הארכת מועד שנקבע בחיקוק - עב"ל (ארצי) 33351-11-12 מוחמד דולאני נ' המוסד לביטוח לאומי (26 ספטמבר 2017)

 

בית הדין הארצי לעבודה
	עב"ל 33351-11-12 ע"ע 12869-06-14

ניתן ביום 26 ספטמבר 2017

בעניין:

מוחמד דולאני	המערער בעב"ל 33351-11-12
-
המוסד לביטוח לאומי		המשיב בעב"ל 33351-11-12

ובעניין:

יהונתן יובל	המערער בע"ע 12869-06-14
-
גולדרט קונסלטינג בע"מ		המשיבה בע"ע 12869-06-14

לפני: הנשיא יגאל פליטמן, השופטת לאה גליקסמן, השופט אילן איטח נציגת ציבור (עובדים) גב' חיה שחר, נציגת ציבור (מעסיקים) גב' יודפת הראל בוכריס

פסק דין

השופט אילן איטח

1.             השאלות העומדות להכרעתנו^[1] במסגרת פסק דין זה הן האם לבית הדין לעבודה נתונה סמכות להאריך מועד הקבוע ב"חיקוק" להבאת עניין לבית הדין לעבודה, בשעה שאותו "חיקוק" שותק ביחס לשאלת הארכת המועד; ואם כן – מהו מקור הסמכות לכך. בבואנו להכריע בשאלות אלה, נידרש בעיקר לפרשנות תקנה 125 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשנ"ב – 1991 (להלן בהתאמה – תקנה 125 ו-תקנות בית הדין), שעניינה הארכת מועדים, ושמפאת חשיבותה נביאה כלשונה כבר עתה:

"מועד או זמן שקבע בית הדין או הרשם לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג, רשאי הוא, לפי שיקול דעתו ובאין הוראה אחרת בתקנות אלה, להאריכו מזמן לזמן, אף שנסתיים המועד או הזמן שנקבע מלכתחילה; נקבע המועד או הזמן בחיקוק, לרבות בתקנות אלה, רשאי הוא להאריכם מטעמים מיוחדים שיירשמו." (הדגשה הוּספה – א.א.)

 

שאלות אלה ואחרות התעוררו בכל אחד משני ההליכים שבכותרת, כמפורט להלן.

עב"ל 33351-11-12

רקע

2.             סעיף 213 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995 (להלן – חוק הביטוח הלאומי), המצוי בפרק ט' לחוק זה שעניינו ביטוח נכות, קובע כי "החלטות של ועדה רפואית לעררים...., ניתנות לערעור, בשאלה משפטית בלבד, לפני בית דין אזורי לעבודה...". סעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי מסמיך את שר המשפטים, בהתייעצות עם שר העבודה והרווחה, "לקבוע הוראות בדבר מועדים להגשת תובענות וערעורים לענין חוק זה לפני בית הדין לעבודה" (הדגשות הוספו – א.א.). מכוח הסמכה זו הותקנו, בין היתר, תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות), תשל"ז – 1977 (להלן – תקנות המועדים לערעור). על פי תקנות אלה, ניתן להגיש ערעור על החלטות מסוימות, ובהן "החלטה של ועדה רפואית לעררים... כאמור בסעיף 213 לחוק"^[2], "לבית הדין האזורי לעבודה תוך שישים ימים מהיום שבו נמסרה ההחלטה למערער..."^[3]. התקנות אינן מתייחסות לאפשרות להאריך את המועד האמור.

לשלמות התמונה נציין כבר עתה כי מכוח ההסמכה שבסעיף 396 לחוק הביטוח הלאומי, הותקנו תקנות נוספות – תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), תש"ל-1969 (להלן – תקנות המועדים לתובענה), ובהן נקבע, בין היתר, כי תובענה נגד החלטת המוסד לביטוח לאומי (להלן – המוסד) תוגש לבית הדין אם חלפו לא יותר משנים עשר חודשים מהמועד שבו קיבל המבוטח את החלטת המוסד שעליה הוא מבקש להשיג. גם תקנות המועדים לתובענה שותקות ביחס לאפשרות להאריך את המועד הקבוע בהן.

3.             המערער בעב"ל 33351-11-12, מר מוחמד דולאני (להלן – מר דולאני) הגיש למוסד, שהוא המשיב בהליך זה, תביעה לתשלום קצבת נכות כללית. ביום 28.4.11 התכנסה ועדה רפואית לעררים (להלן – הוועדה לעררים) לדון בעניינו של מר דולאני וקבעה לו נכות צמיתה בשיעור של 53% (להלן – החלטת הוועדה לעררים). ביום 2.6.11, כלומר בתוך תקופת 60 הימים להגשת ערעור על החלטת הוועדה לעררים, פנה מר דולאני ללשכה לסיוע משפטי בחיפה (להלן – לשכת הסיוע) בבקשה שתסייע לו בהגשת ערעור על ההחלטה. מהחומר המצוי בתיק לא הוברר המועד שבו אישרה לשכת הסיוע את הטיפול בעניינו של מר דולאני.

4.             ביום 25.3.12, כלומר בחלוף כמעט כשנה ממועד החלטת הוועדה לעררים, הוגשו לבית הדין האזורי בחיפה, באמצעות לשכת הסיוע, ערעור על ההחלטה^[4] וכן בקשה להארכת המועד להגשת הערעור (להלן – הבקשה להארכת המועד). את הבקשה להארכת המועד ביסס מר דולאני על שני טעמים: האחד, כי פנייתו ללשכת הסיוע היא שעיכבה את הגשת הערעור והלכה היא שפנייה ללשכת הסיוע מהווה טעם מוצדק להארכת המועד. האחר, כי מצבו הבריאותי והנפשי מנע ממנו את הגשת הערעור, "על דעת עצמו וללא כל ייעוץ משפטי", במועד הקבוע לכך.

בית הדין האזורי הורה למוסד להגיש תגובה לבקשה להארכת המועד. המוסד הודיע כי אינו מסכים להארכת המועד, אך ציין כי הוא "מסכים לשוב ולשקול עמדתו באם יומצא לו פירוט של מועד פנייתו הראשון של המערער לסיוע משפטי". לאחר שנמסרו לו הפרטים המבוקשים הודיע המוסד כי הוא עומד על סירובו להארכת המועד, וזאת "לאור פער הזמנים בין החלטת הועדה לבין הפניה לביה"ד". בהמשך לכך ניתנה החלטת בית הדין האזורי, שנגדה מופנה הערעור דנן.

החלטת בית הדין האזורי

5.    בהחלטתו מיום 6.6.12 ציין בית הדין האזורי (הרשמת שגית דרוקר; ב"ל 42462-03-12)  כי על פי תקנות המועדים לערעור, המועד להגשת ערעור על החלטת הוועדה לעררים הוא תוך 60 יום מהיום שבו נמסרה, וכי על פי פסיקת בית הדין הארצי בעניין פרת^[5] ובעניינים נוספים, "בכל הנוגע להגשת 'תובענות' לבית הדין לעבודה שנקבעו בחוק או בתקנות, אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשתם, אלא אם הוסמך לכך במפורש בחוק.... או בחקיקת משנה, ובתנאים שנקבעו בהם". עוד צוין כי הלכה זו חלה "גם בהתייחס לערעורים המוגשים מכוח סעיף 213 לחוק הביטוח הלאומי", וכי במצב דברים זה אין מקום לבחון קיומם של טעמים מיוחדים להארכת המועד. לאור זאת ובשים לב לסירוב המוסד, דחה בית הדין האזורי את הבקשה להארכת המועד.

ההליכים בבית הדין הארצי

6.             תחילתו של ההליך בבית דין זה, בבקשה להארכת המועד להגשת בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי, והמשכו בערעור שלפנינו. להלן נפרט את השתלשלות העניינים.

בקשת רשות הערעור

7.             ביום 18.11.12, בחלוף כחצי שנה ממועד מתן החלטת בית הדין האזורי, הגיש מר דולאני לבית הדין הארצי, באמצעות לשכת הסיוע, בקשת רשות ערעור על ההחלטה וכן בקשה להארכת המועד להגשת בקשת רשות הערעור (להלן – הבקשה להארכת המועד בארצי) (בר"ע 33351-11-12). בבקשה נטען כי מייד לאחר שנודע לו על ההחלטה, פנה מר דולאני ללשכת הסיוע בבקשת סיוע להגשת בקשת רשות הערעור. לשכת הסיוע אישרה את הבקשה ביום 23.10.12, בא כוחו של מר דולאני קיבל את ההודעה על כך ביום 28.10.12 ונפגש עמו ביום 12.11.12 – כשבוע לפני הפנייה לבית הדין הארצי. עוד נטען כי בית הדין מוסמך להאריך מועד להגשת בקשת רשות ערעור מטעמים מיוחדים שיירשמו, וכי בנסיבות העניין מתקיימים טעמים מיוחדים שכאלה – פניית מר דולאני ללשכת הסיוע והעיכוב שנגרם בשל כך, שלא היה בשליטתו, וכן מצבו הרפואי והסוציואקונומי ו"אי יכולתו הפיזית והאינטלקטואלית" לנהל את ענייניו. בתוך כך הודגשה זכות הגישה לערכאות, וצוין כי שגה בית הדין קמא בכך שקיבל החלטתו מבלי שנפרשו לפניו השיקולים של המוסד שעמדו ביסוד התנגדותו לבקשה להארכת המועד. לדברי מר דולאני, על פי הפסיקה מצופה מהמוסד שלא להעלות טענת התיישנות ושלא להתנגד לבקשות להארכת מועד, "לפחות לא בכל מקרה", ועל כן היה על בית הדין האזורי להידרש לשיקולי המוסד שעמדו בבסיס עמדתו.

8.             המוסד הודיע על התנגדותו לבקשה להארכת המועד בארצי, מן הטעם שנסיבות העניין אינן מגלות טעם מיוחד המצדיק היעתרות לבקשה. עוד נטען כי בקשת רשות הערעור עצמה חסרת סיכוי.

9.             בהחלטה מיום 12.3.14 קיבלה רשמת בית דין זה באותה העת (השופטת אביטל רימון-קפלן) את הבקשה להארכת המועד בארצי. רשמת בית הדין התייחסה לחקיקה ולפסיקה הנוגעות לסמכות בית הדין להאריך מועדים ולקיומם של "טעמים מיוחדים" וקבעה כי בהעדר כל אסמכתא באשר למועד שבו פנה מר דולאני ללשכת הסיוע לאחר מתן ההחלטה, ובהעדר ביסוס לטענותיו באשר למצבו הרפואי, אין בעניינים אלה כדי להוות טעם מיוחד המצדיק את הארכת המועד. לעומת זאת, סיכויי הערעור כשלעצמם עשויים להתגבש לכדי טעם מיוחד. במקרה דנן לא ניתן לומר שמר דולאני שקט על שמריו בפנייתו לבית הדין האזורי, ולא ברור מדוע החליט המוסד בנסיבות אלה לעמוד על התנגדותו לבקשה להארכת המועד. במצב דברים זה, כך השלים בית הדין, ראוי לבחון שאלה זו וניתן לומר שמתקיים טעם מיוחד המצדיק את קבלת הבקשה להארכת המועד בארצי.

10.         בבקשת רשות הערעור עצמה טען מר דולאני כי שגה בית הדין האזורי בקבעו כי "אין מקום לשקול האם התקיימו טעמים מיוחדים להארכת המועד, כאשר כאמור, אין בית הדין מוסמך להאריכו". מר דולאני הסכים עם הקביעה הנוגעת להעדר סמכות בית הדין, אך הוסיף שהיה על בית הדין לבקש מהמוסד פירוט של השיקולים שהביאו אותו להתנגד לבקשה ומשלא עשה כן יש ליתן לו רשות ערעור.

11.         בהחלטה מיום 17.3.14 עמדתי על מספר קשיים דיוניים אשר בקשת רשות הערעור מעוררת, ונתבקשה עמדת הצדדים ביחס אליהם, כדלקמן:

"3. ...

א. לא ברור מקור ההסמכה של רשם לדון בבקשה שהוגשה על ידי המבקש לבית הדין האזורי (להלן – הבקשה המקורית). לכאורה משאין מדובר בהארכה של מועד הקבוע בתקנות בית הדין..., אין רשם בית הדין האזורי מוסמך לדון בבקשה.

ב. ככל שרשם מוסמך לדון בבקשה המקורית, לכאורה ערעור על החלטתו הוא בזכות לבית הדין האזורי ולא לבית הדין הארצי.

ג.  נוכח קשיים אלה, נראה כי לכאורה הדרך הדיונית היתה להגיש לבית הדין האזורי ערעור על החלטת הועדה הרפואית, ולא להגיש בקשה להארכת מועד. ככל שהמוסד היה עומד על טענת סף הנוגעת לעיתוי הגשת הערעור, היה מכריע בה בית הדין האזורי.

ד. לאור האמור מוצע לצדדים לפעול לפי האמור בסעיף ג' לעיל. ככל שתהיה הסכמה שכזו, כמובן שאין חובה כי המוסד יטען טענות סף ונוכח נסיבותיו של מקרה זה אף מוצע שלא לעמוד על הטענות.

4.    הצדדים יודיעו עמדתם לאמור בסעיף 3 לעיל..."

12.         לאחר קבלת עמדות הצדדים כאמור, ניתנה ביום 22.5.14 החלטתי הבאה:

"3.  לאחר עיון חוזר בטענות הצדדים, בהחלטת בית הדין האזורי בדברי חקיקה רלוונטיים ובפסיקה, נראה כי יש מקום לשוב ולבחון לעומקה את שאלת סמכותו של בית הדין לעבודה להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטה של ועדת רפואית לעררים. במסגרת זו נראה כי יש להתייחס, בין היתר, לנקודות אלה:

א.   היקף סמכותו של בית הדין להאריך מועד כאמור, מכוח תקנה 125...;

ב.    היקף סמכותו של בית הדין להאריך מועד כאמור, מכוח סמכותו הטבועה;

ג.    היקף סמכותו של בית הדין להאריך מועד כאמור, כפועל יוצא מביקורתו המינהלית על החלטת המוסד להעלות – או להימנע מלהעלות – טענה לאיחור בהגשת הערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים.

4. אשר על כן הנני מורה כדלקמן:

א.   המוסד ימציא לבית הדין ולמערער את הנחיותיו הפנימיות, אם ישנן כאלה, באשר לתנאים להעלאת טענה לאיחור בהגשת ערעור כאמור, או להימנעות מהעלאתה (להלן: ההנחיות הפנימיות)....

ב.    הצדדים יגישו עמדותיהם באשר לשאלה המפורטת בסעיף 3 דלעיל.... במסגרת זו יוכלו הצדדים להתייחס גם להנחיות הפנימיות, אם אכן קיימות, ולביקורת המנהלית של בתי הדין על החלטות המוסד כאמור בסעיף 3(ג) דלעיל.

...

5. החלטה זו מבטלת את החלטתי מיום 17.3.14...."

13.         בהמשך לכך הגיש המוסד את הנחיה מספר 3-3.3-01, מיום 27.1.14, שעניינה "העלאת טענת התיישנות בבית הדין לעבודה" (להלן – הנחיות 2014). הנחיות אלה מאפשרות לבאי כוח המוסד מרחב-מה של גמישות בהפעלת שיקול הדעת בכל הנוגע להעלאת טענת התיישנות בהליכים שונים שננקטים נגד המוסד בבתי הדין לעבודה. עוד מסר המוסד את תגובתו כנדרש בהחלטה מיום 22.5.14, שאלה עיקריה:

א.      יש להכריע תחילה בשאלת סמכות בית הדין הארצי לדון בסוגיה, כפי שצוין בסעיף 3(ב) להחלטה מיום 17.3.14 (היינו, אם מדובר בערעור בזכות לבית הדין האזורי או בערעור ברשות לבית הדין הארצי).

ב.       טענות מר דולאני אינן עולות כדי "טעם מיוחד" כאמור בתקנה 125, בעיקר בגלל מידת האיחור שנקט בפנייתו לבית הדין האזורי ומשהיה עליו להגיש את הבקשה להארכת המועד מבעוד מועד, בעודו ממתין להחלטת לשכת הסיוע, אלא שלא כך עשה.

ג.         אין מקום שבית הדין יחליט על הארכת המועד מכוח סמכותו הטבועה, שבה יש לעשות שימוש רק במקרים חריגים וכדי למנוע אי צדק או תוצאות קשות; מקרה זה אינו נופל בגדר אותם מקרים חריגים; השינוי שערך מתקין התקנות^[6] בכך שהאריך את התקופה להגשת ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים מ-30 יום ל-60 יום, מעיד על כי היה קשוב לביקורת שנמתחה על סד הזמנים הקצר מדי להגשת ערעור; ההסדר החדש שנקבע בעניין המועדים כאמור הוא הסדר ממצה; בקביעת הסדר זה נלקח בחשבון גם מתן זמן לפנייה לסיוע משפטי ומשמעותו היא הסדר שלילי; במקרה דנן אין מדובר באי צדק משווע, משום שמר דולאני רשאי להגיש מדי חצי שנה בקשה לבדיקה מחדש, וכך אכן עשה, בעמדו לבדיקה בפני ועדה מדרג ראשון ביום 25.5.14.

ד.       אשר לשאלת סמכותו של בית הדין לבחון מינהלית את החלטת המוסד להעלות או להימנע מלהעלות טענת התיישנות – אמנם הפסיקה קבעה כי על המוסד להימנע מהעלאת טענת התיישנות, אולם במקביל ישנה פסיקה שהכשירה טענות התיישנות שכאלה, ובמקרים רבים נדחו בקשות להארכות מועד תוך שימת דגש על משך האיחור. כמו כן, המוסד פעל רבות להגמשת המדיניות בתחום זה והוציא הנחיות מתאימות, וזאת אף לאחר שמתקין התקנות הכפיל את התקופות להגשת תובענה ולהגשת ערעור. בהקשר זה הפנה המוסד להנחיות 2014. עוד נזכרה בהקשר זה התכלית שבקביעת תקופות התיישנות קצרות יחסית להגשת תובענות נגד המוסד – שהיא מימוש מהיר של זכויות המבוטח. צוין כי כשם שהמוסד נדרש לפעול במהירות סבירה, כך מצופה מהמבוטח שלא יתעכב במימוש זכויותיו.

ה.      בנסיבות העניין, בדין דחה בית הדין האזורי את הבקשה להארכת המועד. זאת, משמר דולאני פנה לבית הדין האזורי "באיחור ניכר של כמעט שנה" מהמועד שבו התקבלה החלטת הוועדה לעררים, וחרף פנייתו ללשכת הסיוע כחודשיים לאחר מתן החלטתה. עוד צוין כי על פי הפסיקה, המועדים הנקובים בתקנות חלים גם על מוסדות הלשכה לסיוע משפטי ומחייבים גם אותם, וטיפול שגוי של מי מעובדיה אינו מצדיק הארכת מועד. אין להבחין לעניין זה בין הפונים ללשכות הסיוע ובין אלה שאינם פונים אליהן, "בוודאי כשעסקינן באיחור של כשנה וכשמדובר בזכויות סוציאליות שהמחוקק נתן את הדעת להגשת התביעות בזמן אמת ובפרט כשעסקינן בבדיקת נכות רפואית, דבר היכול להיות נתון לשינויים בחלוף זמן". במקרה זה מדובר באיחור בלתי סביר בעליל להסדרת הייצוג המשפטי. עוד צוין כי גם בקשת רשות הערעור לבית הדין הארצי הוגשה באיחור.

ו.         מהמספר המועט של החלטות בבקשות להארכת מועד בתחום הביטחון הסוציאלי בשנים האחרונות ניתן ללמוד כי היועצים המשפטיים של לשכות הסיוע המשפטי הפנימו את המלצות בית הדין הארצי ובית המשפט העליון לעניין זה, והם מגישים כדבר שבשגרה בקשות להארכת מועד עד לקבלת החלטה בעניין הבקשה לסיוע. אם במקרה דנן לא נעשה כך, הרי שמדובר בתקלה בין עו"ד ללקוח שאינה מהווה טעם מיוחד להארכת המועד, במיוחד נוכח האיחור הניכר. המלצות בית הדין לעניין הקשיים שמעוררת תקופת ההתיישנות הקצרה להגשת ערעור על החלטת המוסד, היו נכונות אך ורק ביחס לתקופה שנקבעה לשם כך בעבר – 30 ימים.

14.         מר דולאני הגיש אף הוא את תגובתו, כדלקמן:

א.      אשר להיקף סמכותו של בית הדין להאריך מועד מכוח תקנה 125: מכוח תקנה זו מוסמך בית הדין להאריך מועד שנקבע בחיקוק מטעמים מיוחדים שיירשמו; אין רשימה סגורה של טעמים המהווים טעם מיוחד ויש לבחון כל מקרה על פי נסיבותיו; בעניין דנן, מתקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים את הארכת המועד: א. הפנייה ללשכת הסיוע והעיכוב במתן החלטה לגבי פנייה זו, שהם מחוץ לשליטת מר דולאני; ב. מצבו הרפואי והסוציואקונומי של מר דולאני; ג. אי יכולתו הפיזית והאינטלקטואלית של מר דולאני לנהל את ענייניו; ד. סיכויי התביעה. דחיית בקשתו של מר דולאני להארכת מועד בנסיבות דנן פוגעת בזכות הגישה שלו לערכאות שלא לתכלית ראויה ובמידה העולה על הנדרש.

ב.       היקף סמכות בית הדין להאריך מועד כפועל יוצא מהביקורת המינהלית שלו על החלטת המוסד להעלות או להימנע מלהעלות טענת התיישנות: על בית הדין להפעיל ביקורת שיפוטית על החלטות המוסד כאמור, ובמסגרת זו לבחון אם ההחלטה עומדת בנורמות המשפט המינהלי – אם שיקול הדעת של המוסד הופעל בתום לב, בסבירות, בהגינות ובמידתיות; במקרים המתאימים יש מקום להורות על ביטול החלטת המוסד; הרשות הציבורית בעניין דנן היא המוסד לביטוח לאומי הפועל בתחום הביטחון הסוציאלי וככזה עליו להפעיל שיקול דעת רחב; בנסיבות העניין דנן היה על המוסד להימנע מהעלאת טענת התיישנות; בעמדה שמסר המוסד בבית הדין האזורי לא מוסבר מדוע הוחלט להעלות את טענת ההתיישנות, למרות הנתונים לעניין מועד הפנייה של מר דולאני ללשכת הסיוע.

ג.         היקף הסמכות להאריך מועד מכוח סמכותו הטבועה של בית הדין: ניתן למצוא דעות שונות בפסיקה לעניין זה, אבל גם לפי הגישה המצמצמת, וכך סבור אף מר דולאני, ניתן להכיר בסמכותו הטבועה של בית המשפט להאריך מועד הקבוע בחיקוק.

ד.       הנחיות 2014: מר דולאני סבור כי הנחיות אלה אינן רלוונטיות למועד שבו פנה לבית הדין האזורי, משפורסמו ביום 11.2.14 ואילו פנייתו לבית הדין היתה ביום 25.3.12; לפי ההנחיות שהיו בתוקף במועד פנייתו לבית הדין האזורי, אין המוסד מעלה טענת התיישנות כאשר פניית המבוטח ללשכה לסיוע משפטי נעשתה לפני תום תקופת הערעור – כפי שהיה בעניין זה; עיכוב של מספר חודשים בלשכת הסיוע הוא סביר ביותר, בהתחשב בכל הכרוך בטיפול מסוג זה.

15.         בהחלטה מיום 28.7.14 התבקש המוסד להבהיר עמדתו "ביחס לשאלה האם תקנה 125... חלה באופן עקרוני (וללא קשר לנסיבותיו הספציפיות של מקרה זה) על הארכת המועד להגשת ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים" (הדגשה במקור – א.א.).

16.         המוסד הפנה לאמור בתגובה שכבר הגיש, והדגיש כי "מאחר שהמועד להגשת ערעור לביה"ד על החלטת ועדה רפואית לעררים נקבע בחיקוק כאמור בתקנה זו, הרי שהוראות התקנה חלות במקרה דנן ונדרש טעם מיוחד. ..... המבקש [מר דולאני – א.א.] לא הראה כל טעם מיוחד...".

מתן רשות ערעור וההליכים שלאחר מכן

17.         בהמשך להודעה זו של המוסד, ניתנה בהחלטתי מיום 21.9.14 רשות ערעור. הדיון בערעור נועד להישמע במועד שבו נקבע זה מכבר דיון בערעור בהליך האחר שבכותרת – ע"ע 12869-06-14. זאת, משבשני ההליכים מתעוררת שאלה דומה במהותה. כן נקצבו מועדים להגשת השלמת טיעון מטעם הצדדים.

18.         המוסד שב והפנה לתגובתו מיום 15.6.14 והוסיף כי בפגישה שבה נכחו בין היתר נציגי "הסנגוריה הציבורית"^[7], הבהירו אלה כי "מיד עם פניית מבוטח אליהם הוא מקבל לידיו טופס למילוי הגשת תביעה/ערעור לביה"ד", וזאת בטרם טיפול בהזמנת החומר הרלוונטי מהמוסד ולפני קבלת החלטה לעניין מתן הסיוע המשפטי. במקרה דנן, כך המוסד, לא הוגש לבית הדין האזורי טופס שכזה ולא בקשה להארכת המועד להגשת הערעור ועל כן מדובר לכל היותר בתקלה בין עו"ד ללקוח או בתקלה של מר דולאני עצמו (אם הטופס נמסר לו על ידי לשכת הסיוע והוא לא עשה עמו דבר), ואין באלה כדי להוות טעם מיוחד המצדיק את הארכת המועד.

בהמשך הגיש המוסד השלמת טיעון נוספת ובה הפנייה לפסק דינו של בית דין זה בעניין ענתבי^[8], שבו אושרה טענת התיישנות שהעלה המוסד לגבי ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים שהוגש באיחור של כ-8 חודשים. עוד הפנה המוסד לדבריו של השופט גולדברג בעוקדן הביטחון הסוציאלי, שלפיהם "לבית הדין אין סמכות להאריך את המועדים להגשת תובענות ולהגשת ערעור וזאת מאחר ושעה ומדובר במועד לעשיית פעולה כדי להביא את העניין לבית הדין, אין חלה תקנה 125..... להבדיל מעשיית פעולה במהלך המשפט עצמו". לטענת המוסד (שמעוררת קושי ותמיהה נוכח עמדתו מיום 18.8.14, כאמור בסעיף 16 לעיל), אין לסטות מהלכה זו.

19.         אף מר דולאני הגיש השלמת טיעון ובה הפנה לעמדה שהגיש ביום 16.6.14. בנוסף צירף את ההנחיות הפנימיות של המוסד מיום 1.9.2002 (להלן – הנחיות 2002), שלטענתו הן-הן ההנחיות שעמדו בתוקף במועד הרלוונטי להגשת הערעור בבית הדין האזורי, ועל פיהן אין להביא בחשבון בחישוב תקופת ההתיישנות את פרק הזמן שבו התעכב הטיפול בלשכת הסיוע. לטענת מר דולאני, לא ברור מדוע בעניינו לא פעל המוסד על פי הנחיות 2002.

20.         בשלב זה ובטרם נפנה לדיון המאוחד בשני ההליכים שבכותרת, נפרט את השתלשלות העניינים בהליך הנוסף.

ע"ע 12869-06-14

רקע

21.         סעיף 41א(א1) לחוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט – 1949 (להלן – חוק חיילים משוחררים) אוסר על פיטורי עובד "בשל שירותו במילואים, קריאתו לשירות מילואים או שירותו הצפוי בשירות מילואים... ואם פיטרו – בטלים הפיטורים". סעיף 21(א) לחוק זה קובע כי "אדם הטוען שחוק זה מקנה לו זכויות ושזכויותיו אלה הופרו... רשאי תוך זמן המתקבל על הדעת לפנות לועדת תעסוקה בבקשה שתפסוק בכל ענין הנוגע לזכויותיו האמורות". סעיף 23 לחוק קובע כי "על כל החלטה ועל כל צו של ועדת תעסוקה אפשר לערער לפני בית דין אזורי כמשמעותו בחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969 תוך עשרים ימים מיום מסירת ההודעה על ההחלטה או הצו לתובע ולנתבע" (הדגשה הוּספה – א.א.). החוק אינו מתייחס לאפשרות של הארכת המועד להגשת ערעור כאמור.

22.         המערער בע"ע 12869-06-14, מר יהונתן יובל (להלן – מר יובל), העניק למשיבה בהליך זה, חברת גולדרט קונסלטינג בע"מ (להלן – גולדרט), שירותי ייעוץ באמצעות חברה שבבעלותו. בתקופה שמיום 31.7.11 ועד ליום 26.8.11 היה מר יובל בשירות מילואים. ביום 29.8.11 הודיעה לו גולדרט על הפסקת ההתקשרות עמו. בעקבות זאת פנה מר יובל לוועדת התעסוקה (להלן – ועדת התעסוקה) בטענות לקיומם של יחסי עובד ומעסיק בינו ובין גולדרט ולפיטוריו בניגוד לחוק חיילים משוחררים. לענייננו די שנציין כי בהחלטתה מיום 23.2.14 קבעה ועדת התעסוקה (ברוב דעות) כי בין הצדדים התקיימו יחסי עבודה וכי על גולדרט לשלם למר יובל סך של 45,000 ₪ בגין פיטוריו בתקופה האסורה בפיטורים לפי חוק חיילים משוחררים (להלן – החלטת ועדת התעסוקה).

23.         כעבור כחודשיים, ביום 22.4.14, הגיש מר יובל בבית הדין האזורי בתל אביב-יפו ערעור על החלטת ועדת התעסוקה, בין היתר בטענה שהפיצוי שנפסק לו הוא בשיעור נמוך מהמקובל. בפתח הודעת הערעור ציין מר יובל כי החלטת ועדת התעסוקה הומצאה לו ביום 24.3.14. לאחר שנקבעו מועדים לדיון ולהגשת התשובה לערעור, הגישה גולדרט בקשה להארכת המועד להגשת התשובה לערעור וכן בקשה למחיקת הערעור בנימוק שהוגש באיחור (להלן – בקשת המחיקה). לטענתה, החלטת ועדת התעסוקה הומצאה לבאי כוח שני הצדדים עוד ביום 20.3.14, חרף דברי מר יובל על קבלתה ביום 24.3.14; הערעור הוגש לבית הדין האזורי ביום 22.4.14 בשעה 23:47, כך שיש לראותו כאילו הוגש ביום המחרת, היינו 23.4.14^[9]; בין אם 20 הימים להגשת הערעור ייספרו מיום 20.3.14 ובין אם מיום 24.3.14, הרי שהערעור הוגש באיחור; גם אם מתחילים את הספירה ביום 24.3.14 (כטענת מר יובל), הרי שתקופת 20 הימים מסתיימת ביום 13.4.14 (י"ג בניסן), עוד בטרם מתחילה פגרת הפסח (שתחילתה ביום י"ד בניסן); כלומר, הערעור הוגש באיחור של 11 יום לפחות (או 15 יום לפי שיטת גולדרט לעניין מועד ההמצאה). עוד ציינה גולדרט כי מר יובל לא הגיש בקשה להארכת המועד להגשת הערעור, וכי על פי תקנה 125 לתקנות בית הדין ממילא לא מתקיים בעניינו כל טעם מיוחד שעשוי להצדיק היעתרות לבקשה שכזו. בהקשר זה נטען כי על פי הפסיקה, אף איחור של יום אחד בהגשת הערעור טעון הצדקה. לגופו של עניין נטען כי הערעור משולל סיכוי.

24.         בתגובתו לבקשת המחיקה אישר מר יובל כי הערעור הוגש באיחור בן ארבעה ימים, וביקש הארכת המועד להגשתו – למועד שבו הוגש בפועל. בתמצית, נטען כי ייצוגו נעשה באמצעות מינוי ממשרד הביטחון ולשם הגשת הערעור נדרש אישור המשרד. עניין זה גרר עיכוב המצדיק את הארכת המועד.

בהמשך לכך ניתנה החלטת בית הדין האזורי בבקשת המחיקה, החלטה שכלפיה מופנה הערעור דנן.

החלטת בית הדין האזורי

25.         בהחלטה מיום 27.5.14 בבקשת המחיקה, נדחה^[10] ערעורו של מר יובל על הסף (השופטת רוית צדיק; על"ח 31790-04-14)^[11]. בית הדין האזורי קבע כי בין אם לפי גרסת מר יובל באשר למועד ההמצאה של החלטת ועדת התעסוקה, ובין אם לפי גרסת גולדרט לעניין זה, הערעור הוגש באיחור. מכאן פנה בית הדין לבחון את הבקשה להארכת המועד להגשת הערעור בנימוק שהאיחור נבע מהצורך בקבלת אישור משרד הביטחון. בית הדין דחה את הבקשה להארכת המועד משלושה טעמים אלה:

א.      אם מר יובל בחן אפשרות להגשת ערעור והמתין לקבלת אישור משרד הביטחון לעניין הייצוג, "היה עליו להגיש באותו מועד וטרם חלוף המועד להגשת הערעור^[12], ערעור פורמלי או בקשת ארכה להגשת ערעור. בקשה למתן ארכה המוגשת בדיעבד ורק במסגרת 'תשובת המערער לבקשה למחיקת הערעור' איננה מצדיקה מתן ארכה ובנסיבות אלה לא ראיתי להיעתר לה". 

ב.       לפי תקנה 125 לתקנות בית הדין, "ספק אם לבית הדין סמכות להאריך את המועד להגשת ערעור" מכוח חוק חיילים משוחררים. ספק אם תקנה זו "חלה גם מקום בו טרם הוגשה תובענה כלשהי לבית הדין". בית הדין הפנה לנפסק בעניין פרת וציין כי ניתן ללמוד ממנו "כי בית הדין נעדר סמכות להארכת מועד להגשת ערעור אשר נקבע על ידי המחוקק, בלא קביעה מפורשות בחיקוק הרלבנטי". עוד נכתב כי "אין צורך לקבוע מסמרות בעניין זה משלא הוגשה בפועל בקשה להארכת מועד להגשת ערעור טרם הגשת הערעור לבית הדין ואף לא בד בבד עם הגשתו", ולמעלה מהצורך צוין כי "ספק אם הטעמים אשר פורטו בתגובה הינם 'טעמים מיוחדים' המצדיקים" את הארכת המועד.

ג.         משחלף המועד שנקבע בחוק להגשת הערעור, רשאית היתה גולדרט להניח כי החלטת ועדת התעסוקה הפכה חלוטה, ו"מעבר לאינטרס האישי של המבקשת [גולדרט – א.א.] קיים אינטרס ציבורי בדבר סופיות הדיון".

ההליכים בבית הדין הארצי

26.         הליך זה החל את דרכו בבית הדין הארצי בבקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי, שהוגשה ביום 8.6.14, והמשכו בערעור. ואלה קורותיו.

27.         בהחלטתי מיום 24.6.14 בבקשת רשות הערעור נכתב כי לכאורה, החלטת בית הדין האזורי "מסיימת את ההליך... ומהווה על כן פסק דין. בנסיבות שכאלה, לכאורה עומדת למבקש הזכות לערער על ההחלטה ללא נטילת רשות. בנסיבות אלה שוקל בית הדין לפעול בהתאם לתקנה 83 לתקנות בית הדין....". הצדדים נדרשו למסור עמדותיהם ביחס לאמור. ביום 7.7.14, לאחר קבלת עמדות הצדדים, הוחלט "כי הדיון בבקשת רשות הערעור יהא כבכתב ערעור, על פי תקנה 83 לתקנות בית הדין....". סיווג ההליך שוּנה בהתאם ובהמשך נקבע מועד לדיון בערעור ונקצבו זמנים להגשת סיכומי הצדדים. מר יובל ביקש לראות את בקשת רשות הערעור כסיכומים מטעמו. גולדרט הגישה סיכומיה ובין היתר מנתה את טעמיה לדחיית הערעור: לא הוגשה בקשה להארכת המועד להגשת הערעור בבית הדין האזורי, אף שמר יובל היה מודע לאיחור בהגשתו; קיים ספק באשר לסמכות בית הדין להאריך את המועד; ממילא לא מתקיים בנסיבות העניין כל טעם מיוחד המצדיק את הארכת המועד; הסתמכות וסופיות הדיון; סיכויי הערעור קלושים.

הדיון בערעורים והמשך ההליכים לאחר מכן

28.         בדיון הראשון בשני ההליכים שאוחדו, ככלל, חזרו הצדדים על טענותיהם. עוד נדרשו לשאלות שונות בנוגע להשלכת פגרת בתי המשפט על מניין הימים להגשת הערעור ולתחולת תקנה 126 לתקנות בית הדין, המורה כי תקופת פגרה לא תבוא במניין הימים "שנקבעו בתקנות אלה או שנקבעו בידי בית הדין או הרשם, אלא אם כן הורה בית הדין או הרשם, לפי הענין, אחרת". עניינים נוספים שעלו בדיון: האם יש הבדלים, בקשר להארכת המועד, בין ערר על החלטת ועדה מדרג ראשון המוגש לוועדה מדרג שני, ובין ערעור על החלטת ועדה מדרג שני המוגש לבית הדין?; לעניין המועד שבו יש להתחיל את מניין הימים להגשת הערעור – האם יש להעדיף את "כלל הידיעה" על "כלל ההמצאה"?; חובת מערער, כעולה מהפסיקה, לפעול "בשקידה סבירה" להגשת ערעורו במועד; ההבדל בין שני ההליכים שלפנינו מבחינת התכלית של קציבת תקופה קצרה להגשת ערעור; אופן הפעלת ההנחיות הפנימיות של המוסד. ייאמר כבר עתה כי לא נדרשנו במסגרת פסק דין זה לכל הסוגיות שנזכרו בדיון, משלא נדרשו להכרעה.

29.         כשבוע לאחר הדיון הראשון בערעור הגיש המוסד בקשה לתיקון הפרוטוקול וכן ביקש כי בית הדין ישקול קבלת עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה (להלן – היועמ"ש) "בסוגיות העולות בתיק זה". בהמשך לכך ולאחר קבלת תגובות הצדדים תוקן הפרוטוקול וכן ניתנה החלטה המורה על קבלת עמדת היועמ"ש. לאחר שהוגשה העמדה הגישו הצדדים התייחסויותיהם אליה.

עמדת היועמ"ש

30.         היועמ"ש הגיש עמדתו ובה, ככלל, התייחסות אך ורק לשאלות העקרוניות העולות ומבלי להביע עמדה כלשהי ביחס לנסיבות המסוימות באיזה מההליכים שלפנינו. בתמצית, היועמ"ש סבור כי במקרים חריגים ויוצאי דופן, בהעדר הוראה בחוק המסמיך שיש בה כדי לשלול אפשרות זאת – מוסמך בית הדין להאריך מועדים הקבועים בחיקוק. עוד סבור היועמ"ש כי יש להפעיל סמכות זו בזהירות ובמתינות, כדי למנוע תוצאה קשה או בלתי צודקת שלא ניתן להשלים איתה וכשהאיחור בהגשת ההליך לא היה בשליטת בעל הדין המבקש את הארכת המועד.

31.         וביתר פירוט: אשר לתקנה 125 לתקנות בית הדין, מציין היועמ"ש כי היא מקבילה לתקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד – 1984 (להלן בהתאמה – תקנה 528 ו-תקסד"א), ומוסיף כי ההלכה העולה מפסיקת בית הדין הארצי היא כי תקנה 125 אינה חלה על הארכת מועדים שעניינם עשיית פעולה להבאת עניין לבית הדין, וזאת להבדיל ממועדים לעשיית פעולה במהלך המשפט. לפיכך ועל פי אותה הלכה, תקנה 125 אינה מהווה מקור סמכות להארכת מועד הקבוע בחיקוק. מסקנה זו, ממשיך היועמ"ש, מתיישבת עם עקרון סופיות הדיון ועם החשיבות שבשמירה על מועדים הנקובים בחוק, אך בצד זאת בשנים האחרונות ניכרת בפסיקה מגמה של גמישות מסוימת בנוגע להארכת מועדים הקבועים בחיקוק, בנסיבות חריגות המצדיקות זאת. לדעת היועמ"ש, "מגמה זו של גמישות במועדים, יכול ותתיישב עם התפיסה שביסוד תקנה 125 לתקנות, אשר על פי לשונה חלה על כל מועד שנקבע בחיקוק". מדברים אלה עשוי להשתמע כי היועמ"ש תומך בראיית תקנה 125 כמקור להארכת מועדים הקבועים בחיקוק, דוגמת החיקוקים הרלוונטיים למקרים שלפנינו.

אשר לסמכותו הטבועה של בית הדין להאריך מועדים – עמדת היועמ"ש היא שניתן לראות בסמכות הטבועה מקור לסמכות בית הדין להארכת מועדים, וזאת במצב שבו אין בנמצא הוראה השוללת במפורש את סמכות בית הדין להאריך מועדים, או במצב שבו אין משתמע הסדר שלילי. היועמ"ש מפנה לפסיקת בית המשפט העליון בנושאים אזרחיים שונים, ומדגיש כי את מגמת ההגמשה האמורה יש להחיל גם בבתי הדין לעבודה, "במיוחד בהתחשב בטיבם של הנושאים המובאים" לפתחם, "ובראש ובראשונה חקיקה סוציאלית, אשר בעניינה זכות הגישה לערכאות מקבלת משנה תוקף". עם זאת, היועמ"ש סבור כי גם כאשר אין בדבר החקיקה הרלוונטי הוראה השוללת את סמכותו הטבועה של בית הדין להאריך מועד הקבוע בחיקוק, לא נובע מכך בהכרח כי על בית הדין לעשות שימוש בסמכות זו. שכן יש לעשות שימוש בסמכות הטבועה "בזהירות, במתינות ובנסיבות יוצאות דופן בלבד", תוך הפעלת שיקול דעת ובהתאם לאמות המידה שנקבעו בפסיקה ביחס להפעלתה, שהמרכזית שבהן היא כשההארכה נדרשת למניעת אי צדק גדול או תוצאות קשות שחוש הצדק אינו יכול להשלים עמן. בנוסף, על מבקש ההארכה להראות כי לא היתה לו שליטה על מצב העניינים שבשלו מתבקשת הארכת המועד, וכי השימוש בסמכות הטבועה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ותכליתו. על אמות מידה אלה מוסיף היועמ"ש את אמות המידה הבאות:

א.      יש מקום להבחין בין הליכים שונים, בין היתר בהתאם לתכליתם החקיקתית: "ברי כי לא הרי ערעור על החלטה בתחום הביטוח הסוציאלי כהרי ערעור על החלטה בעניין הטלת עיצום כספי על מעסיק או מזמין שירות; וכך אין דינו של ערעור על החלטה בעניין רישיון לעסוק כקבלן כוח אדם כדין ערעור על החלטה בעניין פיטורין של אשה הרה";

ב.       על ההארכה המבוקשת לעלות בקנה אחד עם הוראות החוק הרלוונטי בין היתר במובן זה שאין לאפשר סטייה משמעותית מהמועדים שנקבעו באותו החוק. בהקשר זה מציין היועמ"ש כי בעניינו של מר יובל מדובר על איחור בן 11 יום בלבד, שעה שהתקופה להגשת ערעור היא בת עשרים יום, ואילו בעניינו של מר דולאני מדובר על איחור של כ-9 חודשים, שעה שהתקופה להגשת הערעור היא בת 60 יום.

ג.         אם הבקשה להארכת המועד הוגשה לאחר שהמועד להגשת ההליך כבר חלף, יש להיעתר לה רק במקרים חריגים ביותר, וזאת בשל אינטרס ההסתמכות של הצד שכנגד.

התייחסות הצדדים לעמדת היועמ"ש

32.         מר דולאני מציין כי הוא מסכים עם האמור בעמדת היועמ"ש לעניין מגמת הגמישות העולה מהפסיקה ביחס להארכת מועדים הקבועים בחיקוק, אלא שאין הוא מסכים עם עמדתו שלפיה אין לגזור סמכות זו מתקנה 125. מר דולאני סבור כי "הגיעה העת לבחון מחדש את הלכת ביהמ"ש והפרשנות שניתנה לתקנה 125", שכן הפרשנות שניתנה עד כה מובילה לא אחת לתוצאות קשות שאין להשלים עמן. לדעת מר דולאני, יש לפרש את תקנה 125 כך שבית הדין יהיה מוסמך מכוחה להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק בהתקיים טעמים מיוחדים שיירשמו. עוד מציין מר דולאני כי הוא מסכים עם האמור בעמדת היועמ"ש לעניין הסמכות הטבועה, אלא שבענייני ביטחון סוציאלי ניתן, לדעתו, לעשות שימוש בסמכות זו גם למניעת אי צדק שלא מגיע לכדי אי צדק "גדול" דווקא. כן שב מר דולאני על עמדתו שלפיה ניתן למצוא מקור לסמכות בית הדין להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק בביקורת השיפוטית שהוא מפעיל על החלטות המוסד. בהקשר זה חוזר מר דולאני ומציין כי בעניינו החליט המוסד להעלות טענת התיישנות בלי להפעיל שיקול דעת ובלי להסביר מדוע הוא עושה כן בניגוד להנחיותיו הפנימיות. לפיכך, משלים מר דולאני, החלטת בית הדין האזורי לקבל את עמדת המוסד ולדחות את הערעור מבלי לדון בו לגופו, היא "מוטעית ואינה צודקת".

33.         המוסד הודיע כי הוא מסכים עם האמור בעמדת היועמ"ש לעניין מגמת הגמישות העולה מהפסיקה ביחס להארכת מועדים הקבועים בחיקוק וכי במקרים חריגים ובהתקיים תנאים מסוימים מוסמך בית הדין, מכוח סמכותו הטבועה, להאריך מועדים הקבועים בחיקוק. עוד מסכים המוסד עם האמור בעמדת היועמ"ש לעניין השימוש בסמכות הטבועה בזהירות ובמתינות, באופן המתיישב עם לשון החוק המסמיך ותכליתו, כדי למנוע תוצאה קשה. עם זאת, המוסד סבור שאין להשתמש בסמכות הטבועה בתחום הביטחון הסוציאלי בכלל ובמקרה של מר דולאני בפרט. בהקשר זה מציין המוסד כי בעניין דנן הימנעות משימוש בסמכות הטבועה לשם הארכת המועד לא תוביל לתוצאה קשה, משום שלמר דולאני שמורה הזכות להגיש מדי חצי שנה בקשה לבדיקה מחדש, וכך אף עשה בפועל. המוסד חוזר על עמדתו שלפיה ההסדר הקבוע בתקנות המועדים לערעור, שתוקן בעקבות שימת לבו של מתקין התקנות לרוח הנושבת מהפסיקה, מהווה הסדר ממצה שמשמיע הסדר שלילי ביחס לסמכות בית הדין להאריך את המועדים הקבועים בתקנות אלה. המוסד שב וטוען כי אף אם מבחינה עקרונית ימצא בית הדין כי יש מקום לעשות שימוש בסמכותו הטבועה להארכת מועדים, הרי שאין לעשות כן במקרה דנן, מהנימוקים שמנה בכתבי הטענות הקודמים מטעמו.

34.         מר יובל סבור שהעיסוק בסוגיית הסמכות הטבועה "מיותר", משום שאת המינוח "חיקוק" שבתקנה 125 יש לפרש ככולל גם חוק ותקנות. מר יובל מציין כי אכן פסיקת בית דין זה בעבר היתה שונה, אלא שבית דין זה אינו כפוף לתקדימיו שלו, ואין כל מניעה לקבוע שבית הדין מוסמך להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק מטעמים מיוחדים שיירשמו, כלשון תקנה 125. מר יובל אינו שולל את האפשרות לעשות שימוש בסמכות טבועה לשם הארכת מועד, במקרים חריגים המצדיקים זאת, כעמדת היועמ"ש, אלא שלדבריו אין לעשות זאת רק במקרים של אי צדק "גדול", שכן זהו "כלל נוקשה ובלתי מוצדק". מר יובל מציע במקום זאת כלל של "מקבילית כוחות, המאזן בין מידת האיחור או היקף התקופה שלגביה מתבקשת הארכת המועד, הטעמים לאיחור או להארכת המועד, ומידת אי הצדק או התוצאה הלא רצויה אם לא יוארך המועד". אם האיחור אינו גדול, לא תידרש מידה גדולה של אי צדק כדי להיעתר לבקשה להארכת המועד ולהיפך. כלל זה יאפשר איזון בין אינטרס סופיות הדיון לבין שמירת הצדק "והכלל הרחב, שראוי להעדיף הכרעה שיפוטית מטעמים מהותיים ולא מטעמים דיוניים". הפעלת כלל זה בנסיבות העניין דנן, משלים מר יובל, ואיזון בין כל השיקולים האמורים, מובילים למסקנה כי בעניינו יש מקום להיעתר לבקשה להארכת המועד.

35.         גולדרט סבורה כי אם תתקבל עמדת היועמ"ש, המסקנה האחת היא כי יש לדחות את ערעורו של מר יובל. זאת משום שלפי עמדה זו מוסמך בית הדין להאריך מועד הקבוע בחיקוק רק על מנת למנוע תוצאה קשה או בלתי צודקת ורק אם לבעל הדין לא היתה שליטה על האיחור בהגשת ההליך. ואם בקשת ההארכה מוגשת לאחר תום התקופה להגשת הערעור, יש להיעתר לה רק במקרים חריגים ביותר. בעניין דנן – כך גולדרט – מר יובל כלל לא הגיש בקשה להארכת המועד ולא נתן לכך הסבר, ובנסיבות אלה היתה גולדרט רשאית להסתמך על סופיות הדיון ואין מקום לפגוע באינטרס מהותי זה. כמו כן לא הסביר מר יובל מדוע לא הגיש את הערעור במועד. לעניין זה אין לקבל את טענותיו לעיכוב בשל צורך לקבל את אישור משרד הביטחון, שכן הדבר לא מנע ממנו הגשת הערעור במועד. בהתנהלותו לקח מר יובל סיכון שערעורו יידחה בשל האיחור בהגשתו. עוד טוענת גולדרט כי אין מדובר בתוצאה קשה שלא ניתן להשלים איתה, שכן מדובר בערעור סרק וחסר סיכוי.

ד י ו ן   ו ה כ ר ע ה

36.         להלן נתייחס בנפרד לכל אחד ממקורות הסמכות הפוטנציאליים כפי שפורטו בהחלטות קודמות ובטענות הצדדים. נקדים אחרית לראשית ונציין כבר עתה כי מבחינה עקרונית ראינו לקבל בעיקרן את הטענות בדבר סמכות בית הדין להאריך מועדים מכוח הסמכות הקבועה בתקנה 125 לתקנות, אם כי מבחינה אופרטיבית וביישום ההלכה העקרונית על נסיבות עניינם הקונקרטי, מצאנו כי דין ערעוריהם של מר דולאני ומר יובל להידחות.

37.         להלן עיקרי הכרעותינו בהיבט העקרוני של השאלה שלפתחנו:

א.      ניתן לראות בתקנה 125 מקור עקרוני לסמכות בית הדין להאריך מועד הקבוע בחיקוק להגשת ערעור לבית הדין האזורי על החלטתו של גוף מעין שיפוטי, ובתנאי שאותו חיקוק אינו שולל אפשרות זו במפורש או במשתמע.

ב.       החיקוקים הנדונים בהליך זה – תקנות המועדים לערעור וחוק חיילים משוחררים, אינם שוללים במפורש או במשתמע את האפשרות להאריך מכוח תקנה 125 את המועדים הקבועים בהם, ועל כן מוסמך בית הדין להאריך את המועד האמור מכוח תקנה זו. לכשיתעורר הדיון בקשר לחיקוק אחר, יהיה צורך לבחון את עניינו – את סוג העניין שלגביו נקבע המועד שהארכתו מבוקשת, אם מצויה בו הוראה השוללת (במפורש או במשתמע) את האפשרות להאריך את המועד הקבוע בו וכיו"ב – ולקבוע עמדה סופית באשר לסמכות בית הדין להאריך את המועד הקבוע בו מכוחה של תקנה 125.

ג.         מקום בו תקנה 125 אינה חלה, אזי במקרים חריגים ונדירים, על פי אמות המידה הקבועות בפסיקה וכל עוד הדבר לא נשלל במפורש, עשוי בית הדין לעשות שימוש בסמכותו הטבועה ולהאריך מכוחה את המועד להגשת הליך. הדעת נותנת כי סמכות זו תהא רלוונטית בעיקרו של דבר באותם מקרים שבהם מתבקשת הארכת המועד להגשת הליך לגוף שאינו בית הדין לעבודה ושהוא גוף מעין שיפוטי אחר. שכן, על פני הדברים בעת הגשת הליך לבית הדין לעבודה הסמכות הרלוונטית תהא תקנה 125.

ד.       הביקורת המינהלית של בתי הדין על החלטה להעלות טענה נגד איחור בהגשת ערעור, מאפשרת אף היא, אם כי בעקיפין, להאריך מועדים וזאת במקרים בהם לפי כללי הביקורת המנהלית נפל פגם בעמדת הרשות.

ה.      בשלב זה, מאחר שהדבר הוא למעלה מן הדרוש לצורך הכרעה בהליך זה, יש להותיר בצריך עיון את השאלה האם תקנה 125 חלה גם על המועד להגשת תובענות.

להלן נדון בעניינים אלה כסדרם, אך לפני כן נקדיש מספר מילים לעניין מקומם של הפרוצדורה במשפט בכלל והמועדים במשפט בפרט.

על סדרי הדין, על מידות ושיעורים

38.         בשיטת המשפט הישראלית, כבשיטות משפט רבות אחרות, קבועות בחוקים ובתקנות הוראות שונות המסדירות את אופן ניהול המשפט. בכלל זה הוראות הנוגעות לאופן פתיחת הליכים מסוימים, אופן ההגשה של כתבי בי-דין, דרכי ההמצאה, ועוד ועוד, וכמובן – הוראות בדבר קציבת מועדים שונים לעשיית פעולות שונות. בנוסף קבועים בחוקים ובתקנות שונים מועדים כאלה ואחרים להגשת השגות לבית הדין לעבודה על החלטות של גופים מינהליים ושל גופים מעין-שיפוטיים. ביסוד ההוראות הקובעות את סדרי הדין, ולא רק בנושא של קציבת מועדים, עומדות מספר מטרות: הבטחת ניהול יעיל והוגן של המשפט, מניעת סחבת ובזבוז זמן שיפוטי, מניעת התדיינות אקדמית שאין בה תועלת, שמירה על זכויות הצדדים וכן הבטחת יציבות^[13]. מטרת-העל היא להבטיח שסכסוכים לא יימשכו עד אין קץ. לצד המועדים הסטטוטוריים הקבועים בחוקים ובתקנות, נקבעים על ידי ערכאות השיפוט השונות, שופטים ורשמים, כמעשה יום-יומי, ומכוח הסמכה בחוק ובתקנות, מועדים לעשיית פעולות שונות במסגרת ההליכים המשפטיים המובאים לפתחם. עניינו המרכזי של ההליך שלפנינו הוא במועדים מהסוג הראשון – מועדים שנקבעו "בחיקוק", ולא על ידי ערכאות השיפוט, ובהם נתמקד בדיון שלהלן.

39.         רבות נכתב על התכליות השונות לקציבת מועדים מחד גיסא, ועל השרירות הכרוכה בכך מאידך גיסא, ובכלל זה בהקשר של בקשות להארכת מועד. הכל מסכימים כי אף שעשויה להיגרם כתוצאה מכך פגיעה בזכויות מהותיות והגם שכרוכה בכך שרירותיות מסוימת, הרי שבעולם המשפט (וגם בתחומים אחרים) אין מנוס מקביעת מועדים לעשיית פעולות שונות. כך נאמר בהקשר זה בפסיקת בית המשפט העליון, מפי המשנה לנשיא (כתוארו אז) מישאל חשין:

"לעולם ניתן להיטיב במידתיות הפגיעה בטענה כי קביעתם של קווי-גבול גורפים מרחיבה את הפגיעה בזכות יתר-על-המידה. כך, למשל, נוכל לשאול... אם נכונה המדינה ליטול על עצמה סיכוני חיים בהתרתה של נסיעה במהירות של 90 קמ"ש, מדוע לא תקבע גבול של 91 קמ"ש? 92 קמ"ש? וכן הלאה. כך לעניינים אחרים, כגון להתיישנות, לגיל בגירות ועוד. 'אלא שזה דינם של זמנים, של מידות, של מישקלות, של מרחקים ושל עוד כיוצא באלה מושגים מדידים, שבקצה קצהם גבולותיהם הם שרירותיים משהו. והדברים ידועים...'"^[14]

ובעניין אחר^[15] נאמר כך:

"אין ספק כי במישור הדיוני יש ליתן חשיבות רבה למועדים סטטוטוריים שנקבעו בסדרי הדין לצורך עשיית פעולות במסגרת ההליך השיפוטי, וחריגה ממועדים טעונה הגשת בקשה להארכת מועד תוך הצגת הטעמים לכך וקיום טעמים מיוחדים למתן ארכה. הקפדה נאותה על לוחות זמנים בהליך השיפוטי הינה כורח המציאות, שאחרת לא ניתן לנהל מערכת שיפוט סדירה ותקינה, וסופן של חריגות כגון אלה שהן עלולות לפגוע בזכויות דיוניות ואף בזכויות מטריאליות של בעלי-דין, ולעתים אף להסב נזק לציבור הרחב."

עוד אנו מבקשים להביא בהקשר זה מדבריו הקולעים של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בעניין דדון^[16], שם הוגשה תביעה באיחור של יום אחד בלבד מעבר לתקופת ההתיישנות בת 7 השנים:

"משקבע המחוקק תקופה נתונה, או גיל פלוני או כל עניין אחר שבשיעורים ובמידות – לעולם תהיה כרוכה בכך מידה כזו או אחרת של 'שרירותיות', וככל שנמצא עצמנו קרובים ומתכנסים יותר ל'נקודה האריתמטית' המדויקת – כך יעלו בנו הרהורי ה'שרירותיות'. אכן, מה נשתנו 'שבע שנים' מ'שבע שנים ויום אחד'? אולם תוקפה זו של קושיה זו נכון יהיה לשבע שנים ושבוע, לשבע שנים וחודש, אולי גם לשמונה ולתשע שנים.

כל הנימוקים שנימנו בפסיקה ובספרות להצדקת מוסד ההתיישנות ול'תכליתו החקיקתית' [כמחסום העומד כנגד התובע], יפים לכאורה גם לכל אחת מהתוספות האמורות לעיל לתקופת שבע השנים.

ומצדו השני של המטבע – משנבוא לבחון את 'זכותו הדיונית' של הנתבע, כל הנימוקים והתכליות המצדיקות את מועד שבע השנים יהיו נכונות לכאורה גם למועד של שבע שנים פחות יום, פחות חודש, פחות שנה ואולי אף פחות שנתיים – ואין לדבר סוף.

התשובה לאותן תהיות הינה בחיוניותם הבלתי נמנעת של מידות ושיעורים [במידה ובשיעור הראויים] כאמות מידה מחייבות וחיוניות בכל מערכת משפט באשר היא, מעצם היותה מערכת משפטית. כך הוא למשל בקביעת היום בו מלאו לפלוני 18 שנים [לא חסר יום, ולא יתר יום] כנקודת המעבר ה'אריתמטית' ממגבלות 'הקטין' לכשרותו של 'בגיר'. כך הוא גם בקביעת היום בו מלאו לנער 12 שנים [לא חסר יום, ולא יתר יום] כנקודה ה'אריתמטית' בה מתחיל הוא בנשיאת אחריות בפלילים.

וכך הוא בתחומים ובעניינים רבים אחרים."

אמנם דברים אלה מתייחסים בעיקרם לתובענה ולתקופת התיישנות בת 7 שנים, אך יפים הם במהותם אף לענייננו, הגם שהמועדים לעשיית הפעולות בענייננו – 60 יום להגשת ערעור על החלטת הוועדה לעררים בעניינו של מר דולאני, ו-20 יום להגשת ערעור על החלטת ועדת התעסוקה בעניינו של מר יובל – הם קצרים מאד באופן יחסי, ועל כן עשויות לגבור תחושת השרירותיות ומידת הפגיעה בזכויות מהותיות. בעניינים שכאלה, לצד התכליות העומדות בבסיס מוסד ההתיישנות והרלוונטיות בחלקן אף לקציבת מועדים מסוגים אחרים, עומדות תכליות נוספות: למשל ובהקשר של הביטחון הסוציאלי - הצורך בקיום הליך מהיר של מימוש זכויות. לעניין זכויות מבוטח הנקבעות על ידי ועדת עררים – הצורך האמור נובע הן מהרצון לפעול לטובת המבוטח – שיקבל את זכויותיו בהקדם, והן מהצורך בקביעת זכויותיו בנקודת זמן מסוימת, לאור שינויים שעשויים להתרחש במצבו ולפיכך בזכויותיו. ובהקשר הכללי – הכרעה מהירה בסכסוך תלוי ועומד שהיא אינטרס גם של הציבור וגם של הצד השני. כך אף לעניין שבו נטען להפרת זכויות הקבועות בחוק חיילים משוחררים. כך בעניינים רבים נוספים, למשל כאלה הנדונים בבתי המשפט לעניינים מינהליים^[17]. כאמור לעיל, כשמדובר בעניינים שלהם נקבעו פרקי זמן קצרים, גוברות תחושת השרירותיות והפגיעה בזכויות מהותיות, אך גם לגביהם נקודת המוצא היא שיש לעמוד בלוחות הזמנים הקבועים בדין.

40.         מבלי להפחית מחשיבות ההקפדה על המועדים הקבועים בחוקים ובתקנות, על התכליות שבבסיסה, אין חולק כי עקרונות לא פחות חשובים מטים לעתים את הכף לטובת הגמשה מסוימת במסגרת המועדים הנתונה, ומאפשרים הארכתם במקרים מסוימים, לעתים אם יש "הצדקה" לכך^[18], ולעתים "מטעמים מיוחדים שיירשמו"^[19]. גם לגבי מועדים שנקבעים על ידי בית המשפט במסגרת ניהול ההליך (להבדיל ממועדים שנקצבו בפסק הדין לביצוע פעולות^[20]), הנחת המוצא היא שאין לחרוג מהם, אלא שהאפשרות להאריכם כרוכה בעמידה בתנאים מחמירים פחות, על פי שיקול דעתו של בית המשפט ולרוב מבלי להיזקק לטעמים מיוחדים.

בהקשר זה, וגם כאן הדברים נכונים לגבי סדרי הדין בכללם ולא רק לגבי קציבת מועדים, ניתן למצוא בפסיקה גישה המאפשרת גמישות-מה בסדרי הדין, שהקו המנחה אותה הוא ש"הפרוצדורה אינה מיטת סדום"^[21], ולצדה גישה המעדיפה הקפדה על סדרי הדין גם במחיר של אי בירור זכויות מהותיות לגופן, והתומכת ברעיון ש"אמנם אין הפרוצדורה 'מיטת סדום', אבל גם מזרון סתם אין היא שאתה מקפלו וזורקו ממקום למקום"^[22].

ככלל ובצד הגישות השונות, ניתן לומר כי בפסיקה ניכרת מגמה כללית של הגמשת המדיניות הנוגעת להארכת מועדים, וזאת כחלק ממדיניות השואפת לבירור זכויותיהם המהותיות של בעלי הדין לגופן, ומתוך ראיית סדרי הדין ככלים שנועדו לשרת את המטרה העיקרית שהיא בירור המחלוקות שבין הצדדים והכרעה בהן^[23]. במסגרת זו חל ריכוך מסוים בבחינת ה"טעמים המיוחדים" המצדיקים את הארכת המועד. וכך, למשל, באים הדברים לידי ביטוי בפסיקת בית המשפט העליון^[24]:

"אין רשימה סגורה של נסיבות המהוות 'טעם מיוחד'. ההלכה אשר היתה מקובלת בעבר בפסיקה היא, כי קיומן של נסיבות חיצוניות שגרמו לאיחור, ואשר אינן בשליטת בעל הדין, הריהן 'טעם מיוחד'. לעומת זאת, כאשר טעמי האיחור נעוצים בבעל הדין עצמו או בבא-כוחו, אין צידוק להאריך את המועד שהוחמץ..... הוא הדין מקום בו נגרם האיחור עקב טעות או תקלה משרדית. בהקשר זה נפסק כי אמנם אין חסינות מפני טעות אנוש, אך לטעות זו יש מחיר אשר מבין שני בעלי הדין על הצד הטועה לשאת בו.....

עם זאת, לאור ההכרה הגוברת בחשיבותה החוקתית של זכות הגישה לערכאות, ומשום שנעילת שעריו של בית המשפט לפני בעל דין אינה דבר של מה בכך, רוככה במשך השנים הדרישה בפסיקה לקיומו של אותו 'טעם מיוחד'. נקבע כי ככל שמדובר בטעות אנוש שאין מקורה ברשלנות, הזנחה או זלזול בבית המשפט, יהיה מקום בנסיבות המתאימות להכיר בטעות שבדין כ'טעם מיוחד' המצדיק הארכת המועד..... לעניין זה יש גם להתחשב בסיכוייו של ההליך לגביו מתבקשת הארכת המועד..... מן הדברים עולה כי על בית המשפט לאזן בין מספר שיקולים בבואו להכריע בבקשה מעין זו. בין השיקולים הללו ניתן למנות את עקרון סופיות הדיון ויעילותו, התנהגותם של הצדדים ותום-לבם, נסיבותיו של האיחור, מידתו והשלכתו על אינטרס ההסתמכות של הצד האחר, מהות הסוגייה וחשיבותה הציבורית, וסיכוייו של ההליך....." (הדגשה הוספה – א.א.)

41.         ואכן, כדבר שבשגרה נדרשים בתי המשפט ובתי הדין בערכאות השונות לעריכת איזונים בין האינטרסים והערכים המנוגדים במסגרת בקשות להארכת מועד ממינים ומסוגים רבים. מציאות זו הביאה לפיתוח פסיקתי משמעותי של דיני הארכת המועדים, ובכלל זה קביעות נקודתיות במקרים קונקרטיים בשאלת קיומם או העדרם של "טעמים מיוחדים" להארכת המועד, כשהם נדרשים.

42.         על רקע הדברים האמורים ניתן לעבור ולבחון כל אחד מהמקורות האפשריים לסמכות בית הדין להאריך מועדים, כפי שפורטו, בין היתר, בטענות הצדדים.

א. האם תקנה 125 מקנה לבית הדין סמכות להאריך מועד להגשת ערעור לבית הדין?

43.         לבתי משפט ובכלל זה לבית הדין לעבודה מוגשים, בהכללה טובה לענייננו, שני סוגי הליכים: האחד, "תובענה" שבמסגרתה מתקיים לפני הערכאה השיפוטית בירור ראשוני של הסכסוך (דהיינו פריסת הראיות הנוגעות לסכסוך המקורי), לרבות סכסוך בקשר עם החלטה של רשות מינהלית; השני, "ערעור" שבמסגרתו נבחנת החלטתו של גוף שלפניו נערך הבירור הראשוני של הסכסוך, בין אם סכסוך שהוא בין פרטים שונים (כגון בעניינו של מר יובל) ובין אם סכסוך שהוא בין הפרט לרשות המנהלית (כגון בעניינו של מר דולאני)^[25].

גם חוק הביטוח הלאומי מבחין בין שני סוגי הליכים אלה בקובעו כי הסמכות "לדון ולפסוק בכל תובענה ...." של הזכאי לגמלה ושל אחרים מסורה לבתי הדין לעבודה (סעיף 391 לחוק), ולצד זאת קובע כי החלטות של ועדות מעין שיפוטיות שונות^[26] ניתנות לערעור לפני בתי הדין לעבודה. אבחנה זו מקבלת ביטוי נוסף בחוק האמור בסעיף 396 המסמיך את השר לקבוע "הוראות בדבר מועדים להגשת תובענות וערעורים לענין חוק זה לפני בית הדין לעבודה", וכן בסעיפים 123 ו- 124 לחוק המבחינים בין ערעור לתובענה.

לעניין זה ראו גם הגדרת "הליך" בתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב – 1991, לפיהן "הליך" כולל "תובענה וכל ענין אחר המובא בידי בעל דין לפני בית דין". בגדרם של אותם עניינים אחרים מוזכרים באותן תקנות סוגי ערעורים המוגשים לבית הדין האזורי (למשל: סימן י"ד לתקנות - ערעור על החלטת הממונה על הגמלאות, וסימן ט"ו – ערר לפי חוק שירות התעסוקה).

44.         המקור הנורמטיבי העיקרי הדן בסמכות בית הדין להאריך מועד נמצא בתקנה 125 לתקנות בית הדין. תקנות אלה תוקנו על ידי שר המשפטים, לאחר התייעצות עם שר העבודה והרווחה^[27], מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 43 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט – 1969 (להלן – חוק בית הדין), שזו לשונו:

"(א)  שר המשפטים ושר התעשייה המסחר והתעסוקה ממונים על ביצוע חוק זה והם רשאים להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו.

(ב)  שר המשפטים רשאי, לאחר התייעצות עם שר התעשייה המסחר והתעסוקה, להתקין תקנות בדבר סדר הדין בבית הדין, לרבות תקנות בדבר ערעורים וכן תקנות בדבר –

(1)  ...;

...

(8)  הארכת מועדים לעשיית דבר שבסדרי דין או שבנוהג, אף אם נקבעו בחיקוק;

(9)  ...;

...

(ג)   תקנות לפי סעיף קטן (ב)(9) עד (11) טעונות אישורה של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת."

יצוין שסעיף קטן (8) הוסף בתיקון 8 לחוק בית הדין משנת 1980. התיקון הוסבר כך^[28]: "כדי להסיר ספק בענין סמכותו של בית הדין לעבודה בענין הארכת מועדים שנקבעו בחיקוק לעשיית פעולות בבית המשפט, מוצע לאפשר קביעת הוראות בענין זה בתקנות סדרי הדין" (הדגשה הוספה – א.א.).

45.         מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 43(ב)(8) לחוק בית הדין, תוקנה תקנה 125, שלמען הנוחות נביאה כלשונה בשנית^[29]:

"מועד או זמן שקבע בית הדין או הרשם לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג, רשאי הוא, לפי שיקול דעתו ובאין הוראה אחרת בתקנות אלה, להאריכו מזמן לזמן, אף שנסתיים המועד או הזמן שנקבע מלכתחילה;

נקבע המועד או הזמן בחיקוק, לרבות בתקנות אלה, רשאי הוא להאריכם מטעמים מיוחדים שיירשמו." (הדגשה הוספה – א.א.)

התקנה מתייחסת לשני סוגי מועדים שבית הדין (או הרשם^[30]) מוסמך להאריך:

א.      מועד או זמן "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג" שנקבע על ידי בית הדין או הרשם: מועדים מסוג זה מוסמך בית הדין להאריך לפי שיקול דעתו, כל עוד אין הוראה אחרת בתקנות בית הדין.

ב.       מועד או זמן "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג" שנקבע בחיקוק: מועדים מסוג זה מוסמך בית הדין להאריך מטעמים מיוחדים שיירשמו.

46.         זה המקום לציין כי בטיעונים מטעם מר יובל הובנה התקנה כך שהמילים "שבסדר הדין או שבנוהג" המופיעות ברישא של התקנה, מתייחסות לרישא בלבד ולא לסיפא של התקנה. כלומר, לשיטתו של מר יובל, החלק השני של התקנה הדן במועד שנקבע בחיקוק, אינו מתייחס למועד או לזמן "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג", אלא לכל מועד או זמן. על רקע זה ברורה עמדתו שלפיה אין כל מניעה לקבוע שבית הדין מוסמך להאריך מועדים שנקבעו בחיקוק ושהעיסוק בסמכות הטבועה אינו נדרש. אנו סבורים כי אין לקבל פירוש זה.

בחלק השני של התקנה נכתב במפורש "נקבע המועד או הזמן בחיקוק" – בה"א הידיעה. כלומר הכוונה היא למועד מסוים ולזמן מסוים. ואיזהו? אותו המועד ואותו הזמן המופיע בתחילת התקנה – "מועד או זמן... לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג". הדבר עולה אף מלשון סעיף 43(ב)(8) לחוק בית הדין, שבו נקבעה סמכות להתקין תקנות בדבר "הארכת מועדים לעשיית דבר שבסדרי דין או שבנוהג, אף אם נקבעו בחיקוק". כלומר, הסמכות מצומצמת להתקנת תקנות בדבר הארכת מועדים לעשיית דבר שבסדרי דין או שבנוהג בלבד.

פרשנות זו, שלטעמנו היא מחויבת ושנקבעה עוד בפסק דינו של בית דין זה בעניין כלאף^[31], שיובא בהמשך, היא-היא שיוצרת את הפער בעמדות הצדדים ושבעטיה נדרשת התמודדות משפטית בניסיון למצוא בתקנה 125 מקור לסמכות בית הדין להאריך מועד בנסיבות שבהן המועד שאותו מבקשים להאריך אינו, לכאורה וממבט ראשון, מועד "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג", כפי נסיבות המקרים שהובאו לפנינו במסגרת ההליכים דנן. שהרי אילו היה בסיס לפירוש שמציע מר יובל, בכך היה מסתיים הדיון. שכן, אילו היינו קובעים כי החלק השני של התקנה מאפשר לבית הדין להאריך כל מועד שהוא שנקבע בחיקוק (ולא רק מועד לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג), ומשהמועדים בשני העניינים שלפנינו נקבעו ב"חיקוק"^[32] – תקנות המועדים לערעור וחוק חיילים משוחררים – הרי שכל שהיה נותר לעשות הוא לבדוק קיומם או העדרם של טעמים מיוחדים בנסיבות המקרים הקונקרטיים שלפנינו, מבלי להידרש כלל לשאלה העקרונית שלשם ליבונה התבקשה התייחסות הצדדים ושמפאת חשיבותה התבקשה אף עמדת היועמ"ש.

47.         חיזוק נוסף לפירוש שלטעמנו הוא הראוי, ניתן למצוא בדברי בית המשפט העליון בעניין בדיר^[33], שלפיהם "השימוש בתקנה 528 באשר לקביעות בתי המשפט מוגבל ל'מועד או זמן ... לעשיית דבר שבסדר דין או שבנוהג,' (הדגשה הוספה – א"ר). באשר למועדים שנקבעו בחיקוק, יש צורך בטעמים מיוחדים להארכה...".

יוער כבר בשלב זה כי דחיית הפירוש שמר יובל טוען לו אינה מובילה בהכרח למסקנה כי לערכאה שיפוטית אין סמכות להאריך מועד שאינו "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג", ועל כך נעמוד בהמשך במסגרת הדיון בסמכות הטבועה^[34].

48.         מצוידים בדברים אלה נפנה לפרשנות תקנה 125 כפי ביטויה בפסיקת בתי הדין לעבודה עד כה, לקשיים העולים ממנה לטעמנו ולמסקנות הנובעות מכך, וזאת לאחר סקירה היסטורית קצרה.

היסטוריה חקיקתית

49.         בחינת הרקע ההיסטורי תאפשר לנו לאתר את זרעי ההלכה המלווה אותנו שנים רבות, שלפיה אין בית הדין לעבודה מוסמך להאריך מועד הקבוע בחיקוק. תחילת מסענו תעשה בחוק הביטוח הלאומי שחוקק לראשונה בשנת 1953^[35] (להלן – החוק המקורי). בחרנו להתמקד בעניינים הקשורים במוסד, מן הטעם שההלכה הרלוונטית היום לענייננו פותחה בעיקרו של דבר במסגרת הליכים שנגעו למוסד. להלן עיקרי הדברים:

א.      בחוק המקורי הוסדר מספר מצומצם של ענפי ביטוח: זקנה ושאירים (ענף זה כוּנה "ביטוח מוות"), נפגעי עבודה (ענף שבא תחת פקודת הפיצויים לעובדים, 1947) ואמהות. יחד עם הסדרתם של ענפי הביטוח האמורים, הוקם בית דין לביטוח לאומי (על שתי ערכאותיו – בתי דין מקומיים ובית דין לערעורים). בית הדין לביטוח לאומי הוסמך לדון בכל תביעה מכוחו של החוק המקורי (בחוק המקורי לא נכללו גופים מעין שיפוטיים ולכן לא היתה בו התייחסות לערעור). סעיף 108 לחוק האמור הסמיך את שר המשפטים לקבוע בתקנות את סדרי הדין.

ב.       ואמנם, בשנת 1956 הותקנו תקנות הביטוח הלאומי (סדרי הדין בפני בית דין לביטוח לאומי), תשי"ז – 1956^[36] (להלן – תקנות 1956). בתקנה 2 לאותן תקנות נקבע כי המועד להגשת תובענה לבית הדין המקומי בעניין תביעה שנדחתה על ידי המוסד הוא תוך שלושה חודשים (לימים הוארכה התקופה לשישה חודשים). תקנות 1956 לא כללו תקנה דומה לתקנה 125 לתקנות דהיום, אך תקנה 25 שבהן קבעה כי לא תישמע טענה שלפיה לא קוימו הוראות תקנות אלה "אלא אם אי-קיומן גרם לעיוות דין". כלומר, תיאורטית ניתן היה לגרוס שאפשר לקבל טענה נגד תובענה שהוגשה לבית הדין המקומי שלא במועד, רק אם הגשתה באיחור גרמה לעיוות דין, והוא הדין בכל הנוגע למקרה של איחור בהגשת ערעור מבית הדין המקומי לבית הדין לערעורים. אלא ששנה לאחר מכן תוקנו תקנות 1956^[37] ונקבע כי תקנה 25 לא תחול, בין היתר, בכל הנוגע לתקנה 2 (המועד להגשת תובענה) ולתקנה 17 (המועד להגשת ערעור מבית הדין המקומי לבית הדין לערעורים). תוצאת הדברים היתה שבית הדין נותר ללא סעיף סמכות להאריך את המועד להגשת תובענה לבית הדין המקומי או ערעור על החלטת בית הדין המקומי המוגש לבית הדין לערעורים, ועם הוראה מפורשת שלפיה תקנה שעשויה היתה להתפרש ככזו – תקנה 25 הנ"ל – אינה חלה על המועד להגשת תובענה לבית הדין המקומי או ערעור מבית הדין המקומי לבית הדין לערעורים. 

ג.         לימים תוקן החוק המקורי תיקונים רבים ובשנת 1968 פורסם הנוסח המשולב (חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשכ"ח – 1968; להלן – חוק הביטוח הלאומי 1968)^[38]. גם בגדרם של התיקונים לחוק המקורי לא נכללה התייחסות להסמכת שר המשפטים להתקין תקנות להארכת מועדים, ובהתאמה גם לא הוספה לתקנות סדר הדין של בית הדין לביטוח לאומי הוראה בדמות תקנה 125 (הגם שבתקנות סדר הדין האזרחי, כפי נוסחן באותה העת, היתה תקנה דומה – תקנה 488 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשכ"ג – 1963, שהיא קודמתה של תקנה 528 דהיום (להלן – תקנה 488)). יובהר שגם בשלב זה עסק החוק בהגשת תובענה נגד המוסד ולא נקבעו בו הוראות לגבי הגשת ערעור על החלטות גופים שונים, לרבות לא על החלטות הוועדה הרפואית לעררים (להבדיל מערעור על החלטת בית הדין המקומי המוגש לבית הדין לערעורים).

50.         על רקע תשתית נורמטיבית זו, ניתן להבין מדוע נדחו באותה העת תובענות לפי חוק הביטוח הלאומי שהוגשו לאחר המועד להגשתן (באותה עת שישה חודשים) כקבוע בתקנה 2 לתקנות 1956^[39]. לעניינו בחרנו להסתפק בהתייחסות לבג"ץ אלקיים^[40]. באותו מקרה דובר על עותר שהגיש לבית הדין לביטוח לאומי תובענה נגד המוסד באיחור של חודש. בקשתו להארכת המועד להגשת התובענה נדחתה הן על ידי בית הדין המקומי והן על ידי בית הדין לערעורים. הנימוק שניתן על ידי שתי הערכאות לדחיית הבקשה היה חוסר סמכות של בית הדין לביטוח לאומי להאריך את המועד, מאחר ש"לא החוק ולא התקנות פותחים פתח כלשהו להתגבר על איחור בהגשת תביעה, תהיה הסיבה אשר תהיה"^[41]. העותר טען כי תקנה 2 לתקנות 1956, שקבעה תקופה קצרה להגשת התובענה ללא אפשרות להארכה, "פוגעת בעיקרי הצדק" וכי לבית הדין סמכות להאריך את המועד מכוח סמכותו הטבועה או בהיקש מתקנה 488.

השופט צבי ברנזון קבע את הדברים הבאים:

א.      הנימוק של בית הדין לביטוח לאומי, שלפיו אין כל דרך להתגבר על איחור בהגשת תובענה, הוא "מרחיק לכת". אמנם תקנה 2 לתקנות 1956 קובעת תקופת התיישנות קצרה (והדבר עולה בקנה אחד עם סעיף 27 לחוק ההתיישנות, התשי"ח -1958 (להלן – חוק ההתיישנות)), אך התקופה ניתנת להארכה אם מתקיימות נסיבות מסוימות הקבועות בחוק ההתיישנות.

ב.       מפליא הדבר שלגבי תקופת התיישנות קצרה יחסית לא נקבעה אפשרות להארכת המועד. בית המשפט העליון ציין כי פקודת הפיצויים לעובדים משנת 1947 שבוטלה עם חקיקת החוק אמנם כללה תקופת התיישנות דומה, אך היתה קבועה בה האפשרות להארכת מועד, "אם האיחור בא מחמת טעות, היעדרות מהארץ או כל סיבה סבירה אחרת". והוסיף השופט ברנזון כי "משום מה הושמטה כאן הוראה משלימה זו", אולם ממילא לא עלה בידי העותר להצביע על סיבה "מתקבלת על הדעת" להארכת המועד.

ג.         במקרה זה אין לבית הדין סמכות טבועה להאריך את המועד, שכן בתקנות 1956 נקבעה בתקנה 2 הוראה לעניין המועד להגשת התובענה והוראה נוספת שללה את תחולת תקנה 25 (בדבר הארכת המועד) על תקנה 2.

ד.       לא ניתן להקיש מתקנה 488 לעניינו, ודאי כך הוא משמתקין התקנות לא ראה לנכון להתקין תקנה דומה בתקנות בית הדין לביטוח לאומי.

השופט יצחק קיסטר הטיל ספק בכך שהוראת תקנה 2 לתקנות 1956 היא הוראת התיישנות שחלים עליה ההסדרים בחוק ההתיישנות, אך העדיף שלא לקבוע עמדה בסוגיה זו. עוד ציין כי לא ניתן בנסיבות העניין להאריך את המועד להגשת התובענה מכוח הסמכות הטבועה, שהרי הכלל הוא שאין לבית המשפט סמכות להאריך מועד אם הוראת החוק שקבעה את המועד לא הסמיכה אותו להאריך את המועד. עוד הוסיף כי לא ניתן לעשות שימוש בתקנה 488.

השופט יצחק כהן הסכים לתוצאה של דחיית העתירה, מבלי לבאר לטעמים של מי מהשופטים הוא מסכים.

מכל מקום, יהיו אשר יהיו הטעמים לכך, בית המשפט העליון אישר את הפסיקה שנהגה בבית הדין לביטוח לאומי לאור המצב הנורמטיבי שהיה קיים אז, שלפיה לא ניתן להאריך את המועד להגשת תובענה לבית הדין.

יושם אל לב כי התקופה שנקבעה בתקנה 2 לתקנות 1956, שעניינה קציבת המועד להגשת תובענה לבית הדין, פורשה על ידי השופט ברנזון כקביעת תקופת התיישנות. בהמשך הדברים נראה שעמדה זו משתקפת גם בפסיקת בית הדין הארצי ונעמוד על משמעויותיה.

51.         בשנת 1969, בסמוך לפני הקמתו של בית הדין לעבודה, תוקן חוק הביטוח הלאומי 1968 והוסדרו בו ועדות ערעורים שונות, שעל החלטותיהן ניתן לערער לבית הדין לביטוח לאומי (במקור לבית הדין לערעורים, ולמחליפו – בית הדין הארצי לעבודה, ואח"כ תוקן החוק והערעור על החלטות ועדות הערעורים השונות הופנה לבתי הדין האזוריים לעבודה)^[42]. כן הותקנו באותה השנה תקנות המועדים לתובענה, מבלי שנקבעו בהן הוראות לעניין הארכת המועדים. תקנות המועדים לערעור הותקנו רק בחלוף מספר שנים, בשנת 1977, ונקבעו בהן מועדים להגשת ערעורים על החלטות מסוימות. גם בתקנות אלה לא נכללו הוראות הנוגעות להארכת המועד.

52.         בין לבין, ביום 1.9.69 החל לפעול בית הדין לעבודה, ובין היתר הוא בא תחת בית הדין לביטוח לאומי. במסגרת הקמתו הותקנו תקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשכ"ט – 1969, הקובעות את סדרי הדין^[43], ובהן תקנה 105 (להלן – תקנה 105) שנוסחה זהה לנוסחה של תקנה 125 דהיום^[44]. דהיינו, בשונה מתקנות 1956, בתקנות בית הדין לעבודה משנת 1969, נקבעה סמכותו של בית הדין להאריך מועד "לעשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג", לרבות ביחס למועד שנקבע ב"חיקוק".

53.         עתה נפנה לבחון את פסיקת בית הדין הארצי בכל הנוגע לאיחור בהגשת תובענה או ערעור. כפי שנראה להלן, המגמה העולה מהפסיקה היתה שימור ההלכה שהותוותה עוד לפני כן בנוגע להעדר סמכות של בית הדין להאריך את המועד להגשת תובענה, ובהמשך הרחבתה של הלכה זו שדנה בהארכת המועד להגשת תובענה, גם על הארכת המועד להגשת ערעור על החלטות של ועדות רפואיות לבית הדין האזורי ואף על החלטות של גופים אחרים. זאת, מבלי שנבחנה עד תום האבחנה בין סוגי הליכים אלה (אף שבחלק מהמקרים השאלה הוצפה).

תקנה 125 בפסיקת בית הדין הארצי לעבודה

54.         בתי הדין לעבודה נדרשו לא אחת להיבטים שונים של תקנה 125, ולמעשה עשו זאת עוד בגלגולה הקודם כתקנה 105. להלן נביא סקירה של עיקרי פסיקה זו.

א.      אחד מפסקי הדין המנחים (והראשונים) בסוגיה שלפנינו הוא פסק דין משנת 1976 בעניין בר אילן^[45]. באותו עניין דובר על תובענה שהגיש מבוטח נגד החלטת המוסד שלא להכיר בתאונת דרכים שבה נפגע כתאונת עבודה. באותה העת, תקנות המועדים לתובענה (כפי נוסחן בתש"ל – 1969) קבעו כי התקופה להגשת תובענות מסוג זה היא שישה חודשים. החלטת המוסד שדחתה את התביעה להכרה בתאונת הדרכים כפגיעה בעבודה ניתנה ביום 10.10.1974 ובקשה להארכת המועד להגשת התובענה הוגשה לבית הדין האזורי ביום 28.4.1975 (התובענה עצמה הוגשה ביום 1.5.1975). בית הדין האזורי דחה את בקשת המבוטח להארכת המועד להגשת התובענה ובית הדין הארצי אישר קביעה זו.

ההלכה שהעמיד בית הדין הארצי באותו עניין שזורה כחוט השני בפסיקת בתי הדין לעבודה מאז ועד ימינו אנו, והיא - כי לעניין סמכות בית הדין להאריך מועדים, יש להבחין בין מועד לעשיית פעולה כדי להביא את העניין לכותלי בית הדין, שלגביו אין בית הדין מוסמך להאריך את המועד, ובין מועד לעשיית פעולה במהלך המשפט, שלגביו מוסמך בית הדין להאריך את המועד. וכך נקבע^[46]:

"יש שהמחוקק עצמו קובע את המועד להגשת התובענה, תוך קביעת אפשרות להארכת המועד ורשות שתפסוק בדבר ההארכה..., ויש שהמחוקק מסמיך את הרשות המבצעת לקבוע - בחקיקת משנה - את ההגבלה על מימוש זכות התביעה...

העניק המחוקק את הכוח האמור למחוקק המשנה, רשאי זה האחרון להתקין הוראות בדבר הארכת מועד ולקבוע את הרשות שתהא מוסמכת לכך; קבע מועד ולא התקין הוראות כאלה - ודבר זה אירע בתקנה 1(ב) שלפנינו [הכוונה היא לתקנה 1(ב) לתקנות המועדים לתובענות – א.א.] - אין בית-הדין מוסמך להאריך את המועד מכוח הוראת חוק אחרת המצויה באותו חוק, או בחיקוק אחר, המסמיכה את הרשות המבצעת להתקין תקנות בדבר 'סדר הדין בבית ­הדין'; הארכת המועד במקרה דידן איננה עניין דיוני, ואף אינה עניין של 'סדר הדין בבית-הדין' - באשר מדובר במועד לעשיית פעולה כדי להביא את העניין לבית-הדין, להבדיל ממועד לעשיית פעולה במהלך המשפט..." (הדגשות הוספו – א.א.)

מסכם בית הדין וקובע:

"לפיכך אין בעל דין יכול להיבנות מן הסמכות הנתונה לבית-הדין בתקנה 105 [קודמתה של תקנה 125 דהיום – א.א.] בתקנות בית-הדין לעבודה (סדרי דין), תשכ"ט-1969, או מן הסמכות לפי תקנה 104 [סמכות כללית לתקן פגם בהליך – א.א.] לאותן תקנות - באשר המדובר כאן הוא בתנאי הקודם להבאת התובענה בפני בית-הדין (ראה הגדרת 'הליך' בתקנה 1).

הפועל היוצא מן האמור הוא כי תקנה 1(ב) לתקנות המועדים קובעת תקופת התיישנות קצרה מן התקופה הרגילה להתיישנות תביעה (דבר שהוא חוקי לפי סעיף 27 לחוק ההתיישנות תשי"ח-1958), וכפופה להוראות חוק ההתיישנות הקובעות עילות להארכת ההתיישנות או להפסקת מירוצה, או אשר שמות מחסום נגד עצם טענת ההתיישנות. לא נטען לפנינו - ובחומר הראיות אין גם אחיזה לטענה - שנתקיימה עילה מן העילות האלה." (הדגשות הוספו – א.א.)

כלומר, בית הדין קבע כי את ההוראה בתקנות המועדים לתובענה הקובעת את המועד להגשת תובענה, יש לפרש כהוראת התיישנות כמשמעה בחוק ההתיישנות. לאור זאת נקבע כי הארכת המועד בנסיבות אותו מקרה אינה עניין של "סדר הדין בבית הדין" – היינו, היא אינה בגדר "עשיית דבר שבסדר הדין או שבנוהג", ועל כן בית הדין אינו רשאי להאריך את המועד להגשת התובענה מכוח תקנה 105.

ומדוע אין מדובר בעניין של "סדר הדין בבית הדין"? משום שהגשת תובענה לפי תקנות המועדים לתובענה היא "פעולה כדי להביא את העניין לבית-הדין", בניגוד ל"פעולה במהלך המשפט". לשיטת בית הדין בעניין בר אילן, רק לגבי פעולות מהסוג האחרון נתונה לבית הדין סמכות להארכת המועד לפי תקנה 105, ואילו לגבי פעולות מהסוג הראשון, סמכות בית הדין להאריך את המועד קמה רק אם נקבעה במפורש בתקנות שבהן נקבע המועד להגשת התובענה.

נשוב ונדגיש כי האמור בעניין בר אילן מתייחס להגשת תובענה, ובית הדין ציין במפורש כי הוא רואה בתקופות שנקבעו בתקנות המועדים לתובענה (כפי נוסחן באותה העת) משום קיצור של תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק ההתיישנות – דבר שניתן לעשותו מכוח הוראת סעיף 27 לחוק האחרון. נזכיר שגם בבג"ץ אלקיים התייחס בית המשפט העליון, לפחות מפי השופט ברנזון, למגבלת המועד להגשת תובענה כאל קיצור תקופת ההתיישנות. עוד נזכיר כי עניין בר אילן נפסק טרם תיקון 8 לחוק בית הדין.

ב.       סוגיית הארכת המועד להגשת ערעור לבית הדין האזורי על החלטת ועדה רפואית לעררים התעוררה שוב בעניין זיסרמן^[47] משנת 1981, שהיה המקרה הראשון לאחר תיקון 8 לחוק בית הדין בשנת 1980 (ראו סעיף 44 לעיל). באותו עניין נדחתה בקשת המערער שם להארכת המועד להגשת ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים. בית הדין נימק זאת בכך שכל עוד לא תוקנה תקנה 105 דאז הרי שחרף תיקון 8 לחוק בית הדין, סמכות בית הדין להאריך מועד נתונה לו רק לגבי מועדים הקבועים בחוק בית הדין או בתקנות בית הדין (שעמדו בתוקף באותה העת), ואילו המועד שאותו התבקש להאריך, נקבע בתקנות המועדים לערעור. בית הדין לא בחן אם לענייננו יש מקום להבחין בין הגשת תובענה ובין הגשת ערעור.

עם זאת, בית הדין חזר והפנה את "תשומת הלב למצב הבלתי-נסבל, הקיים זה שנים, ולפיו נסגרים שערי בית-הדין לפני מי שנפגע על-ידי החלטת ועדת עררים על-ידי תקנה נוקשה, שאין כדוגמתה בכל הקשור לערעור מוועדה מעין-שיפוטית לערכאה שיפוטית".

ג.         בעניין סבאג^[48] שב בית הדין הארצי ודן באיחור בהגשת תובענה. באותו עניין אושרה החלטת בית הדין האזורי לדחות תובענה נגד החלטת המוסד בשל הגשתה באיחור העולה על שלוש שנים. בית הדין הסתמך על הנפסק בעניין בר אילן, וקבע כי בהעדר הוראות המתייחסות להארכת המועד בתקנות המועדים לתובענה, אין בית-הדין מוסמך להאריך מועד להגשת תובענה. נאמן לשיטה כי תקנות המועדים לעניין הגשת תובענה הן הוראת התיישנות בחן בית הדין האם התקיימו עילות הקבועות בחוק ההתיישנות המצדיקות את הארכת תקופת ההתיישנות וקבע כי לא התקיימה איזו מהעילות האמורות.

ד.       פסק דין מנחה נוסף העוסק בנושא שלפנינו ואף הוא מתייחס לתקנה 105, ניתן בשנת 1989 בעניין פרת^[49]. באותו עניין התבקש בית דין זה לסטות מההלכה שנקבעה בעניין בר אילן. המערער שם ביקש להגיש תובענה נגד החלטת פקיד התביעות שלא להכיר באירוע שאירע לו כתאונת עבודה, על אף שחלף המועד שנקבע לכך בתקנות המועדים לתובענה. המערער שם הסתמך על פסיקת בית המשפט העליון בעניין אלבר^[50] שיובא בהמשך. בשלב זה נציין רק שבעניין אלבר נקבע שלבית המשפט נתונה סמכות, מכוח תקנה 488 (המקבילה "האזרחית" לתקנה 105 דאז), להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת ערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א – 1961.

בית הדין הארצי ציין כי בעניין אלבר נדון ערעור על החלטת ועדת ערר, "היינו – על החלטת רשות אשר סמכות שפיטה נתונה בידה..." וכי "זכות הערעור על החלטות רשות זו, שהוענקה בחוק היא זכות מהותית.... כשם שהזכות לתבוע היא זכות מהותית...". בית הדין הארצי עורר לראשונה את השאלה אם יש הבדל, לעניין הסמכות להאריך מועדים, "בין זכות לערער לבין זכות לתבוע" (הדגשות הוספו – א.א.) וציין כי שאלה זו "מתחדדת על רקע מהות הזכות לתבוע במערכת הבטחון הסוציאלי ובדיני העבודה". וכך השיב על השאלה:

"בעניינים שהם בתחום סמכותו של בית-הדין לעבודה, מבחין החוק בין זכות לערער או לערור בפני בית-הדין, לבין זכות להגיש תובענה לבית-הדין. הזכות לערער או לערור לבית-הדין לעבודה מתייחסת בדרך כלל להחלטה של רשות מינהלית המכריעה בסכסוך או במחלוקת שהובאו בפניה. לדוגמא: סעיפים 21(א) ו-23(א) לחוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט-1949; סעיף 43 לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959....

הזכות להגיש תובענה אזרחית לבית-הדין לעבודה מקורה בעילה הנשענת על החוק, חוזה או הסכם. לגבי זכות זו, יש והחוק קובע התיישנות של הזכות עצמה, אם לא הוגשה התובענה בזמן שנקבע בחוק (לדוגמה: סעיף 17א לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958...

במקרים אחרים קובע החוק התיישנות של התביעה בלבד, באופן כללי... או באופן מיוחד, הן בנקיבת תקופת התיישנות מיוחדת..., הן בהוראה של אי-הזדקקות בית-הדין לתובענה שהוגשה לאחר תקופה מסוימת... והן בנקיבת מועד מיוחד להגשת תובענה, דוגמת העניין הנדון בפנינו.

הצד השווה בקביעת מועדים להגשת תובענות לבית-הדין לעבודה, הוא התחשבות בתכנה של התובענה, במיוחד שבה ובמטרה אותה רצה המחוקק להשיג. ודוק: משקבע המחוקק מועד התיישנות קצר, ורצה לאפשר את הארכתו, הוא הסמיך לכך במפורש את בית-הדין לעבודה... משלא עשו כן במפורש המחוקק או מחוקק המשנה, עלינו לתת לכך את הנפקות הנדרשת". (הדגשות הוּספו – א.א.)

בית הדין עמד על התכלית שבקביעת מועדי התיישנות קצרים להגשת תובענות נגד המוסד, שהיא מימוש מהיר של זכויות המבוטח. נקבע כי כשם שהמוסד מחויב לפעול לשם כך במהירות סבירה, כך מצופה שהמבוטח לא יתעכב בפנייתו לערכאה שיפוטית בקשר לזכויותיו. אם פניית המבוטח מתעכבת – "אין לתובענתו תקומה"^[51]. וכך סוכמו הדברים^[52]:

"העולה מכל האמור לעיל הוא כי בכל הנוגע למועדים להגשת 'תובענות' לבית-הדין לעבודה שנקבעו בחוק או בתקנות, אין בית-הדין מוסמך להאריך את המועד להגשתם, אלא אם הוסמך לכך במפורש בחוק... או בחקיקת משנה, ובתנאים שנקבעו בהם. מאחר שהסמכה כזו לא נקבעה, דין הערעור להידחות." (הדגשה הוּספה – א.א.)

אנו מבקשים להפנות את תשומת הלב כבר בשלב זה לאבחנה שעשה בית הדין הארצי בעניין פרת, לעניין סמכות בית הדין להאריך את המועד, בין תובענה לבין ערעור. למעשה, ניתן היה לומר שבעניין פרת צומצם היקף התחולה של הלכת בר אילן באופן זה שחוסר הסמכות של בית הדין להאריך מועדים הקבועים בחיקוק חל לגבי מועדים להגשת תובענות בלבד, להבדיל ממועדים להגשת ערעורים.

נשלים את דברינו לעניין פרת בכך שנציין כי בית הדין שם חזר על "הצורך בשינוי המצב בעניין נושא ערעור זה", והוסיף שכל עוד "המצב הינו כפי שהינו", מצופה מגוף ממלכתי כדוגמת המוסד שלא להעלות טענת התיישנות בכל מקרה. עוד נוספה "המלצה" למוסד לגבש מדיניות כתובה לעניין העלאת "טענת התיישנות על ידי נציגיו" בהליכים המתנהלים בבית הדין.

מעל לצורך ציין בית הדין כי אף אילו היתה בידיו הסמכות להאריך מועד מכוח תקנה 105, הרי שבנסיבות העניין לא התקיימו "טעמים מיוחדים" לעשות כן.

בטרם נמשיך בסקירת הפסיקה הרלוונטית, נציין כי מאז מתן פסק הדין בעניין פרת בשנת 1989, שונתה המדיניות לעניין העלאת טענת התיישנות על ידי המדינה^[53], וכיום ההנחיה היא ש"ככלל, יש לטעון טענת התיישנות"^[54]. הנחיה זו חלה גם על המוסד.

אחר שהערנו את שהערנו, נמשיך בסקירת הפסיקה:

ה.      נדלג עשור ונפנה לפסק דין מרכזי נוסף הרלוונטי לענייננו שניתן בשנת 1999 בעניין סולן^[55]. באותו עניין, בדומה לנסיבות עניין פרת, דובר על איחור בהגשת תובענה נגד החלטת המוסד שלא להכיר באוטם שריר הלב כפגיעה בעבודה, וגם כאן אושרה החלטת בית הדין האזורי לדחות את בקשת המערער להארכת מועד להגשת התובענה (בעניין סולן עמד האיחור על שש שנים וחצי). בית הדין הארצי עמד על האבחנה בין "תובענה" לבין "ערר" או "ערעור", אם כי בהקשר אחר מהאבחנה שנעשתה בעניין פרת, וכך הסביר:

"פנייה לבית-דין אזורי לעבודה כנגד החלטת פקיד תביעות של המוסד או החלטה אחרת של המוסד, נעשית בהליך של הגשת 'תובענה' ולא בהליך של הגשת 'ערר' או 'ערעור' (ראה הרישה לסעיף 391(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 - וכן תקנות 3(א)(8) ו-14 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשנ"ב-1991). בהליכים כנגד החלטות של ועדות לעררים למיניהן, על-פי חוק הביטוח הלאומי וחוקים אחרים, הפנייה לבית-דין אזורי לעבודה נעשית בדרך של הגשת 'ערעור'. בהתאם לכך נקבעו המועדים להגשת תובענות לבית-הדין האזורי (ראה תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות)), וכן נקבע המועד להגשת ערעורים לבית-הדין האזורי (ראה תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות), תשל"ז-1977)".

לאור האמור קבע בית הדין כי סעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט – 1958, המטיל חובת הודעה הן על עצם הזכות להגיש ערר או ערעור והן על המועדים לכך, אינו חל על תובענה כמו זו שהגיש המערער. על כן נדחתה טענת המערער לפגם שנפל בהחלטת המוסד הדוחה את תביעתו בכך שלא נמסר לו במסגרתה על זכותו להגיש תובענה תוך פירוט המועדים לכך. כאמור, לגופו של עניין הוחלט לדחות את הערעור, תוך הסתמכות על הנפסק בעניין פרת, לאור ההיבטים הסוציאליים, הציבוריים והמינהליים הכרוכים בסוגיית ההתיישנות בתובענות נגד המוסד ונוכח תקופת האיחור הממושכת.

בית הדין שב והביע מורת רוח מכך שלמרות הזמן הרב שחלף מאז מתן פסק הדין בעניין פרת, לא נעשה כל שינוי חקיקתי בנושא, והוסיף כי "בנסיבות אלה, נראה כי יש מקום לכך שבית הדין ישקול מחדש את עמדתו בסוגיה, וייתן פתרון של הפסיקה במקרים הראויים" (הדגשה הוספה – א.א.).

ו.         פסק דין חשוב נוסף שאנו מבקשים להתמקד בו בשלב זה הוא פסק הדין בעניין אל על^[56] שניתן בשנת 2002. באותו עניין התבקש המוסד על ידי חברת אל על ועל ידי עובד שלה, להכיר באוטם שריר הלב שבו לקה העובד כתאונת עבודה. המוסד דחה תביעה זו ולאחר דין ודברים בין הצדדים הוגשה תובענה נגד החלטת המוסד בבית הדין האזורי. התובענה הוגשה באיחור (בחלוף 6 חודשים מהחלטת המוסד – כהוראת תקנות המועדים לתובענה באותה העת) ונדחתה הן לגופה – משנקבע כי לא הוכח קיומו של אירוע חריג שניתן לקשור לאוטם שריר הלב, והן פרוצדוראלית – בשל האיחור בהגשתה. שופטי הרכב בית הדין הארצי נחלקו בדעתם הן בשאלה אם יש מקום להתערב בקביעה העובדתית של בית הדין האזורי שלפיה לא הוכח קיומו של אירוע חריג, והן בשאלת הארכת המועד להגשת התובענה, וזאת אף שבהליך הערעור בבית הדין הארצי הודיע המוסד כי אינו עומד על טענת האיחור בהגשת התובענה.

נפתח בדעת המיעוט, מפי סגנית הנשיא (בדימוס) אלישבע ברק-אוסוסקין. לדידה, הוכח קיומו של אירוע חריג ויש להתערב בקביעת בית הדין האזורי לעניין זה. לגבי השאלה השנייה סברה כי חרף ההלכה הנוהגת בנושא, לבית הדין נתונה סמכות להאריך מועד הקבוע בחיקוק – באותו עניין תקנות המועדים לתובענה – וזאת מכוח תקנה 125. וכך כתבה:

"משהמועדים קבועים בתקנות הביטוח הלאומי, היינו, בחיקוק, יש לבית הדין סמכות להאריך את המועד מטעמים מיוחדים שירשמו. אני ערה לפסיקה הקובעת שאין לבית הדין סמכות להאריך מועד. בית הדין הארצי ביקש פעמים רבות להאיר את עיני מתקין התקנות על כך. מאחר ומתקין התקנות לא עשה דבר, על בית הדין לשקול התערבות בהארכת מועד. כמו כן אנו פועלים על פי תקנה 125 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין) ה'תשנ"ב-1991.אנו גם לוקחים בחשבון את העובדה כי לא יתכן שלאף גוף לא תהיה סמכות להארכת מועד. מדובר בחוק סוציאלי ועל כן עלינו לבחון את הנסיבות לגופן. אין להשלים עם כך, שאם אכן זכאי המערער, והתקיימו נסיבות מיוחדות המצדיקות את הארכת המועד, לא יוכל המערער לתבוע בבית הדין מאחר ולאף גוף לא תהיה סמכות לשקול הארכת מועד. אין לשים אבן נגף פרוצדורלית כה חמורה בפני מבוטח, באופן שבשום מקרה לא יהיה קיים גוף מוסמך שיוכל לשקול את הארכת המועד. בית דין זה עמד על כך, שיוכל לשקול את הארכת המועד." (הדגשה הוּספה – א.א.)

עוד קבעה סגנית הנשיא ברק-אוסוסקין כי לא ראוי שהמוסד יעלה טענת התיישנות במצב שבו לא נגרם לו נזק ראייתי. בנסיבות אותו המקרה, הוסיפה, אין חשש שכזה לאור ההתכתבות הענפה בין אל על והעובד ובין המוסד, בניסיון להימנע מנקיטת הליך משפטי. וכך סיכמה:

"לאור כל הנימוקים האמורים, ומכוח סמכותנו על פי תקנה 125 הנ"ל וסמכותנו הטבועה להאריך מועדים ואף מכוח סעיף 33 לחוק בית הדין לעבודה [סעיף 33 קובע כי "בכל ענין של סדר דין שאין עליו הוראה בחוק זה או בתקנות לפיו, ינהג בית הדין בדרך הנראית לו טובה ביותר לעשיית משפט צדק" – א.א.], אנו קובעים כי בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשת תביעה כנגד המוסד לביטוח לאומי. אם לא תאמר כך, התוצאה תהיה, שלא ניתן יהיה להאריך מועד גם במקרים קיצוניים. טול לדוגמא מקרה בו מבוטח שתביעתו נדחתה הפך חלילה לצמח למשך כשנה ומחצה, או שהמוסד לביטוח לאומי הטעה אותו ולא אפשר לו להגיש את תביעתו. האם לא תהיה במקרים כגון דא לאף גוף סמכות להאריך את המועד להגשת תביעתו לבית הדין?

לאור העובדה שהמערערים היו בדין ודברים במשך כל תקופת אי הגשת התביעה לבית הדין, אנו מאריכים את המועד באופן שהגשת התביעה לבית הדין לא תחשב כשיהוי." (הדגשה הוספה – א.א.)

אנו מבקשים להפנות את תשומת הלב לכך שבעמדתה של סגנית הנשיא (בדימוס) ברק-אוסוסקין, לא נעשתה אבחנה בין ערעור ובין תובענה, ולפיכך תוצאת הדברים היא שהסמכות הקבועה בתקנה 125 מתייחסת, לשיטתה, להארכת מועד להגשת תובענה, ויש להניח שמקל וחומר – גם להגשת ערעור.

ומכאן לדעת הרוב בעניין אל על, מפי נשיא בית הדין הארצי (בדימוס) סטיב אדלר. בדעת הרוב נקבע תחילה כי אין להתערב בקביעה העובדתית של בית הדין האזורי, שלפיה לא הוכח קיומו של אירוע חריג שניתן לייחס לאוטם שריר הלב שבו לקה העובד. לגבי שאלת מועד הגשת התובענה וסמכות בית הדין להאריך המועד להגשתה צוין כי השאלה היא "האם יש לשנות או לחרוג מן הפסיקה הקיימת של בית דין זה, על פיה אין לבית הדין סמכות להאריך את המועד להגשת תביעה לבית הדין כנגד דחיית תביעה על ידי המוסד". וכך נענתה השאלה:

"על פי הפסיקה, אין לבית הדין סמכות להאריך את המועדים להגשת תובענות או ערעור על החלטת המוסד לדחות תביעה להכיר בפגיעה או במחלת מקצוע כתאונת עבודה. עוד נקבע, כי תקנה 125 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשנ"ב – 1991, שעניינה הארכת מועדים, אינה חלה על הארכת מועדים להגשת תביעה כזאת.

לדידי, אין מקום לשקול מחדש את ההלכה הזו במקרה דנן, כאשר מבחינה עובדתית לא היה אירוע חריג וכאשר התביעה לבית הדין הוגשה כשלוש שנים לאחר דחיית התביעה על ידי המוסד". (הדגשות הוספו – א.א.)

כלומר, אף שבתחילת הציטוט נעשה שימוש בתיבות "תובענות או ערעור" – מבלי להתייחס לאבחנה בין השניים, הרי שבהמשכו יש התייחסות ל"תביעה" בלבד, וכך עולה אף מהקשר הדברים. מבחינה זו ניתן לגרוס – על פני הדברים בלבד, שכן כאמור לא נעשתה אבחנה בין התובענה ובין הערעור – כי עמדת הרוב מאמצת את הלכת פרת, המבחינה בין תובענות ובין ערעורים. בנוסף, אפשר לראות בדברים אלה משום הבעת עמדה פחות נחרצת ביחס להלכה הרווחת, שכן "אין מקום לשקול מחדש את ההלכה הזו במקרה דנן", שבו נקבע כי לא הוכח קיומו של אירוע חריג (ועל כן ממילא הארכת המועד לא היתה משנה דבר), אך ייתכן שבנסיבות אחרות היה מקום לעשות כן.

ז.        קפיצה של כמה שנים קדימה מביאה אותנו לפסקי הדין בעניין אבו רמוז^[57] ובעניין כלאף^[58]. בעניין אבו רמוז דחה בית הדין האזורי, מחמת התיישנות, תובענה נגד החלטת המוסד בעניין תשלום גמלת הבטחת הכנסה^[59]. בית הדין הארצי אישר את פסק דינו של בית הדין האזורי, תוך שהוא נסמך, בין היתר, על עניין סולן ועל התכליות העומדות ביסוד קביעת תקופות התיישנות מקוצרות בתביעות מבוטחים נגד המוסד.

בעניין כלאף דחה בית הדין האזורי על הסף ערעור על שתי החלטות של ועדת ערר של תכנית "מהל"ב" ("תכנית ויסקונסין"), בשל איחור בהגשתו. המועד הקבוע בחוק הרלוונטי להגשת הערעור על החלטת ועדת הערר הרלוונטית לבית דין אזורי לעבודה עמד על 60 יום^[60], ואין בחוק כל התייחסות לשאלת הארכת המועד להגשת ערעור כאמור^[61]. בפסק הדין בערעור נדרש בית הדין הארצי לשאלת הסמכות להאריך מועד להגשת ערעור מכוח תקנה 125. בית הדין קבע, תוך הסתמכות על פסקי הדין בעניין סולן, בעניין פרת ובעניין אבו רמוז (הגם ששלושת פסקי הדין הללו עסקו באיחור בהגשת תובענה ולא באיחור בהגשת ערעור), ותוך חזרה על האבחנה שמקורה עוד בהלכת בר אילן, בין הליכים התלויים ועומדים בבית הדין ובין הליכים המובאים לבית הדין לראשונה, כי תקנה 125 מקנה סמכות להאריך מועדים רק לגבי הליכים התלויים ועומדים בבית הדין. בהקשר זה צוין בעניין כלאף כי "גם בנוגע לערעור על החלטת הממונה על הגמלאות על פי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל – 1970" (להלן – חוק הגמלאות) – ערעור שלפי החוק האמור יש להגיש בתוך 60 יום, "נקבע בפסיקה כי יש למחוק על הסף מחמת התיישנות ערעורים שהוגשו" לאחר מועד זה. בית הדין הפנה בהקשר זה למספר פסקי דין^[62].

בהמשך לקביעה האמורה עבר בית הדין לבחון את טענת המערער שלפיה היה על המדינה להימנע מהעלאת הטענה לאיחור בהגשת הערעור. בדעת רוב נקבע כי יש לקבל טענה זו ביחס להחלטה אחת מן השתיים שנגדן הוגש הערעור. דעת המיעוט סברה כי אין להתערב בהחלטת המדינה להעלות את טענת ההתיישנות, וזאת ביחס לשתי ההחלטות.

אנו מבקשים להעיר שתי הערות באשר לפסקי הדין שעליהם נסמכה הפסיקה בעניין כלאף.

האחת נוגעת לפסקי הדין השונים שניתנו בעניין נתיב^[63]. באותו עניין קיבל בית הדין האזורי בקשה של הממונה על הגמלאות לסלק על הסף ערעור על החלטתו שהוגש באיחור של כשש שנים וחצי. בית הדין הארצי אישר את פסיקת בית הדין האזורי, מכוח תקנה 108(ב) לתקנות בית הדין, תוך שהוא חוזר על קביעת בית הדין האזורי שלפיה הוא "אינו מוסמך להאריך את המועד להגשת הערעור... במיוחד כאשר המשיב לא עתר להארכת המועד להגשת התביעה ואף לא הראה טעם לשיהוי הרב בהגשתה". עיון בפסק דינו של בית הדין האזורי^[64] מעלה כי כל שנכתב בו לעניין הארכת המועד הוא זה: "כמבואר לעיל, על פי ההלכה בית הדין אינו מוסמך להאריך מועד שנקבע בתקנות להגשת ערעור דוגמת זה שבנדון, ודוק בענייננו אף לא עתר המשיב להארכת מועד כאמור, לא כל שכן שלא נתן נימוקים לאיחור המשמעותי שבהגשת הערעור". אמנם נכתב "כמבואר לעיל", אולם לא מצאנו בחלקים אחרים של פסק הדין כל התייחסות להלכה בעניין (העדר) סמכות בית הדין להאריך מועד, פרט לאמור בטענות המבקש שם. כלומר, על פני הדברים לא היה בעניין נתיב – לא בבית הדין האזורי ולא בבית הדין הארצי – דיון משמעותי בשאלה העקרונית של סמכות בית הדין להאריך מועד וניתן לסבור כי הטעמים העיקריים לסילוק הערעור על הסף לא היו טעמים עקרוניים אלא טעמים הנוגעים לנסיבותיו הספציפיות של המקרה – העדר בקשה להארכת מועד ואי מתן טעם לשיהוי הרב.

השנייה נוגעת לפסק הדין בעניין ירון^[65]. השאלה המרכזית שעמדה להכרעה באותו עניין נגעה לאופן הגשת ההשגה על החלטת הממונה על הגמלאות – האם בהמרצת פתיחה כפי שעשתה המערערת שם או שמא בהגשת ערעור. בנוסף עמדה לדיון שאלת מועד הגשת ההליך – באיחור של כשלוש שנים. בית הדין הארצי קבע שאין מנוס מסילוק תביעת המערערת על הסף, משום ש"הגישה תביעתה לבית הדין האזורי כמעט שלוש שנים לאחר המועד בו נודע לה על השכר הקובע לגמלה בעוד המועד הקבוע בדין להגשת ערעור על החלטת הממונה הינו 60 יום בלבד..."^[66]. בפסק דינו של בית הדין הארצי באותו עניין אין כל התייחסות לשאלת הארכת המועד להגשת ההליך ובית הדין האזורי^[67] הסתמך על הפסיקה בעניין בר אילן, נתיב ואליאס^[68], וקבע כי "הלכה פסוקה היא כי אין בית הדין רשאי להאריך מועד אשר נקבע בחיקוק". אלא מאי? שעניין בר אילן ועניין אליאס עסקו בתובענה נגד החלטת המוסד ובמועד לפי תקנות המועדים לתובענה, בעוד שבעניין ירון דובר על מועד להגשת ערעור על החלטת הממונה על הגמלאות ועל תקנות המועדים לערעור, ובעניין נתיב לא בהכרח נקבעה הלכה עקרונית בשאלת סמכות בית הדין להאריך את המועד.

ח.      פסק דין נוסף שאליו נבקש להתייחס הוא פסק הדין בעניין סויסה^[69], שעוסק אף הוא בערעורים על החלטות ועדת ערר של תכנית "מהל"ב". בפסק הדין אפשר, אולי, לקרוא ערעור והרהור באשר לאופן היישום של הלכת בר אילן במקרים אחרים שהגיעו לבתי הדין. וכך נאמר בו: "בעניין ההתיישנות, עשויה להתעורר השאלה האם נתונה לבית הדין הסמכות להאריך את המועד להגשת הערעור...", אלא שבית הדין שם דחה את הערעור לגופו, ולפיכך, ומשבאותו המועד היה הערעור בעניין כלאף תלוי ועומד, נקבע כי הדיון בשאלת הסמכות התייתר. 

ט.      בעניין עאטף^[70] שניתן בשנת 2012 ושנסיבותיו דומות לנסיבות עניין כלאף, חזר בית הדין הארצי על שנפסק בעניין האחרון בציינו כי "משערעור המערערת על וועדת הערר [של תכנית מהל"ב – א.א.] הוגש לבית הדין האזורי כחמישה חודשים לאחר דחיית הערר, בעוד המועד הקבוע להגשת ערעור הינו 60 יום, ומשבית הדין ככלל אינו מוסמך להאריך המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת הערר של תוכנית מהל"ב (בדומה לפסיקה לעניין הארכת מועד על החלטות ועדות רפואיות על פי חוק הביטוח הלאומי), הרי שיש לקבוע כי הערעור לא הוגש במועד ואין מקום לדון בו"^[71] (הדגשה הוספה – א.א.).

פסיקת בית הדין הארצי – סיכום ביניים

55.         לפני שנפנה לסקירה של עיקר פסיקת בית המשפט העליון בסוגיה של הארכת מועדים, אנו מבקשים לערוך סיכום קצר, המעמיד בַמרכז את האבחנה שהתעוררה מעת לעת בפסיקת בית הדין הארצי לאורך השנים, בין סמכות בית הדין להאריך מועדים להגשת תובענות ובין סמכותו להאריך מועדים להגשת ערעורים. אף שהגישה הרווחת היא שבית הדין נעדר סמכות להאריך מועדים מכוח תקנה 125 לתקנות – ללא אבחנה בין תובענות לערעורים, וכך אף נקבע בשנים האחרונות – בעניין כלאף משנת 2010 ובעניין עאטף משנת 2012, הרי שמעיון מעמיק בפסיקה ניתן למצוא עיגון לאבחנה בין תובענות ובין ערעורים עוד בפסק הדין בעניין פרת, משנת 1989. עוד נציין בהקשר זה כי רוב פסקי הדין שפורטו לעיל ושבהם נקבע כי בית הדין נעדר סמכות להאריך מועד, ניתנו במקרים שבהם הדין הרלוונטי היה תקנות המועדים לתובענה, להבדיל מתקנות המועדים לערעור. כך בעניין בר אילן, בעניין סבאג, בעניין פרת, בעניין סולן ובעניין אל על. מן המקובץ עולה כי שורשיה של ההלכה האמורה בנוגע לתובענות, כפי שנפסק בעניין בר אילן, נעוצים בהסדר החקיקתי שהיה קיים עת פעל בית הדין לביטוח לאומי ובקביעה כי קציבת המועד להגשת תובענה כמוה כהוראת התיישנות. האבחנה האמורה בין תובענה ובין ערעור, שנזכרה בעניין פרת, חזרה והיטשטשה בפסקי דין אחרים ובהם פסק הדין בעניין כלאף, שבו הסתמך בית הדין על שלושה פסקי דין קודמים שעסקו במועד להגשת תובענה והחיל את שנקבע בהם על העניין שלפניו – מועד להגשת ערעור. יהיו אשר יהיו הטעמים לכך, לא נכחד כי ההלכה הברורה והגורפת הרווחת עד היום בבית הדין לעבודה, היא כי לבית הדין לעבודה אין סמכות מכוח תקנה 125 להאריך מועדים להגשת הליכים אליו – בין תובענה ובין ערעור. על רקע זה מתבקש לבחון כיצד פרש בית המשפט העליון את תקנה 528 לתקסד"א, מקבילתה של תקנה 125 לתקנות.

הארכת מועדים בפסיקת בית המשפט העליון

56.         המקבילה ה"אזרחית" של סעיף 43(ב)(8) לחוק בית הדין לעבודה הוא סעיף 108(א)(2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד – 1984 (להלן – חוק בתי המשפט), והמקבילה ה"אזרחית" של תקנה 125 לתקנות בית הדין היא תקנה 528 לתקסד"א. לשון הסעיפים ולשון התקנות זהות כמעט לחלוטין ואין הבדלים מהותיים ביניהן. פסיקת בית המשפט העליון שנביא להלן מקצתה, מתייחסת לתקנה 528 או לקודמתה – תקנה 488, אך לא אליהן בלבד, וכפי שנראה עולָה ממנה גישה שונה בכל הנוגע להארכת מועדים שנקבעו בחיקוק שהוא חיצוני לחוק בתי המשפט ולתקנות מכוחו.

57.         בעניין אלבר^[72], עוד בשנת 1982, נדונה שאלת סמכותו של בית המשפט להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת ערר לפי חוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א – 1961 (להלן – חוק מס רכוש). על פי סעיף 29(ד) לחוק מס רכוש, ניתן להגיש ערעור כאמור לבית המשפט המחוזי תוך 30 יום. לא היתה בחוק מס רכוש כל הוראה המתייחסת לסמכות בית המשפט המחוזי להאריך את המועד להגשת הערעור^[73]. המשיב שם (מנהל מס רכוש וקרן פיצויים) איחר להגיש את הערעור וביקש את הארכת המועד להגשתו. רשם בית המשפט נעתר לבקשה, הערעור על החלטת הרשם נדחה ועל כך הוגש לבית המשפט העליון ערעור, לאחר מתן רשות ערעור.

טענתה המרכזית של אלבר, המערערת שם, היתה שבהעדר הוראה מסמיכה בחוק מס רכוש, בית המשפט אינו מוסמך להאריך את המועד הקבוע בחוק מס רכוש להגשת ערעור על החלטת ועדת הערר, היינו מעבר ל-30 הימים. שכן, הוראת תקנה 488 אינה חלה על מועד שנקבע ב"חיקוק" שאינו תקנות סדר הדין עצמן.

בית המשפט העליון דחה את טענות אלבר לעניין הסמכות (אם כי לגופו של עניין קיבל את ערעורה, בהעדר "טעם מיוחד" להארכת המועד). מטבע הדברים נתמקד בהכרעת בית המשפט העליון בנוגע לפירוש תקנה 488, וכך נקבע בהקשר זה:

הסמכה של שר המשפטים בחוק בתי המשפט דאז – סעיף 46 לחוק בתי המשפט, תשי"ז – 1957 (מקבילו של סעיף 43 לחוק בית הדין לעבודה), להתקין תקנות שעניינן, בין היתר, "הארכת מועדים לעשיית דבר, שבסדרי דין או בנוהג, אף אם נקבעו בחיקוק" מתפרשׂת גם על מועדים הקבועים ב"חיקוק" שאינו תקסד"א, לרבות חוק מס רכוש. צוין כי בכך "הביע המחוקק חד-משמעית את רצונו לאפשר הסמכתם של בתי המשפט להאריך גם מועד הקבוע בחוק, מדיניות ליברלית, המונעת במקרים מתאימים הכשלת העיקר - בירור הסכסוך לעיצומו - בגלל עניין שהוא שולי יחסית... שעיקר העיקרים הוא, שהמשפט והצדק ייצאו לאור". בית המשפט העליון הבהיר עוד כי הארכת המועד להגשת ערעור היא עניין שב"סדר דין"^[74]. וכלשונו:

"ההלכה הפסוקה הדגישה חזור והדגש, שיש להבדיל בין זכות לערער, שהיא מהותית ..., לבין הארכת המועד להגשת הערעור, היינו הזמן למימוש הזכות המהותית, שהוא עניין שבסדר דין".

יוער שנסיבות המקרה שנדון בעניין אלבר דומות עד מאד לנסיבות המקרים שלפנינו בכל הנוגע להארכת מועדים להגשת ערעור הקבועים ב"חיקוקים" שאינם חוק בתי המשפט (או חוק בית הדין לעבודה) ותקסד"א (או תקנות סדרי הדין בבית הדין לעבודה). גם בעניין אלבר דובר בערעור על החלטה של ועדה מעין שיפוטית הפועלת מכוח "חיקוק" חיצוני לחוק בתי המשפט ולתקסד"א, ושלא נקבעו בו הוראות לעניין סמכות בית המשפט להאריך את המועד להגשת הערעור.

58.         בשלב זה ולשלמות התמונה נפנה לפסיקה נוספת של בית המשפט העליון בסוגיה של הארכת מועדים. אמנם, לא פסיקה הנוגעת להגשת ערעור לבית המשפט, כפי שנדון בעניין אלבר, אלא בפסיקה הנוגעת להארכת המועד להגשת ערר מינהלי לוועדות ערר שונות. לטעמינו, אף כי פסיקה זו אינה חלה ישירות על העניין שלפנינו, ניתן להקיש ממנה בכל הנוגע לאופן שבו יש לפרש את דבר החקיקה הרלוונטי – תקנה 125. להלן עיקרי הפסיקה:

א.      בעניין וכט^[75] נדונה שאלת סמכותה של ועדת ערר שהוקמה לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן – חוק התו"ב), להאריך מועד הקבוע בחוק זה להגשת ערר לפניה (להבדיל מערעור על החלטת ועדת הערר המוגש לבית משפט), הגם שהחוק "שותק" בסוגיה זו. גם בעניין זה עמדה התקופה להגשת הערר (על החלטת "השמאי המכריע") על 30 יום, מבלי שהחוק התייחס לאפשרות להאריך את המועד. סעיף 12ד לחוק התו"ב מקנה סמכות כללית להתקין תקנות לעניין סדרי הדין בוועדת הערר ותקנה 15 לתקנות שהותקנו מכוח סעיף 12ד מקנה ליו"ר ועדת הערר סמכות כללית ליתן הוראות לגבי "כל עניין הנוגע לסדרי הדין בערר".

דעת הרוב (מפי השופט ת' אור ובהסכמת השופט י' אנגלרד) קבעה כי בהיעדר הוראה בחוק או בתקנות בנושא הארכת מועדים, מוסמך יו"ר ועדת הערר, מכוח תקנה 15 לתקנות, להאריך את המועד להגשת הערר. הוסבר כי די בסמכות הכללית הקבועה בסעיף 12ד לחוק, להתקין תקנות שבסדרי הדין בוועדת הערר, כדי להסמיך את מחוקק המשנה להאריך מועדים, ובהתאם – די בסמכות הכללית שבתקנה 15 האמורה כדי להקנות סמכות זו ליו"ר הוועדה. שכן, כפי שנפסק בעניין אלבר, "הארכת מועד היא עניין של סדרי דין". עוד נקבע בדעת הרוב שפרשנות זו נתמכת על ידי תכליתו של חוק התו"ב ותורמת להרמוניה חקיקתית. נקבע כי "מבט רחב על חיקוקים אחרים שעניינם סדרי דין מעלה כי בדרך-כלל אין האפשרות להגמיש את המועדים הקבועים בחיקוקים שונים נחסמת לחלוטין", כי מגמה זו מאפשרת "לבית המשפט או לבית הדין שיקול דעת להגמיש, במקרים המתאימים, את המועדים הנקובים בחיקוק", וכי אין להבחין לעניין זה בין בתי משפט אזרחיים ובתי דין מינהליים לבין ועדת ערר. דעת הרוב ציינה כי מגמה זו, "להעניק גמישות ראויה לסדרי הדין", ניכרת אף בפסיקה, וכי "הותרת שיקול-דעת בעניין זה לגוף שיפוטי או מעין-שיפוטי המנהל את ההליך תאפשר לו לערוך איזון ראוי של האינטרסים המונחים על כף המאזניים".

השופטת (כתוארה אז) ד' בייניש הסכימה לתוצאה אך סברה, כדעת יחיד, כי מהסמכה כללית לפעול בנושא סדרי הדין לא ניתן ללמוד על סמכות להאריך את המועד להגשת הערר. עם זאת הסכימה השופטת בייניש כי לוועדה סמכות להאריך את המועד להגשת הערר מכוח "הסמכות הטבועה".

העולה מדעת הרוב בעניין וכט הוא כי די בסמכות כללית ליתן הוראות לעניין סדרי הדין כדי להקנות סמכות להארכת מועדים, אף בהעדר הוראה לעניין הארכת המועד.

ב.       בעניין בדיר^[76] נדונה בבית המשפט העליון שאלת סמכותו של בית המשפט להאריך את המועד לביצוע צווי פינוי שהוצאו מכוח חוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), תשמ"א – 1981 (להלן – חוק מקרקעי ציבור). בנוגע לקביעת קיומו או העדרו של הסדר שלילי ובהתבסס על עניין וכט, נקבע כי "הסדרתו של נושא המועדים בחוק הרלבנטי אינה מצביעה בהכרח על כוונת המחוקק למצות את נושא הארכת המועדים, ועל כן אין הדבר מלמד על קיומו של הסדר שלילי בשאלת ההארכה. זאת, בניגוד למצב בו התייחס המחוקק לנושא ההארכה, אך הפקיד את סמכות ההארכה בידי רשות מרשויות המדינה, באופן המלמד על הסדר שלילי, לפיו בית המשפט אינו מוסמך להאריך מועדים אלה" (הדגשה הוספה – א.א.). בהמשך לכך נקבע כי סעיף 5 לחוק מקרקעי ציבור, הקובע מועדים לביצוע צווי פינוי אך לא מתייחס לנושא הארכת המועד, אינו מהווה הסדר שלילי, ועל כן אינו שולל את סמכותו הטבועה של בית המשפט להאריך את המועדים שנקבעו בו. בית המשפט העליון עמד על השימוש הזהיר והנדיר בסמכות הטבועה ועל אמות המידה שצריכות להנחות את העוסקים במלאכה בהקשר זה.

עוד דן בית המשפט בשאלת מקור הסמכות הטבועה להארכת מועדים – אם כיציר ההלכה הפסוקה, אם מכוח סעיף 75 לחוק בתי המשפט, הקובע כי "כל בית משפט הדן בענין אזרחי מוסמך לתת פסק דין הצהרתי, צו עשה, צו לא-תעשה, צו ביצוע בעין וכל סעד אחר, ככל שיראה לנכון בנסיבות שלפניו", ואם מכוח תקנה 528 לתקסד"א. צוין כי "יתכן להבדיל עיונית בין השימוש בסמכות טבועה, לבין הפעלת סמכותו של בית המשפט מכוח סעיף 75... ולבין הפעלת סמכותו מכוח תקנה 528... אלא שהדברים אינם מחוורים דיים וגם אין צורך להרחיב בכך, שהרי קיומם של שלושת הנתיבים מוביל לתוצאה דומה...". לענייננו – יושם אל לב כי לא נשללה האפשרות של בית המשפט להאריך מועד מכוח תקנה 528 לתקסד"א.

59.         מפסיקת בית המשפט העליון עולים, בין היתר, חשיבותה הרבה של הסמכות להאריך מועדים, וכפועל יוצא המאמצים להכיר בסמכות שכזו באמצעות קונסטרוקציות משפטיות שונות, לרבות באמצעות תקנה 528 לתקסד"א (בהתייחס להליכי ערעור המוגשים לערכאות האזרחיות) ובאמצעות הקביעה שלפיה העדר הוראה בחיקוק לעניין הארכת המועד אינה מהווה הסדר שלילי ואינה שוללת בהכרח את הסמכות להאריך את המועד מכוח תקנה 528 או מכוח הסמכות הטבועה..

תקנה 125 – פירוש מחדש

60.         עולה מן המקובץ כי ניתן למצוא הסבר היסטורי להלכות שנפסקו על ידי בית דין זה לאורך השנים בשאלת חוסר הסמכות להאריך מועד להגשת ערעור. תחילתן של הלכות אלה בהסדר החקיקתי עוד מתקופת בית הדין לביטוח לאומי ששלל את האפשרות להאריך מועד להגשת תובענה לבית הדין המקומי תוך שנקבע כי מועד זה מתפרש כהוראת התיישנות קצרה מזו שקבועה בחוק ההתיישנות. בהמשך, עם הקמת בית הדין לעבודה הגיעה השאלה לפתחו של בית הדין הארצי בעניין בר אילן, גם הפעם הזו, בכל הנוגע לתובענה. עיון מדוקדק בנפסק שם יכול לבסס את הטענה כי האמור שם בנוגע לחוסר האפשרות לעשות שימוש בתקנה 105 (קודמתה של תקנה 125 דהיום) עניינו בתובענה בלבד. יוזכר כי באותו מועד טרם הותקנו תקנות המועדים לערעור.

מטעמים לא ברורים ולכאורה מבלי שנבחנה עד תום השאלה האם יש להחיל דין שווה להגשת תובענה ולהגשת ערעור, הוחלה ההלכה הנ"ל גם על הגשת ערעורים לבתי הדין האזוריים על החלטות של ועדות עררים שונות ושל גופים מינהליים ומעין שיפוטיים אחרים.

61.         ניתן גם לגרוס כי פירוש מדוקדק יותר לפסק הדין בעניין בר אילן, שעליו בעיקר נשענה הפסיקה המאוחרת, וייחוד הנפסק שם לתובענות בלבד, עשויים לייתר את הצורך בפירוש מחדש של תקנה 125. כלומר, אין צורך בפירוש מחודש של הלכת בר אילן, אלא בחידוד תשומת הלב לפירוש שניתן במסגרתה. ובמה דברים אמורים?

את העמדה שלכאורה אין צורך לפרש מחדש את תקנה 125 ניתן לבסס על האבחנה בין תובענה לבין ערעור בהקשר של הארכת מועדים. אבחנה זו אף עשויה להתיישב עם האבחנה שערך בית הדין, באותו הֶקשר, בפרשת בר אילן בין מועד לעשיית פעולה להבאת עניין לראשונה לבית הדין ובין מועד לעשיית פעולה במסגרת הליך תלוי ועומד. ונסביר:

כפי שהראינו לעיל, פסיקתו העקבית של בית דין זה נעוצה באבחנה בין הליכים תלויים ועומדים בבית הדין, שלגביהם הוא מוסמך להאריך מועדים, ובין הליכים המובאים לפתחו לראשונה, שלגביהם אינו מוסמך לעשות כן.

לכאורה, ניתן היה לטעון כי אין מקום לאבחן, לעניין הארכת המועד, בין תובענות (נגד החלטות שונות של פקיד התביעות) ובין ערעורים (על החלטות של ועדות ערר שונות או של גופים אחרים), שכן לכאורה אלה כמו אלה הם הליכים המובאים לראשונה לבית הדין והגשתם אינה בבחינת פעולה במסגרת הליך משפטי תלוי ועומד. לכן, על פני הדברים, לגבי שני סוגי ההליכים הללו ניתן היה לטעון כי בית הדין נעדר סמכות להאריך את המועד.

אלא מאי? שלטעמנו, את הגופים שעל החלטותיהם נתונה זכות ערעור לבית דין לעבודה (דהיינו, לא מתקיים לגביהם דיון ראשוני בבית הדין) (כגון ולענייננו – ועדה רפואית לעררים או ועדת תעסוקה) יש לראות, לעניין הארכת המועדים, כחלק מהמערכת המשפטית המפעילה בזרועותיה השונות סמכויות שפיטה. לפיכך, החלטות של גופים שכאלה, יש לראותן כאילו ניתנו במסגרת הליך שיפוטי בבית הדין. כלומר, מרגע שעניין מסוים מובא לבחינתו ולהכרעתו של גוף שעל החלטתו יש זכות ערעור לבית הדין לעבודה – יש לראותו (אם הוגש עליו ערעור ולצורך הסוגיה הנקודתית של הארכת המועד), כעניין תלוי ועומד בבית הדין לעבודה, ולא כעניין שהובא לבית הדין לראשונה כפי המבחן שנקבע בעניין בר אילן.

אמנם, מבחינה טכנית, ערעור על החלטה של גוף (מנהלי או מעין שיפוטי) מובא לראשונה, פיזית, לבית הדין, לראשונה מקבל מספר הליך, לראשונה מטופל על ידי מזכירות בית הדין, לראשונה מועבר לטיפולו של שופט בית הדין או רשם בית הדין וכיו"ב. אלא שמבחינה מהותית, ודאי מנקודת המבט של מגיש הערעור, מדובר בהמשך ישיר של הליך מעין שיפוטי שנערך על ידי אותו גוף, שלצורך הסוגיה הנקודתית של הארכת המועד יש לראותו כ"חוסה" תחת מערכת בית הדין. לחיזוק דברים אלו אנו מבקשים להביא מדבריו של פרופ' י' זמיר^[77]:

"צריך לעשות כאן הבחנה בין שני סוגים של ערעור. הראשון כולל מקרים בהם מוגש הערעור על החלטה של בית-דין מינהלי, במשמעות הצרה של ביטוי זה, כלומר, על החלטה של גוף שפיטתי שהוא עצמו מבקר החלטה שניתנה על ידי רשות מינהלית. כזה הוא, לדוגמא, ערעור המוגש לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962. החוק קובע כי על דרישה של רשות מקומית לתשלום היטל ביוב ניתן לערור בפני ועדת ערר המתמנית על ידי שר המשפטים, ובראשה שופט.... ועל החלטה של ועדת הערר ניתן להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי וידון בו שופט יחיד. בערעור כזה אין יסוד לדרוש או לצפות כי הביקורת [השיפוטית – א.א.] תהיה רחבה ומעמיקה יותר מזו המופעלת כרגיל על ידי בית משפט לערעורים, כאשר הוא דן בערעור על פסק דין של בית משפט נמוך יותר, או אולי אפילו מזו המופעלת על ידי בג"צ. ואכן, נראה כי הלכה למעשה ערעור כזה דינו כדין ערעור רגיל.

שונה המצב כאשר הערעור מוגש נגד החלטה של רשות מינהלית רגילה. במקרה כזה דומה הערעור יותר לדיון מקורי, בו שני צדדים יריבים שופכים טענותיהם בפני ערכאה נייטרלית, מאשר לדיון ערעורי בו נבדקת החלטה של גוף נייטרלי שכבר פסק בסכסוך בין הצדדים היריבים. במילים אחרות, במקרה כזה הרשות המינהלית דומה יותר למתדיין מאשר לדיין, והחלטתה דומה יותר לכתב תביעה או לכתב הגנה מאשר לפסק דין. העובדה שהחוק מדבר על ערעור מן ההחלטה של הרשות המינהלית עשויה להטעות: כאמור, הדיון בפני בית המשפט במקרה כזה עשוי להידמות יותר לדיון מקורי, הן מבחינת הצורה והן מבחינת התוכן, ומכל מקום להיות מעמיק יותר מאשר בערעור רגיל, ולא כל שכן בעתירה לבג"צ". (הדגשות הוספו – א.א.)

62.         אולם גם אם תמצא לומר אחרת, ממילא עומדת על מכונה הקביעה בעניין אלבר, שהובא לעיל, שלפיה הארכת מועד להגשת ערעור על החלטה של גוף מעין שיפוטי לבית המשפט, להבדיל מזכות הערעור, היא עניין שבסדר הדין ולכן בית משפט מוסמך מכוח תקנה 528 לתקסד"א (ולעניינו – תקנה 125) להאריך את המועד להגשתו של אותו הליך.

63.         לאור המקובץ, בהינתן הכלל המורה כי יש לפרש דבר חקיקה באופן המגשים את זכות הגישה לערכאות^[78] ובעיקרו של דבר בהינתן הנפסק בעניין אלבר, שאיננו רואים הצדקה שלא להחילו על סעיף 43 לחוק בית הדין ועל תקנה 125, אנו קובעים כי הסמכתו של שר המשפטים, בסעיף 43 לחוק בית הדין לעבודה, להתקין תקנות שעניינן, בין היתר, "הארכת מועדים לעשיית דבר, שבסדרי דין או בנוהג, אף אם נקבעו בחיקוק" – מתפרשׂת גם על מועדים להגשת ערעור על החלטות של גופים שונים הקבועים ב"חיקוק" שאינו התקנות או החוק עצמו. כפי שנפסק בעניין אלבר, בכך "הביע המחוקק חד-משמעית את רצונו לאפשר הסמכתם של בתי המשפט להאריך גם מועד הקבוע בחוק" אחר. לענייננו יוזכר כי סמכות זו הוספה לחוק בית הדין במסגרת תיקון 8 משנת 1980 תוך שבדברי ההסבר צוין כי התיקון נועד "כדי להסיר ספק בענין סמכותו של בית הדין לעבודה בענין הארכת מועדים שנקבעו בחיקוק לעשיית פעולות בבית המשפט ...".כפועל יוצא מקביעה זו, גם את תקנה 125 יש לפרש כחלה אף היא על מועדים הקבועים ב"חיקוק" שאינו התקנות או החוק עצמו. וזאת, כל עוד אין בחיקוק הרלוונטי הוראה המגבילה, במפורש או במשתמע, את האפשרות להאריך את המועד מכוח תקנה 125.

64.         מן המקובץ עולה, אם כן, כי:

א.      תקנה 125 חלה גם על מועדים הקבועים ב"חיקוק" שהוא חיצוני לחוק בית הדין לעבודה או לתקנות בית הדין.

ב.       גם אם אותו חיקוק אינו כולל כל הוראה המסמיכה את בית הדין להאריך מועד, אין לראות בכך בהכרח משום "הסדר שלילי".

ג.         ערעור על גופים שונים לבית הדין הוא במהותו דבר ש"בסדר דין".

שינוי מהלכות קודמות

65.         כפי שקבענו לעיל, אנו סבורים שניתן למצוא בתקנה 125 לתקנות מקור סמכות של בית הדין להאריך מועד להגשת ערעור, ובענייננו להגשת ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים הפועלת מכוח חוק הביטוח לאומי ושהמועד להגשת ערעור על החלטתה קבוע בתקנות המועדים לערעור וכן על החלטת ועדת תעסוקה הפועלת מכוח חוק חיילים משוחררים. בכך אנו מבקשים לשנות מההלכה שנהגה עד כה בעניין זה. האם אכן נכון לעשות כן?

66.         סעיף 20(ב) לחוק יסוד: השפיטה קובע כי "הלכה שנפסקה בבית המשפט העליון מחייבת כל בית משפט, זולת בית המשפט העליון". מכוח סעיף זה (וכך היה אף מכוח ההלכה הפסוקה, בטרם נחקק חוק היסוד) רשאי בית המשפט העליון לשנות מהלכות שנקבעו על ידו. בפסיקת בית דין זה נקבע כי הוראה זו חלה אף בבתי הדין לעבודה, בשינויים המחויבים^[79] (בכפוף לכך שבית הדין הארצי מחויב לפסיקתו של בית המשפט העליון). בפסיקה נקבע כי על בית המשפט לבחון בזהירות רבה אפשרות לשינוי תקדימים שנקבעו על ידו בעבר^[80], ו"כאשר היתרון בהלכה החדשה עולה על החיסרון שבהלכה הישנה ובעצם השינוי עצמו"^[81]. וכך נאמר בהקשר זה בעניין סאיג-אבוקסיס, מפי חברי השופט (כתוארו אז) יגאל פליטמן:

"אמנם, שיקולי מדיניות ויציבות השפיטה מחייבים כי בית הדין הארצי יפסוק בהתאם לתקדימים שלו עצמו. אולם, לבית הדין הארצי סמכות לסטות מתקדימים שלו, במקרים בהם שיקול הדעת השיפוטי מחייב זאת."

בהמשך הדברים הובאו בהרחבה ציטוטים רלוונטיים מפסיקת בית המשפט העליון, שאלה עיקריהם:

"על עניין כגון דא פסק השופט רובינשטיין, בשבתו בעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ, כנגד בית הדין הארצי בעניין כוכבי, בו סטינו מהלכה קודמת שלנו:

'בית הדין הארצי לעבודה שינה את דעתו ב-2006 בסוגיה המשפטית הנדונה בפסק הדין נשוא העתירה לעומת ע"ע 300353/97 מדינת ישראל נ' נהרי, פד"ע לה, תש"ס, 318, שניתן בשנת 2000, הכל כמתואר על-ידי חברתי ובפסק הדין. דבר זה אירע ויארע, וכך ראוי לה למערכת משפט הגונה, שתבדוק את עצמה בכל עת, בין בשל שיקול נוסף ובין בשל טעות; מערכת שיפוטית יכול שתסטה מהלכה קודמת שלה, אף שאין הדבר פשוט...

...'

באשר לסטייה של בית המשפט העליון מתקדימיו שלו, קבע הנשיא ברק (כתוארו דאז) בבג"ץ עוף העמק כך:

'מקובל עליי, כי מקום שפסק-דין קודם של בית-משפט זה אינו נכון, יש לסטות ממנו..... במצב דברים זה אין השופט רשאי שלא לסטות מההחלטה הקודמת. חובתו "המוסרית והמשפטית" גם יחד היא לתקן את הטעות ולהעמיד הלכה על נכונותה'...

..."

בהמשך הדברים מביא השופט פליטמן מתוך פסיקת בית המשפט העליון את השאלות "שעל שופט הבא לסטות מתקדים מחייב לשאול עצמו", ובהן שאלות אלה:

"א. באיזו מידה משוכנע השופט, כי ההלכה שנקבעה בתקדים הקודם הינה מוטעית? בה במידה שהשופט בטוח בעמדתו בנדון, הרי גוברת הזכות והחובה לעמוד על דעתו....

ב.    מהי התוצאה המעשית של פסק הדין, בו שוקל השופט לצרף את דעתו לעמדה שאינה מקובלת עליו, ביחס למתדיינים באותו משפט? באיזו מידה סבור השופט, שעלול להיגרם עיוות-דין כתוצאה מ'ההליכה בתלם'?

ג.    מהי התקלה הציבורית העלולה להיווצר בשל אי הוודאות לגבי המצב המשפטי בסוגיה הנדונה, ומהי חומרתה של תקלה אפשרית זו לעומת התקלה שבהשארת אותה הלכה, הנראית לשופט שגויה, בתוקפה?

ד.    האם יש להלכה בה מדובר, לדעת השופט הנוגע בדבר, נגיעה ל'ציפור הנפש' של שיטת המשפט שלנו? בה במידה שתשובת השופט על שאלה זו היא בחיוב, הרי תתחזק אצלו ההכרה, כי לא רק רשאי הוא במקרה כזה לחרוג מתקדים קודם, הנראה לו מוטעה, אלא מחובתו לעשות כן.

ה.   האם המדובר בהלכה שהכתה שורשים במשך תקופה ממושכת ושציבור המשפטנים והמתדיינים הפוטנציאליים נהג על פיה כל אותה עת, או שמא שנוי הנושא במחלוקת והובעו בעניין דעות לכאן ולכאן?

ו.     וכפי שהזכרתי לעיל, תיתוסף לכל הנקודות האלה לבסוף גם השאלה, האם ניתן פסק הדין הקודם על-ידי הרכב רגיל של בית המשפט, או שמא ניתן על-ידי הרכב מורחב, שהורכב לצורך קיום 'דיון נוסף' או בשל חשיבותה של ההלכה השנויה במחלוקת?'...."

67.         בשים לב לאמות המידה שהותוו בפסיקה באשר לסטייה מתקדים מחייב וכפי שהראינו בהרחבה לעיל, ומשקריאות בית הדין לעבודה בפסקי דין לא מעטים במהלך השנים, לקבוע מנגנונים שיאפשרו את הארכת המועד להגשת ערעורים, נותרו ללא מענה, דומה כי הגיעה העת לעיין מחדש בהלכת בר אילן ובפסקי הדין שפסעו בנתיב שסללה. חרף העובדה שהלכה זו עומדת על מכונה שנים רבות, הראינו לעיל מה מקורה המשוער ומדוע אנו סבורים שהיא אינה מחויבת המציאות. כמו כן במשך השנים הובעה ביקורת – הן בבית דין זה והן בבתי הדין האזוריים^[82] על המצב המשפטי הבעייתי הנובע מהלכה זו. בנסיבות אלה אנו סבורים שהותרת הלכה זו על מכונה, פוגעת בעיקרי הצדק, במובן זה שהיא מצמצמת באופן שאינו מחויב המציאות את זכות הגישה לערכאות, במיוחד כלפי אוכלוסיות מוחלשות, שממילא יש לנמנים עִמן קושי מובנה בעמידה על זכויותיהם בכלל ובגישה למימוש זכויותיהם בערכאות במועד בפרט. יודגש כי נוכח המועדים הקצרים יחסית הקבועים בתקנות המועדים לערעור ובחוק חיילים משוחררים, גם אנשים שאינם שייכים לאוכלוסייה מוחלשת כזו או אחרת עלולים למצוא את עצמם בנסיבות שונות שבעטיין תימנע מהם הגשת הערעור במועד, כך שמבחינת היקף הפגיעה בזכות הגישה לערכאות מדובר בהיקף נרחב מאד. לכך נוסיף את השאיפה להרמוניה חקיקתית כך שתקנה 125 תתפרש באותו אופן כמו התקנה תאומתה – תקנה 528 לתקסד"א. לפיכך, ועם כל הזהירות, יש להעדיף את שינוי ההלכה על פני הותרתה על כנה. ונחתום קביעה זו באמירה של בית המשפט העליון בעניין אלבר:

"עיקר העיקרים הוא, שהמשפט ייצא לאור, וכי סדרי הדין יישארו טפלים לעיקר זה כמכשיר לייעול הדיון ולא לסיכולו".

68.         החשש שהובע על ידי המוסד מהצפת בתי הדין בבקשות להארכת מועד הוא חשש מובן. אך שינוי ההלכה אין משמעו היעתרות אוטומטית לבקשות מסוג זה. בקשות אלה תיבחנה בהתאם לאמות המידה שנקבעו בהלכה הפסוקה באשר לקיומם של "טעמים מיוחדים", על פי שיקול דעתו של בית הדין בכל עניין ועניין, ובשים לב לכלל שלפיו בקשות להארכת מועד תתקבלנה במקרים חריגים בלבד.

תקנה 125 - סיכומם של דברים - הכלל

69.         לבית הדין לעבודה נתונה, מכוח תקנה 125 לתקנות, הסמכות העקרונית להאריך מועד הקבוע בחיקוק, לפחות בכל הנוגע להגשת ערעור על החלטות של ועדות ערר למיניהן והחלטות של גופים אחרים, זאת גם אם לצד המועד הקבוע בחיקוק להגשת הערעור לא נקבעה הוראה הנוגעת להארכת המועד, ובתנאי שלא משתמעת מאותו החיקוק, או מחיקוק אחר, שלילת הסמכות להאריך את המועד או הגבלתה.

70.         יובהר כי במסגרת הליך זה לא נדרשנו להכריע בשאלת חלות תקנה 125 לתקנות על הגשת תובענה נגד החלטת המוסד. נזכיר, כמפורט בסעיף 54(ד) לעיל, כי בעניין פרת נדחתה הטענה כי יש להחיל את הנפסק בעניין אלבר על הגשת תובענה. שאלה זו תיוותר למועדה ובמסגרתה יהיה מקום לבחון האם אכן יש מקום לסטות מההלכה המושרשת שלפיה יש לראות במועד שנקבע בתקנות המועדים לתובענות להגשת תובענה כאמור – מועד שהוא ארוך משמעותית מהמועד שנקבע בחיקוקים השונים להגשת ערעור - משום הוראת התיישנות, ולא הוראה שעניינה "סדר הדין". לכן הארכת המועד לגביה צריכה להיבחן – אם תעלה טענת התיישנות – לפי ההוראות הקיימות בחוק ההתיישנות, המאפשרות את הארכת התקופה או עצירתה, ולא לפי אמות המידה לקיומם של "טעמים מיוחדים" כקבוע בתקנה 125. למעלה מן הדרוש נאמר רק זאת, הצורך בפשטות דיונית והטעמים שביסוד הנפסק בעניין אלבר מצדיקים להחיל על המועד להגשת תביעה ועל המועד להגשת ערעור דין שווה. אם כי, נוכח פערי הזמן לביצוע פעולות אלה (תובענה וערעור), לא מן הנמנע כי הטעמים המיוחדים שידרשו במקרה של תובענה יחפפו בעיקרו של דבר את הטעמים המצדיקים את הארכת תקופת ההתיישנות. אך כאמור, בהליך זה אין לנו הכרח לקבוע מסמרות.

תקנה 125 - סיכומם של דברים – מן הכלל אל הפרט (החיקוקים שלפנינו)

71.         משזו המסקנה הכללית, יש לעבור ולבחון אם החיקוקים הרלוונטיים לענייננו, שכאמור אינם מסדירים את עניין הארכת המועדים, מהווים הסדר שלילי, אם לאו.

72.         נפתח בתקנות המועדים לערעור, הרלוונטיות לעניינו של מר דולאני. תקנות אלה כוללות חמש תקנות בסך הכל, ובהן תקנה 5 שבוטלה בתיקון משנת 2010. תקנה 1 מגדירה את המונח "החלטה", תקנה 2 קובעת את המועד להגשת ערעור על "החלטה" – כיום ובמועדים הרלוונטיים לעניינו של מר דולאני מדובר על "שישים ימים מהיום שבו נמסרה ההחלטה למערער"; תקנה 3 מבטלת את התקנות הקודמות שעסקו באותו עניין; ותקנה 4 קובעת את מועד תחילת התקנות. כלומר, במסגרת תקנות המועדים לערעור, קבע מחוקק המשנה אך ורק את המועד להגשת ערעור על החלטות מסוימות. לא נקבעו בצד מועד זה הוראות המאפשרות את הארכת המועד או תקנות הקובעות את זהות הגוף שלו נתונה הסמכות להאריך את המועד. מנגד, לא נקבעו הוראות השוללות את האפשרות להאריך את המועד.

73.         גם בחוק חיילים משוחררים, הרלוונטי לעניינו של מר יובל, והקוצב תקופה קצרצרה בת 20 יום להגשת ערעור על החלטת ועדת התעסוקה, אין בנמצא כל הוראה שהיא לעניין הארכת המועד להגשת ערעור כאמור או לעניין הגוף המוסמך להאריך את המועד. כמו כן התקנות שהותקנו מכוח חוק חיילים משוחררים^[83] אינן כוללות כל התייחסות לעניינים אלה. גם כאן, אין בחוק או בתקנות הוראות השוללות את האפשרות להאריך את המועד.

74.         מה משמיעה שתיקה זו? האם מדובר בהסדרים שליליים? אנו סבורים כי לאור תכליות חוקים אלה ובהינתן ההלכות בעניין אלבר ובעניין וכט, יש לומר כי דברי החקיקה הרלוונטיים לכל אחד מהערעורים שבכותרת לא מהווים הסדר שלילי השולל מבית הדין את הסמכות הנתונה לו מכוח תקנה 125 להאריך את המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת התעסוקה או על החלטת ועדת העררים.

75.         אשר לתקנות המועדים לערעור נוסיף כי אנו ערים לניסיונות השונים שנעשו במהלך השנים להוסיף לחוק הביטוח הלאומי הוראה המקנה מפורשות סמכות לבית הדין לעבודה להאריך מועד להגשת תובענות וערעורים על החלטות שונות של המוסד מכוח חוק הביטוח הלאומי^[84]. כך, למשל, ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן – ועדת העבודה) אישרה ביום 26.10.2009, פה אחד, את הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון – סמכות בית הדין לעבודה להאריך מועדים להגשה), התשס"ט – 2009, שבמסגרתה הוצע להוסיף לחוק הביטוח הלאומי את סעיף 396א, שכותרת השוליים שלו תהיה "הארכת מועדים" והוראתו תקבע כי "בית הדין לעבודה רשאי להאריך מועדים להגשת תובענות וערעורים לפי חוק זה מטעמים מיוחדים שיירשמו". עם זאת ניסיונות אלה טרם הושלמו לכדי דבר חקיקה של הכנסת. נראה כי תחת תיקון חוק הביטוח הלאומי, הוכפלו במהלך אחד, כחודשיים וחצי לאחר ישיבת ועדת העבודה, המועדים הקבועים בתקנות המועדים לערעור ובתקנות המועדים לתובענה^[85]. ניתן לקשר זאת לדברים שנאמרו במהלך ישיבת ועדת העבודה, שלפיהם "סוכם שאכן הממשלה תתמוך בהצעה לקריאה ראשונה, ובהמשך הממשלה מתחייבת להתקין תקנות שיאריכו את המועדים הקיימים כיום בתקנות בכפליים".

איננו סבורים שניתן ללמוד מהניסיונות שנעשו בכנסת לקדם את השינוי האמור, ואשר טרם הבשילו לידי חקיקה, כי המחוקק אמר את דברו או כי יש לראות בתקנות אלה משום הסדר שלילי, או כי הכפלת המועדים מהווה הסדר ממצה.

ב. הארכת מועד מכוח הסמכות הטבועה ומכוח הביקורת המינהלית

76.         לאור המסקנה שאליה הגענו, ולפיה במקרים שלפנינו החיקוקים הרלוונטיים אינם מהווים הסדר שלילי, ועל כן ולאור תקנה 125 יש לעבור ולבחון קיומם או העדרם של "טעמים מיוחדים" בכל אחד מההליכים – מתייתר הצורך להכריע בשאלה אם בית הדין מוסמך היה להאריך את המועד להגשת הערעורים, מכוח סמכותו הטבועה. עם זאת ובהקשר של המוסד – ככל שיקבע כי אין טעמים מיוחדים, הרי שנדרש להתייחס לסוגיה מכוח הביקורת השיפוטית על החלטת המוסד להעלות או להימנע מלהעלות טענה לאיחור בהגשת ההליך.

לפיכך, טרם שנבחן את קיומם של "טעמים מיוחדים" לאיחור נבקש לייחד לשאלות בדבר הסמכות הטבועה והביקורת המנהלית מספר מילים.

77.         אשר לסמכות הטבועה – לפי שקבענו כי לבית הדין סמכות להאריך את המועד להגשת ערעורים מכוח תקנה 125, הדיון הנוגע לסמכות הטבועה הוא מעל לנדרש, שכן שעה שיש מקור שבדין המקנה סמכות, אין לעשות שימוש בסמכות הטבועה, שהיא סמכות שיורית^[86].

יחד עם זאת נזכיר כי באותם המקרים בהם ניתן לפנות לסמכות הטבועה להארכת המועד, הרי שעל פי הפסיקה המושרשת והעקבית, המקובלת עלינו, הפעלת סמכות זו תיעשה בזהירות ובמתינות ורק באותם מקרים נדירים שבהם הדבר נדרש למניעת תוצאה קשה שהדעת אינה סובלת. וכדברי בית המשפט העליון: "[הסמכות הטבועה] 'אינה אלא אותה סמכות מינימלית בעניני נוהל, יעילות המשפט וצדקתו הדרושה לבית המשפט כדי שיוכל למלא את התפקיד שלמענו הוא קיים: עשיית משפט צדק'... סמכות זו היא בבחינת חריג לעקרון החוקיות והפעלתה נדרשת בעיקרה לענינים דיוניים... לפיכך נקבע גם הכלל 'כי רק במקרים מיוחדים וחריגים, ובהתקיים נסיבות כבדות משקל ויוצאות דופן, רשאי בית המשפט לעשות שימוש בסמכותו האמורה...'"^[87].

78.         אשר לביקורת המנהלית – כאמור, עניין זה רלוונטי להחלטת המוסד אם להעלות או להימנע מלהעלות טענה בדבר איחור בהגשת הליך. אף לעניין זה אין מקום להרחיב, שכן הדברים ברורים למדי ולמעשה אינם שנויים במחלוקת בין הצדדים לפנינו. במסגרת הפעלת ביקורתו השיפוטית של בית הדין על החלטת המוסד להעלות טענה לסילוק על הסף בשל איחור בהגשת התובענה/הערעור, תבחן ההחלטה בהתאם לכללי המשפט המינהלי, ובין היתר, יבחן בית הדין אם הטענה תואמת את הנחיותיו הפנימיות של המוסד במועד הרלוונטי. אם בית הדין יגיע למסקנה כי מתקיימת איזו מהעילות להתערבות שיפוטית, התוצאה המעשית, גם אם בעקיפין בלבד, תהא הארכת המועד להגשת התובענה/הערעור. נראה, אפוא, שניתן לקבוע כי הסמכות הנתונה לבית הדין להעביר את החלטת המוסד תחת ביקורתו המינהלית מהווה מקור עצמאי (אם כי עקיף) לסמכות בית הדין להאריך מועד.

מן הכלל אל הפרט

79.         לאור ההכרעה דלעיל השאלה שנותרה לבחינתנו נוגעת ליישום ההכרעה העקרונית על הערעורים שלפנינו.

טעמים מיוחדים להארכת המועד

80.         כאמור, הערעורים של מר דולאני ושל מר יובל הוגשו לבית הדין האזורי לאחר שחלף המועד להגשתם. תקנה 125 לתקנות קובעת כי בית הדין או הרשם רשאים להאריך את המועד "מטעמים מיוחדים שיירשמו". כבר נפסק כי אין בנמצא, בחוק או בפסיקה, רשימה סגורה של טעמים העולים כדי "טעם מיוחד" וכי ספק אף אם ניתן לגבש נוסחה נוקשה אשר כוחה יפה לכל המקרים. אשר על כן, יש לבחון כל מקרה על פי נסיבותיו הוא^[88]. עוד נקבע כי יכול שסיכויי הערעור יעלו כדי "טעם מיוחד" להארכת המועד^[89]. על פי ההלכה הנוהגת בבית דין זה, את תקנה 125 לתקנות יש לפרש "מתוך גישה סלחנית ההולמת את יעודו של בית הדין לעבודה"^[90].

מר יובל

81.         כאמור, ערעורו של מר יובל על החלטת ועדת התעסוקה הוגש באיחור. גם בהינתן המועדים שלהם טוען מר יובל הרי שהאיחור המדובר הוא בן כ- 4 ימים (לאחר ניכוי פגרת הפסח). הערעור הוגש מבלי שהתבקשה לצדו או קודם להגשתו בקשה להארכת המועד להגשתו, ודי היה בכך כדי להורות על מחיקת הערעור. בקשה להארכת המועד הוגשה רק ביום 22.5.14, וגם זאת רק במסגרת תשובת מר יובל לבקשה למחיקת הערעור מחמת איחור בהגשתו.

למעשה, מר יובל אישר כי הערעור לבית הדין האזורי הוגש באיחור. האיחור הוסבר בהמתנה לאישור משרד הביטחון לייצוג, לשם הגשת הערעור, ועניין זה גרר עיכוב המצדיק את הארכת המועד. במובנים מסוימים אפשר לטעון שפנייה לקבלת אישור לייצוג ממשרד הביטחון דומה לפנייה ללשכת הסיוע. על פי הפסיקה, "עצם העובדה שהמבקש מיוצג בידי הלשכה לסיוע משפטי אינה כשלעצמה טעם מיוחד, אולם היא יכולה להיות כזו בצירוף נסיבות אחרות"^[91]. על כל פנים, כבר נפסק כי פנייה ללשכה לסיוע משפטי להסדרת הייצוג "אינה מקימה טעם מיוחד 'אוטומטי' וכל מקרה נבחן על פי מכלול נסיבותיו..., ובכלל זה האינטרס של הצד שכנגד לסופיות הדיון וסיכויי הערעור"^[92]. בעניינו של מר יובל צודק בית הדין האזורי כי לא נמצאו נסיבות אחרות העשויות להצדיק, בצירוף עם עצם הצורך באישור משרד הביטחון לייצוג, את הארכת המועד. כך, לא הוסבר מדוע לא יכול היה מר יובל או בא כוחו, טרם קבלת אישור משרד הביטחון לייצוג, להגיש לבית הדין האזורי בקשה להארכת המועד להגשת הערעור או ערעור פורמלי שהנימוקים לו יפורטו לאחר קבלת האישור. אילו כך היה נעשה, לא היתה מפתחת גולדרט הסתמכות בדבר סופיות ההליך. מהדברים נראה שאכן, כטענת גולדרט, מר יובל ובא כוחו לא פעלו כך מתוך תקווה שגולדרט לא תעלה טענה לאיחור בהגשת הערעור, או מתוך תקווה שאם אכן תעלה טענה כזו, הרי שזו תידחה על ידי בית הדין. מבחינה זו יש לראות באיחור בהגשת הערעור של מר יובל כאיחור שנגרם עקב גורם שבשליטתו של בעל דין או פרקליטו, ועל פי הפסיקה אין מדובר בטעם מיוחד המצדיק את הארכת המועד^[93].

82.         לאמור נוסיף שגם לגופו של ערעורו של מר יובל קיים קושי. טענת מר יובל כי פוטר עקב השירות נדחתה ועל כך מר יובל לא ביקש להשיג. עיקרו של הערעור מופנה מבחינה מעשית כלפי שיעור הפיצוי שנפסק לו בגין פיטוריו בתקופה האסורה. בהקשר זה נזכיר כי הפיצוי שנפסק מצוי בשיקול דעת הוועדה (עד 5 פעמים השכר); הועדה הפעילה את שיקול דעתה ולאור נסיבות שונות, גבוליות המעמד של מר יובל כעובד, תקופת עבודתו הקצרה, קיומה של עילת פיטורים שלא קשורה לשרות המילואים ועוד - החליטה לפסוק לו פיצוי בסכום של 45,000 ₪ (השכר החודשי בחשבונית, כולל מע"מ היה כ- 43,000 ₪, והוועדה מציינת שלו היה שכיר השכר הקובע לחישוב הפיצוי היה נמוך יותר). על פני הדברים, הסיכוי כי בית הדין יתערב בנסיבות העניין בשיקול דעתה של הוועדה אינו עולה, לכשעצמו, כדי "טעם מיוחד" המצדיק את הארכת המועד להגשת הערעור ולפגיעה באינטרס ההסתמכות של גולדרט.

83.         לאור המקובץ, ערעורו של מר יובל על החלטת בית הדין האזורי למחוק את ערעורו מחמת הגשתו באיחור נדחה.

מר דולאני

84.         את ערעורו של מר דולאני יש לדחות הן מטעמים דיוניים והן לגופו של עניין.

אשר לטעמים הדיוניים – על אלה עמדתי עוד בסעיף 3 להחלטתי מיום 17.3.14 (ראו סעיף 11 לעיל). במסגרת הכרעתנו העקרונית קבענו כי תקנה 125 חלה על בקשה להארכת מועד להגשת ערעורו של מר דולאני. משכך ונוכח הוראות סעיף 27(א) לחוק בית הדין במשולב עם סעיף 90(3) לחוק בתי המשפט, גם הרשמת היתה מוסמכת לדון בבקשה זו. אלא שמכוח סעיף 27(א) לחוק בית הדין במשולב עם סעיף 96(ב) לחוק בתי המשפט, את הערעור על החלטת הרשמת הדוחה את הבקשה להארכת מועד היה צריך להפנות לבית הדין האזורי ולא לבית דין זה. למעשה די בנימוק זה כדי לדחות את ערעורו של מר דולאני, אך מעבר לדרוש נבחן את הערעור גם לגופו של עניין.

אשר לגופו של עניין – אכן, ככלל, עיכוב בטיפול הסיוע המשפטי בפניית מבוטח אליו לצורך קבלת סיוע משפטי בפניה לבית הדין יכול לעלות כדי "טעם מיוחד" להארכת מועד. יתרה מכך, גם הנחיות המוסד קובעות כי במקרים כגון אלה המוסד לא יטען לאיחור בהגשת ההליך^[94]. אלא שכלל זה אינו "אוטומטי" ואינו בלתי מוגבל ולא לעולם חוסן. הכל עניין של מידה ואיזון, בין היתר, בין מידת האיחור ובין נימוקי הערעור. במקרה של מר דולאני מדובר באיחור של כתשעה חודשים מעבר למועד האחרון להגשת הערעור על החלטת הוועדה לעררים. מדובר באיחור משמעותי. בכל מקרה לא הוכח כי כל העיכוב בהגשת הערעור לבית הדין האזורי היה בשל עיכוב בלשכת הסיוע דווקא (ראו סעיף 3 לפסק הדין), ובעניין זה הנטל היה על מר דולאני. זאת ועוד, גם הפניה לבית דין זה בהשגה על החלטת הרשמת נעשתה באיחור משמעותי למדי. מדובר באיחור מצטבר השומט את הבסיס תחת התועלת שבהחזרת עניינו של מר דולאני לוועדת העררים.

לא זו אף זו, לצורך בחינת השאלה האם יש מקום להאריך למר דולאני את המועד להגשת ערעור על החלטת הוועדה לעררים נדרש לבחון גם סיכויי ערעורו. אלא שעיון בבקשה להארכת המועד מעלה כי מר דולאני כלל לא פרט את טענותיו לגופו של ערעור. רק במסגרת תגובותיו להחלטות בית דין זה צרף את "הודעת הערעור" על החלטת הוועדה הרפואית. עיון בהודעה זו מעלה כי עיקר טענותיו של מר דולאני מכוונות כלפי עניינים המסורים לשיקול דעתה הרפואי של הוועדה או על טענות להחמרת מצב ביחס להחלטות של וועדות קודמות. משנתונה למר דולאני האפשרות להגיש בקשה לבדיקה מחדש כל חצי שנה (ומשאין טענה כי ההחלטה מושא הערעור יוצרת מצב בלתי הפיך כלפי העתיד), ממילא אין בטענותיו הכלליות נגד החלטת הוועדה כדי להוות טעם מיוחד מספק כדי להתגבר על חלוף הזמן הרב שבין מועד החלטת הועדה לעררים ובין מועד הגשת הבקשה להארכת מועד, לא כל שכן נוכח חלוף הזמן שמאז שהוגשה בקשה זו ועד היום.

85.         לאור המקובץ, ערעורו של מר דולאני על החלטת רשמת בית הדין האזורי לדחות את בקשתו להארכת המועד להגשת ערעור על החלטת הוועדה לעררים נדחה.

סוף דבר

86.         הערעור בעב"ל 33351-11-12 והערעור בע"ע 12869-06-14 נדחים. אמנם התקבלה העמדה העקרונית כי בית הדין מוסמך להאריך את המועד להגשת הערעורים מושא הליך זה, אך לאחר בחינת המקרים הקונקרטיים של מר דולאני ומר יובל הגענו למסקנה כי אין מקום להאריך להם את המועד להגשת הערעורים האמורים.

87.         בשים לב למדיניות פסיקת ההוצאות בתחום הביטחון הסוציאלי ובשים לב לשאלה העקרונית שהתעוררה – אין צו להוצאות בשני הערעורים.

 

ניתן היום, ו' תשרי תשע"ח (26 ספטמבר 2017) בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

 

יגאל פליטמן, נשיא, אב"ד		לאה גליקסמן, שופטת		אילן איטח, שופט

 

5129371

54678313   גברת חיה שחר, נציגת ציבור (עובדים)

גברת יודפת הראל בוכריס, נציגת ציבור (מעסיקים)

 

---

 

[1]           בהתאם להחלטת הנשיא מיום 17.8.17 החליפה גב' חיה שחר את נציג ציבור העובדים מר שלום חבשוש, אשר כהונתו הסתיימה ולכן לא יכול היה להשתתף במתן פסק הדין.

[2]           הגדרת "החלטה" בתקנה 1 לתקנות.

[3]           תקנה 2 לתקנות (ההדגשה הוספה – א.א.). יצוין כי החל משנת 1977, מועד התקנת התקנות, עמדה התקופה להגשת ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים על 30 יום בלבד. הארכת התקופה ל-60 יום נעשתה בתיקון התקנות בשנת 2010. ראו ק"ת 6856, 13.1.2010, 627-628.

[4]           הערעור לא סרוק במערכת "נט המשפט" בתיק בית הדין האזורי. העתק ממנו צורף להודעת מר דולאני מיום 31.3.14 במסגרת בקשת רשות הערעור.

[5]           דב"ע (ארצי) מט/170-0 אוריאל פרת – המוסד לביטוח לאומי,  פד"ע כא 132 (1989) (להלן – עניין פרת).

[6]           הכוונה לתיקון משנת 2010 (ק"ת תש"ע מס' 6856 מיום 13.1.2010 עמ' 627). במקביל תוקנו גם תקנות המועדים לתובענה והמועד להגשתה הוארך מ-6 חודשים ל-12 חודשים.

[7]         כך בלשון ההודעה. ככל הנראה, הכוונה היא לסיוע המשפטי.

[8]           בר"ע (ארצי) 12872-03-14 ענתבי – המוסד לביטוח לאומי  (4.11.2014).

[9]           בעניין זה הסתמכה גולדרט על תקנה 497ג(ו) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד – 1984 (החלה בבית הדין לעבודה מכוח תקנה 129 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשנ"ב – 1991), המורה כי "כתב בי-דין שנשלח לפי תקנה זאת אחרי השעה 17:00 בימים א' עד ה' בשבוע או ביום ו' או ביום מנוחה כמשמעותו בסעיף 18א לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, או שנקבע בחיקוק, יראו אותו כאילו נשלח ביום החול שלאחריו".

[10]          אף שהתבקשה מחיקה, בפסק הדין הוחלט על דחיית הערעור.

[11]        יושם אל לב שבעניינו של מר דולאני החלטת בית הדין האזורי מהווה "החלטה אחרת", משום שההחלטה ניתנה ביחס לבקשה להארכת המועד להגשת הערעור (לעניין זה ראו, למשל, רע"א 1376/17 יערי נ' רקח,  בסעיף 6 להחלטה וההפניות שם (15.5.2017), שבו חזר בית המשפט העליון על ההלכה שלפיה החלטה בבקשה להארכת מועד להגשת הליך היא בגדר "החלטה אחרת", אשר הערעור עליה הוא ברשות). ואילו בעניינו של מר יובל החלטת בית הדין האזורי ניתנה ביחס לבקשה למחיקת הערעור על הסף ועל כן מדובר בפסק דין ולא ב"החלטה אחרת".

[12]          הדגשה במקור – א.א.

[13]          א' גורן, סוגיות בסדר דין אזרחי, מהדורה 11 (2013) (להלן – גורן), בעמ' 5. ראו עוד ט' חבקין וח' בן-נון, הערעור האזרחי, מהדורה III (2012), (להלן – חבקין ובן נון), בעמ' 151.

[14]          בג"ץ 7052/03 עדאלה-המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006), בסעיף 132 לפסק דינו של הש' חשין.

[15]        רע"א 1643/00 פנינת טל השקעות ובנייה בע"מ נ' פקיד שומה – ירושלים, פ"ד נה(4) 198, 201 (2001).

[16]          בר"ע (ב"ש) 514/06 אררט חברה לביטוח בע"מ נ' דדון  (13.6.2006), בסעיף 2 להחלטה, מפי השופט (כתוארו אז) י' אלון.

[17]          תקנה 3 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן – תקנות ענינים מינהליים), מורה כי יש להגיש עתירה מינהלית במועד שנקבע לכך בדין, ואם לא נקבע מועד – יש להגישה בתוך 45 יום מיום פרסום ההחלטה שעליה מבקשים לעתור או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שלעותר נודע עליה, לפי המוקדם. תקנה 23 לתקנות ענינים מינהליים מורה כי יש להגיש ערעור מינהלי במועד שנקבע לכך בדין, ואם לא נקבע מועד – תוך 45 יום.

[18]          למשל תקנה 3(ג) לתקנות ענינים מינהליים קובעת כי "בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה [מינהלית], לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך".

[19]          למשל תקנה 528 לתקסד"א ותקנה 125 לתקנות בית הדין.

[20]          ראו לעניין זה בג"ץ 5023/08 שחאדה נ' שר הביטחון  (5.2.2017), שבו נקבע כי "השימוש בסמכות להאריך מועדים שנקבעו בפסק דין ייעשה רק במקרים חריגים כדי למנוע אי צדק משווע". כן ראו בג"ץ 9949/08 חמאד נ' שר הביטחון,  (22.12.2016) והאזכורים בסעיף 16 להחלטה.

[21]          דבריו הנודעים של השופט צ' ברנזון בע"א 189/66 ששון נ' קדמה, פ"ד כו(3) 477, 479 (1966).

[22]          דברי השופט מ' עציוני בע"א 103/71 נורדיה נ' בכר, פ"ד כו(1) 320, 325 (1972).

[23]          חבקין ובן-נון, 151, 165; גורן, 398.

[24]        רע"א 1273/15 מאירפלד השקעות וניהול בע"מ נ' סטרפלאסט תעשיות 1967 בע"מ,  (21.4.2015), בסעיפים 16-17 לפסק הדין.

[25]          לאבחנה זו ראו גם פסקי הדין בעניין פרת ובעניין סולן. עוד ראו לעניין זה דבריו של י' זמיר המובאים בהמשך – סעיף 61 לפסק הדין.

[26]          סעיף 10 לחוק הביטוח הלאומי מקנה זכות ערעור לבית הדין על קביעת דרגת נכות מכוח הסכם שנחתם לפי סעיף 9 לחוק, מכוח סעיף 387 לחוק (הענקות מטעמי צדק) או מכוח פרק י"ג לחוק (תגמולים למתנדבים); סעיף 123 לחוק מקנה זכות ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים (נפגעי עבודה); סעיף 213 לחוק מקנה זכות ערעור על החלטת ועדה רפואית לעררים (נכות כללית); סעיף 222(ד) מקנה זכות ערעור על החלטת ועדה לעררים לילד נכה; סעיף 359(יא) לחוק מקנה זכות ערעור לבית הדין למי שהגיש השגה על קביעת דמי הביטוח; סעיף 367א(ו) לחוק מקנה זכות ערעור על החלטת "המנהל" לעניין גביית דמי ביטוח. חוקים אחרים, לבד מחוק הביטוח הלאומי, מקנים אף הם זכות ערעור על החלטות שונות. ראו סעיפים 43 ו-101 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970, המקנים, בהתאמה, זכות ערעור על החלטת "הממונה" על הגמלאות ועל החלטת נציב שירות המדינה; סעיף 43 לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959, המקנה זכות ערעור על החלטת ועדת ערר שנתמנתה על ידי מועצת לשכת שירות התעסוקה; סעיף 9 לחוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, תשנ"ב-1992 מקנה זכות ערעור לבית הדין האזורי לעבודה על החלטת הועדה הרפואית לעררים מכוח חוק זה; סעיף 13 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 מקנה לבית הדין לעבודה סמכות לדון "בכל תביעה לתגמול לפי חוק זה"; ועוד. ראו גם התוספת השלישית לחוק בית הדין לעבודה.

[27]          ק"ת 5394, 24.10.1991, 345.

[28]          ס"ח תש"ם מס' 972 מיום 5.6.1980, בעמ' 135; ה"ח תש"ם מס' 1429 בעמ' 89, 90.

[29]          הפרדת הסעיף לשתי פסקאות אינה במקור ונעשתה לצורך נוחות הדיון.

[30]          בהקשר זה בכל מקום שבו נכתוב "בית הדין" הכוונה היא גם לרשם.

[31]          ע"ע (ארצי) 106-07 כלאף – מדינת ישראל, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה,  (23.8.2010) (להלן – עניין כלאף), בסעיף 15 לפסק הדין.

[32]          תקנות בית הדין עצמן אינן מגדירות את המונח "חיקוק". במצב דברים זה חל חוק הפרשנות, תשמ"א – 1981, המגדיר, בסעיף 3, את המונח "חיקוק" כ"חוק או תקנה".

[33]          רע"א 4088/14 בדיר נ' רשות מקרקעי ישראל,  (2.7.2014) (להלן – עניין בדיר).

[34]         השוו עניין בדיר.

[35]         חוק הביטוח הלאומי, תשי"ד – 1953 (ס"ח 137, תשי"ד 6).

[36]          ק"ת 665, תשי"ז 624.

[37]          ק"ת 749, תשי"ח 262.

[38]          ס"ח תשכ"ח מס' 530 מיום 1.7.1968 עמ' 108.

[39]          ראו למשל: ב"ל (ת"א) 133/56 סיקסיק – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל א 106 (1957), ב"ל (ת"א) 30/57 ליברטו – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ב(1) 67 (1957), עב"ל 8/58 הרשמן – המוסד לביטוח לאומי,  פב"ל ג, 62 (1958), ב"ל (י-ם) 66/58 פקין – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ד 79 (1959), ב"ל (חי') 1683/59 המוסד לביטוח לאומי - סינואני, פב"ל ה(1) 8 (1960), ב"ל (ת"א) 12/60 זילברמן – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ה(2) 141 (1960), ב"ל (ת"א) 253/59 אלנקיב – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ה(3) 146 (1960), ב"ל (ת"א) 397/60 סאלם – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ו(1) 78 (1961), ב"ל (י-ם) 29/62 חיים – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ז(1) 97 (1962), עב"ל 14/63 ציפרוט – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל ח(1) 108 (1963), עב"ל 3/65 לוי – המוסד לביטוח לאומי,  פב"ל ט(1) 241 (1965), ב"ל (חי') 13/67 ליברמן – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל י 311 (1968), ב"ל (ת"א) 268/67 המוסד לביטוח לאומי – זילברברג, פב"ל יא(2) 93 (1968), ב"ל (חי') 177/68 שומלי – המוסד לביטוח לאומי, פב"ל יא(3) 159 (1969), עב"ל לא/0/4 המוסד לביטוח לאומי – פרוידנשטיין,  פב"ל יא(5) 382 (1970).

[40]          בג"ץ 156/70 אלקיים נ' בית הדין לערעורים לביטוח לאומי, פ"ד כד(2) 87 (1970). יודגש כי פסק הדין ניתן אמנם לאחר שנחקק חוק בית הדין לעבודה, אך הוא התייחס לעניין שעליו "חל עדיין השיפוט של בית הדין לביטוח לאומי לפני שמוזג עם בית הדין לעבודה על פי חוק בית הדין לעבודה..." (שם, בעמ' 88 לפסק הדין).

[41]          ציטוט זה והבאים אחריו לקוחים מתוך פסק הדין בבג"ץ אלקיים.

[42]          הוספת סעיף 64א' לחוק הביטוח הלאומי נוסח משולב 1968 בדבר הגשת ערעור על החלטת הוועדה הרפואית לעררים (נכות מעבודה) (ס"ח 569, תשכ"ט 206). בהמשך הוסף סעיף 127לד לנוסח המשולב האמור שקבע את האפשרות לערער גם בתחום הנכות הכללית.

[43]          תקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשכ"ט – 1969, ק"ת 2440, תשכ"ט 2088 (29.8.1969).

[44]          ברישא של תקנה 105 נרשם "להאריכם" ואילו ברישא תקנה 125 כתוב "להאריכו" ויש שינוי קל במיקום הפסיקים ברישא. מדובר בהבדלים שאינם מהותיים כלל.

[45]          דב"ע (ארצי) לו/11-0  בר אילן – המוסד לביטוח לאומי,  פד"ע ז 340 (1976) (להלן – עניין בר אילן).

[46]          שם, 343-344.

[47]          דב"ע (ארצי) מא/98-9 זיסרמן – המוסד לביטוח לאומי,  פד"ע יב 237 (1981).

[48]          דב"ע (ארצי) מח/104-0 סבאג – המוסד לביטוח לאומי,  פד"ע כ 127 (1988).

[49]          ה"ש 5 לעיל.

[50]          ע"א 916/79 אלבר בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד לו(4) 393 (1982) (להלן – עניין אלבר).

[51]          מתוך דב"ע (ארצי) לה/0-95  המוסד לביטוח לאומי – בר,  פד"ע י 247, 252, כפי שמובא בעניין פרת, בסעיף 20 לפסק הדין.

[52]          בסעיף 22 לפסק הדין.

[53]          הנחייה 16.8 להנחיות פרקליט המדינה, שכותרתה "טענת התיישנות" (הנחיה מיום 2.1.1994, 1.1.2003. עדכון אחרון – 18.3.2007). 

[54]          שם, בסעיף 3.

[55]          עב"ל (ארצי) 31/98 סולן – המוסד לביטוח לאומי,  פד"ע לד 481 (1999) (להלן – עניין סולן).

[56]          עב"ל (ארצי) 307/96 אל על נתיבי אויר לישראל בע"מ – המוסד לביטוח לאומי,  (19.6.2002) (להלן – עניין אל על).

[57]          עב"ל (ארצי) 681/08 אבו רמוז סמיר – המוסד לביטוח לאומי,  (25.6.2009) (להלן – עניין אבו רמוז).

[58]          ה"ש 31 לעיל.

[59]          התקופה להגשת תובענה מסוג זה עמדה באותה העת על 6 חודשים.

[60]          סעיף 47(ג) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), תשס"ד-2004 (להלן – חוק המדיניות הכלכלית).

[61]          זאת בניגוד לסמכות ועדת הערר להאריך את המועדים הקשורים לדיוני ועדת הערר עצמה. ראו לעניין זה סעיף 46(ג) לחוק המדיניות הכלכלית וכן תקנה 11 לתקנות המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה) (שילוב מקבלי גמלאות בעבודה) (הוראת שעה) (סדרי דין בוועדת ערר), תשס"ה-2005.

[62]          ע"ע (ארצי) 526/05 נתיב – משרד האוצר  (14.3.2006) (להלן – עניין נתיב בבית הדין הארצי), בג"ץ 5783/06 נתיב נ' בית הדין הארצי לעבודה  (20.11.06) (להלן – בג"ץ נתיב) וע"ע (ארצי) 712/06 ירון – המרכז הרפואי "שיבא" תל השומר  (11.6.2007) (להלן – עניין ירון).

[63]          פסקי הדין הנזכרים בה"ש 62 לעיל וכן פסק דינו של בית הדין האזורי בבש"א (חי') 1733/05 הממונה על תשלום הגמלאות – נתיב  (5.7.2005).

[64]          בש"א (חי') 1733/05 הממונה על תשלום הגמלאות – נתיב  (5.7.2005).

[65]          ה"ש 62 לעיל.

[66]          שם, בסעיף 9 לפסק הדין.

[67]          ע"ב (ת"א) 4579/05 מדינת ישראל, הממונה על הגמלאות – ירון  (10.9.2006).

[68]          עב"ל (ארצי) 27/03 המוסד לביטוח לאומי – אליאס  (2.6.2004).

[69]        ע"ע (ארצי) 212/09 סויסה – מדינת ישראל,  (12.7.2010).

[70]          ע"ע (ארצי) 614/09 עאטף – מדינת ישראל, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה,  (26.1.2012).

[71]          בסעיף 14(ב) לפסק הדין.

[72]      ה"ש 50 לעיל.

[73]      עם זאת, סעיף 51(א) לחוק קובע כי "המנהל [כהגדרת מונח זה בסעיף 1 לחוק – א.א.] רשאי, אם נתבקש וראה סיבה מספקת לכך, להאריך כל מועד שנקבע בחוק זה לעשיית דבר, למעט המועדים להגשת ערר או ערעור לפי סעיפים 27 ו-29(ד)". הוראה זו התפרשה ככזו שאינה כוללת הסמכה של המנהל להאריך את המועד להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי.

[74]      בעמ' 398 לפסק הדין.

[75]      בר"מ 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז (3) 385 (2003) (להלן – עניין וכט). ראו גם: רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה,  (7.10.2009), שם גם נקבע כי מכוח תקנה 528 לתקסד"א לא ניתן להאריך מועד להגשת ערר לוועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב – 1962; בר"מ 901/14 עבוד נ' עיריית חיפה,  (6.7.2014) (להלן – עניין עבוד).

[76]      ה"ש 33 לעיל.

[77]          י' זמיר, השפיטה בעניינים מינהליים (1975), עמ' 13-14. ראו לעניין זה גם פסק הדין בע"ע (ארצי) 9953-11-13 אילוז – גולן  (28.12.2015), הדן בהיקף הביקורת השיפוטית על החלטת הממונה לפי חוק עבודת נשים, התשי"ד-1954.

[78]        ראו למשל ע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ, פ"ד נא(3) 577 (1997).

[79]          עב"ל (ארצי) 746/08 המוסד לביטוח לאומי – סאיג-אבוקסיס,  (15.12.2009) (להלן – עניין סאיג-אבוקסיס); ע"ע (ארצי) 791/05 כץ – ספיר,  (4.5.2006), בסעיף 5 לפסק הדין.

[80]          ראו למשל דנג"ץ 5967/10 המוסד לביטוח לאומי נ' כהן  (14.4.2013), בסעיף 22 לעמדתו של הנשיא (בדימוס) א' גרוניס; בג"ץ 6522/06 כוכבי נ' בית הדין הארצי לעבודה,  (22.4.2009); בג"ץ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת ישי, פ"ד מ(1) 113 (1986).

[81]          ע"א 2000/97 לינדורן נ' קרנית – קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים, פ"ד נה(1) 12 (1999), בסעיף 28 לפסק דינו של הנשיא (בדימוס) א' ברק.

[82]          ראו למשל, גז"ז (עב' ת"א) 1259-01-14 יהודאי – מדינת ישראל, המרכז הלאומי לפיצוי נפגעי גזזת,  (6.5.2014), מפי השופט דורי ספיבק; תל"א (עב' ת"א) 2289/10 ברכה – מדינת ישראל, החשב הכללי במשרד האוצר,  (24.2.2013), מפי השופטת נטע רות.

[83]          תקנות חיילים משוחררים (עבודה מועדפת), תשמ"ט–1988 ותקנות חיילים משוחררים (פטור חלקי משכר לימוד בהכשרה מקצועית), תשמ"ט–1988.

[84]          ראו: הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון – סמכות בית הדין לעבודה להאריך מועדים להגשה), התשס"ו – 2006, הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון – סמכות בית הדין לעבודה להאריך מועדים להגשה), התשס"ט – 2009, וכן הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 118) (הארכת מועדים), התש"ע – 2009.

[85]          ק"ת 6856 מיום 13.1.2010, בעמ' 627-628.

[86]          רע"א 4863/16 איי. די. איי. חברה לביטוח נ' לשכת סוכני ביטוח בישראל,  בסעיף 6 לפסק הדין (4.8.2016) (להלן – עניין איי. די. איי.).

[87]          שם, שם. עוד על הסמכות הטבועה ראו בג"ץ 3914/92 לב נ' בית הדין הרבני האזורי בתל אביב יפו, פ"ד מח(2) 491 (1994), ע"א 4845/95 ניר נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(2) 639 (1995), רע"א 1233/91 ג'רבי נ' בן דוד, פ"ד מה(5) 661 (1991).

[88]          עא"ח (ארצי) 56/05 איתן – הילטון תל אביב בע"מ,  (23.5.2005).

[89]     בש"מ 2889/10 בן צור נ' עיריית הוד השרון  (8.8.2010); בש"א 482/08 פיכמן נ' כונס הנכסים הרשמי  (28.1.2008); בע"מ 2205/09 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה  (22.4.2009).

[90]          דב"ע (ארצי) נג/9-95 גת - הבנק הבינלאומי הראשון,  פד"ע כה(1) 552, 557 (1993). בהקשר של הארכת המועד בתחום של ביטחון סוציאלי ראו גם: בר"מ 6094/13 מדהנה נ' המשרד לקליטת עלייה,  בסעיף 11 לפסק הדין (10.12.2013).

[91]          חבקין ובן נון, עמ' 176 וההפניות שם.

[92]         ע"ע (ארצי) 38789-10-15 פנאן – חברת מועדון הכדורסל מכבי תל אביב (1995) בע"מ  (16.7.2017).

[93]          שם, בעמ' 177 וההפניות שם.

[94]          סעיף 4(1)(א) להנחיות 2002, שהיו בתוקף בתקופה הרלוונטית לעניינו של מר דולאני, קובע כי "בחישוב תקופת ההתיישנות, לא יובא בחשבון פרק הזמן שבו התעכב הטיפול בהגשת התביעה לביה"ד, בלשכה לסיוע משפטי שליד משרד המשפטים". ב-2014 תוקנו ההנחיות וסעיף 3(א) להנחיות 2014 קובע כי "בחישוב תקופת ההתיישנות, לא יובא בחשבון פרק הזמן שבו התעכב הטיפול בהגשת התביעה לביה"ד, בלשכה לסיוע משפטי שליד משרד המשפטים, בכפוף למגבלת הפיגור המירבי הנוסף" (הכוונה היא לחודש נוסף על התקופה הקבועה בחוק או בתקנות, כהגדרת המונח "פיגור מירבי נוסף" בסעיף 3 להנחיות 2014).