בפני:
|
כבוד
המשנה לנשיאה א' ריבלין
|
כבוד
השופטת ע' ארבל
|
|
כבוד
השופט א' רובינשטיין
|
המערערת:
|
מילגד
בע"מ
|
המשיבה:
|
מועצה
אזורית מטה אשר
|
א.
ערעור
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט עמית) מיום 28.4.08 בתיק א'
813/04, בגדרו נדחתה תביעת המערערת להשבת תשלומי ארנונה שנגבו שלא כדין. שוב,
כבתיקים לא מעטים הבאים בפני בית משפט זה, נאבקים משלמי ארנונה ביתר על השבת כספם,
וזאת כתום שנים ארוכות, וניצבות זו מול זו שאלת החיוב הבסיסי ביתר – הקורא, על
פניו, להשבתו – אל מול חלוף הזמן, הסתמכות ושיקולים נוספים שכנגד.
רקע והליכים
ב.
המערערת
מחזיקה במפעל תעשיה לייצור שמני מאכל אשר בתחום שיפוטה של המשיבה. המפעל נמצא
במתחם בן כ-65,000 מ"ר, שמתוכם 36,690 מ"ר סווגו וחויבו על ידי המשיבה
(בשנים הרלבנטיות להליך) לצורך ארנונה כ"יתרת שטח קרקע תפוסה" (החל משנת
2003 הופחת שטח זה ל-18,656 מ"ר). באוגוסט 2004 הגישה המערערת תביעה לבית
המשפט המחוזי להשבת כספים ששילמה למשיבה בעבור חיובי ארנונה, בטענות של גביה
בניגוד לדין, תוך חריגה מסמכות והפליה. מרבית עילות התביעה נסבו על חלק הקרקע
המסווג "יתרת שטח הקרקע התפוסה" (להלן יתרת השטח).
ג.
נוכח
כללי ההתישנות, הוגבלה התביעה לשנים 2004-1997; אולם, החל משנת 1985 קובעות הוראות
ההקפאה שבדיני הארנונה "שרשור" משנה לשנה, כך שבידי רשות מקומית להגדיל
את תעריפי הארנונה מדי שנה רק בהתיחס לחיוב שנעשה כדין בשנה שקדמה לה; אשר על כן,
חרף מגבלת ההתיישנות בכל הנוגע לסעד ההשבה (ראו רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת
עילית , פסקה 36 לדברי השופטת ברלינר, להלן פרשת נסייר), חויבה ההכרעה בשאלת חוקיות הסיווג בהתיחס לחיובים בשנים הקודמות.
ההגדרות בצוי הארנונה של המשיבה השתנו לאורך השנים, כדרך רשויות רבות שחיפשו דרך
להגדיל את הכנסותיהן: כך, בשנת 1985 נקבע בסעיף הרלבנטי בצו הארנונה (5.3) סיווג
"אדמה... תפוסה כחלק מ... מפעלי תעשיה, מלאכה..." בתעריף של 0.012 ₪
למ"ר. בשנת 1986 סיווג הסעיף הרלבנטי (5.2), "קרקע תפוסה... לאחסון ציוד
מלאי או תוצרת מפעלי תעשיה, מלאכה..." בתעריף 0.03 ₪ למ"ר. בשנת 1987,
למרות שהמשיך להתקיים בצו הארנונה הסיווג של סעיף 5.2 (שתעריפו עלה ל-0.036 ₪
למ"ר), הוגדר בצו סיווג חדש (בסעיף 5.5.1) לפיו, "בנין תעשיתי... על
יתרת שטח המגרש שעליו הוקם בנין תעשייתי... לאחר הפחתת כפל השטח התפוס על ידי
הבניין לכל מ"ר" – 1 ₪ למ"ר (זהו סיווג "יתרת השטח").
בשנת 1988 לא חל שינוי בהגדרה בצו. בשנת 1989 שונה סיווג "יתרת השטח"
כך: "בניין תעשייתי... על יתרת שטח המגרש... לאחר הפחתת השטח התפוס על ידי
הבניין לכל מ"ר" – 1.35 ₪ למ"ר. בשנת 1990 תוקן נוסח הסיווג בצו
כך: "על קרקע תפוסה המשמשת כיתרת שטח המגרש שעליו קיים בניין תעשייתי..."
(סעיף 4.7). מאז שנת 1990 לא חלו שינויים בסיווג זה, מלבד בתעריפו, ובשנים
הרלבנטיות להליך חויבה המערערת, כאמור, לפי סיווג "יתרת השטח". בין
היתר, נתקפה בתביעה חוקיותו של סיווג זה, על תעריפיו. בקצרה, טענה המערערת בשנים:
ראשית, כי הסיווג החדש מנוגד לדין על פי תוכנו, באשר הוא עוסק – כנטען – בקרקע
שאינה בשימוש, ואילו הדין מגדיר קרקע תפוסה כקרקע שבשימוש (סעיף 269 לפקודת
העיריות); שנית, כי התעריף שנקבע לסיווג "יתרת השטח" בשנת 1987
מנוגד לדין, באשר הוא מהוה העלאה מעל לתעריפי שנת 1986 בשיעור גדול משמעותית מזה
שהותר בהוראות ההקפאה לאותה השנה.
ד.
בשנת
1996 החליטה המשיבה על חלוקת תחומה המוניציפלי לשני אזורים – א' וב', ובשנת 1998
נוסף גם אזור ג'. לכל אזור נקבעו בצוי הארנונה תעריפים שונים, בפערים משמעותיים
ביותר. כך, לשם הדוגמה בלבד, בשנת 2000 התעריף לקרקע ב"יתרת השטח" באזור
א' עמד על 4.38 ₪ למ"ר, ואילו באזור ב' עמד התעריף באותו סיווג על 0.08 ₪
למטר – הבדל האומר דרשני. מפעל המערערת מצוי באזור א', היקר יותר. ההבדל בין
האזורים, כמוגדר בצוי הארנונה, נוגע הן למיקומם הפיזי, והן לזהות המחזיקים בהם.
כך, אזור א' כלל נכסים שאינם בתחומו של ישוב המוכר כועד מקומי וכן נכסים שבתחום
ישוב המוכר כועד מקומי, שהמחזיק בהם אינו תושב אותו ישוב; אזור ב' כלל נכסים
הנמצאים בתחומו של ישוב המוכר כועד מקומי, והמחזיק בהם הוא תושב של המועצה. ההצדקה
להבחנה היתה, על פניה, למנוע מצב של "מיסוי כפול" בארנונה מצד המשיבה
מזה והועד המקומי מזה. בה"פ (חיפה) 127/00 מילוטל בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר, פ"מ תשס"א 385, נתקפה ההבחנה בין שני האזורים על ידי מפעל
מילוטל שסווג באזור א', בטענת הפליה. נקבע, כי יש להשוות בין הארנונה המוטלת (כולל
ארנונת ועד מקומי) על נכסים דומים באזור א' וב', ובמונח נכסים דומים הכוונה היתה
לדמיון מכל הבחינות: "סוג העיסוק או השימוש וכן גם המיקום הגיאוגרפי ככל שהוא
עשוי להשפיע על ערך הקרקע או על התוצאות הכלכליות" (עמ' 400). עוד נקבע, כי
נוכח השוואה זו יוצא שאכן היתה הפליה (השוו ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 350, שם נקבע כי
לצורך ארנונה, הבחנה בין נכסים אך ורק על בסיס זהות בעליהם היא פסולה). עם זאת,
בית המשפט בפרשת מילוטל צימצם עצמו למקרה הקונקרטי בלבד, וקבע כי אין
לפסול באופן כללי את צו הארנונה בשל ההפליה. בעקבות פסק הדין פעלה המשיבה לצמצום
הפערים בין תעריפי אזור א' וב', ולשינוי הגדרות אזורי המיסוי (החל משנת 2002), אך
בהליכי המשך נקבע, כי יש להשוות לחלוטין את תנאיו של מפעל מילוטל לתנאים שבאזור
ב'. גם בעת"מ (חיפה) 3040/06 אבן קיסר בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר נקבע, כי אין הצדקה להפליה ולפערים
הבלתי סבירים שבין האזורים. על רקע זה טענה גם המערערת להפליה.
פסק הדין קמא
ה.
בפסק
דינו פרש בית המשפט כידו הטובה את ההיסטוריה החקיקתית של דיני הארנונה והוראות
ההקפאה. כן נדרש בית המשפט לשאלת הסמכות העניינית, וקבע כי הוא מוסמך לדון בתיק.
לעניין שאלת השימוש בקרקע, נדחתה הטענה כי הסיווג "יתרת השטח" מנוגד
לדין מבחינת תוכנו, ונקבע כי מאחר שמדובר בתת-סיווג בקטגוריית "קרקע
תפוסה", ממילא מתייחס סיווג "יתרת השטח" אך לקרקע העונה על ההגדרה
"קרקע תפוסה" מתחילה, כולל לעניין השימוש. לשאלת השימוש בפועל, נאמר כי
מדובר בשאלה עובדתית שהיה מקום שתתברר בפני ועדת הערר, וכי לגופו של עניין המערערת
(היא התובעת בהליך קמא) לא הרימה את הנטל להוכיח שהקרקע לא היתה בשימוש, ואף
המצהיר מטעמה הצהיר על שימושים שונים שעשתה בקרקע (פריקה והעמסה של משאיות, מרחבי
תמרון לרכבים, שטחי גינון ונוי, וכד'). כן נדחתה הטענה לפיה השטח היוה
"רחוב" וככזה היה פטור מארנונה, ונאמר כי הנהנית העיקרית מהשטחים היא
המערערת, ולא ציבור בלתי מסוים, כנדרש לגבי "רחוב".
ו.
בשאלת
תעריף הארנונה של הסיווג "יתרת השטח", הפנה בית המשפט לפסק הדין בעניין שקם (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2)
481, להלן פרשת שקם), הקובע כי הוראות ההקפאה – אשר מגבילות את
שיעור העלאתם של תעריפי הארנונה משנה לשנה (כפי שיפורט להלן) – מגבילות גם הוצאת
נכס מסיווג אחד והעברתו לסיווג אחר או חדש בתעריף גבוה יותר, אם ההפרש בתעריפים
שבין הסיווגים עולה על המותר בהוראות ההקפאה. נוכח זאת נקבע, כי הסיווג החדש שנוצר
בשנת 1987 ("יתרת השטח", סעיף 5.5.1), לפיו הוגדל התעריף על הקרקע
בכ-3,300% (!), לעומת 22% שהיו מותרים בהוראות ההקפאה לאותה שנה (בהתאם לחוק
יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987), אינו כדין, משלא התקבל בעבורו
אישור השרים הדרוש במקרה של חריגה. עוד נדחתה הטענה, כי היה מקום לסווג את הקרקע
בסיווג שיורי ("קרקע התפוסה לכל מטרה אחרת"), נוכח העיקרון כי מקום בו
קיים סיווג ספציפי אין לפנות לסיווג שיורי, ולמשיבה שיקול דעת רחב בסיווגו של נכס
ספציפי. למרות המסקנה בדבר אי חוקיותו של הסיווג החדש, נדחתה התביעה להשבה, בשל
שיקולים של חלוף הזמן (התביעה הוגשה כ-17 שנים לאחר שהתגבשה אי החוקיות), הסתמכותה
של המשיבה, השיקולים העומדים בבסיסן של הלכות ההתישנות והשיהוי, והשלכות הרוחב של
סוגיית ההשבה. כן נאמר, כי השבה מלאה תביא לתוצאה אבסורדית ובלתי צודקת, לפיה תשלם
המערערת תעריף "מגוחך", הנמוך באלפי אחוזים אף מהתעריף הנגבה באזור ב'
הזול יותר. עוד נאמר, כי אין מוטלת על הרשות החובה לחזור ולבדוק את חקיקתה הישנה
שמא נפל בה פגם, וכי עד שנת 1993 לא היתה הלכה מפורשת לפיה שינוי סיווג נוגד את
הוראות ההקפאה, והמערערת לא הסבה את תשומת לב המשיבה לעניין. בחינת למעלה מן
הצורך, נדרש בית המשפט לשאלת חוקיותו של שינוי הסיווג בין הצו של שנת 1988 לזה של
שנת 1989, שינוי הנוגע לאופן חישובו של השטח הנישום, ונקבע כי לא הוכח שהפרשנות
שנתנה המשיבה לשינוי עלתה כדי אי חוקיות.
ז.
בעניין
טענות המערערת להפליה בין האזורים אשר בתחום המוניציפלי (באזור א' אליו משתייכת
המערערת התעריפים גבוהים בהרבה מאזור ב') נקבע, כי לא היתה הפליה, בשל קיומו של
שוני רלבנטי – בשווי המקרקעין – בין מפעל המערערת לבין המפעל נשוא פרשת מילוטל. לעניין זה קיבל
בית המשפט את חוות דעת המומחה מטעם המשיבה והסתמך עליה.
הערעור
ח.
המערערת
עותרת, כי נורה על השבת סכומי הארנונה ששילמה ביתר. נטען, כי הסיווג של "יתרת
השטח" מנוגד לדין מבחינת תוכנו, באשר הוא מתיחס לקרקע שאינה בשימוש – בהגדרה
– ואילו קרקע תפוסה היא קרקע שבשימוש, בהתאם לסעיף 269 לפקודת העיריות.
גם לגופם של דברים נטען, כי השטח לא היה בשימוש בפועל. כן נאמר, כי בקרקע המהוה
"יתרת השטח" קיימים כבישים המשרתים מספר בלתי מסוים של אנשים, ובכך
מהוים "רחוב", שלגביו יש פטור מתשלום ארנונה. עוד נטען, כי הסיווג
המתאים לקרקע שסווגה כ"יתרת השטח" מתחילת הדרך היה הסיווג השיורי של
"קרקע תפוסה לכל מטרה אחרת". במסגרת הסיווג השיורי, נטען כי הגדלת
התעריף בין שנת 1985 לשנת 1986 היתה מעבר למותר בדין. לטענת המערערת, הסיווג החדש
של "יתרת השטח" שהוגדר בשנת 1987, החליף את הסיווג השיורי וכלל הגדלה
בלתי חוקית של תעריפי הארנונה על אותה קרקע. המערערת חוזרת על מסקנת בית המשפט
קמא, כי הסיווג "יתרת השטח" אינו חוקי מבחינת התעריפים שקבע. עוד נתקף
השינוי בשיטת המדידה של "יתרת השטח" בין שנת 1988 ל-1989. לעניין ההפליה
נטען, כי לא היה מקום לקבל את חוות דעת המומחה מטעם המשיבה, שכן זו לא הוגשה כדין,
ולא נתאפשרה למערערת חקירה נגדית. נאמר, כי בתצהיר העדות הראשית מטעם המשיבה, לא
עלה קריטריון שווי הקרקע כטעם להבחנה בין מפעל המערערת לבין מפעל מילוטל. בעניין
ההשבה, נטען כי באיזון שבין אי חוקיות וחוסר סמכות לבין אינטרס ההסתמכות של
המשיבה, יש להעדיף את השיקולים הראשונים ולהורות על השבה מלאה. כן נטען, כי המשיבה
לא טענה טענות שיהוי והסתמכות עד לשלב הסיכומים, ולא הוכיחה כי השבה תגרום לפגיעה
חמורה בתקציבה.
ט.
בתגובת
המשיבה נאמר, כי ההליכים דנן מהוים ניסיון לזכות בכספים מהמשיבה שלא כדין, בהמשך
לניסיון שנכשל בהליכים בעניין סאיקלון (בר"מ
5751/08 המועצה האזורית מטה אשר נ' סאיקלון מוצרי תעופה בע"מ ; עת"מ (חיפה) 3032/06 סאיקלון בע"מ נ' מועצה האזורית מטה אשר ; עמ"נ (חיפה) 281/05 סאיקלון בע"מ נ' מנהל הארנונה ). הודגשו הפגיעה בקופה הציבורית אם יתקבל הערעור ותיפסק השבה, על השלכות
הרוחב שעשויות להיות לכך; הסתמכות המשיבה לאורך השנים; חזקת התקינות המינהלית;
והשיהוי בו לקתה תביעת המערערת, על הנזק הראייתי שעמו. נאמר, כי טענת המערערת בדבר
אי חוקיות הסיווג של "יתרת השטח" היתה הרחבת חזית אסורה. כן נאמר, כי
הקרקע היתה בשימוש המערערת, ולא היוותה "רחוב", וכי דיון בית המשפט קמא
בשאלת השימוש היה למעלה מן הצורך, שכן הסמכות בעניין עובדתי זה נתונה לועדת הערר
מכוח חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976
(להלן חוק
הרשויות המקומיות (ערר)). לעניין הסיווג השיורי, נאמר, כי אין לסווג
נכס בסיווג שיורי אם קיים סיווג ספציפי מתאים, כפי שהיה במקרה דנא; וכי סיווג לפי
הסיווג השיורי היה מביא לגביה דומה בסופו של דבר. לעניין הסיווג החדש ושינויו,
הפנתה המשיבה לפרשות סאיקלון, וטענה שבשל הנזק הראייתי שנגרם לה, אין
ביכולתה להוכיח כי התקבל אישור השרים לשינוי, וכי ממילא מדיניות משפטית ראויה
צריכה לדחות את תביעת ההשבה בנושא. לעניין ההפליה נאמר, כי לא היתה הפליה אלא
הבחנה מותרת, המבוססת על שווי הקרקע. נאמר, כי המערערת לא הוכיחה קיומו של נכס
דומה באזור ב' כדי לבסס טענת הפליה. בתשובתה חזרה המערערת על טענותיה בערעור.
דיון והכרעה
י.
לאחר
העיון, סבורני כי יש לקבל את הערעור באופן חלקי, כפי שיפורט להלן, בכל הנוגע להשבה
בשל אי חוקיותם של תעריפי הסיווג "יתרת השטח". בשאר העניינים איני רואה
להיעתר לערעור. אדון, ראשית, בסוגיות השונות שהועלו בנוגע ל"יתרת שטח"
המגרש, ואחר כך בטענות ההפליה הנוגעות לקרקע כולה.
שימוש בקרקע והגדרתה כ"רחוב"
יא.
בשאלת
השימוש בקרקע, פרסה המערערת יריעה רחבה הנוגעת לפרשנות צוי הארנונה ופקודת
העיריות (סעיף 269; ראו ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה
אזורית משגב ). כנטען, נוסח הסיווג של "יתרת
השטח" (ראו פסקה ג' למעלה) מתייחס לשטח ללא שימוש, ובכך סותר את ההגדרה שבדין
ל"קרקע תפוסה" ("שמשתמשים בה ומחזיקים אותה..."). לא אוכל
להלום טענה זו, שכן אין בהגדרה שבצו הארנונה דבר הסותר את הדרישה לשימוש, מה גם
שזו מצויה בתת פרק העוסק כולו בקרקע תפוסה, ומכאן – שהיא מתייחסת לקרקע העונה על
הדרישות בדין לגבי קרקע תפוסה. עוד נטען, כי בענייננו לא היה שימוש בפועל בקרקע
שהוגדרה כ"יתרת השטח", ועל כן לא ניתן היה לסווגה ככזאת. אולם, קבע בית
המשפט קמא – עובדתית, כאמור – כי היה שימוש בקרקע: "התובעת משתמשת ומחזיקה
באופן בלעדי בקרקע, ומפיקה ממנה תועלת כלכלית, גם אם לא נעשה בקרקע שימוש יום
יומי" (פסקה 10), ואיני רואה להתערב בקביעה זו. כנודע, לא בנקל תיטה ערכאת
ערעור לדון מחדש בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי הערכאה הדיונית על סמך ראיות
ועדויות שהיו בפניה (ע"א 10508/08 דור זהב חברה לקבלנות בנין והשקעות בע"מ
נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה
, השופט דנציגר, פסקה 57 וההפניות דשם), ודומה שאין מקרה זה מצדיק חריגה
מכך.
יב.
בשאלת
הסמכות לדון בטענה העובדתית הנוגעת לשימוש בפועל, יוזכר – כפי שפירט בבהירות בית
המשפט קמא – כי נושאי ארנונה שונים מטופלים במספר מסלולים מקבילים, אשר קוי התיחום
ביניהם אינם תמיד חדים (עע"מ 9530/05 ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה , פסקה ל', להלן פרשת ריבוע כחול; ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק , דבריי בפסקה ו(3), להלן פרשת דור אנרגיה).
נוכח הוראות סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר), וכן "כעניין
שבמדיניות שיפוטית, יתבקש - כך נותנת הדעת - כי נושא הכרוך באופן ברור בבדיקות
עובדתיות פרטניות ימצא את מקומו במסלול ועדת הערר, על פי תכליתה והרכבה"
(פרשת ריבוע
כחול, פסקה ל'), ועל כן הצדק עם בית המשפט קמא כי המסלול
המתאים לתקיפתה של שאלת השימוש בפועל – שאלה עובדתית מובהקת – היה של השגה וערר
(לסקירה מפורטת על הסמכות לדון בסוגי השגות שונים בעניין ארנונה ראו רע"א
1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ
). מכל מקום, כאמור, בית המשפט נדרש לעניין מעבר לצורך, ופסק כי קביעת
השימוש לא נסתרה.
יג.
המשיכה
המערערת וטענה, כי יש לראות בקרקע "רחוב", קרי, שטח שלגביו יש פטור
מתשלום ארנונה. זה מכבר נקבע, כי לצורך הטלת ארנונה, הגדרת קרקע כ"רחוב"
תתבסס על בחינת הנהנה העיקרי ממנה. אם הנהנה העיקרי הוא ציבור בלתי מסוים,
יסווג השטח כ"רחוב" ולא תיגבה בעבורו ארנונה מנישום מסוים, כך שתוטל
"עלות מימון פעילות הרשות המקומית ביחס לאותו נכס על כתפיו של כלל ציבור
הנישומים, שנאלץ לשאת בנטל מס כבד יותר" (ע"א 9368/96 מליסרון
בע"מ נ' עיריית קרית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 165, השופטת דורנר).
לעומת זאת, אם הנהנה העיקרי הוא נישום יחיד, שיקולים שונים, ובהם יעילות הגבייה,
יובילו למסקנה כי יש לגבות ארנונה על הקרקע ממנו (שם,
166; עע"מ 1860/06 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית
קרית טבעון ; עע"מ 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת
ישראל בע"מ ). כך בענייננו, קבע בית המשפט קמא עובדתית כי
הנהנית העיקרית מן הדרכים שבמתחם המגודר של המערערת, היא המערערת עצמה:
"התובעת
[המערערת - א"ר] עושה שימוש בקרקע, לצרכים תומכי תעשיה כגון פריקה והעמסה של
משאיות, שטחי נוי, שטחי גישה למפעל ועוד. הקרקע נמצאת בתוך השטח המגודר של המתחם
ואין לציבור הרחב גישה או צורך לעבור שם. גם אם בקרקע עוברים עובדים של המפעלים
הנוספים במתחם, מה שלא הוכח, לא סגי בכך כדי להגדיר את הקרקע כ"רחוב"
ולקבוע כי הנהנה העיקרי ממנה הוא הציבור הרחב" (פסקה 19).
גם
בעניין זה לא ראיתי להתערב במסקנת בית המשפט, מה גם שלרשות המקומית שיקול דעת רחב
בסיווגו של נכס ספציפי (רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה , פסקה 15).
אי חוקיותם של תעריפי סיווג "יתרת
השטח"
יד.
כאמור,
קבע בית המשפט כי הסיווג החדש שנוצר בצו הארנונה לשנת 1987, אשר הגדיל את תעריף
הארנונה באופן החורג משמעותית מן המותר בדיני ההקפאה, אינו כדין, ונעשה בחוסר
סמכות ומבלי לקבל את אישור השרים לכך (ראו ה' רוסטוביץ ואח' ארנונה עירונית
ספר ראשון, 518). לאחר העיון, דומני כי בצדק קבע בית המשפט את אשר קבע. בקצרה
אזכיר שוב, כי כחלק מרצונו של המחוקק לייצב את המשק בתקופה של אינפלציה גבוהה,
הוגבלה יכולתן של הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה החל משנת 1985 במסגרת
"הוראות ההקפאה" (עע"מ 9401/06 ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל
הארנונה בעיריית תל אביב , פסקה 16, להלן פרשת ארגנטינה;
עע"מ 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה , פסקה 7 ואילך; עע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות , פסקה 6 וההפניות דשם, להלן פרשת סלע;
פרשת שקם, 488 ואילך). הפסיקה לאורך השנים פירשה את הוראות ההקפאה – שעד לשנת 1993
עסקו בעיקר בהגבלה על העלאת תעריפים – כמגבילות גם יצירת סיווגים חדשים או סיווג
מחדש של נכסים לסיווגים קיימים, אם אלה מובילים לגביית תעריף בעליה החורגת מן
המותר בהוראות ההקפאה (פרשת שקם, 493; פרשת ארגנטינה,
פסקה 19; פרשת סלע, פסקה 15). מגמה זו באה מטבעה להיאבק בדרכי
התנהגות המקובלות לא אחת בארצנו של ניסיון לעקוף את הוראת המחוקק בדרכים
"יצירתיות".
טו.
נוכח
האמור, העובדה שהקרקע הנדונה בענייננו התאימה בשנת 1986 לסיווג "תפוסה כחלק
מתעשיה" שתעריפו 0.03 ₪ למ"ר, והחל משנת 1987 לסיווג "יתרת
השטח" בתעריף של 1 ₪ למ"ר, קרי, בהעלאה (בשיעור של כ-3,333%) החורגת משמעותית מההעלאה המותרת לאותה שנה של 22% – מובילה למסקנה כי מדובר בגביה בניגוד
לדין ובחוסר סמכות. אף אילו שעינו לטענת המערערת לפיה היה נכון לסווג את הקרקע
בסיווג השיורי (ואיננו סבורים כך), עדיין החל משנת 1987 היתה גביה שלא כדין, שכן
תעריף הסיווג השיורי בשנת 1986 היה 0.004 ₪ למ"ר, ובשנת 1987 – 1 ₪
למ"ר.
טז.
בית
המשפט דחה את טענת המשיבה כי קיבלה את אישור השרים לשינוי, ונימק זאת כך:
"איני
רואה לקבל את טענת הנתבעת כי החריגה מחוקי ההקפאה קיבלה את אישור השרים. הנתבעת
צירפה אישור השרים לשנת 1987, בו אושרה בקשתה להעלאת התעריפים מעבר לשיעור של 22%
ולטענתה, האישור החריג חל על כל הסיווגים ותתי הסיווגים שנכללו בצו הארנונה. ברם,
ממכתבי הנתבעת שצורפו לבקשות שהופנו למשרד הפנים (הבקשות עצמן לא אותרו ולא צורפו)
עולה כי האישור החריג נתבקש אך ורק לגבי משרדים ויחידות משק בלבד, ולא לגבי קרקע
תפוסה... בהיעדר בקשה מפורשת וספציפית, לא ניתן להתייחס לאישור על דרך הסתם כאל
אישור חריג הנדרש על פי הוראות ההקפאה - בר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית
כרמיאל (ניתן ביום 17.2.2008)
והאסמכתאות שם.
...הנתבעת
טענה כי ניסתה לאתר את כל הבקשות שהגישה להעלאות חריגות החל משנת 1985, ולא עלה
בידה לאתר את הבקשה להוספת הסיווג "יתרת שטח המגרש" ואת אישור השרים
לגביו. אלא שלמרות הנזק הראייתי הלכאורי, ולמרות חזקת התקינות העומדת לרשות, הגעתי
למסקנה כי אין לדחות טענת התובעת אך ורק בשל כך. משהציגה הנתבעת את אישור השרים
לעניין אחד, יש להניח כי אם היו ניתנים אישורים נוספים, גם אלו היו ברשותה. בנוסף,
מהאישורים שצורפו עולה כי החריגות שאישרו השרים מעבר להעלאה שהותרה על פי דין, היו
מתונות והסתכמו לכל היותר בעשרות אחוזים. קשה להלום, שהשרים היו מאשרים העלאה כה
דרסטית (1,000 ₪ לדונם במקום 36.6 ₪ לדונם) במקום העלאה של 22%, מה עוד שגם סמכות
השרים הוגבלה בחוק עד לשיעור מסויים..." (פסקה 30).
איני
רואה להתערב בקביעה מנומקת זו. אשר על כן, בדין קבע בית המשפט כי הסיווג החדש של
"יתרת השטח" הוסף בחוסר סמכות, בכל הנוגע לתעריף, ומבלי להביע דעה על
תוכן הסיווג (ראו ע"א 2306/04 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית
קרית טבעון , פסקה 10). ועוד, אילו רצתה המשיבה לתקוף
קביעה זו, דרך המלך היתה בהגשת ערעור שכנגד; אך לא כך נעשה, והמשיבה הסתפקה בתקיפת
הקביעה בדבר אי החוקיות במסגרת תגובתה לערעור, ואף זאת לא בחזית טענותיה. אשר על
כן, אפנה את עיקר דברי לשאלת ההשבה, מקום בו נקבע שהמשיבה גבתה סכומים ביתר ללא
הסמכה בדין. אציין, כי בדומה לבית המשפט קמא, לא מצאתי לדון בשאלת אופן החישוב
המופיע בסיווג "יתרת השטח" החל משנת 1989 (שאלת משמעות המונח "כפל
השטח התפוס"), שעה שנקבע כי הסעיף עצמו (על תעריפו) נוצר שלא כדין.
השבה
יז.
גביית
ארנונה ביתר ללא סמכות בדין מעלה שאלות מתחום דיני עשיית עושר ולא במשפט. חוק
עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן חוק עשיית עושר)
מורה כדלקמן:
"1.
חובת ההשבה
(א)
מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן - הזוכה) שבאו
לו מאדם אחר (להלן - המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכיה, ואם השבה בעין בלתי
אפשרית או בלתי סבירה - לשלם לו את שוויה...
2.
פטור מהשבה
בית
המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה
לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי
צודקת".
"דיני
עשיית עושר ולא במשפט מייסדים עצמם על עקרונות הצדק והיושר הטבעי (ex aequo et bono). הרוח המנשבת בהם היא תחושת המצפון והיושר המורה
אותנו כי יש למנוע התעשרות לא מוצדקת... ומכוח תחושת צדק עמוקה זו נקבעה חובת השבה
בדין" (ע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ , המשנה לנשיא מ' חשין, פסקה 26, להלן פרשת רשות העתיקות).
בענייננו נתבעה השבה, וכבר נפסק כי "עקרון ההשבה חל על מקרה בו גובה רשות
תשלומי-יתר של ארנונה שלא כדין" (ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שרותי
בריאות כללית , פסקה 43 וההפניות דשם, להלן פרשת עיריית ירושלים; יצויין, כי פסק דין זה – אשר מציע ניתוח כולל לסוגיית ההשבה בארנונה –
ניתן לאחר פסק דינו של בית המשפט המחוזי; נאמר כבר כאן, כי ביום 10.1.10 התקבלה
על-ידי הנשיאה בקשה לדיון נוסף – דנ"א 7398/09) . כאמור, חובת ההשבה קמה בענייננו בשל עילה של
גביה בחוסר סמכות, שהיא העילה המתאימה ביחסי פרט ושלטון, והמקבילה לעילת טעות
שבדין אשר הולמת יחסים שבין פרט לרעהו (שם,
פסקה 42).
יח.
סעיף
2 (סיפא) לחוק עשיית עושר מטיל על בית המשפט
מפורשות את התפקיד לערוך איזונים ולהתחשב בשיקולי צדק בשאלת ההשבה (פרשת רשות העתיקות, סעיפים 48-46). בית המשפט קמא קבע, כאמור, כי בנסיבות שיקולים שונים
מובילים למסקנה שיש להעניק למשיבה פטור מלא מהשבה. כפי שאפרט להלן, סבורני כי יש
מקום להעניק אך פטור חלקי, אם גם משמעותי, כך שתהא השבה חלקית.
יט.
נזכיר
את השיקולים המתחרים בשאלת ההשבה מאת רשות ציבורית. מן העבר האחד ניצב עקרון ההגנה
על שלטון החוק, שכן מעשה המשיבה היה בניגוד לדין, ומי כרשות הציבורית אמור להקפיד
ולדקדק בשלטון החוק. ויודגש, החריגה מן הסמכות בענייננו היתה ניכרת – בעוד שהותר
להעלות את התעריפים בשנת 1987 ב-22% בלבד, בפועל העלתה המשיבה את התעריף ביותר מ-3,000%.
אין מדובר בחריגה "טכנית" אלא בחריגה משמעותית בהחלט
(אף זאת לשון המעטה); לכך יש לייחס משקל. נוסף על כך, הפגיעה בקניין המערערת שלא
כדין, נוגדת הוראת חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, סעיפים 3 ו-8. שני
שיקולים אלה כבדי משקל הם, ותומכים על פניהם בחובת השבה על פי סעיף 1 לחוק
עשיית עושר. כאמור, אף נפסק לא אחת שגביית ארנונה שלא בסמכות מקימה זכות השבה מלאה
לנישום (פרשת עיריית ירושלים, פסקה 43 וההפניות
דשם; ע"א 9657/02 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עירית קרית גת,
פ"ד נח(6) 164, להלן פרשת בנק דיסקונט).
כ.
מן
העבר השני, בגדרי שיקולי צדק להענקת פטור מהשבה, עומדים אלה עליהם התבסס בית המשפט
קמא. במשך השנים התחדד בפסיקה הדיון בטענה בדבר שינוי מצב לרעה המועלית על ידי
רשות ציבורית, והצטמצם לשאלת "הגנת התקציב", אשר לה השלכות נכבדות על
האינטרס הציבורי. נקבע זה מכבר, כי רק אם הרשות מוכיחה "בעובדות ובמספרים"
(עיריית
ירושלים, פסקה 48) כי השבה מלאה (ותביעות השבה נוספות
שעשויות לבוא בעקבותיה) תגרום לפגיעה חמורה ברשות "כדי כך שיִקשה עליה באורח
מהותי לבצע כהלכה אותם משימות ותפקידים שלמענם כוננה מעיקרה", יכול
ותעמוד לה הגנת התקציב (פרשת רשות העתיקות,
פסקאות 62-50). לאחר העיון סבורני, כי לא הרימה המשיבה נטל הוכחה זה. בית המשפט
המחוזי לא האריך בסוגיה זו, ואמר:
"מבלי
להידרש לעומקה של סוגיה סבוכה זאת ולשאלה אם הנתבעת הוכיחה שקבלת התביעה תביא
לפגיעה חמורה בתקציבה... צא ולמד כי אם תתקבל התביעה, המסתכמת בסכום נכבד של למעלה
ממליון ₪ בפריט זה, תהא הנתבעת צפויה לגל של עשרות תביעות בהיקפים נכבדים מאוד,
בגין אי חוקיות של סיווג חדש בצו ארנונה משנת 1987/1988. לכך השלכות רוחב על
הנתבעת במישורים שונים, לאחר שכבר כילכלה מעשיה ותקציביה בהסתמך על המצב
הקיים" (פסקה 43).
הוסף,
כי שיקולים שונים המקבלים בענייננו משקל רב – כגון שיהוי ניכר – מפחיתים מן הנטל
הרובץ על המשיבה להוכיח פגיעה קשה בתקציבה. אולם, מלבד טענה בעלמא, כי השבה תפגע
בתקציבה וביכולתה לספק שירותים חיוניים, לא פרסה המשיבה תשתית ראייתית להוכחת הדבר
– כזו הנדרשת כאמור בהתאם לפסיקה. אמנם, צודק בית המשפט קמא כי קביעת השבה מלאה,
על התביעות הנגררות העלולות לבוא בעקבותיה, תגרע מן הקופה הציבורית באופן שיהא בו
לכל הפחות פגיעה מסוימת ברווחת הציבור הנהנה משירותי המשיבה, ושיקול טובת הציבור
עשוי להוביל להתחשבות בכך גם ללא הוכחה מלאה (רשות העתיקות,
פסקה 57). ודוק, מי שישלם את מחיר טעותה של הרשות מלפני 23 שנה (התביעה הוגשה בשנת
2004, אך הנה אנו עומדים כיום בשנת 2010), הם תושבי המשיבה כיום. עם זאת, כאמור,
לא הוכח מה תהא הפגיעה בתקציב, ועל כן אין מקום לפטור מלא מהשבה (השוו ע"א
2306/04 לעיל, פסקה 15).
כא.
"הגנה
כללית של טעמי צדק ויושר מציבה, בעצם טיבה, את התנהגות הצדדים במוקד שיקול הדעת
השיפוטי" (עיריית ירושלים, פסקה 56). בכל הנוגע להתנהלות המערערת, אמנם
התביעה הוגשה זמן רב לאחר אירוע אי החוקיות, אך אל מול המשקל שעשוי להיות לכך
במסגרת הסתמכות המשיבה, ושאין לגביו ספק כמובן, יש לזכור גם זאת: ראשית, מנגנון
ה"שרשור" שבדיני הארנונה מחייב בחינה בדיעבד, לעתים לאחר שנים רבות, כדי
להחליט על חוקיות התעריפים (בנק דיסקונט, 169); שנית,
בתביעה אזרחית אין להישמע על דרך הכלל – בחריגים – לטענות שיהוי, כל עוד מוגשת
התביעה בתחום ההתישנות, שכן מוסד ההתישנות כבר אוצר בחובו את השיקולים השונים
הנוגעים לחלוף הזמן; גם אין לראות במועד התביעה המאוחר ראיה לויתור מצד המשיגים,
מקום שזו רשאית היתה להניח שהרשות פועלת בהתאם לחוק (פרשת עיריית ירושלים,
פסקה 61 ואילך וההפניות דשם; וכן דבריי בפרשת דור אנרגיה,
פסקה י"א; ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה נ'
הועדה המקומית, פ"ד נז(5) 433, 447 ואילך; השוו דברי השופטת פרוקצ'יה
בפרשת נסייר, פסקה 10 ואילך). עם זאת, אין ספק, במציאות החיים ובגדרי השכל הישר,
שתביעה שהוגשה כ-17 שנה לאחר אירוע אי החוקיות יש בה כדי ליצור, ולוא בתום לב,
מעבר להסתמכות שיש לה משמעויות תקציביות עכשויות ברורות, גם קושי ראייתי רב
למשיבה. זאת ועוד, כעולה מן ההליכים בעניין מילוטל,
מפעל מילוטל – הסמוך למפעל המערערת – פתח בהליכים נגד המשיבה עוד בשלהי שנת 1998
(ראו ע"א 4852/01) בטענות הפליה שונות (העולות גם בהליכים דנא); דומה,
כי לאחר מועד זה, הנחת המערערת בדבר חוקיות צוי הארנונה – ככל שהתקיימה – התערערה,
אך היא לא נקטה בפעולות כלשהן; ההליכים הראשונים שנקטה בהם המערערת היו רק בשנת
2003, דבר שממנו אפשר להסיק שיהוי מסוים – אם לא מאז היווצרות אי החוקיות, לפחות
מאז החשד כלפי קיומה – אם כי לא במידה שתביא לפטור מלא מהשבה בנסיבות (בג"צ
170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, 683 ואילך).
כב.
דומה,
כי קשה להתיחס לשאלת תום לבה של המשיבה לגופם של דברים, משלא הובאו ראיות לעניין
זה. המשיבה טענה, כי קיבלה את אישור השרים לשינוי הסיווג, אך לא הציגה ראיות לכך,
ובית המשפט המחוזי דחה טענתה זו. מוכן אני להניח לטובת המשיבה כי סברה שהאישור
ניתן, ועל כן פעלה בתום לב. בכך שונה המקרה שלפנינו מזה שנוצר בעניין עיריית ירושלים, שם נקבע כי הרשות ידעה על הבעייתיות הכרוכה בגבייה שבוצעה, וזאת עוד לפני
שמיעת התביעה (סעיף 59). ממילא, כבר נפסק כי אף טעות שבתום לב מצד מקבל התשלום
אינה שוללת את זכות ההשבה למשלם (עיריית ירושלים,
פסקה 34). מכל מקום, אין מנגד ספק שהמשיבה בענייננו הסתמכה במשך השנים על התשלומים
מאת המערערת (רשות העתיקות, פסקה 57). תקציבה השנתי של המשיבה התבסס על
גביית ארנונה בהתאם לצוים, וזאת משך שנים, ובאופן מצטבר. אי פניה מצד המערערת במשך
השנים, לפחות מאז שנודע על הליכי מילוטל,
יכלה אף לחזק את הסתמכות המשיבה כי אינה חשופה לתביעה. אין להקל ראש בהסתמכות זאת,
גם אם אין בה כדי להתגבר כליל על דרישת ההשבה. נוסף על כך, כפי שציין בית המשפט
קמא, פסיקת השבה על פי אי חוקיות שנוצרה לפני זמן כה רב, נוגדת את האינטרס הציבורי
של קץ ההתדיינות. כן יש בכך כדי להעמיד את הקופה הציבורית לא רק בחסר, אלא אף באי
ודאות מתמדת. נוכח האמור דומה, כי לא ניתן להתעלם מחלוף הזמן הניכר, גם אם לא
ניתֵן לו משקל אין בלתו כפי שעשה בית המשפט קמא. לדידי, הטעם העיקרי להשבה מסוימת
שאציע לחבריי הוא הגובה הרב – כנזכר – של ההעלאה, אלפי אחוזים, שמטבעה אומרת בקול
רם דרשני.
כג.
במאזן
השיקולים שבית המשפט אמון עליו (עיריית ירושלים,
פסקה 73; רשות
העתיקות, פסקה 46), סבורני כי יש להביא בחשבון שיקולים
משני עברי המתרס, ולמצוא את שביל הזהב באשר לגובה ההשבה הראוי. ההשבה ראויה, כי
נמצא פגם מכביד של אי חוקיות, ולאו מילתא זוטרתא היא; אך מימושה כפי שהיא יגרום
עוול לרשות שיפול עליה כמעמסה כבדה כתום שנים רבות. גישה זו אף עולה בקנה אחד עם
דוקטרינת הבטלות היחסית שבמשפט המינהלי: הגם שמעשה הרשות בקביעת סיווג הארנונה
החדש היה שלא כדין, אין הדבר מחייב השבה מלאה: "בטלות התשלום לרשות - וההשבה
בעקבותיה - תלויים במהות הפגם ובנסיבות המקרה" (עיריית ירושלים,
פסקאות 44, 55; בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון , פסקה ע"ו ואילך וההפניות דשם). "תחום המסים הוא מענפיו המובהקים של המשפט
הציבורי", אך לגביית המיסים מאפיינים אזרחיים בולטים (פרשת נסייר, פסקאות 26 -27 מפי השופטת פרוקצ'יה). בענייננו עסקינן בפן
המינהלי של פעולת הרשות (קביעת תעריפים בחוסר סמכות) ועל כן, כאמור, יש מקום להחלת
תורת הבטלות היחסית, אך ברי כי אין לשלול תוצאה דומה בדין האזרחי, בהתאם לנסיבותיו
של כל מקרה (ע"א 6705/04
בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים , פסקה 61 מפי השופטת נאור).
כד.
באיזון
שבין הפגיעה המשמעותית בשלטון החוק ובזכות הקניין מזה, לבין טובת הציבור, הסתמכות
המשיבה, הנזק הראייתי שנגרם והפגמים בהתנהגותה של המערערת החל משנת 1999 מזה,
סבורני כי יש להורות על השבה בגובה 20% מסך התשלומים ששילמה המערערת בגין הקרקע
שסווגה כ"יתרת השטח" משך שבע השנים שקדמו להגשת התביעה בה עסקינן;
הסכומים ישוערכו למועד תשלומם, קרי הצמדה ללא ריבית.
טענת ההפליה ואי סבירות התעריפים
כה.
כנטען,
הפערים של מאות אחוזים בין התעריפים שנקבעו על-ידי המשיבה החל משנת 1996 לאזור א'
לבין אלה שנקבעו לאזור ב', מעידים על הפליה אסורה ואי סבירות. כאמור, בפרשת מילוטל נקבע שאכן מדובר בהפליה, אך מטעמים של הגנה על תקציב הרשות נאמר שם, כי
אין מדובר בקביעה גורפת בדבר אי סבירות הצו, וכי תוצאת ההשבה תחול אך על נכסי
מילוטל בלבד, אשר הרימה את הנטל להוכיח הפליה אל מול נכס ספציפי דומה באזור ב'.
בענייננו, כך קבע בית המשפט קמא, כי מששינתה המשיבה בשנת 2002 את סיווג האזורים
ואת הפער בין תעריפיהם, וייסדה את ההבדל ביניהם על קריטריון של שווי הקרקע המהוה
שונות רלבנטית, אין עוד לראות בהבחנה בין האזורים משום הפליה. משנקבע כי אין מקום
להשבה, לא התמודד בית המשפט קמא במלואה עם טענת ההפליה הנוגעת לתקופה שלפני 2002.
עוד נאמר, כי אף אילו נפסקה השבה בסעיף זה, היה מקום לפסקהּ רק ממועד הגשת השגה
מטעם המערערת בשנת 2003 ולא קודם לכן (בהתאם לנקבע בהליכים בעניין מילוטל).
כו.
כפי
שציין בית המשפט קמא, לא הביאה המערערת נתונים מדויקים על מפעל דומה – בכל מובני
הדמיון שפורטו בפרשת מילוטל – שביחס אליו ניתן לטעון להפליה. וכבר נפסק,
כי טענת הפליה בארנונה צריכה להתבסס על השוואה לנכס דומה (פרשת ריבוע כחול, פסקה י"ד). אמנם, טענה המערערת כי מילוטל עצמה היא מפעל דומה שכזה,
וכי כיום, בעקבות הליכים משפטיים שונים, שונה סיווגה של זו לאזור ב' הזול, אך לא
הובאו נתונים לביסוס טענת הדמיון. בפרשות סאיקלון
הנזכרות, במסגרתן עתרו שני מפעלים נוספים אשר באזור א' להיות נישומים לפי תעריפי
אזור ב' בעקבות פרשת מילוטל, נקבע כי המפעלים לא הביאו נתונים על מפעל
דומה להם באזור ב' כדי להצדיק טענת הפליה בעניינם, והוזכר כי פרשת מילוטל גודרה לעניין הספציפי. כאמור, לא עלה בידי המערערת לבסס כדבעי את טענת
ההפליה הכללית, בין לתקופה שבין 2002-1997, בין לתקופה שאחרי שינוי הסיווגים
ב-2002.
כז.
בנוסף,
הועלו על ידיה שלוש טענות משנה: כי יש להחיל עליה את האמור בפסק דין מילוטל; כי המשיבה "הודתה" בהפליה; וכי שגה בית המשפט כאשר קבע כי החל
משנת 2002 הסתיימה ההפליה. איני רואה לקבל טענות אלה. ראשית, בית המשפט בפרשת מילוטל הבהיר חזור והבהר שאין ללמוד מפסק דינו הלכה כללית לגבי נישומים אחרים,
וכך, מקום שלא הביאה המערערת נתונים להשוות בינה לבין מפעל מילוטל או מפעלים אחרים
באזור ב', אין מקום לטענה שיש להחיל עליה את תוצאת פסק הדין. שנית, את
"הודאת" המשיבה ביססה המערערת על הודעת הערעור של המשיבה בהליך אחר (עמ"נ
(חיפה) 412/04 מועצה אזורית מטה אשר נ' מילוטל בע"מ
); אך מקריאת האמור שם, דומה כי המשיבה לא הודתה בעצם קיומה של הפליה
כללית, אלא אך בכך שבעקבות פסק הדין מילוטל היה
מקום להחיל את עקרונותיו באופן גורף יותר על כלל הנישומים. שלישית, לא מצאתי
להתערב במסקנת בית המשפט קמא, לפיה תיקון הגדרות האזורים בשנת 2002, שקיבל את
האישורים הדרושים ושהתבסס על חוות דעת מומחה אשר ביסודה עמדה שאלת שווי הקרקע, באופן
שנוצרה שונות רלבנטית בין האזורים – ביטל את ההפליה ככל שהיתה קיימת קודם לכן.
כח.
טענת
אי הסבירות ביחס לתעריפים גם היא לא בוססה כנדרש. הלכה פסוקה היא, כי:
"מתחם שיקול הדעת של הרשות
המקומית בקביעת שיעורי הארנונה, הגם שכפוף הוא ל"דיני ההקפאה", הינו רחב
מאוד ובית המשפט ימעט להתערב בו [ראו: בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים
בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803...; עע"מ
3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5)
877, 885 (2004); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה ( , 14.5.06), פסקה 11]. הטעם לכך הוא כי
הרשות המקומית היא המיטיבה לדעת את צרכי המקום עליו היא מופקדת, מהו היקף השירותים
שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק בצורה הולמת את נטל הארנונה בין התושבים המחזיקים
בנכסים החייבים בארנונה [ראו: בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ
נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113, 121 (1978)...]. בהתאם לכך נקבע כי
בית המשפט יתערב בשיקול דעתה של הרשות המקומית בכל הנוגע לקביעת אמות המידה לחקיקת
תעריפי ארנונה רק אם החלטתה בלתי סבירה בצורה קיצונית ונושאת עימה תכונה של אי צדק
הגורם עוול בולט [ראו: ע"א 565/00 עיריית קריית אתא נ' חרס, פ"ד נו(3)
784, 787 (2002)... כן ראו: ארנונה עירונית הנ"ל, בעמוד 1228], כאשר על המבקש
לתקוף את אמות המידה שקבעה הרשות המקומית לחיוב בארנונה בשל אי סבירות הנטל להראות
זאת" (פרשת ארגנטינה, פסקה 22, מפי השופט דנציגר).
פעולות
אפשריות מצד המערערת לביסוס טענת אי הסבירות יכלו לכלול עריכת השוואה למקובל לגבי
נכסים דומים ברשויות מקומיות דומות אחרות, או הנחת תשתית עובדתית לגבי ההליך
המינהלי בו הוגדרו האזורים, תוך התמקדות בשיקולים שהנחו את המשיבה ליצור הבחנה בין
האזורים (פרשת ריבוע כחול, פסקה כ"ב ואילך). אך כך לא נעשה, ואין
בפנינו תשתית עובדתית מספקת לקביעה בדבר אי סבירות ברמה שתצדיק התערבות. נזכיר, כי
הרשות המקומית כפופה בכל התעריפים שהיא קובעת, החל משנת 1993, לשיעורים המזעריים
והמרביים שנקבעו בתקנות (סעיף 9 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה
להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ולחוקים השנתיים בהמשך; רוסטוביץ, 459 ואילך). סיכומו של דבר, אף כי על פניו מעורר הפער המשמעותי ביותר
שבין תעריפי אזור א' לב' בשנים 2002-1997 חוסר נחת, אין לומר כי הרימה המערערת את
הנטל להוכיח הפליה או אי סבירות קיצונית במקרה זה. אשר על כן, ומשתוקן המצב בשנים
הבאות, איני רואה להיעתר לערעור בטענה זו.
לקראת חתימה
כט.
לקראת
חתימה, אבקש לשוב ולהזכיר דברים שיצאו מבית משפט זה לא אחת, בדבר הצורך להסדיר את
דיני הארנונה ביתר בהירות וסדר. כך נזדמן לי לומר בעניין דור אנרגיה:
"חיובי
הארנונה וההתדיינויות סביבם הם מעיין בלתי נדלה של התדיינויות, באשר לסיווגים,
באשר לשיעורים, באשר להקפאות רטרואקטיביות, ובכך לא מיצינו את קשת הפרשיות המוצאות
דרכן לבתי המשפט. עקרונות הארנונה, להבדיל משיעוריה, נקבעים על בסיס מקומי ולא על
בסיס ארצי, תוך טלאי על גבי טלאי והבדלים שאינם מוצדקים בין רשויות, ולתיקון
הדברים יפה שעה אחת קודם" (פסקה א').
ובאותה
פרשה הוסיפה דברים השופטת נאור:
"אבקש
לחזור על קריאתו החוזרת ונשנית של בית משפט זה למחוקק או למחוקק המשנה להיכנס
לעובי הקורה בנושא הארנונה. כפי שמציין חברי, על רשויות המדינה להכניס סדר בתחום
שהתיקים הנדונים בו הם "כמעיין המתגבר" (כלשון השופט רובינשטיין ב- עע"מ
5640/04 שלעיל). יש צורך בהאחדה, פישוט והבהרה ו"יפה שעת אחת קודם".
העובדה כי בענייננו נדרשנו לחזור לפירוש של צו ארנונה מלפני עשרים שנה של עירייה
אחת מיני רבות מעידה כמאה עדים כי מדובר בצורך דוחק" (פסקה 6; כן ראו פרשת ריבוע כחול; הערתי בפרשת ארגנטינה).
ל.
סיכומו
של דבר, אציע כי הערעור יתקבל חלקית – כמפורט בפסקה כ"ד מעלה. המשיבה תשלם
שכר טרחתם של באי כוח המערערת בסך 15,000 ₪.
ש ו פ ט
השופטת ע'
ארבל:
אני
מסכימה לתוצאת פסק דינו של חברי, השופט רובינשטיין. עם זאת לו דעתי תשמע יש מקום
לטעמי להמתין עם מתן פסק הדין לתוצאת הדיון הנוסף העתיד להתנהל בדנ"א
7398/09 עירית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, , אליו
הפנה גם חברי. דיון נוסף זה עתיד לעסוק בשאלות זהות לאלו המתעוררות בענייננו בהרכב
של תשעה שופטים, ויש בו בוודאי כדי להשליך על העניין שבפנינו.
ש ו פ ט ת
המשנה
לנשיאה א' ריבלין:
אתייחס
בשלב זה רק לשאלת ההשבה.
השאלות אם
קיימת עילת השבה ייחודית ועצמאית של גבייה בחוסר סמכות, וההגנות האפשריות בתביעה
ההשבה, ככול שקיימת עילת השבה, עומדות לידון במסגרת דיון נוסף שעל קיומו החליטה
נשיאת בית-המשפט העליון (דנ"א 7398/09 עיריית
ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, ). חברי מציע ליתן כבר עתה הוראה על השבה חלקית
– ובעניין זה סבור אני, כמו חברתי השופטת ארבל, כי אין מקום היום להקדים את ההכרעה
בדיון הנוסף. ההבחנה שמציע חברי בין התיק שעומד לדיון נוסף לבין ענייננו רק מחזקת
את הבחירה שמציעה השופטת ארבל – מקל וחומר. לגוף הדברים, ככלל, אין בית המשפט
מוסמך, לדעתי, לקבוע "שביל זהב", כפי שמציע חברי, כאשר הוא נדרש להכרעה
שלא במסגרת פשרה; וההכרעה – לכאן או לכאן – תבוא כאמור במסגרת הדיון הנוסף.
המשנה - לנשיאה
הוחלט
ברוב דעות כאמור בחוות דעתם של המשנה לנשיאה השופט ריבלין והשופטת ארבל, בשונה
מדעת השופט רובינשטיין, כי ההכרעה הסופית בתיק תבוא לאחר מתן פסק הדין בדנ"א
7398/09 עיריית
ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, . שלושים יום לאחר מתן פסק הדין יגישו הצדדים
הודעות משלימות בהן יתיחסו להשלכות פסק הדין לתיק זה, ובעקבות זאת יוחלט באשר
להמשך הטיפול.
5129371
54678313 ניתנה
היום, י"ח באב תש"ע (29.7.10).
