בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
בפני כב' השופט ארנון דראל 20 אוגוסט 2017
עת"מ 43334-02-17 כספית נ' עיריית ירושלים ואח'
בעניין: בן כספית
העותר
נגד
1. עיריית ירושלים
2. הממונה על חופש המידע בעירית ירושלים
3.שרה נתניהו
המשיבים
פסק דין
מבוא ורקע עובדתי
1. העותר פנה למשיבים 1-2, עיריית ירושלים והממונה על חופש המידע בעיריית ירושלים (להלן: העירייה ו-הממונה), בבקשה למתן מידע בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק). בקשתו של העותר, שהוגשה ביום 8.12.2016, נסבה על נתונים שביקש לקבל אודות תנאי העסקתה של המשיבה 3, רעיית ראש ממשלת ישראל, גב' שרה נתניהו (להלן: המשיבה) בעירייה, ובהם:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה.
ב. תחומי האחריות של המשיבה במסגרת תפקידה.
ג. הפסקות בתקופת העסקתה, ככל שאירעו, ולרבות פירוט תקופות אי העסקה.
ד. זהות האחראי על המשיבה.
ה. זהות המוסדות החינוכיים להם המשיבה נותנת שירותים והנמצאים בתחומי אחריותה.
ו. מסגרת שעות עבודתה של המשיבה בכלל, ובכל מוסד ומוסד בפרט.
ז. תחומי פעילות נוספים הנמצאים באחריותה של המשיבה (מלבד מתן שירות כפסיכולוגית למוסדות החינוכיים).
ח. פירוט שעות הנוכחות של המשיבה בעבודתה במהלך השנתיים שקדמו להגשת הבקשה ועד ליום התשובה, וכן היקף המשרה שבה היא מחזיקה והשינויים שחלו בה החל ממועד קבלתה לעבודה.
ט. תלונות ופניות בקשר עם תפקודה כעובדת עירייה בתפקיד כלשהו לרבות נוסח הפנייה והאופן שבו טופלה ונבדקה, מועד קבלת התלונה ומהותה.
2. פנייתו של העותר נענתה על ידי היועץ המשפטי לעירייה, עורך הדין א' מלכה, ביום 10.1.2017. העירייה עמדה על כך ששכרו של אדם הוא מהעניינים המובהקים הנופלים בגדר "ענייניו הפרטיים של אדם", ולפיכך פרסומם מהווה פגיעה בפרטיות. מכאן עמדתה כי כל מידע שהתבקש בבקשה שמשמעותו גילוי פרטים אודות תנאי העסקתה של המשיבה, שמחלקם אף ניתן לגזור את גובה שכרה, הוא מידע שאין על הרשות למסור, ולכן הבקשה למסירת פרטים אלה נדחית לפי סעיף 9(א)(3) לחוק. בנוגע למידע אודות המוסדות החינוכיים בהם המשיבה נותנת שירותים, ונמצאים באחריותה – העירייה השיבה כי מדובר במידע שיהיה במסירתו כדי לגרום לפגיעה בשלומה ובביטחונה של המשיבה ושל הסובבים אותה במסגרת עבודתה המקצועית, בשל כך שהמשיבה מאובטחת על ידי גורמי הביטחון המוסמכים. חלק זה של הבקשה הוא מידע שאין למסור אותו לפי סעיף 9(א)(1) לחוק. העירייה דחתה גם את הבקשה למידע בתחום המשמעת מכוח סעיף 9(ב)(9) לחוק, אך הוסיפה כי אין תלונות על תפקודה של המשיבה. המידע היחיד שמסרה העירייה לעותר הוא כי המשיבה משמשת פסיכולוגית מומחית תחת מנהלת השירות הפסיכולוגי.
3. מכאן העתירה שלפני, בגדרה מבקש העותר להורות לעירייה ולממונה למסור את המידע המבוקש. המשיבה צורפה כצד לעתירה נוכח זכותה להתנגד למסירת מידע על פי סעיף 13(א) לחוק, ככל שהעירייה והממונה יסכימו למסירתו או ככל שבית המשפט יסבור כי יש לעשות כן.
4. הדיון בעתירה התקיים ביום 29.6.2017. בסיומו הוצעה לצדדים הצעה לפתרון מוסכם, אך זו לא נסתייעה. לפיכך, הגיעה העת למתן פסק דין.
עיקר טענות העותר
5. העותר טוען כי מדובר בסירוב גורף לקיים את הוראות החוק מבלי שניתן מענה לבקשתו, תוך דחיית רובה של הבקשה. עוד מפנה העותר לכך שהעירייה כלל לא פנתה למשיבה בכדי לקבל את עמדתה - צעד שאולי היה מביא למתן הסכמה או למתן מענה מלא יותר לבקשתו.
6. לטענת העותר, נודע לו ממקורותיו כי המשיבה משמשת, בין השאר, פסיכולוגית חינוכית בבית ספר יסודי, שאת שמו הוא מזכיר בכתב העתירה, וכי המידע ידוע לגורמים רבים, לרבות התלמידים, הוריהם ואנשי הצוות החינוכי. עוד מפנה העותר לפרסומים שהופיעו ברשת האינטרנט אודות עבודתה של המשיבה, כאשר חלקם אף מופע בדף ה- Facebook של ראש הממשלה ובפירוט קורות החיים של המשיבה, שכלול באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה. באותה מסגרת מפורטים תחת הכותרת "עבודה מקצועית" נתונים אודות עבודתה כפסיכולוגית ילדים בעירייה.
7. מעמדה של המשיבה כאשת ראש הממשלה, ומתן נתונים אודות עבודתה כפסיכולוגית חינוכית בשירות הפסיכולוגי של העירייה באופן פומבי באתרים שונים, מצדיקים לדעתו של העותר את האפשרות לקבל מידע אודות עבודתה של המשיבה, ומקימים עניין ציבורי בנתונים אלה. העותר סבור כי העניין הציבורי נובע משלושה נימוקים:
א. מתן אפשרות לבחון את מסוגלות המשיבה לבצע את תפקידה, בשים לב למכלול התחייבויותיה האחרות;
ב. בחינת התגמול המשולם למשיבה מקופת משלם המיסים העירוני ומתקציב העירייה, וטיב השירותים הניתנים על ידי המשיבה;
ג. בירור הספק האם המשיבה כשירה ומסוגלת למלא תפקיד של פסיכולוגית, נוכח פרסומים נוספים באשר לכשירותה לעמוד לדין בקשר לחשדות הנבחנים נגדה.
8. העותר נסמך על ההלכות העוסקות במסירת מידע, על השיקולים השונים שנדונו בהן, ועל פרשנות הוראות החוק. הוא סבור כי אין יסוד לסירוב העירייה, ומכל מקום, נוכח העניין הציבורי בגילוי המידע, יש להעדיף את הגילוי מכוח סמכות בית המשפט לפי סעיף 17(ד) לחוק. עוד מפנה העותר לדברים שנקבעו בכל הנוגע לגילוי מידע אודות לוחות הזמנים של אישי ציבור.
9. לעותר מחלוקת על ההנחה כי מסירת המידע פוגעת בפרטיותה של המשיבה. הוא טוען כי העירייה לא בחנה את האפשרות לערוך איזונים אפשריים בין האינטרסים הנוגדים, ולא נתנה משקל מספיק לחשיבות מסירת המידע במקרה זה.
10. בתשובה שהגיש העותר לתגובות המשיבים הוא חלק על הטענה לקיומה של מטרה זרה בפנייתו, וכן שב והצביע על הסירוב הגורף למסירת המידע אף מבלי להציע מידע כלשהו על מספר שעות העבודה החודשי או השבועי הכולל, וכך גם מידע לגבי תחילת העסקה ונתונים על רצף העבודה שאין בינם לבין פגיעה בביטחונה ובשלומה של המשיבה דבר. העותר אף חלק על הטענה כי היה עליו לצרף משיבים נוספים, שייתנו מידע מלא יותר על סיכוני הביטחון כמו משרד ראש הממשלה או המשרד לביטחון פנים (כפי שהציעה המשיבה).
11. לדידו של העותר, האיזון הראוי בין הזכות לפרטיות לבין זכות הציבור לקבלת מידע מחייב את מסירת המידע. בתשובתו הפנה העותר לראיון עיתונאי שנתנה המשיבה לערוץ 20 ביום 14.3.2017, והוא מבקש ללמוד מהדברים שאמרה שם על כך שהמשיבה מזמינה עיסוק ציבורי בעיסוקה המקצועי כפסיכולוגית במסגרת השירות הפסיכולוגי העירוני, והופכת את עבודתה שם לעניין ציבורי - המעניק זכות לגיטימית לקבלת מידע.
12. במהלך הדיון עמד בא כוח העותר על כך שאין מדובר בעתירה קנטרנית, וכי מדובר בעותר שהוא עיתונאי ועיסוקו פרסום מידע בעל עניין ציבורי שנאסף בדרכים שונות. הוא הוסיף כי תנאי ההעסקה ואופי ההעסקה של המשיבה מעוררים עניין בציבור, ונחשבים ראויים לדיווח גם בידי כלי תקשורת אחרים, כמו גם ההסתכלות הכוללת על התפקידים אותם ממלאת המשיבה ומסוגלותה למלא אותם יחד, כעובדת ציבור וכאשת ראש הממשלה. בא כוח העותר השיב לטענות שהועלו בדבר הסתרתו של הליך משפטי אחר שמתנהל בין המשיבה לבינו. לדבריו, מדובר בעניין אחר שאינו מקים יריבות אישית, ובכל מקרה אין בו כדי לשמש מחסום מפני בקשה לקבלת מידע לפי החוק.
13. בא כוח העותר התייחס בנוסף לטענת העירייה והממונה לאי מסירת המידע משיקולי ביטחון. לדבריו, מלכתחילה ציפה כי המשיבה היא שתעלה את הטיעון הזה, אלא שבתגובת המשיבה לעתירה היא מציינת כי אינה מודעת לפרטים. מכל מקום, לטענתו לא הונח בסיס עובדתי מספיק לסירובם של העירייה והממונה למסור את המידע.
14. בהודעה שהגיש בא כוח העותר בתגובה להצעה שהועלתה הוא טען טענה נוספת שלא נטענה בגדרה של העתירה, והיא כי בשל הזכאות שיש לבת זוגו של ראש הממשלה לתשלום הוצאות שונות מאוצר המדינה, וזאת כאמור בהחלטת שכר שרים וסגני שרים, התשמ"ב-1982 (להלן: החלטת השכר). בא כוח העותר מבקש ללמוד מהמעמד הרשמי והציבורי של ראיית ראש הממשלה על קיום עניין ציבורי בה.
עיקר טענות העירייה והממונה
15. העירייה והממונה מתנגדים למסירת המידע. עמדתם היא כי ההחלטה ניתנה כדין ובהתאם לדין. הם פותחים בטענה כי לעתירה לא צורפו משיבים ראויים, משרד ראש הממשלה והמשרד לביטחון פנים, שאמונים על אבטחתה של המשיבה. בנוסף חוזרים העירייה והממונה על נימוקי הדחייה כפי שפורטו בהחלטה.
16. לטענת העירייה והממונה, נאסר עליהם למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות והמידע המבוקש הוא "מידע" ו-"מידע רגיש", כהגדרתם בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הפרטיות). לדידם של העירייה והממונה, שכרו של אדם כעובד הוא מהעניינים המובהקים הנופלים בגדר ענייניו הפרטיים של אדם, ובכלל זה חסויים פרטי שכר ותנאי עבודה שנקבעו בחוזה עבודה אישי. העירייה והממונה אינם מתעלמים מכך שנושאי משרה בכירים מחויבים בגילוי שכרם, אך המשיבה אינה נמנית עליהם.
17. בהתייחסה למהות העסקתה של המשיבה סבורים העירייה והממונה כי בשל היותה רעיית ראש הממשלה, וכדי להימנע מפגיעה בביטחונה האישי ובשלומה, אין למסור את המידע. העירייה והממונה מוסיפים כי טרם מתן ההחלטה הם פנו למשרד ראש הממשלה לקבלת התייחסות לבקשה, ותשובתם לבקשה נמסרה לאחר הפנייה ובהתאמה לעמדת המשרד.
18. אשר לפרטים הנוגעים לתחום המשמעת נשענים העירייה והממונה על הוראות סעיף 9(ב)(9) לחוק, שלפיהם רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע הנוגע לענייני משמעת של עובדיה.
19. העירייה והממונה מטעימים כי שקלו את הפעלת הסמכויות לפי סעיף 10 ו- 11 לחוק, אך מצאו כי חרף האינטרס של העותר או כל אינטרס אחר, הוראות הדין והנסיבות גוברות על שיקולים אלה. עמדה זו עלתה מצדם גם במהלך הדיון כאשר הבהירו בהמשך להערות בית המשפט כי לדון מחדש בהפעלת סמכויות אלה, שכן עמדת העירייה והממונה היא כי גם לאורם של סעיפים אלה אין להתיר את הפרסום.
20. בעת הדיון נשאל נציג העירייה והממונה על ידי בית המשפט האם נתקבלה חוות דעת של גורמי ביטחון מוסמכים, שתומכת בסירוב מכוח סעיף 9(א)(1) לחוק, ועל מה מבוססת עמדתם של העירייה והממונה. הוא השיב כי הדבר נעשה טלפונית ולא קיימים מסמך או תרשומת, שאותם ניתן להציג בפני בית המשפט, אף לא במעמד צד אחד.
21. בהודעה שהגישו העירייה והממונה באשר לעמדתם להצעה שהועלתה, הוסיפו כי עמדתם היא שמקום שבו מצאו פגיעה בפרטיות הם אינם מוסמכים לערוך את האיזון שבית המשפט יכול לעשות לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, ועל כן לא היו יכולים להסכים למסירת פרטים שהוצע להסכים למסירתם.
עיקר טענות המשיבה
22. המשיבה תומכת בעמדת העירייה והממונה וטוענת כי דין העתירה להידחות. הנימוק המרכזי שעליו עמד בא כוח המשיבה היה היריבות האישית שיש בין העותר למשיבה, שמגיעה כהגדרתו כדי רדיפה. עוד טען לכך שלא נמסרו פרטים על הליכים אחרים המתנהלים בין העותר לבין המשיבה. לטענת המשיבה כוונת העותר אינה לקבלת מידע, אלא מדובר במהלך אחד ממסע שכל תכליתו לפגוע במשיבה ובבן זוגה, כפי שהעותר נוהג לעשות שנים רבות בעבודתו העיתונאית. בא כוחה של המשיבה הרחיב על כך בתגובתו לעתירה וכן בדיון, תוך שעמד על התימוכין לטענתו בדבר מניע אישי פסול של העותר לפגיעה במשיבה, שעומד בבסיס הבקשה והעתירה. הוא הגדיר את העותר כמי שמשים עצמו עיתונאי תם לב, אך בינו לבין המשיבה "יריבות קשה, שנאה יוקדת, עשרות או מאות מאמרים שכתובים". לדידו של בא כוח המשיבה חוסר תום הלב, שאותו הוא מייחס לעותר, חייב להביא לדחיית העתירה, וכך גם חוסר ניקיון הכפיים שנלמד מהתנהלותו.
23. מכל מקום, גם עמדת המשיבה היא כי מסירת המידע מהווה פגיעה בפרטיות. במסגרת התגובה עומדת המשיבה על נקודת האיזון והאבחנה בין "עניין לציבור" לבין "עניין ציבורי". היא למדה מהבחנה זו כי יש להתיר פרסום הפוגע בפרטיות רק אם לציבור יש תועלת ממשית בידיעתו, למשל במקרה בו הוא תורם לגיבוש דעתו בעניינים של הפרק או תורם לאיכות חייו.
24. במהלך הדיון, על רקע הדברים שנאמרו מפי נציג העירייה והממונה בדבר טיב הבירור שנערך על שיקולי הביטחון, ביקש נציגה של המשיבה להורות לאחראי על בטחונה של המשיבה להתייצב לדיון בכדי לפרט לפני בית המשפט את שיקולי הביטחון, שכן אלה אינם נמסרים על ידי גורמי הביטחון למשיבה וכך גם לא יימסרו לעירייה אלא לבית המשפט.
דיון והכרעה
25. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי יש לקבל את העתירה באופן חלקי, במובן זה שהעירייה והממונה יחויבו במסירת חלק מהמידע המבוקש, וזאת מכוחם של סעיפים 10 ו- 11 לחוק ומכוחו של סעיף 17 (ד) לחוק, כפי שאפרט להלן.
הזכות לקבלת המידע
26. חוק חופש המידע מטיל על רשויות חובה למסור לאזרחים מידע בעל אופי ציבורי. סעיף 1 לחוק הוא סעיף הצהרתי המכונן זכות זו:
"לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה."
27. חיוב רשויות הציבור במסירת מידע המצוי ברשותן נעשה כחלק מזכות היסוד של האזרח לקבלת מידע, לצורך מימוש זכויותיו האחרות והתפיסה כי החזקת המידע בידי הרשות הציבורית היא בנאמנות (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פסקה 8 (19.01.2006) (להלן: עניין המועצה להשכלה גבוהה), וכן עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל, פסקה 5 (15.11.2012) להלן: עניין מנגל)), וזאת לצד שיקולים אחרים המיועדים להיטיב את דרך עבודתן של הרשויות ואת תהליכי קבלת ההחלטות שלהן.
28. מסירת המידע המצוי בידי הרשויות מאפשרת, בין היתר, גיבוש של סדר היום הציבורי וחיזוק אמון הציבור בעקבות שקיפות הליך קבלת ההחלטות על ידי הרשות (עע"מ 3300/11 מדינת ישראל - משרד הביטחון נ' גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 6 (05.09.2012) (להלן: עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע), עע"מ 1704/15 האוניברסיטה העברית נ' העמותה למדע מוסרי, פסקאות 17-18 וההפניות שם (18.7.2017) (להלן: עניין האוניברסיטה העברית) וכן ראו לאחרונה ע"א 7678/16 רביב דרוקר נ' הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה, פסקה 24 וההפניות שם (7.8.2017) (להלן: עניין דרוקר)).
29. עם זאת, הזכות לקבלת מידע היא זכות יחסית, והיא נסוגה לעיתים מפני זכויות ואינטרסים אחרים הראויים להגנה. הסייגים המסייגים את גדר הזכות לקבלת מידע מכוחם של אינטרסים אחרים מחולקים לשני מסלולים עיקריים (סעיפים 8 ו-9 לחוק), המאפשרים לרשות המנהלית שיקול דעת משתנה באשר למסירת המידע, וזאת בהתאם לסוג המידע המבוקש (עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 9, עניין האוניברסיטה העברית, שם).
30. בסעיף 9 לחוק, הרלוונטי לענייננו, נקבעו סייגים הנוגעים למהות המידע המבוקש – בין אם מדובר במידע שגילויו אסור (ס' 9(א) לחוק), כגון מידע הנוגע לביטחון המדינה או מידע שיש בו משום פגיעה בפרטיות, ובין אם מדובר במידע שהרשות אינה מחויבת לגלות (ס' 9(ב) לחוק), כגון מידע העלול לפגוע בתפקודה התקין של הרשות, מידע על דיונים פנימיים או סוד מסחרי (ר' עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 16, וכן עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 8).
31. הסייגים שבסעיפים 8 ו-9 לחוק אינם מוחלטים - אין בהם איסור גורף לפרסם מידע שהרשות אינה חייבת לגלותו, ושיקול הדעת האם לגלות או לסרב לגילוי נותר בידי הרשות. בהתאם לכך, סעיפים 10 ו-11 מתווים את מאזן השיקולים שעל הרשות הציבורית לשקול בבואה לבחון האם לגלות מידע הנכנס בגדר הסייגים שבסעיפים 8 ו- 9 לחוק בדרך של מבחני סבירות ומידתיות. לצד שיקולים אלה עומדת לבית המשפט סמכות עצמאית להורות על מסירת מידע אף אם לא נפל פגם בהחלטת הרשות שלא למסור אותו, אם שוכנע שיש לעשות מהשיקולים שנקבעו, וזאת מכוחו של סעיף 17(ד) לחוק, שמסמיך את בית המשפט להורות על גילוי מידע שפרסומו אינו אסור על פי דין, גם אם נמצאו טעמים המאפשרים להימנע מחשיפתו.
32. אחר שסקרנו בקצרה את הרקע הנורמטיבי נפנה לבחון את נימוקי הסירוב שניתנו על ידי העירייה והממונה למתן המידע המבוקש.
מידע ששיש בגילויו לפגוע בביטחונו או בשלומו של אדם
33. הנימוק הראשון שעליו נסמכו העירייה והממונה בדחיית הבקשה הוא האפשרות לפגיעה בביטחונה ובשלומה של המשיבה, וכן בביטחונם ובשלומם של הסובבים אותה, על רקע היותה אישיות מאובטחת בהינתן מעמדה כרעיית ראש הממשלה. ההחלטה נסמכת על סעיף 9(א)(1) לחוק, שקובע כי:
"(א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;..."
34. לצורך הקביעה כי "יש חשש לפגיעה", נדרשת הרשות להראות כי מתקיים "חשש בעל משקל הנאמד בהתאם לעוצמתו של הסיכון ולהסתברות התממשותו" (עע"מ 2975/15 הוצאת עיתון הארץ נ' משרד החוץ, פסקה 26 (6.6.2016). יצוין כי בפסק הדין הייתה דעת מיעוט של כב' הנשיאה מ' נאור, אך דעת המיעוט לא התייחסה לעניין זה) וכן ר' ע"א 4928/15 פרופ' יאיר אורון נ' ראש אגף הפיקוח על ייצוא ביטחוני, פסקה 6 (10.11.2016), בג"ץ 2007/11 ינאי שני נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקה 4 (5.2.2012)). אף שאין נדרשת וודאות קרובה לקיומה של פגיעה בביטחונו או בשלומו של אדם, לא ניתן להסתפק בקיומה של אפשרות כלשהי ולו גם רחוקה לקיומה של פגיעה כאמור. נדרש אפוא לבחון את מכפלת עוצמת הסיכון בהסתברותו (בג"צ 2662/09 התנועה לחופש מידע נ' משרד ראש הממשלה, פסקה 5 (4.1.2011)).
35. בחינת דרך קבלת ההחלטה, כפי שתיארתי לעיל, מעוררת קושי לא מבוטל. ההחלטה אינה נסמכת על חוות דעת סדורה של גורמי הביטחון המפרטים את השיקולים השונים, את היקף המידע שאסור לפרסמו בשל שיקולים אלה ואת האיזונים האפשריים. כל שנעשה הוא ככל הנראה שיחת טלפון של מי מנציגי העירייה לגורם ביטחוני לא ידוע, כאשר אין בנמצא אף לא תרשומת המתעדת את הדברים שנאמרו (כמובן את אלה שניתן לתעדם). קשה להלום דרך התנהלות שכזו, שאינה מאפשרת כל ביקורת שיפוטית על ההחלטה.
36. בא כוח המשיבה הציע לפיכך כי בית המשפט יפנה לגורמים המוסמכים וישמע אותם במעמד צד אחד, אלא שאיני סבור שזה הפתרון, וכי ניתן להחליף הליך ראוי לקבלת החלטה על ידי העלאת השיקולים בדיעבד בפני בית המשפט. על הרשות לקבל את החלטתה בהתאם לכללי המשפט המנהלי, ולאחר שתונח לפניה תשתית עובדתית הולמת, דבר שספק אם נעשה.
37. למרות זאת, ובהינתן כי אף ללא תהליך קבלת החלטות ראוי וסדור, דומה כי אין קושי להניח כי בשל מעמדה של המשיבה אין לחשוף מידע שיאפשר לעקוב אחר תנועותיה. מכאן ששיקולי הביטחון, גם אם לא נבדקו ולא פורטו כהלכה, מצדיקים להימנע ממסירת כל מידע שיאפשר לדעת את מקום עבודתה המדויק, ואת הימים והשעות שבהן היא מבקרת בו. אין גם למסור מידע כזה הנוגע לעבר, מתוך חשש מובן לכך שניתן יהיה ללמוד מהתנועות שנעשו על התנועות העתידיות.
מסיעת מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות
38. הנימוק השני לדחיית הבקשה מקורו בסעיף 9(א)(3) לחוק, שקובע כי:
"(א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
...
(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;..."
39. העירייה והממונה נימקו, כאמור, את החלטתם בכך שאין למסור מידע המאפשר לגלות פרטים אודות תנאי העסקתה של המשיבה, כיוון שמהמידע ניתן יהיה ללמוד על גובה שכרה.
40. אין חולק כי הזכות לפרטיות הינה אחת מזכויות האדם והאזרח היסודיות והמרכזיות. זכות זו מעוגנת בחוק הגנת הפרטיות, ומוכרת כזכות חוקתית-על-חוקית במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אשר בו נקבע בסעיף 7(א) כי "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו" (עע"ם 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות המיסים, פסקה 39 (23.9.2008.) (להלן: עניין רשות המיסים)).
41. חוק הגנת הפרטיות אינו כולל הגדרה ברורה מה נכלל בגדר "ענייניו הפרטיים של אדם". בע"א 439/88 רשם מאגרי מידע נ' ונטורה, פ"ד מח(3) 808 (1994) (להלן: עניין רשם מאגרי מידע) נחלקו דעות השופטים בשאלה מה כלול בגדרו של המונח. גישה אחת סברה כי יש לכלול בו "כל מידע הקשור לחייו הפרטיים של אותו אדם, לרבות שמו, כתובתו, מספר הטלפון שלו, מקום עבודתו, זהות חבריו, יחסיו עם אשתו ויתר חברי משפחתו וכדומה" (שם, 821) והגישה האחרת סברה כי הפרשנות בעניין זה תלוית הקשר ומטרה, זהירה ודווקנית (שם, 835). כך או כך, נקבע בעניין רשות המיסים כי מידע המתייחס להכנסותיו של אדם ולמצבו הכלכלי נכלל בגדר "ענייניו הפרטיים" (עניין רשות המסים, פסקה 41, עניין רשם מאגרי מידע, עמ' 823, בג"צ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' עוז, פסקה 20 (14.5.2008)
42. הנה כי-כן, תנאי העסקתו של עובד: שכרו, שעות עבודתו, היקף המשרה שלו, ולעתים אף פירוט תפקידו והממונים עליו הוא בגדר מידע פרטי, שחלה עליו הזכות לפרטיות. זכות זו אינה עומדת בהכרח לאיש ציבור בכיר, ולעתים אף לא לאנשי ציבור הממלאים תפקיד בכיר פחות (השווה עת"מ 30204-11-14 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' הממונה על חופש המידע במועצה המקומית דבוריה (1.9.2015)) אך היא עומדת ככלל לכל אדם. נקודת המוצא לדיון היא אפוא כי לעובד "רגיל", עובד מן השורה, אחד מאלפי עובדיה של העירייה זכות לפרטיות, שחלה על תנאי העסקתו, וכך גם למשיבה.
43. לפיכך, אכן יש מקום לקבוע כי ככלל הרשות רשאית להימנע ממסירת מידע אודות תנאי העסקתה של המשיבה מכוחו של סעיף 9(א)(3) לחוק, ומכוחו ניתן שלא למסור מידע כזה לרבות מידע על שעות העבודה, מקום העבודה, סוג המשרה ועוד. אלא שבכך לא מסתיימת הדרך אלא יש לבחון את שני הנתיבים האחרים: חובת הרשות לשקול להתיר את מסירת המידע בסייגים ובתנאים כאמור בסעיפים 10 ו- 11 לחוק, וסמכותו של בית המשפט להתיר את מסירת המידע בשל שיקולים המצדיקים זאת מכוחו של סעיף 17(ד') לחוק.
האיזונים הנדרשים לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק
44. משהגענו לכלל מסקנה כי יש מידע בידי הרשות, וכי מתקיימים שניים מהסייגים למסירתו – החשש מפגיעה בביטחונו או בשלומו של אדם והחשש מפגיעה בפרטיותו, יש לדון האם האיזונים שהיה על העירייה ועל הממונה לערוך לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק מחייבים להגיע למסקנה שונה, ולו חלקית.
45. סעיף 10 לחוק קובע קווים מנחים לשיקול דעת הרשות:
"בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה."
46. זהו מבחן סבירות, המתווה את השיקול שעל הרשות לבחון בטרם תחליט לסרב למסור מידע (עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 21). עם זאת, בית המשפט העליון עמד על העמימות שבניסוחו של סעיף זה, בהזהירו כי שימוש נרחב בו עלול לרוקן את סעיפים 8 ו- 9 לחוק מתוכנם (עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10). שיקול הדעת הנתון לרשות ובעקבותיה לבית המשפט אינו מוגבל לשיקולים המנויים בסעיף 10, נוכח השימוש בביטוי "בין היתר", וניתן להביא בחשבון שיקולים נוספים (עע"מ 7024/03 עו"ד גבע נ' עיריית הרצליה, פסקה 18 (6.9.2006), עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו פסקה 67 לפסק דינו של כב' השופט דנציגר (11.11.2008)) (להלן: עניין שידורי קשת), עניין גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10).
47. מקור סמכות נוסף להורות על מתן מידע למרות התקיימות הסייגים שבחוק חופש המידע הוא סעיף 11 לחוק, שמאפשר להורות על נקיטת אמצעים שיביאו להפיכת ההחלטה מידתית יותר:
"היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)".
48. מתוך השאיפה לממש את זכות הציבור לדעת, על הרשות לבחון האם ניתן לגלות את המידע ולו באופן חלקי – תוך נקיטת צעדי איזון ובהם השמטה, שינוי פרטים במידע המבוקש או התנאה של מסירת המידע בתנאים, במידה ופעולות אלו (כל עוד אינן כרוכות במאמץ בלתי סביר) יאפשרו את גילוי המידע (עניין הארץ, פסקה 21, עניין גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10).
49. העירייה והממונה החליטו שלא לבחון את הפעלת הסמכות לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק. במהלך הדיון, כאשר שאלה זו עלתה ונציגם של העירייה והממונה נשאל באשר להחזרת הדיון בבקשה אל הממונה לצורך בחינת האפשרות לפעול לפי סמכויות אלה, בין היתר בהינתן המידע שפורט בכתבי הטענות, הוא השיב לכך בשלילה, ועמד על עמדתם של העירייה והממונה כי לא ניתן לבחון פתרון סביר או מידתי שונה מזה שנבחר (ר' עמ' 4-5 לפרוטוקול). לדידי, בכך טעו העירייה והממונה ובעניין זה אין מנוס מלהתערב בהחלטתם. על העירייה והממונה היה לבחון אפשרות למסירת מידע חלקי, ולנסות ולמצוא איזון שיאפשר מתן מענה מסוים לפנייה, ולא לדחותה כפי שעשו. משנמנעו מלעשות כן, ומבלי שפירטו מה השיקולים שעמדו בבסיס החלטתם, הקימו אפוא העירייה והממונה עילה להתערבות בשיקול דעתם. מאחר והעירייה והממונה לא היו נכונים להחזרת הדיון אליהם לשם בחינת השימוש בסמכויות לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק לא נותרה ברירה אלא לבחינת השימוש בסמכויות אלה על ידי בית המשפט.
50. לסיכום, היה מקום לאפשר מסירת מידע חלקי אודות העסקתה של המשיבה בעירייה, למרות התקיימות הסייגים שבסעיף 9(א)(1) ו- 9(א)(3) לחוק, וזאת מכוחם של סעיפים 10 ו- 11 לחוק.
51. אשר למידע שיימסר, לאחר בחינת טענות הצדדים, והפעלתם של מבחני הסבירות והמידתיות, מצאתי כי יש לצמצם את המידע שיימסר לעניינים הבאים:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה בעירייה.
ב. ככל שהוגדר היקף משרתה – מהי הגדרת ההיקף ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, לרבות שינויים שחלו בהגדרת היקף המשרה מעת לעת.
ג. המספר הכולל של שעות העבודה של המשיבה בעירייה בכל אחד מ- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה (מספר השעות הכולל בכל אחד מהחודשים, ללא פירוט השעות עצמן, אלא סכום כולל שלהן וללא פירוט המוסד שבו ניתנו).
ד. הפסקות בתקופת העסקתה של המשיבה, ככל שאירעו ונמשכו מעל ל- 30 יום ברציפות, וזאת ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה.
52. למסקנה זו הגעתי בשל הנימוקים הבאים:
א. בכל הנוגע לשיקולי הביטחון שהוצגו, הרי שהמידע שנכלל ברשימה שלעיל אינו חושף את שעות העבודה, את ימי העבודה ואת בתי הספר שבהם מבוצעת העבודה, ועל כן אינו מאפשר מעקב אחר תנועות המשיבה והמאבטחים הנלווים אליה. מכאן, שיש בכך כדי לתת מענה מידתי וסביר לקושי שהועלה בהיבט זה.
ב. באשר להיבט הנוגע לפגיעה בפרטיות, את יהבם תלו העירייה והממונה ברצון שלא לחשוף את שכרה של המשיבה. מצאתי כי אין בפירוט שלעיל כדי ללמד על השכר או לאפשר את החישוב שלו, ולכן הפגיעה בלבת הזכות של המשיבה לפרטיות היא מתונה יותר. המידע הנמסר הוא מצומצם יחסית.
ג. אין להתעלם מכך שאין מדובר בעובדת 'רגילה', הדומה לאלפי העובדים האחרים בעירייה, אלא למי שהיא לצד עבודתה גם דמות ציבורית מוכרת. אכן, אין בכך שאדם הוא בן או בת זוג של מי שממלא תפקיד ציבורי בכיר, ראש ממשלה, שר או נושא משרה בכיר אחר, כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו, אך בעניינה של המשיבה הדברים שונים, ונקודת האיזון מצויה במקום המחייב מסירת מידע חלקי.
ד. העולה מהתשתית העובדתית שהונחה הוא כי המשיבה חושפת בפני הציבור בראיונות שהיא עורכת (כפי שהביא העותר) ובפרסומים שונים, היזומים על ידי ראש הממשלה או על ידי המשיבה (הפרסום באתר משרד ראש הממשלה, בדף ה- Facebook, וכן פרסומים נוספים) את דבר עבודתה כפסיכולוגית חינוכית, לצד תפקידה הציבורי כרעיית ראש הממשלה. במצב דברים זה, שבו נעשה שימוש פומבי מצד המשיבה ומצד ראש הממשלה בעיסוקה המקצועי, הרי שקמה ההצדקה, הנובעת מהעניין הציבורי שהמשיבה וראש הממשלה מעוררים, למסירת מידע גם אם הדבר גורם לפגיעה בפרטיות.
ה. העותר הצליח להניח תשתית לקיומו של עניין ציבורי בפרסום, שאינו נובע מעצם היותה של המשיבה בת זוג של אישיות ציבורית רמת מעלה, אלא מהפרסום היזום שנעשה אודות עיסוקה כאמור לעיל. בכך שונים פני הדברים מכל בן או בת זוג של איש ציבור שדבר עיסוקיו האחרים אינו הופך נחלת הכלל ואינו מתפרסם. הוצג אפוא נימוק שיש בו להטות את כפות המאזניים לטובת גילוי המידע למרות הפגיעה בפרטיות, וזאת תוך הפעלת מבחני סבירות ומידתיות. לא מצאתי מקום להידרש לטענות בעניין החלטת השכר שמרחיבות את הטענות שהועלו בעתירה ולמשיבים לא ניתנה אפשרות להשיב עליהן.
ו. לא נעלמו מעיני טענות המשיבה בדבר מניעיו הזרים של העותר. לא מצאתי כי הונחה תשתית עובדתית לקבוע כך, ולבד מטענות כלליות, לא הונח כל יסוד לקבוע שיקול זר ופסול ביסוד הבקשה. ככלל, זכות הגישה למידע לעיתונאי אינה פחותה מזו של כל אזרח, אלא להיפך. כפי שנקבע, מקום בו מבקש המידע עושה כן כדי למלא את תפקידו העיתונאי, יש בכך כדי להקים שיקול התומך במסירת המידע (עע"מ 3908/11 מדינת ישראל, הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר באמצעות עיתון הארץ בע"מ, פסקה 90 (22.9.2014). כאשר מדובר ב"עיתונאי בכיר וכלי תקשורת מרכזי", ולא ב"אזרח סקרן", קם אינטרס מוכר בקבלת המידע ונדרש נימוק בעל משקל רב יותר לדחייתה, וזאת נוכח תפקידם המרכזי של אמצעי תקשורת בחברה המודרנית (עניין דרוקר, פסקה 29).
ז. איני מסכים לעמדת העירייה והממונה כי אין להם שיקול דעת במסירת מידע חלקי, מקום בו מצאו כי מתקיימת פגיעה אפשרית בפרטיות כפי שטענו בהודעתם. דחיית בקשה למסירת מידע לפי סעיף 9(א)(3) לחוק אינה מונעת את עריכת האיזונים מקום בו אלה נשענים על הוראות סעיפים 10 ו- 11 לחוק, ואיני שותף לאופן בו מפרשת העירייה את פסק הדין בפרשת דרוקר, לפיו הסמכות להתיר מסירת מידע במקרה כזה היא רק לפי סעיף 17(ד') לחוק. אף אם לא כל המידע הרלוונטי היה מונח לפני העירייה והממונה עובר למתן ההחלטה הרי שלא היה מקום לסירוב לבחון את ההחלטה מחדש לאור המידע שנכלל במסגרת העתירה והמסמכים שהוגשו.
ח. נוכח כל האמור מצאתי כי נימוקי סבירות ומידתיות מצדיקים מסירת מידע חלקי כאמור, וכי היה על העירייה והממונה להפעיל את שיקול דעתם ולבחון את האפשרות להיעתר לבקשה באופן חלקי, מכוח סמכותם לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק.
הסמכות למסירת מידע לפי סעיף 17(ד) לחוק
53. לצד הסמכויות המסורות לרשות, כאמור, ניתנה לבית המשפט סמכות להורות על מתן מידע מכוח סעיף 17 (ד) לחוק. כפי שנקבע שם השימוש בסמכות זו הוא עצמאי, ואינו נשען על הבחינה שנעשתה לעיל לפי סעיפים 10 ו- 11:
"על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שייקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין".
54. בגדר הוראת סעיף זה הוסמך בית המשפט לשנות את החלטת הרשות בדבר גילוי מידע שאין חובה לפרסמו כאשר הוא רואה עניין ציבורי מיוחד בגילוי, בהתאם למתווה האיזונים שבחוק. מדובר בסמכות יוצאת דופן, החורגת מגדרי הביקורת השיפוטית המקובלת, ומתירה לבית המשפט להתערב בהחלטת הרשות גם כשזו עומדת באמות המידה הנדרשות במשפט המנהלי, כגון במקרים בהם החלטת הרשות סבירה אך בית המשפט סבור כי ניתן להגיע להחלטה סבירה יותר, שהולמת בצורה מיטבית יותר את האיזונים שקבע המחוקק בחוק, ותוך מתן משקל מיוחד לעניין הציבורי בגילוי המידע (עניין התנועה לחופש המידע, פסקה 39, עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 23). בגדרו של האיזון שנערך בין השיקולים השונים יש להעמיד את תכליותיו של חוק חופש המידע, האינטרס הציבורי בגילוי המידע ומשקלו של האינטרס לעומת אינטרסים אחרים (עניין דרוקר, פסקה 27).
55. מאותם שיקולים שפרטתי לעיל, המצדיקים את מסקנתי כי היה על העירייה ועל הממונה למצוא מענה מידתי וסביר יותר לפנייה, אני מורה לעירייה ולממונה למסור את המידע גם מכוח הסמכות לפי סעיף 17 (ד) לחוק, וזאת על רקע האינטרס הציבורי במסירתו והאיזון בינו לבין השיקולים האחרים, שעליהם עמדתי לעיל.
זכות הצד השלישי להתנגד
56. בענייננו לא מצאו העירייה והממונה לאפשר את מסירת המידע, ועל כן לא פנו למשיבה לקבלת עמדתה טרם ההחלטה. עם זאת, מאחר והמשיבה צורפה להליך וטענה את טענותיה, לא נדרשת החזרת הדיון לעירייה ולממונה לצורך קבלת התייחסותה, והדבר אף לא התבקש (ר' לעניין זה סעיף 17(ג) לחוק, עע"מ 49/16 עמוס רגב נ' רביד דרוקר 10.2.2016).
טענות אחרות
57. טרם סיום אתייחס בקצרה לשתי טענות נוספות שהועלו. האחת – עניינה בקשת המשיבה לסילוק העתירה מחמת חוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב. לא מצאתי כי הונח יסוד לטענה זו. עצם קיומה של תביעה שבה תבעה המשיבה את העותר בהקשר לעניין אחר אינו עניין שהוא בהכרח רלוונטי לדיון בעתירה זו, וממילא אין באי אזכורו בכתב העתירה כדי להוות חוסר ניקיון כפיים. עוד לא שוכנעתי כי הונח בסיס לקביעה כי הפנייה נגועה בחוסר תום לב.
58. הטענה השנייה היא בנוגע למידע אודות הליכים משמעתיים. מאחר והעירייה והממונה השיבו לכך תשובה מספקת, לא מצאתי לנכון להרחיב בכל הנוגע לחלק זה של העתירה.
59. אוסיף בקצרה כי אף שהעירייה והממונה הציע זאת, לא ראיתי מקום לעיין במידע בעצמי טרם מתן פסק הדין, שכן איני סבור שיש בכך כדי לשנות את התוצאה ולתת מידע הכרחי להכרעה.
סיכום
60. על יסוד כל האמור, העתירה מתקבלת באופן חלקי ואני מורה למשיבים 1-2 למסור לעותר בתוך 30 יום ממועד המצאת פסק הדין לידיהם, את המידע שלהלן:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה בעירייה.
ב. ככל שהוגדר היקף משרתה – מהי הגדרת ההיקף ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, לרבות שינויים שחלו בהגדרת היקף המשרה מעת לעת.
ג. המספר הכולל של שעות העבודה של המשיבה בעירייה בכל אחד מ- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה (מספר השעות הכולל בכל אחד מהחודשים ללא פירוט השעות עצמן אלא סכום כולל שלהן לכל חודש וללא פירוט המוסד שבו ניתנו).
ד. הפסקות בתקופת העסקתה של המשיבה, ככל שאירעו ונמשכו מעל ל- 30 יום ברציפות, וזאת ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה.
61. בכל הנוגע למידע האחר שהתבקש – העתירה נדחית.
62. העירייה והממונה ישלמו לעותר שכר טרחת עורך דין בסכום של 7,500 ₪, וכן ישיבו לו את האגרה. בקביעת הסכום נתתי דעתי לכך שהעתירה התקבלה בחלקה וכי חלק מטענות העותר נדחו. אין צו להוצאות במערכת היחסים שבין העותר לבין המשיבה.
ניתן היום, כ"ח אב תשע"ז, 20 אוגוסט 2017, בהעדר הצדדים. המזכירות תודיע לבאי כוח הצדדים על כך שפסק הדין ניתן ותעביר אליהם עותק ממנו.
5129371
ארנון דראל, שופט
בפני כב' השופט ארנון דראל 20 אוגוסט 2017
עת"מ 43334-02-17 כספית נ' עיריית ירושלים ואח'
בעניין: בן כספית
העותר
נגד
1. עיריית ירושלים
2. הממונה על חופש המידע בעירית ירושלים
3.שרה נתניהו
המשיבים
פסק דין
מבוא ורקע עובדתי
1. העותר פנה למשיבים 1-2, עיריית ירושלים והממונה על חופש המידע בעיריית ירושלים (להלן: העירייה ו-הממונה), בבקשה למתן מידע בהתאם לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק). בקשתו של העותר, שהוגשה ביום 8.12.2016, נסבה על נתונים שביקש לקבל אודות תנאי העסקתה של המשיבה 3, רעיית ראש ממשלת ישראל, גב' שרה נתניהו (להלן: המשיבה) בעירייה, ובהם:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה.
ב. תחומי האחריות של המשיבה במסגרת תפקידה.
ג. הפסקות בתקופת העסקתה, ככל שאירעו, ולרבות פירוט תקופות אי העסקה.
ד. זהות האחראי על המשיבה.
ה. זהות המוסדות החינוכיים להם המשיבה נותנת שירותים והנמצאים בתחומי אחריותה.
ו. מסגרת שעות עבודתה של המשיבה בכלל, ובכל מוסד ומוסד בפרט.
ז. תחומי פעילות נוספים הנמצאים באחריותה של המשיבה (מלבד מתן שירות כפסיכולוגית למוסדות החינוכיים).
ח. פירוט שעות הנוכחות של המשיבה בעבודתה במהלך השנתיים שקדמו להגשת הבקשה ועד ליום התשובה, וכן היקף המשרה שבה היא מחזיקה והשינויים שחלו בה החל ממועד קבלתה לעבודה.
ט. תלונות ופניות בקשר עם תפקודה כעובדת עירייה בתפקיד כלשהו לרבות נוסח הפנייה והאופן שבו טופלה ונבדקה, מועד קבלת התלונה ומהותה.
2. פנייתו של העותר נענתה על ידי היועץ המשפטי לעירייה, עורך הדין א' מלכה, ביום 10.1.2017. העירייה עמדה על כך ששכרו של אדם הוא מהעניינים המובהקים הנופלים בגדר "ענייניו הפרטיים של אדם", ולפיכך פרסומם מהווה פגיעה בפרטיות. מכאן עמדתה כי כל מידע שהתבקש בבקשה שמשמעותו גילוי פרטים אודות תנאי העסקתה של המשיבה, שמחלקם אף ניתן לגזור את גובה שכרה, הוא מידע שאין על הרשות למסור, ולכן הבקשה למסירת פרטים אלה נדחית לפי סעיף 9(א)(3) לחוק. בנוגע למידע אודות המוסדות החינוכיים בהם המשיבה נותנת שירותים, ונמצאים באחריותה – העירייה השיבה כי מדובר במידע שיהיה במסירתו כדי לגרום לפגיעה בשלומה ובביטחונה של המשיבה ושל הסובבים אותה במסגרת עבודתה המקצועית, בשל כך שהמשיבה מאובטחת על ידי גורמי הביטחון המוסמכים. חלק זה של הבקשה הוא מידע שאין למסור אותו לפי סעיף 9(א)(1) לחוק. העירייה דחתה גם את הבקשה למידע בתחום המשמעת מכוח סעיף 9(ב)(9) לחוק, אך הוסיפה כי אין תלונות על תפקודה של המשיבה. המידע היחיד שמסרה העירייה לעותר הוא כי המשיבה משמשת פסיכולוגית מומחית תחת מנהלת השירות הפסיכולוגי.
3. מכאן העתירה שלפני, בגדרה מבקש העותר להורות לעירייה ולממונה למסור את המידע המבוקש. המשיבה צורפה כצד לעתירה נוכח זכותה להתנגד למסירת מידע על פי סעיף 13(א) לחוק, ככל שהעירייה והממונה יסכימו למסירתו או ככל שבית המשפט יסבור כי יש לעשות כן.
4. הדיון בעתירה התקיים ביום 29.6.2017. בסיומו הוצעה לצדדים הצעה לפתרון מוסכם, אך זו לא נסתייעה. לפיכך, הגיעה העת למתן פסק דין.
עיקר טענות העותר
5. העותר טוען כי מדובר בסירוב גורף לקיים את הוראות החוק מבלי שניתן מענה לבקשתו, תוך דחיית רובה של הבקשה. עוד מפנה העותר לכך שהעירייה כלל לא פנתה למשיבה בכדי לקבל את עמדתה - צעד שאולי היה מביא למתן הסכמה או למתן מענה מלא יותר לבקשתו.
6. לטענת העותר, נודע לו ממקורותיו כי המשיבה משמשת, בין השאר, פסיכולוגית חינוכית בבית ספר יסודי, שאת שמו הוא מזכיר בכתב העתירה, וכי המידע ידוע לגורמים רבים, לרבות התלמידים, הוריהם ואנשי הצוות החינוכי. עוד מפנה העותר לפרסומים שהופיעו ברשת האינטרנט אודות עבודתה של המשיבה, כאשר חלקם אף מופע בדף ה- Facebook של ראש הממשלה ובפירוט קורות החיים של המשיבה, שכלול באתר האינטרנט של משרד ראש הממשלה. באותה מסגרת מפורטים תחת הכותרת "עבודה מקצועית" נתונים אודות עבודתה כפסיכולוגית ילדים בעירייה.
7. מעמדה של המשיבה כאשת ראש הממשלה, ומתן נתונים אודות עבודתה כפסיכולוגית חינוכית בשירות הפסיכולוגי של העירייה באופן פומבי באתרים שונים, מצדיקים לדעתו של העותר את האפשרות לקבל מידע אודות עבודתה של המשיבה, ומקימים עניין ציבורי בנתונים אלה. העותר סבור כי העניין הציבורי נובע משלושה נימוקים:
א. מתן אפשרות לבחון את מסוגלות המשיבה לבצע את תפקידה, בשים לב למכלול התחייבויותיה האחרות;
ב. בחינת התגמול המשולם למשיבה מקופת משלם המיסים העירוני ומתקציב העירייה, וטיב השירותים הניתנים על ידי המשיבה;
ג. בירור הספק האם המשיבה כשירה ומסוגלת למלא תפקיד של פסיכולוגית, נוכח פרסומים נוספים באשר לכשירותה לעמוד לדין בקשר לחשדות הנבחנים נגדה.
8. העותר נסמך על ההלכות העוסקות במסירת מידע, על השיקולים השונים שנדונו בהן, ועל פרשנות הוראות החוק. הוא סבור כי אין יסוד לסירוב העירייה, ומכל מקום, נוכח העניין הציבורי בגילוי המידע, יש להעדיף את הגילוי מכוח סמכות בית המשפט לפי סעיף 17(ד) לחוק. עוד מפנה העותר לדברים שנקבעו בכל הנוגע לגילוי מידע אודות לוחות הזמנים של אישי ציבור.
9. לעותר מחלוקת על ההנחה כי מסירת המידע פוגעת בפרטיותה של המשיבה. הוא טוען כי העירייה לא בחנה את האפשרות לערוך איזונים אפשריים בין האינטרסים הנוגדים, ולא נתנה משקל מספיק לחשיבות מסירת המידע במקרה זה.
10. בתשובה שהגיש העותר לתגובות המשיבים הוא חלק על הטענה לקיומה של מטרה זרה בפנייתו, וכן שב והצביע על הסירוב הגורף למסירת המידע אף מבלי להציע מידע כלשהו על מספר שעות העבודה החודשי או השבועי הכולל, וכך גם מידע לגבי תחילת העסקה ונתונים על רצף העבודה שאין בינם לבין פגיעה בביטחונה ובשלומה של המשיבה דבר. העותר אף חלק על הטענה כי היה עליו לצרף משיבים נוספים, שייתנו מידע מלא יותר על סיכוני הביטחון כמו משרד ראש הממשלה או המשרד לביטחון פנים (כפי שהציעה המשיבה).
11. לדידו של העותר, האיזון הראוי בין הזכות לפרטיות לבין זכות הציבור לקבלת מידע מחייב את מסירת המידע. בתשובתו הפנה העותר לראיון עיתונאי שנתנה המשיבה לערוץ 20 ביום 14.3.2017, והוא מבקש ללמוד מהדברים שאמרה שם על כך שהמשיבה מזמינה עיסוק ציבורי בעיסוקה המקצועי כפסיכולוגית במסגרת השירות הפסיכולוגי העירוני, והופכת את עבודתה שם לעניין ציבורי - המעניק זכות לגיטימית לקבלת מידע.
12. במהלך הדיון עמד בא כוח העותר על כך שאין מדובר בעתירה קנטרנית, וכי מדובר בעותר שהוא עיתונאי ועיסוקו פרסום מידע בעל עניין ציבורי שנאסף בדרכים שונות. הוא הוסיף כי תנאי ההעסקה ואופי ההעסקה של המשיבה מעוררים עניין בציבור, ונחשבים ראויים לדיווח גם בידי כלי תקשורת אחרים, כמו גם ההסתכלות הכוללת על התפקידים אותם ממלאת המשיבה ומסוגלותה למלא אותם יחד, כעובדת ציבור וכאשת ראש הממשלה. בא כוח העותר השיב לטענות שהועלו בדבר הסתרתו של הליך משפטי אחר שמתנהל בין המשיבה לבינו. לדבריו, מדובר בעניין אחר שאינו מקים יריבות אישית, ובכל מקרה אין בו כדי לשמש מחסום מפני בקשה לקבלת מידע לפי החוק.
13. בא כוח העותר התייחס בנוסף לטענת העירייה והממונה לאי מסירת המידע משיקולי ביטחון. לדבריו, מלכתחילה ציפה כי המשיבה היא שתעלה את הטיעון הזה, אלא שבתגובת המשיבה לעתירה היא מציינת כי אינה מודעת לפרטים. מכל מקום, לטענתו לא הונח בסיס עובדתי מספיק לסירובם של העירייה והממונה למסור את המידע.
14. בהודעה שהגיש בא כוח העותר בתגובה להצעה שהועלתה הוא טען טענה נוספת שלא נטענה בגדרה של העתירה, והיא כי בשל הזכאות שיש לבת זוגו של ראש הממשלה לתשלום הוצאות שונות מאוצר המדינה, וזאת כאמור בהחלטת שכר שרים וסגני שרים, התשמ"ב-1982 (להלן: החלטת השכר). בא כוח העותר מבקש ללמוד מהמעמד הרשמי והציבורי של ראיית ראש הממשלה על קיום עניין ציבורי בה.
עיקר טענות העירייה והממונה
15. העירייה והממונה מתנגדים למסירת המידע. עמדתם היא כי ההחלטה ניתנה כדין ובהתאם לדין. הם פותחים בטענה כי לעתירה לא צורפו משיבים ראויים, משרד ראש הממשלה והמשרד לביטחון פנים, שאמונים על אבטחתה של המשיבה. בנוסף חוזרים העירייה והממונה על נימוקי הדחייה כפי שפורטו בהחלטה.
16. לטענת העירייה והממונה, נאסר עליהם למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות והמידע המבוקש הוא "מידע" ו-"מידע רגיש", כהגדרתם בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הפרטיות). לדידם של העירייה והממונה, שכרו של אדם כעובד הוא מהעניינים המובהקים הנופלים בגדר ענייניו הפרטיים של אדם, ובכלל זה חסויים פרטי שכר ותנאי עבודה שנקבעו בחוזה עבודה אישי. העירייה והממונה אינם מתעלמים מכך שנושאי משרה בכירים מחויבים בגילוי שכרם, אך המשיבה אינה נמנית עליהם.
17. בהתייחסה למהות העסקתה של המשיבה סבורים העירייה והממונה כי בשל היותה רעיית ראש הממשלה, וכדי להימנע מפגיעה בביטחונה האישי ובשלומה, אין למסור את המידע. העירייה והממונה מוסיפים כי טרם מתן ההחלטה הם פנו למשרד ראש הממשלה לקבלת התייחסות לבקשה, ותשובתם לבקשה נמסרה לאחר הפנייה ובהתאמה לעמדת המשרד.
18. אשר לפרטים הנוגעים לתחום המשמעת נשענים העירייה והממונה על הוראות סעיף 9(ב)(9) לחוק, שלפיהם רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע הנוגע לענייני משמעת של עובדיה.
19. העירייה והממונה מטעימים כי שקלו את הפעלת הסמכויות לפי סעיף 10 ו- 11 לחוק, אך מצאו כי חרף האינטרס של העותר או כל אינטרס אחר, הוראות הדין והנסיבות גוברות על שיקולים אלה. עמדה זו עלתה מצדם גם במהלך הדיון כאשר הבהירו בהמשך להערות בית המשפט כי לדון מחדש בהפעלת סמכויות אלה, שכן עמדת העירייה והממונה היא כי גם לאורם של סעיפים אלה אין להתיר את הפרסום.
20. בעת הדיון נשאל נציג העירייה והממונה על ידי בית המשפט האם נתקבלה חוות דעת של גורמי ביטחון מוסמכים, שתומכת בסירוב מכוח סעיף 9(א)(1) לחוק, ועל מה מבוססת עמדתם של העירייה והממונה. הוא השיב כי הדבר נעשה טלפונית ולא קיימים מסמך או תרשומת, שאותם ניתן להציג בפני בית המשפט, אף לא במעמד צד אחד.
21. בהודעה שהגישו העירייה והממונה באשר לעמדתם להצעה שהועלתה, הוסיפו כי עמדתם היא שמקום שבו מצאו פגיעה בפרטיות הם אינם מוסמכים לערוך את האיזון שבית המשפט יכול לעשות לפי סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע, ועל כן לא היו יכולים להסכים למסירת פרטים שהוצע להסכים למסירתם.
עיקר טענות המשיבה
22. המשיבה תומכת בעמדת העירייה והממונה וטוענת כי דין העתירה להידחות. הנימוק המרכזי שעליו עמד בא כוח המשיבה היה היריבות האישית שיש בין העותר למשיבה, שמגיעה כהגדרתו כדי רדיפה. עוד טען לכך שלא נמסרו פרטים על הליכים אחרים המתנהלים בין העותר לבין המשיבה. לטענת המשיבה כוונת העותר אינה לקבלת מידע, אלא מדובר במהלך אחד ממסע שכל תכליתו לפגוע במשיבה ובבן זוגה, כפי שהעותר נוהג לעשות שנים רבות בעבודתו העיתונאית. בא כוחה של המשיבה הרחיב על כך בתגובתו לעתירה וכן בדיון, תוך שעמד על התימוכין לטענתו בדבר מניע אישי פסול של העותר לפגיעה במשיבה, שעומד בבסיס הבקשה והעתירה. הוא הגדיר את העותר כמי שמשים עצמו עיתונאי תם לב, אך בינו לבין המשיבה "יריבות קשה, שנאה יוקדת, עשרות או מאות מאמרים שכתובים". לדידו של בא כוח המשיבה חוסר תום הלב, שאותו הוא מייחס לעותר, חייב להביא לדחיית העתירה, וכך גם חוסר ניקיון הכפיים שנלמד מהתנהלותו.
23. מכל מקום, גם עמדת המשיבה היא כי מסירת המידע מהווה פגיעה בפרטיות. במסגרת התגובה עומדת המשיבה על נקודת האיזון והאבחנה בין "עניין לציבור" לבין "עניין ציבורי". היא למדה מהבחנה זו כי יש להתיר פרסום הפוגע בפרטיות רק אם לציבור יש תועלת ממשית בידיעתו, למשל במקרה בו הוא תורם לגיבוש דעתו בעניינים של הפרק או תורם לאיכות חייו.
24. במהלך הדיון, על רקע הדברים שנאמרו מפי נציג העירייה והממונה בדבר טיב הבירור שנערך על שיקולי הביטחון, ביקש נציגה של המשיבה להורות לאחראי על בטחונה של המשיבה להתייצב לדיון בכדי לפרט לפני בית המשפט את שיקולי הביטחון, שכן אלה אינם נמסרים על ידי גורמי הביטחון למשיבה וכך גם לא יימסרו לעירייה אלא לבית המשפט.
דיון והכרעה
25. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי יש לקבל את העתירה באופן חלקי, במובן זה שהעירייה והממונה יחויבו במסירת חלק מהמידע המבוקש, וזאת מכוחם של סעיפים 10 ו- 11 לחוק ומכוחו של סעיף 17 (ד) לחוק, כפי שאפרט להלן.
הזכות לקבלת המידע
26. חוק חופש המידע מטיל על רשויות חובה למסור לאזרחים מידע בעל אופי ציבורי. סעיף 1 לחוק הוא סעיף הצהרתי המכונן זכות זו:
"לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה."
27. חיוב רשויות הציבור במסירת מידע המצוי ברשותן נעשה כחלק מזכות היסוד של האזרח לקבלת מידע, לצורך מימוש זכויותיו האחרות והתפיסה כי החזקת המידע בידי הרשות הציבורית היא בנאמנות (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ, פסקה 8 (19.01.2006) (להלן: עניין המועצה להשכלה גבוהה), וכן עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל, פסקה 5 (15.11.2012) להלן: עניין מנגל)), וזאת לצד שיקולים אחרים המיועדים להיטיב את דרך עבודתן של הרשויות ואת תהליכי קבלת ההחלטות שלהן.
28. מסירת המידע המצוי בידי הרשויות מאפשרת, בין היתר, גיבוש של סדר היום הציבורי וחיזוק אמון הציבור בעקבות שקיפות הליך קבלת ההחלטות על ידי הרשות (עע"מ 3300/11 מדינת ישראל - משרד הביטחון נ' גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 6 (05.09.2012) (להלן: עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע), עע"מ 1704/15 האוניברסיטה העברית נ' העמותה למדע מוסרי, פסקאות 17-18 וההפניות שם (18.7.2017) (להלן: עניין האוניברסיטה העברית) וכן ראו לאחרונה ע"א 7678/16 רביב דרוקר נ' הממונה על יישום חוק חופש המידע במשרד ראש הממשלה, פסקה 24 וההפניות שם (7.8.2017) (להלן: עניין דרוקר)).
29. עם זאת, הזכות לקבלת מידע היא זכות יחסית, והיא נסוגה לעיתים מפני זכויות ואינטרסים אחרים הראויים להגנה. הסייגים המסייגים את גדר הזכות לקבלת מידע מכוחם של אינטרסים אחרים מחולקים לשני מסלולים עיקריים (סעיפים 8 ו-9 לחוק), המאפשרים לרשות המנהלית שיקול דעת משתנה באשר למסירת המידע, וזאת בהתאם לסוג המידע המבוקש (עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 9, עניין האוניברסיטה העברית, שם).
30. בסעיף 9 לחוק, הרלוונטי לענייננו, נקבעו סייגים הנוגעים למהות המידע המבוקש – בין אם מדובר במידע שגילויו אסור (ס' 9(א) לחוק), כגון מידע הנוגע לביטחון המדינה או מידע שיש בו משום פגיעה בפרטיות, ובין אם מדובר במידע שהרשות אינה מחויבת לגלות (ס' 9(ב) לחוק), כגון מידע העלול לפגוע בתפקודה התקין של הרשות, מידע על דיונים פנימיים או סוד מסחרי (ר' עניין רשות החברות הממשלתיות, פסקה 16, וכן עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 8).
31. הסייגים שבסעיפים 8 ו-9 לחוק אינם מוחלטים - אין בהם איסור גורף לפרסם מידע שהרשות אינה חייבת לגלותו, ושיקול הדעת האם לגלות או לסרב לגילוי נותר בידי הרשות. בהתאם לכך, סעיפים 10 ו-11 מתווים את מאזן השיקולים שעל הרשות הציבורית לשקול בבואה לבחון האם לגלות מידע הנכנס בגדר הסייגים שבסעיפים 8 ו- 9 לחוק בדרך של מבחני סבירות ומידתיות. לצד שיקולים אלה עומדת לבית המשפט סמכות עצמאית להורות על מסירת מידע אף אם לא נפל פגם בהחלטת הרשות שלא למסור אותו, אם שוכנע שיש לעשות מהשיקולים שנקבעו, וזאת מכוחו של סעיף 17(ד) לחוק, שמסמיך את בית המשפט להורות על גילוי מידע שפרסומו אינו אסור על פי דין, גם אם נמצאו טעמים המאפשרים להימנע מחשיפתו.
32. אחר שסקרנו בקצרה את הרקע הנורמטיבי נפנה לבחון את נימוקי הסירוב שניתנו על ידי העירייה והממונה למתן המידע המבוקש.
מידע ששיש בגילויו לפגוע בביטחונו או בשלומו של אדם
33. הנימוק הראשון שעליו נסמכו העירייה והממונה בדחיית הבקשה הוא האפשרות לפגיעה בביטחונה ובשלומה של המשיבה, וכן בביטחונם ובשלומם של הסובבים אותה, על רקע היותה אישיות מאובטחת בהינתן מעמדה כרעיית ראש הממשלה. ההחלטה נסמכת על סעיף 9(א)(1) לחוק, שקובע כי:
"(א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
(1) מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם;..."
34. לצורך הקביעה כי "יש חשש לפגיעה", נדרשת הרשות להראות כי מתקיים "חשש בעל משקל הנאמד בהתאם לעוצמתו של הסיכון ולהסתברות התממשותו" (עע"מ 2975/15 הוצאת עיתון הארץ נ' משרד החוץ, פסקה 26 (6.6.2016). יצוין כי בפסק הדין הייתה דעת מיעוט של כב' הנשיאה מ' נאור, אך דעת המיעוט לא התייחסה לעניין זה) וכן ר' ע"א 4928/15 פרופ' יאיר אורון נ' ראש אגף הפיקוח על ייצוא ביטחוני, פסקה 6 (10.11.2016), בג"ץ 2007/11 ינאי שני נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקה 4 (5.2.2012)). אף שאין נדרשת וודאות קרובה לקיומה של פגיעה בביטחונו או בשלומו של אדם, לא ניתן להסתפק בקיומה של אפשרות כלשהי ולו גם רחוקה לקיומה של פגיעה כאמור. נדרש אפוא לבחון את מכפלת עוצמת הסיכון בהסתברותו (בג"צ 2662/09 התנועה לחופש מידע נ' משרד ראש הממשלה, פסקה 5 (4.1.2011)).
35. בחינת דרך קבלת ההחלטה, כפי שתיארתי לעיל, מעוררת קושי לא מבוטל. ההחלטה אינה נסמכת על חוות דעת סדורה של גורמי הביטחון המפרטים את השיקולים השונים, את היקף המידע שאסור לפרסמו בשל שיקולים אלה ואת האיזונים האפשריים. כל שנעשה הוא ככל הנראה שיחת טלפון של מי מנציגי העירייה לגורם ביטחוני לא ידוע, כאשר אין בנמצא אף לא תרשומת המתעדת את הדברים שנאמרו (כמובן את אלה שניתן לתעדם). קשה להלום דרך התנהלות שכזו, שאינה מאפשרת כל ביקורת שיפוטית על ההחלטה.
36. בא כוח המשיבה הציע לפיכך כי בית המשפט יפנה לגורמים המוסמכים וישמע אותם במעמד צד אחד, אלא שאיני סבור שזה הפתרון, וכי ניתן להחליף הליך ראוי לקבלת החלטה על ידי העלאת השיקולים בדיעבד בפני בית המשפט. על הרשות לקבל את החלטתה בהתאם לכללי המשפט המנהלי, ולאחר שתונח לפניה תשתית עובדתית הולמת, דבר שספק אם נעשה.
37. למרות זאת, ובהינתן כי אף ללא תהליך קבלת החלטות ראוי וסדור, דומה כי אין קושי להניח כי בשל מעמדה של המשיבה אין לחשוף מידע שיאפשר לעקוב אחר תנועותיה. מכאן ששיקולי הביטחון, גם אם לא נבדקו ולא פורטו כהלכה, מצדיקים להימנע ממסירת כל מידע שיאפשר לדעת את מקום עבודתה המדויק, ואת הימים והשעות שבהן היא מבקרת בו. אין גם למסור מידע כזה הנוגע לעבר, מתוך חשש מובן לכך שניתן יהיה ללמוד מהתנועות שנעשו על התנועות העתידיות.
מסיעת מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות
38. הנימוק השני לדחיית הבקשה מקורו בסעיף 9(א)(3) לחוק, שקובע כי:
"(א) רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה:
...
(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות), אלא אם כן הגילוי מותר על פי דין;..."
39. העירייה והממונה נימקו, כאמור, את החלטתם בכך שאין למסור מידע המאפשר לגלות פרטים אודות תנאי העסקתה של המשיבה, כיוון שמהמידע ניתן יהיה ללמוד על גובה שכרה.
40. אין חולק כי הזכות לפרטיות הינה אחת מזכויות האדם והאזרח היסודיות והמרכזיות. זכות זו מעוגנת בחוק הגנת הפרטיות, ומוכרת כזכות חוקתית-על-חוקית במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו אשר בו נקבע בסעיף 7(א) כי "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו" (עע"ם 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל - רשות המיסים, פסקה 39 (23.9.2008.) (להלן: עניין רשות המיסים)).
41. חוק הגנת הפרטיות אינו כולל הגדרה ברורה מה נכלל בגדר "ענייניו הפרטיים של אדם". בע"א 439/88 רשם מאגרי מידע נ' ונטורה, פ"ד מח(3) 808 (1994) (להלן: עניין רשם מאגרי מידע) נחלקו דעות השופטים בשאלה מה כלול בגדרו של המונח. גישה אחת סברה כי יש לכלול בו "כל מידע הקשור לחייו הפרטיים של אותו אדם, לרבות שמו, כתובתו, מספר הטלפון שלו, מקום עבודתו, זהות חבריו, יחסיו עם אשתו ויתר חברי משפחתו וכדומה" (שם, 821) והגישה האחרת סברה כי הפרשנות בעניין זה תלוית הקשר ומטרה, זהירה ודווקנית (שם, 835). כך או כך, נקבע בעניין רשות המיסים כי מידע המתייחס להכנסותיו של אדם ולמצבו הכלכלי נכלל בגדר "ענייניו הפרטיים" (עניין רשות המסים, פסקה 41, עניין רשם מאגרי מידע, עמ' 823, בג"צ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' עוז, פסקה 20 (14.5.2008)
42. הנה כי-כן, תנאי העסקתו של עובד: שכרו, שעות עבודתו, היקף המשרה שלו, ולעתים אף פירוט תפקידו והממונים עליו הוא בגדר מידע פרטי, שחלה עליו הזכות לפרטיות. זכות זו אינה עומדת בהכרח לאיש ציבור בכיר, ולעתים אף לא לאנשי ציבור הממלאים תפקיד בכיר פחות (השווה עת"מ 30204-11-14 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' הממונה על חופש המידע במועצה המקומית דבוריה (1.9.2015)) אך היא עומדת ככלל לכל אדם. נקודת המוצא לדיון היא אפוא כי לעובד "רגיל", עובד מן השורה, אחד מאלפי עובדיה של העירייה זכות לפרטיות, שחלה על תנאי העסקתו, וכך גם למשיבה.
43. לפיכך, אכן יש מקום לקבוע כי ככלל הרשות רשאית להימנע ממסירת מידע אודות תנאי העסקתה של המשיבה מכוחו של סעיף 9(א)(3) לחוק, ומכוחו ניתן שלא למסור מידע כזה לרבות מידע על שעות העבודה, מקום העבודה, סוג המשרה ועוד. אלא שבכך לא מסתיימת הדרך אלא יש לבחון את שני הנתיבים האחרים: חובת הרשות לשקול להתיר את מסירת המידע בסייגים ובתנאים כאמור בסעיפים 10 ו- 11 לחוק, וסמכותו של בית המשפט להתיר את מסירת המידע בשל שיקולים המצדיקים זאת מכוחו של סעיף 17(ד') לחוק.
האיזונים הנדרשים לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק
44. משהגענו לכלל מסקנה כי יש מידע בידי הרשות, וכי מתקיימים שניים מהסייגים למסירתו – החשש מפגיעה בביטחונו או בשלומו של אדם והחשש מפגיעה בפרטיותו, יש לדון האם האיזונים שהיה על העירייה ועל הממונה לערוך לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק מחייבים להגיע למסקנה שונה, ולו חלקית.
45. סעיף 10 לחוק קובע קווים מנחים לשיקול דעת הרשות:
"בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה."
46. זהו מבחן סבירות, המתווה את השיקול שעל הרשות לבחון בטרם תחליט לסרב למסור מידע (עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 21). עם זאת, בית המשפט העליון עמד על העמימות שבניסוחו של סעיף זה, בהזהירו כי שימוש נרחב בו עלול לרוקן את סעיפים 8 ו- 9 לחוק מתוכנם (עניין גישה - מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10). שיקול הדעת הנתון לרשות ובעקבותיה לבית המשפט אינו מוגבל לשיקולים המנויים בסעיף 10, נוכח השימוש בביטוי "בין היתר", וניתן להביא בחשבון שיקולים נוספים (עע"מ 7024/03 עו"ד גבע נ' עיריית הרצליה, פסקה 18 (6.9.2006), עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו פסקה 67 לפסק דינו של כב' השופט דנציגר (11.11.2008)) (להלן: עניין שידורי קשת), עניין גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10).
47. מקור סמכות נוסף להורות על מתן מידע למרות התקיימות הסייגים שבחוק חופש המידע הוא סעיף 11 לחוק, שמאפשר להורות על נקיטת אמצעים שיביאו להפיכת ההחלטה מידתית יותר:
"היה המידע המבוקש מידע אשר הרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למסרו כאמור בסעיף 9, וניתן לגלות את המידע, ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה או הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות, תוך השמטת פרטים, תוך עריכת שינויים או תוך התניית תנאים בדבר דרך קבלת המידע והשימוש בו, תמסור הרשות את המידע בהשמטות, בשינויים או בתנאים המחויבים, לפי הענין; נעשו השמטות או שינויים כאמור, תציין זאת הרשות, אלא אם כן אין לגלות עובדה זו, מהטעמים המפורטים בסעיף 9(א)(1)".
48. מתוך השאיפה לממש את זכות הציבור לדעת, על הרשות לבחון האם ניתן לגלות את המידע ולו באופן חלקי – תוך נקיטת צעדי איזון ובהם השמטה, שינוי פרטים במידע המבוקש או התנאה של מסירת המידע בתנאים, במידה ופעולות אלו (כל עוד אינן כרוכות במאמץ בלתי סביר) יאפשרו את גילוי המידע (עניין הארץ, פסקה 21, עניין גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע, פסקה 10).
49. העירייה והממונה החליטו שלא לבחון את הפעלת הסמכות לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק. במהלך הדיון, כאשר שאלה זו עלתה ונציגם של העירייה והממונה נשאל באשר להחזרת הדיון בבקשה אל הממונה לצורך בחינת האפשרות לפעול לפי סמכויות אלה, בין היתר בהינתן המידע שפורט בכתבי הטענות, הוא השיב לכך בשלילה, ועמד על עמדתם של העירייה והממונה כי לא ניתן לבחון פתרון סביר או מידתי שונה מזה שנבחר (ר' עמ' 4-5 לפרוטוקול). לדידי, בכך טעו העירייה והממונה ובעניין זה אין מנוס מלהתערב בהחלטתם. על העירייה והממונה היה לבחון אפשרות למסירת מידע חלקי, ולנסות ולמצוא איזון שיאפשר מתן מענה מסוים לפנייה, ולא לדחותה כפי שעשו. משנמנעו מלעשות כן, ומבלי שפירטו מה השיקולים שעמדו בבסיס החלטתם, הקימו אפוא העירייה והממונה עילה להתערבות בשיקול דעתם. מאחר והעירייה והממונה לא היו נכונים להחזרת הדיון אליהם לשם בחינת השימוש בסמכויות לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק לא נותרה ברירה אלא לבחינת השימוש בסמכויות אלה על ידי בית המשפט.
50. לסיכום, היה מקום לאפשר מסירת מידע חלקי אודות העסקתה של המשיבה בעירייה, למרות התקיימות הסייגים שבסעיף 9(א)(1) ו- 9(א)(3) לחוק, וזאת מכוחם של סעיפים 10 ו- 11 לחוק.
51. אשר למידע שיימסר, לאחר בחינת טענות הצדדים, והפעלתם של מבחני הסבירות והמידתיות, מצאתי כי יש לצמצם את המידע שיימסר לעניינים הבאים:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה בעירייה.
ב. ככל שהוגדר היקף משרתה – מהי הגדרת ההיקף ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, לרבות שינויים שחלו בהגדרת היקף המשרה מעת לעת.
ג. המספר הכולל של שעות העבודה של המשיבה בעירייה בכל אחד מ- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה (מספר השעות הכולל בכל אחד מהחודשים, ללא פירוט השעות עצמן, אלא סכום כולל שלהן וללא פירוט המוסד שבו ניתנו).
ד. הפסקות בתקופת העסקתה של המשיבה, ככל שאירעו ונמשכו מעל ל- 30 יום ברציפות, וזאת ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה.
52. למסקנה זו הגעתי בשל הנימוקים הבאים:
א. בכל הנוגע לשיקולי הביטחון שהוצגו, הרי שהמידע שנכלל ברשימה שלעיל אינו חושף את שעות העבודה, את ימי העבודה ואת בתי הספר שבהם מבוצעת העבודה, ועל כן אינו מאפשר מעקב אחר תנועות המשיבה והמאבטחים הנלווים אליה. מכאן, שיש בכך כדי לתת מענה מידתי וסביר לקושי שהועלה בהיבט זה.
ב. באשר להיבט הנוגע לפגיעה בפרטיות, את יהבם תלו העירייה והממונה ברצון שלא לחשוף את שכרה של המשיבה. מצאתי כי אין בפירוט שלעיל כדי ללמד על השכר או לאפשר את החישוב שלו, ולכן הפגיעה בלבת הזכות של המשיבה לפרטיות היא מתונה יותר. המידע הנמסר הוא מצומצם יחסית.
ג. אין להתעלם מכך שאין מדובר בעובדת 'רגילה', הדומה לאלפי העובדים האחרים בעירייה, אלא למי שהיא לצד עבודתה גם דמות ציבורית מוכרת. אכן, אין בכך שאדם הוא בן או בת זוג של מי שממלא תפקיד ציבורי בכיר, ראש ממשלה, שר או נושא משרה בכיר אחר, כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו, אך בעניינה של המשיבה הדברים שונים, ונקודת האיזון מצויה במקום המחייב מסירת מידע חלקי.
ד. העולה מהתשתית העובדתית שהונחה הוא כי המשיבה חושפת בפני הציבור בראיונות שהיא עורכת (כפי שהביא העותר) ובפרסומים שונים, היזומים על ידי ראש הממשלה או על ידי המשיבה (הפרסום באתר משרד ראש הממשלה, בדף ה- Facebook, וכן פרסומים נוספים) את דבר עבודתה כפסיכולוגית חינוכית, לצד תפקידה הציבורי כרעיית ראש הממשלה. במצב דברים זה, שבו נעשה שימוש פומבי מצד המשיבה ומצד ראש הממשלה בעיסוקה המקצועי, הרי שקמה ההצדקה, הנובעת מהעניין הציבורי שהמשיבה וראש הממשלה מעוררים, למסירת מידע גם אם הדבר גורם לפגיעה בפרטיות.
ה. העותר הצליח להניח תשתית לקיומו של עניין ציבורי בפרסום, שאינו נובע מעצם היותה של המשיבה בת זוג של אישיות ציבורית רמת מעלה, אלא מהפרסום היזום שנעשה אודות עיסוקה כאמור לעיל. בכך שונים פני הדברים מכל בן או בת זוג של איש ציבור שדבר עיסוקיו האחרים אינו הופך נחלת הכלל ואינו מתפרסם. הוצג אפוא נימוק שיש בו להטות את כפות המאזניים לטובת גילוי המידע למרות הפגיעה בפרטיות, וזאת תוך הפעלת מבחני סבירות ומידתיות. לא מצאתי מקום להידרש לטענות בעניין החלטת השכר שמרחיבות את הטענות שהועלו בעתירה ולמשיבים לא ניתנה אפשרות להשיב עליהן.
ו. לא נעלמו מעיני טענות המשיבה בדבר מניעיו הזרים של העותר. לא מצאתי כי הונחה תשתית עובדתית לקבוע כך, ולבד מטענות כלליות, לא הונח כל יסוד לקבוע שיקול זר ופסול ביסוד הבקשה. ככלל, זכות הגישה למידע לעיתונאי אינה פחותה מזו של כל אזרח, אלא להיפך. כפי שנקבע, מקום בו מבקש המידע עושה כן כדי למלא את תפקידו העיתונאי, יש בכך כדי להקים שיקול התומך במסירת המידע (עע"מ 3908/11 מדינת ישראל, הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר באמצעות עיתון הארץ בע"מ, פסקה 90 (22.9.2014). כאשר מדובר ב"עיתונאי בכיר וכלי תקשורת מרכזי", ולא ב"אזרח סקרן", קם אינטרס מוכר בקבלת המידע ונדרש נימוק בעל משקל רב יותר לדחייתה, וזאת נוכח תפקידם המרכזי של אמצעי תקשורת בחברה המודרנית (עניין דרוקר, פסקה 29).
ז. איני מסכים לעמדת העירייה והממונה כי אין להם שיקול דעת במסירת מידע חלקי, מקום בו מצאו כי מתקיימת פגיעה אפשרית בפרטיות כפי שטענו בהודעתם. דחיית בקשה למסירת מידע לפי סעיף 9(א)(3) לחוק אינה מונעת את עריכת האיזונים מקום בו אלה נשענים על הוראות סעיפים 10 ו- 11 לחוק, ואיני שותף לאופן בו מפרשת העירייה את פסק הדין בפרשת דרוקר, לפיו הסמכות להתיר מסירת מידע במקרה כזה היא רק לפי סעיף 17(ד') לחוק. אף אם לא כל המידע הרלוונטי היה מונח לפני העירייה והממונה עובר למתן ההחלטה הרי שלא היה מקום לסירוב לבחון את ההחלטה מחדש לאור המידע שנכלל במסגרת העתירה והמסמכים שהוגשו.
ח. נוכח כל האמור מצאתי כי נימוקי סבירות ומידתיות מצדיקים מסירת מידע חלקי כאמור, וכי היה על העירייה והממונה להפעיל את שיקול דעתם ולבחון את האפשרות להיעתר לבקשה באופן חלקי, מכוח סמכותם לפי סעיפים 10 ו- 11 לחוק.
הסמכות למסירת מידע לפי סעיף 17(ד) לחוק
53. לצד הסמכויות המסורות לרשות, כאמור, ניתנה לבית המשפט סמכות להורות על מתן מידע מכוח סעיף 17 (ד) לחוק. כפי שנקבע שם השימוש בסמכות זו הוא עצמאי, ואינו נשען על הבחינה שנעשתה לעיל לפי סעיפים 10 ו- 11:
"על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שייקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין".
54. בגדר הוראת סעיף זה הוסמך בית המשפט לשנות את החלטת הרשות בדבר גילוי מידע שאין חובה לפרסמו כאשר הוא רואה עניין ציבורי מיוחד בגילוי, בהתאם למתווה האיזונים שבחוק. מדובר בסמכות יוצאת דופן, החורגת מגדרי הביקורת השיפוטית המקובלת, ומתירה לבית המשפט להתערב בהחלטת הרשות גם כשזו עומדת באמות המידה הנדרשות במשפט המנהלי, כגון במקרים בהם החלטת הרשות סבירה אך בית המשפט סבור כי ניתן להגיע להחלטה סבירה יותר, שהולמת בצורה מיטבית יותר את האיזונים שקבע המחוקק בחוק, ותוך מתן משקל מיוחד לעניין הציבורי בגילוי המידע (עניין התנועה לחופש המידע, פסקה 39, עניין המועצה להשכלה גבוהה, פסקה 23). בגדרו של האיזון שנערך בין השיקולים השונים יש להעמיד את תכליותיו של חוק חופש המידע, האינטרס הציבורי בגילוי המידע ומשקלו של האינטרס לעומת אינטרסים אחרים (עניין דרוקר, פסקה 27).
55. מאותם שיקולים שפרטתי לעיל, המצדיקים את מסקנתי כי היה על העירייה ועל הממונה למצוא מענה מידתי וסביר יותר לפנייה, אני מורה לעירייה ולממונה למסור את המידע גם מכוח הסמכות לפי סעיף 17 (ד) לחוק, וזאת על רקע האינטרס הציבורי במסירתו והאיזון בינו לבין השיקולים האחרים, שעליהם עמדתי לעיל.
זכות הצד השלישי להתנגד
56. בענייננו לא מצאו העירייה והממונה לאפשר את מסירת המידע, ועל כן לא פנו למשיבה לקבלת עמדתה טרם ההחלטה. עם זאת, מאחר והמשיבה צורפה להליך וטענה את טענותיה, לא נדרשת החזרת הדיון לעירייה ולממונה לצורך קבלת התייחסותה, והדבר אף לא התבקש (ר' לעניין זה סעיף 17(ג) לחוק, עע"מ 49/16 עמוס רגב נ' רביד דרוקר 10.2.2016).
טענות אחרות
57. טרם סיום אתייחס בקצרה לשתי טענות נוספות שהועלו. האחת – עניינה בקשת המשיבה לסילוק העתירה מחמת חוסר ניקיון כפיים וחוסר תום לב. לא מצאתי כי הונח יסוד לטענה זו. עצם קיומה של תביעה שבה תבעה המשיבה את העותר בהקשר לעניין אחר אינו עניין שהוא בהכרח רלוונטי לדיון בעתירה זו, וממילא אין באי אזכורו בכתב העתירה כדי להוות חוסר ניקיון כפיים. עוד לא שוכנעתי כי הונח בסיס לקביעה כי הפנייה נגועה בחוסר תום לב.
58. הטענה השנייה היא בנוגע למידע אודות הליכים משמעתיים. מאחר והעירייה והממונה השיבו לכך תשובה מספקת, לא מצאתי לנכון להרחיב בכל הנוגע לחלק זה של העתירה.
59. אוסיף בקצרה כי אף שהעירייה והממונה הציע זאת, לא ראיתי מקום לעיין במידע בעצמי טרם מתן פסק הדין, שכן איני סבור שיש בכך כדי לשנות את התוצאה ולתת מידע הכרחי להכרעה.
סיכום
60. על יסוד כל האמור, העתירה מתקבלת באופן חלקי ואני מורה למשיבים 1-2 למסור לעותר בתוך 30 יום ממועד המצאת פסק הדין לידיהם, את המידע שלהלן:
א. מועד תחילת העסקתה של המשיבה בעירייה.
ב. ככל שהוגדר היקף משרתה – מהי הגדרת ההיקף ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה, לרבות שינויים שחלו בהגדרת היקף המשרה מעת לעת.
ג. המספר הכולל של שעות העבודה של המשיבה בעירייה בכל אחד מ- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה (מספר השעות הכולל בכל אחד מהחודשים ללא פירוט השעות עצמן אלא סכום כולל שלהן לכל חודש וללא פירוט המוסד שבו ניתנו).
ד. הפסקות בתקופת העסקתה של המשיבה, ככל שאירעו ונמשכו מעל ל- 30 יום ברציפות, וזאת ב- 12 החודשים שקדמו להגשת הבקשה.
61. בכל הנוגע למידע האחר שהתבקש – העתירה נדחית.
62. העירייה והממונה ישלמו לעותר שכר טרחת עורך דין בסכום של 7,500 ₪, וכן ישיבו לו את האגרה. בקביעת הסכום נתתי דעתי לכך שהעתירה התקבלה בחלקה וכי חלק מטענות העותר נדחו. אין צו להוצאות במערכת היחסים שבין העותר לבין המשיבה.
ניתן היום, כ"ח אב תשע"ז, 20 אוגוסט 2017, בהעדר הצדדים. המזכירות תודיע לבאי כוח הצדדים על כך שפסק הדין ניתן ותעביר אליהם עותק ממנו.
5129371
ארנון דראל, שופט
