוין כי גם במסגרת זו
המערערים לא העלו טענות כנגד הפקעת תושבותה של המערערת.
18.
בתאריך 01.02.2001 המשיב
אישר את בקשת המערערת לרישום ילדיה במעמד של תושבים ארעיים. בתאריך 22.02.2001
המשיב שלח שאילתות בעניין הבקשה לאיחוד משפחות לגורמי הביטחון, ובסמוך לכך גורמי
הביטחון והמשטרה מסרו כי אין להם הערות לבקשה. לפיכך, בתאריך 07.08.2001 המשיב
הודיע למערערים כי עליהם לפנות למשרדי המשיב לשם הסדרת שהייתו של המערער בישראל
לפי נוהל איחוד משפחות. בהמשך לכך, בתאריך 16.08.2001 בקשתם של המערערים לאיחוד
משפחות אושרה, והמערער הופנה
לקבלת היתר מת"ק תקופתי למשך
שנה – עד לתאריך 16.08.2002.
19.
בתאריך 16.07.2002 המערערים
הגישו למשיב בקשה להארכת היתר המת"ק עבור
המערער. בקשה זו נתקבלה במשרדי המשיב לאחר החלטת הממשלה. כפי שנמסר מהמשיב – למערער הונפקו מאז היתרי מת"ק מתחדשים
מדי שנה בשנה.
20.
בתאריך 04.08.2008, או בסמוך לו,
המערערים ביקשו מהמשיב לשדרג את מעמדו של המערער למעמד של תושב ארעי.
21.
בתאריך 20.01.2009,
המשיב דחה את בקשת המערערים לשדרוג מעמדו של המערער, וזאת בהתאם להוראות חוק הוראת שעה. המשיב מסר
למערערים כי המערער יוסיף לקבל היתרי שהייה מתחדשים לפי הצורך.
החלטת ועדת ההשגה לזרים
22.
בתאריך 15.01.2009 המערערים
השיגו על החלטת המשיב לדחות את הבקשה לשדרוג מעמדו של המערער בפני ועדת ההשגה לזרים (להלן גם: הוועדה),
וביקשו ליתן למערער מעמד של תושב ארעי.
23.
בתאריך 19.07.2009 ועדת ההשגה לזרים דחתה את ההשגה על הסף מחמת שיהוי ניכר בהעלאת
טענות המערערים כנגד סיווגו של המערער כתושב האזור, והפקעת תושבותה של המערערת. לאחר מכן, הוועדה דחתה גם את השגת המערערים לגופה, בקובעה כי
אין מקום להחיל את החריג הפסיקתי שנקבע ב-עניין דופש על
נסיבות המקרה, וזאת מכיוון שאי-שדרוג מעמדו של המערער לא נבע מטעות, או מעיכוב
בלתי סביר. עוד נקבע כי לאור יציאת המערערת מישראל לתקופה העולה על 7 שנים, דחיית בקשתה
לאיחוד משפחות, ואף הפקעת תושבותה של המערערת – בדין יסודה. ועדת ההשגה לזרים קבעה עוד כי השבת התושבות למערערת מכוח נוהל שרנסקי איננה נושאת אופי רטרואקטיבי. לבסוף נקבע כי המערערים
לא הוכיחו כי הופלו לרעה, לעומת מקרים חריגים אחרים בהם נתקבלו על ידי המשיב בקשות
שדרוג, חרף מדיניות "הקפאת השדרוגים". נוכח כל האמור – ועדת ההשגה לזרים דחתה את הפניה אליה.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
הנכבד
24.
בתאריך 24.02.2010, המערערים
הגישו לבית המשפט המחוזי הנכבד עתירה מנהלית, ובגדרה הם ביקשו להורות על שדרוג
מעמדו של המערער למעמד של תושב ארעי. במסגרת העתירה המערערים טענו כי בעניינם חל
החריג שנקבע ב-הלכת דופש, וזאת,
לשיטתם, מאחר שהמשיב התעכב בטיפול בבקשתם לאיחוד משפחות עד למועד אישורה. המערערים
טענו עוד כי לא היה מקום להורות על הפקעת התושבות של המערערת בידי המשיב, מבלי
להזמין את המערערת לשימוע עובר למתן ההחלטה.
25.
המשיב טען מנגד כי יש
לדחות את העתירה על הסף בשל הגשתה בשיהוי ביחס למועד מתן החלטת הוועדה, וכן לדחות את העתירה לגופה בהעדר עילה
להתערבות בשיקול דעתה של הוועדה.
26.
בית המשפט המחוזי הנכבד
בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים קבע כי המערערים לא הראו נסיבות חריגות ויוצאות
דופן, המקימות עילה להחלת הלכת דופש עליהם – לא בפרק הזמן עובר לאישור בקשת
המערערים לאיחוד המשפחות, ולא בפרק הזמן שלאחר אישור הבקשה. בית המשפט המחוזי הנכבד
הוסיף וקבע כי המשיב פעל בהתאם לראיות מינהליות שהיו בפניו, כאשר החליט לראות את
המערערת כמי שתושבותה בישראל פקעה על פי דין בשנת 1999. בהמשך, בשנת 2000, הושב למערערת
מעמד התושבות, ולאחר מכן, עם המצאת מסמכים וקבלת עמדות גורמי הביטחון –בקשתה
לאיחוד משפחות אושרה בשנת 2001.
בסיכום
הדברים, בית המשפט המחוזי הנכבד קבע כי לא נפל פגם בהחלטת המשיב, ועל כן דחה את
העתירה לשדרוג מעמדו של המערער.
מכאן
הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים
27.
המערערים טוענים,
בגדר הודעת הערעור ובמסגרת הדיונים שהתקיימו בפנינו בערעור כי בית המשפט המחוזי הנכבד
שגה בכך שלא יישם בעניינם את החריג הפסיקתי שנקבע בהלכת דופש, כדי להצדיק
את קיצור התקופה, כך שתאושר בקשתם לאיחוד משפחות ויוענק למערער מעמד של תושב ארעי. לטענת המערערים, המשיב התעכב בעניינם באופן
לא מוצדק בשלושה הקשרים:
(א) תקופה של כשנה
וחצי, שחלפה בין הגשת הבקשה לאיחוד משפחות, ועד למועד בו המשיב ביקש לראשונה
מהמערערים מסמכים לשם הוכחת הדרישה לקיומו של מרכז חיים בישראל.
(ב) תקופה של כארבע שנים, שחלפה בין תאריך הגשת
הבקשה לאיחוד משפחות ועד המועד בו נשלחה שאילתא למל"ל בעניינם.
(ג) תקופה של כשנה וארבעה חודשים, שחלפה בין מועד השבת התושבות למערערת
(18.04.2000), ועד לאישור הבקשה לאיחוד משפחות (16.08.2001).
28.
המערערים טוענים עוד
כי החלטת המשיב להחזיר למערערת את תושבותה מכוח נוהל שרנסקי (מתאריך 18.04.2000) – נושאת אופי רטרואקטיבי. לשיטת המערערים, כבר בשנת 1997 היו בפני המשיב
ראיות מספיקות להוכחת קיומו של מרכז חיים בישראל במשך שנתיים לפחות. לפיכך, ובהתאם
לפרשנותם של המערערים לנוהל שרנסקי, היה ניתן
להשיב למערערת את תושבותה כבר בשנת 1997, וממילא, לשיטתם, ניתן היה גם לאשר את
הבקשה לאיחוד משפחות כבר במועד זה, או בסמוך לו, כך שהמערער היה מספיק לצבור 27
חודשי היתרי מת"ק לפני המועד הקובע, ובכך, לגרסתם, היה זכאי לשדרוג מעמדו.
29.
המערערים טוענים בנוסף
כי ההחלטה בדבר פקיעת התושבות של המערערת נערכה ללא שימוע כדין עובר לקבלתה. המערערים גורסים עוד כי החלטת
המשיב נגועה בהפליה, כאשר, לשיטתם, המשיב נאות בנסיבות דומות לשדרג את מעמדם של
אחרים שנתוניהם העובדתיים דומים לאלה שלהם.
30.
לבסוף טוענים
המערערים כי סירובו של המשיב להעניק בעניינם מעמד למערער מכוח איחוד משפחות איננו
חוקתי, והוא פוגע באופן לא מידתי בזכותם לחיי משפחה.
31.
המשיב טוען, מנגד, כי
דין הערעור להידחות. לטענת המשיב, נפל שיהוי ניכר במועד הגשת השגות המערערים ביחס
לפקיעת תושבותה של המערערת, וכך גם נפל שיהוי במועד הגשת העתירה המנהלית, ואיחורים
לא מוסברים אלה, הם באחריות המערערים.
32.
המשיב טוען עוד כי
גם לגופם של דברים יש לדחות את הערעור. לטענת המשיב לא נפל פגם בקביעת בית המשפט המחוזי
הנכבד לפיה לא חל עיכוב בלתי מוצדק אצל המשיב בטיפול בעניינם של המערערים, וזאת,
בין היתר, נוכח כך שבמועד הגשת הבקשה לאיחוד משפחות – המערערת לא הייתה בעלת מעמד
בישראל, ועל כן ממילא לא יכולה הייתה להקנות מעמד תושבות למערער.
33.
המשיב טוען עוד כי ההחלטה
להשיב למערערת את תושבותה בהתאם לנוהל שרנסקי, אין בה
כדי ליתן תוקף למפרע לבקשת איחוד המשפחות, אשר נדחתה משום שהוגשה במועד בו תושבותה
של המערערת – פקעה. לבסוף, המשיב טוען כי לאחר שתושבותה של המערערת הושבה לה,
בעקבות נוהל שרנסקי – הטיפול
בבקשתה חוּדש ללא כל עיכוב בלתי מוצדק מטעם המשיב (זאת כאשר בתווך נעשו בירורים שונים
בעניין). לשיטת המשיב, במצב זה, גם בהנחה שבקשת המערערים הייתה מאושרת ביום בו
הוגשה, הרי שהמערער עדיין לא היה מספיק לצבור את התקופה הנדרשת של היתרי מת"ק עד למועד הקובע.
התפתחויות נוספות
34.
לאחר דיון שהתקיים
בפנינו בערעור – המשיב הודיע כי לאור הערות בית המשפט – מדיניות המשיב הכללית תהיה
מעתה כדלקמן: למחזיק בהיתרי שהייה מתחדשים בישראל מכוח בקשה לאיחוד משפחות שהוגשה
לפי חוק הוראת שעה, יונפקו היתרי
שהייה מתחדשים למשך שנתיים בכל
פעם, חלף שנה:
"לאחר
בחינת הדברים, ולאחר התייעצות עם גורמי הבטחון, החליט שר הפנים, כי מי שהגיש בקשה
לאיחוד משפחות מכוח חוק הוראת השעה לפני יום 31.12.2006; אשר בקשתו אושרה; אשר
מחזיק בהיתרי שהייה מתחדשים מאז שאושרה בקשתו; ואשר יוכיח את עמידתו בתנאים
הדרושים לשם בחינת בקשות מעין אלה (קרי, הוכחת מרכז חיים בישראל, הוכחת כנות קשר
הנישואין והמשך קיומו והיעדר מניעה ביטחונית ופלילית); יקבל היתרי שהייה מתחדשים
למשך שנתיים בכל פעם.
למותר לציין, כי ככל שהמשיב ימצא, כי השתנו הנסיבות בעניינו של מי שמחזיק בהיתר
שהייה מתחדש בישראל, הרי שאין באמור לעיל כדי לחייב את המשיב ליתן היתר שהייה למשך
שנתיים – או אף ליתן היתר שהייה לפרק זמן כלשהו – וברי כי שיקול הדעת הרחב המסור
למשיב בכגון דא יישמר לו" (ההדגשה במקור – ח"מ).
35.
ביחס לערעור שבפנינו,
המשיב טען כי לקראת פקיעת היתר השהייה של המערער, תהיה פתוחה בפניו הדרך לפנות
למשיב בבקשה להארכת תוקף ההיתר, וככל שהמשיב ימצא כי המערער עומד בתנאים, יונפק לו
היתר שהייה למשך שנתיים כאמור לעיל, ועל כן דין הערעור דנן – להידחות (ראו גם: עע"ם
1595/13 צרצור נ' משרד הפנים (15.03.2015);
עע"ם 331/13 פלוני נ' משרד הפנים (15.01.2014)). המשיב
טען עוד כי ככל שהמערערים סבורים כי עניינם מגלה טעמים הומניטאריים מיוחדים – דרכם
פתוחה להגיש בקשה מתאימה בפני הוועדה המקצועית המייעצת לשר הפנים.
דיון והכרעה
36.
לאחר עיון במכלול החומר שלפנינו
ושמיעת טיעוני באי-כוח הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור – להידחות, וכך אציע לחברי שנעשה. הטעמים לכך יובאו מיד
בסמוך.
37.
בפתח הדברים אציין כי ההליכים בהם
פתחו המערערים אכן נגועים היו בשיהוי, וזאת משני טעמים:
(א)
החלטת הוועדה ניתנה בתאריך 19.07.2009, והעתירה המנהלית
הוגשה רק בתאריך 24.02.2010 – בחלוף כשבעה חודשים ממועד ההחלטה (הרבה מעבר למועד
הקצוב לכך בתקנה 3 לתקנות בתי המשפט
לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000).
(ב)
המערערים השיגו על החלטת
המשיב להפקיע את תושבותה של המערערת, שניתנה בתאריך 04.03.1999, בפני ועדת ההשגה
לזרים רק בתאריך 15.01.2009, דהיינו: בחלוף כעשור
ממועד ההפקעה. המערערים לא הציגו כל טעם טוב מדוע לא עשו כן בסמוך לאחר שקיבלו את
החלטת ההפקעה, וזאת לאחר שהמשיב איפשר להם לעשות כן (ראו: ע/9). המערערים אף לא
עשו כן במסגרת ההתכתבות שנערכה בין הצדדים בשנת 2000 בנושא מקום מגוריה של המערערת.
38.
זאת ועוד – אחרת.
בא-כוח המערערים הצהיר בפני בית המשפט המחוזי הנכבד כי הוא איננו משיג על החלטת
פקיעת התושבות של המערערת, כשלעצמה, בציינו כדלקמן:
"ברצוני
להבהיר שבמסגרת טענותיי אני לא תוקף ישירות את ההחלטה בדבר פקיעת התושבות של העותרת
בשנות ה-90" (ראו: פרוטוקול הדיון בבית המשפט המחוזי מתאריך 19.05.2011, עמ'
5).
39.
שיהוי אמנם "איננו
מחסום הרמטי והוא תלוי נסיבות", שהרי: "הדבר מתבקש ממהות מוסד השיהוי
ומהעובדה שהמדיניות האמורה מעמדה כשל הנחיות פנימיות, אשר במקרה פרטי 'מיוחד' ניתן
לסטות מהן" (עיינו: עניין חסן, בפיסקה
23). עם זאת, במקרה שלפנינו, בו המערערים מבקשים, בחלוף כ-20 שנים ממועד הפקעת תושבותה של המערערת, לבקר את
השיקולים שעמדו ביסוד החלטתו של המשיב – קיים קושי מובן של המשיב להתחקות אחר טיבם
של אירועים ונסיבות שהתרחשו לפני זמן רב.
40.
בנוסף, התנהלותם של
המערערים, שלא השיגו על החלטת הפקעת התושבות בפני המשיב, במשך תקופה ארוכה – משקפת
מעין ויתור על זכותם להשיג על ההחלטה האמורה (ראו: עניין חסן, בפיסקה 18; בג"ץ 6488/02 הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' ועדת
המנכ"לים (02.06.2004)).
41.
מעבר לכך, סבורני כי
אף לגופם של דברים – דין הערעור להידחות. הטעם לכך הוא כי תשובה לשאלה האם
סיטואציה פלונית נכנסת בגדר טעות, או עיכוב בלתי מוצדק המאפשר את יישום החריגים שנקבעו
בהלכות דופש ו-חתו, מצריכה בעיקרה הכרעה עובדתית, התלויה במכלול הנסיבות
השייכות לעניין. בהקשר זה נקבע בפסיקתנו כי התערבות בממצאי עובדה שנקבעו בעניינים כגון
אלו, תיעשה במשורה, בנסיבות מיוחדות ובשים לב למעמדה של הרשות המינהלית כרשות
מקצועית האמונה על העניינים שבסמכותה (ראו: עע"ם 6024/11 אלסעודי נ' משרד הפנים (25.02.2012)). בענייננו, הערכאה הדיונית
קבעה כי הטיפול שנערך על ידי המשיב בבקשת המערערים לא לקה בפגם הנובע
מהתנהלותו של המשיב – לא בפרק הזמן שחלף ממועד הגשת הבקשה ועד לאישורה, ולא בפרק
הזמן שחלף ממועד אישור הבקשה ועד למועד הקובע. הדברים
אמורים בפרט בהתחשב בניתוח המפורט שערכה בעניינם של המערערים ועדת ההשגה לזרים, אשר בהחלטה מנומקת קבעה כדלקמן:
"...
במקרה דנא לא היתה כל טעות מצד משרד הפנים בטיפול בעניינם של המשיגים [המערערים – ח"מ], ובנוסף לכך, לא היה כל עיכוב בטיפולו
בעניינם... אי-שדרוג מעמדו של המשיג עד היום הינו, אפוא, מחויב הדין ואינו נובע
מטעות או מעיכוב
בלתי מוצדק בטיפול משרד הפנים בעניינם של המשיגים [המערערים – ח"מ]" (ראו: החלטת הוועדה, בפיסקה 15).
42.
בית המשפט המחוזי
הנכבד, בדחותו את עתירת המערערים, קבע אף הוא כי לא נמצאו בעניינם של המערערים
טעות, או עיכוב בלתי מוצדק מטעמו של המשיב בטיפול בעניינם, ופסק כך:
"אין
בענייננו נסיבות חריגות ויוצאות דופן של "טעות" או "עיכוב בלתי
מוצדק" מצד המשיב, במשמעות פסקי-הדין בפרשת דופש ובעניין חתו – לא בפרק הזמן שקדם לאישור הבקשה לאיחוד
משפחות ולא בפרק הזמן לאחר אישור הבקשה – המקימות עילה לשדרוג מעמדו של העותר על-פי המבחנים
שנקבעו בפסיקה. משכך, לא נפל פגם בהחלטת ועדת ההשגה, ודין העתירה, אפוא,
להידחות" (ראו: פיסקה 13 לפסק הדין).
יתר
על כן, גם בבדיקה מחודשת ומדוקדקת לא מצאתי כי נפל עיכוב בלתי
מוצדק בהתנהלותו של המשיב בעניינם של המערערים. כזכור, בתאריך 12.09.1995 המערערת
הגישה למשיב את בקשתה לאיחוד משפחות. בתאריך 09.01.1997 נדרשו המערערים, לבקשת
המשיב, להמציא מסמכים להוכחת מרכז החיים בישראל. אולם, המערערים המציאו רק חלק מהמסמכים שנתבקשו להמציא על ידי המשיב. בתאריך 28.05.1998 נדרשו
המערערים על ידי המשיב להמציא מסמכים נוספים, אך הם לא עשו כן. בהמשך
הדרך, במהלך שנת 1999 נתקבלו בידי המשיב ממצאי חקירת המל"ל, מהם עלה כי בשנים 1995-1987 המערערת שהתה מחוץ
לישראל לתקופה העולה על 7 שנים. הממצאים גם לימדו כי כחודשיים לאחר הגשת בקשתה לאיחוד משפחות עדיין התגוררה
המערערת מחוץ לישראל (הבקשה לאיחוד
משפחות הוגשה בתאריך 12.09.1995, והמערערת שבה לישראל רק בתאריך 03.11.1995).
43.
רישיון לישיבת קבע בישראל
יכול שיפקע "אם בעל הרישיון עזב את ישראל והשתקע במדינה מחוץ לישראל" (ראו: תקנה
11א לתקנות). בנוסף, נקבע כי רואים אדם כמי
שהשתקע במדינה מחוץ לישראל אם הוא שהה מחוץ למדינת ישראל תקופה העולה על שבע שנים
(ראו: תקנה 11א לתקנות). בהקשר לכך נפסק, כדלקמן:
"רישיון
לישיבת קבע, משניתן, נסמך על מציאות של ישיבת קבע. כאשר מציאות זו שוב אינה קיימת,
פוקע הרישיון מתוכו הוא" (ראו: בג"ץ 282/88 עווד נ' שר הפנים,
פ"ד מ"ב(2) 424, 433 (1988)).
44.
בנסיבות אלו, סבורני
כי תושבותה של המערערת אכן הופקעה בידי המשיב – כדין, וממילא לא נפל פגם בדחיית בקשתה
לאיחוד משפחות על רקע זה. הנה כי כן –במועד הגשת הבקשה לאיחוד משפחות – המערערת לא
הייתה בעלת מעמד בישראל, וממילא לא היה בכוחה להקנות מעמד תושבות
כלשהו למערער. ברי כי לו המשיב היה יודע ב"זמן אמת" כי המערערת הינה חסרת
מעמד בישראל, כבר בעת הגשת הבקשה על ידה, הרי שסביר להניח כי הוא היה מסרב לבקשה על-אתר.
דא עקא, כי כדי להגיע למסקנה זו – למשיב נדרשו ממצאי חקירה מתאימה, אשר רק בסופה הוא
יכול היה להגיע לסירוב, נשוא הערעור. בנסיבות העניין, לא מצאתי איפוא כי נפל פגם
בהתנהלותו של המשיב בהקשר זה המהווה עיכוב "בלתי מוצדק" בהתאם להלכת דופש.
45.
בנוסף, לא מצאתי עיכוב
בלתי מוצדק בהתנהלותו של המשיב בתקופה שבין השבת תושבותה של המערערת, ועד למועד בו
אושרה הבקשה לאיחוד משפחות. בהקשר לכך נקבע כי מקום בו העיכוב במתן החלטה נובע
מבדיקות שאין מנוס מעריכתן, הרי שאין בכך להוות עיכוב בלתי מוצדק, וממילא אין בכך כדי
להצדיק שדרוג על דרך של יישום החריג הפסיקתי (עיינו גם: בג"ץ 5198/06 גיוסי נ' שר הפנים (18.12.2008)).
46.
בענייננו, תושבותה
של המערערת הושבה לה בידי המשיב בתאריך 18.04.2000, וזאת בחלוף כחודש בלבד ממועד כניסתו לתוקף של נוהל שרנסקי (מרץ 2000), כאשר בתאריך 16.08.2001 אושרה בקשתה
לאיחוד משפחות. בתווך, המשיב ביצע שאילתות ובדיקות שונות אל מול הגורמים הרלבנטיים.
אוסיף גם כי אף בהנחה שהבקשה לאיחוד המשפחות הייתה מאושרת על ידי המשיב ביום בו הושבה התושבות למערערת – עדיין המערער לא
היה מספיק לצבור תקופה של 27 חודשים של היתרי מת"ק עד למועד הקובע, וממילא הוא לא היה זכאי לקבל רישיון לישיבת
קבע. לא מצאתי, לפיכך, כי התנהלותו של המשיב בהקשר זה הייתה נגועה בעיכוב בלתי
מוצדק, רשלנות, או טעות, המצדיקים את כניסת המערערים לגדר החריגים הפסיקתיים, נושאי
עניין דופש ו-חתו.
47.
נותר איפוא לדון בטענת המערערים לפיה ההחלטה
להשיב למערערת את תושבותה בהתאם לנוהל שרנסקי נושאת
אופי רטרואקטיבי.
בהתאם לכך, על המשיב היה לראות את המערערת כמי שרישיון הקבע הוחזר אליה למפרע במועד שובה לישראל (בהתקיים התנאים שנקבעו
לדבר בסעיף 3א לנוהל שרנסקי), כך שהמשיב
היה יכול לאשר
את הבקשה לאיחוד משפחות במועד מוקדם יותר מהמועד בו זו נתקבלה בפועל, וכך היה עולה
בידי המערער לצבור היתרי מת"ק בהיקף
הנדרש, ובכך לשדרג את מעמדו למעמד של תושב ארעי, עובר למועד הקובע.
48.
טענה מעין זו שהוצגה בפיסקה 47 שלעיל – נדחתה ב-עניין טוויל, שם נפסק כי אין טעם מוצדק להחלת נוהל שרנסקי באופן רטרואקטיבי, באלו המילים:
"...
המערערים לא הציעו כל הסבר משכנע מדוע יש להחיל את נוהל
שרנסקי רטרואקטיבית. כפי שהצביע בית המשפט המחוזי, לטענה זו אין כל עיגון בהלכות
דופש וחתו. מעבר
לכך, גם אם בשנת 1997 היה בידי המערערים להוכיח קיום מרכז חיים בישראל במשך שנתיים
(משנת 1995) אין בכך כדי לשנות מהעובדה שבמועד זה המערערת כלל לא היתה בעלת רישיון
לישיבה בישראל. וכל עוד לא היתה בעלת רישיון כאמור, הרי שלא קמה לה הזכות לאחד את
משפחתה בישראל. רק עם שינוי המדיניות שחל בשנת 2000 בנוהל שרנסקי, נוהל מיוחד
שאומץ על-ידי משרד הפנים משיקולים הומניטריים, שבגדרו הוחלט להסתפק בשנתיים בלבד
של קיום מרכז חיים בישראל, הושבה לה תושבותה וניתן היה לשקול מחדש את בקשתה, כאמור
לעיל. יודגש כי מדובר בנוהל המהווה חריג לכלל, השולל הענקת תושבות למי
שמתגורר בישראל שלא כדין. כאמור, לא הוצע לנו כל הסבר מדוע יש להחילו רטרואקטיבית,
כך שהמסקנה תהיה כי בקשתם יכולה היתה להתאשר קודם למועד שבו אושרה בפועל ולכן יש
לשדרג את מעמדו של המערער, שלא עלה בידו לצבור את התקופה הדרושה מחמת התנהלות
לקויה של המשיב"
(ראו: עניין טוויל, בפיסקה 16; ההדגשות שלי – ח"מ).
לא מצאתי טעם טוב לחרוג מהקביעה
הנ"ל בענייננו, בו המערערת הגישה את בקשתה לאיחוד משפחות בזמן שמרכז
חייה היה מחוץ לישראל במשך תקופה של כשמונה שנים, והיא חזרה לישראל רק כחודשיים
לאחר הגשת הבקשה.
49.
ביחס לשאר טענות
המערערים, אציין כי המערערים לא הציגו בפנינו כל ראיה להפליה על בסיס שיקולים זרים
ובלתי רלוונטיים, והסתפקו בהעלאת הטענה בעלמא, ועל כן גם דין טענתם זו להידחות. אוסיף
עוד כי טענות המערערים במישור החוקתי אמורות להתברר במסגרת ההליכים המתאימים לכך, והמערערים
ואחרים יודעים כיצד לעשות זאת, וכל עוד לא שונתה ההלכה בנדון – היא מחייבת את
המערערים (ראו: בג"ץ 813/14 פלונים נ' שר הפנים (18.10.2017),
ועיינו גם: עניין גלאון; עניין עדאלה; עניין דג'אני).
50.
לבסוף ומבלי לגרוע
מכל האמור לעיל יש לציין כי בידי המערערים עומדת האפשרות לפנות לוועדה המקצועית
המייעצת לשר הפנים וזאת בעילה הומניטרית מיוחדת במשמעות סעיף 3א1 לחוק הוראת שעה (ככל שהם יכולים לבסס עילה כזו) – הליך אליו
הופנו בהודעת המשיב הנזכרת בפיסקה 35 שלעיל.
51.
נוכח כל האמור לעיל –
אציע לחברי לדחות את הערעור. בנסיבות
העניין אמליץ עוד שלא יעשה צו להוצאות.
המשנה
לנשיאה
|
השופט י' עמית:
אני
מסכים.
ש ו פ
ט
|
השופט א' שהם:
אני
מסכים.
ש ו פ
ט
|
הוחלט
כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר.
ניתן היום,
י"ב באב התשע"ח (24.07.2018).
5129371
54678313המשנה
לנשיאה
|
ש ו פ ט
|
ש ו פ ט
|
