|
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים
אזרחיים
|
|
לפני:
|
כבוד המשנה לנשיאה
(בדימ') א' רובינשטיין
|
|
|
כבוד השופט ח' מלצר
|
|
|
כבוד השופטת ע' ברון
|
|
צפריה- מושב עובדים להתיישבות דתית שיתופית בע"מ
|
|
|
נ ג ד
|
|
המשיבה:
|
רשות מקרקעי ישראל
|
|
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב'
השופט ב' ארנון) מתאריך 08.02.2015 ב-ה"פ 16434-03-11
|
חקיקה שאוזכרה:
חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו: סע' 3
חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979
דניאל פרידמן, נילי כהן, חוזים (כרך א, 1991)
ג' שלו, דיני חוזים - החלק הכללי
השופט ח'
מלצר:
1.
לפנינו
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופט ב' ארנון) ב-ה"פ 16434-03-11, בגדרו נדחתה בקשת המערער להצהיר כי הוא זכאי
להגיש תביעת פיצויים לוועדת הפיצויים של המשיבה – רשות מקרקעי ישראל (להלן גם: רמ"י, או הרשות) בגין גריעת שטח מקרקעין ממשבצת המושב, אשר
ייעודו שונה מעיבוד חקלאי למגורים בשל הצורך בבניית הרחבה למושב.
להלן אביא את עיקרי הנתונים הדרושים
להכרעה במכלול.
רקע עובדתי
2.
המערער
הינו מושב בשטחי המועצה האזורית עמק לוד (להלן גם: המושב), אשר
קרקעותיו מוקצות לו על-ידי רמ"י באמצעות חוזה אשר מתחדש מתקופה לתקופה. הקרקעות מוקצות למושב בתנאי "משבצת קבע" – מכפלת מספר
הנחלות בגודל התקן לנחלה.
3.
המשיבה
הינה הגוף האחראי על ניהולם של מקרקעי ישראל מכוח חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 ובכלל זה, הקרקעות עליהן יושב המושב.
4.
במסגרת
החוזה המתחדש, שנכרת בין המושב לרמ"י בתאריך
30.04.2006 (להלן: הסכם המשבצת), הוסכם כי המושב יחכור מרמ"י: 82
נחלות; 2 יחידות מגורים לבעלי מקצוע, ו-2 משקי עזר, בשטח כולל של כ-1,851 דונם,
בסך כולל של 65,145.70 ש"ח (להלן: משבצת המושב).
5.
במהלך
שנת 1992 המושב יזם
והגיש תכנית מתאר לצורך הקמתו של פרויקט הרחבה עבורו (להלן: התכנית הראשונה). בשנת 1995 המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
דחתה את התכנית הראשונה
נוכח קירבת השטח, שעליו אמורה הייתה לקום ההרחבה, מושא תכנית זו, לנמל התעופה
בן-גוריון, והימצאותו עקב כך בתחום רעש בהתאם להגבלות תמ"א 2/4.
לאחר דחיית התכנית הראשונה – המושב ניהל משא-ומתן עם גורמים שונים במטרה לקבל
היתרים להעתקתו ממיקומו הנוכחי למיקום אחר. משא-ומתן זה לא צלח.
6.
בתאריך
14.01.1993, הופקדה תכנית מתאר מס' גז/487/11 במשרדי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה
של מחוז המרכז ובמשרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לודים (להלן: תכנית המתאר, או: התכנית), אשר עיקרי הוראותיה היו שינוי ייעודם של
50.730 דונם מקרקעות המושב, שהיו מיועדות לחקלאות ולשטחים ציבוריים פתוחים – לייעוד של מגורים, וכן
קביעת זכויות בניה לאזורי מגורים אלו.
7.
בתאריך
09.11.2004 תכנית המתאר אושרה.
נוכח אישור התכנית – שונה
ייעודם, כאמור, של 50.730 דונם ממשבצת המושב מייעוד
חקלאי לייעוד של מגורים, כך שהתווספו לה עוד 61 מגרשי מגורים (להלן: מגרשי ההרחבה). בהתאם לסעיף 2.2 להחלטה מס' 959 של מועצת
מקרקעי ישראל,
שעניינה בניה למגורים באגודות ישובים חקלאיים (להלן: החלטה 959), שהייתה בתוקף בעת כריתת הסכם המשבצת, נגרעו מגרשי ההרחבה ממשבצת המושב.
8.
נוכח
יתר הוראותיה של החלטה 959,
שקבעה, בין היתר, כי ליישוב שבו מתבצעת תכנית הרחבה תינתן הזכות להעביר לרמ"י רשימת מומלצים, אשר יוכלו לחכור את מגרשי
ההרחבה ללא צורך במכרז – המושב ראיין חוכרים פוטנציאליים והעביר לרמ"י רשימת מומלצים, אשר כרתו הסכמי חכירה פרטניים
מול רמ"י (להלן: מומלצי המושב). כמו כן, המושב פעל לביצוע עבודות הפיתוח של התכנית ולשיווקם של מגרשי ההרחבה למומלצי המושב מטעמו. יצוין כי 46 מתוך 61 מגרשי ההרחבה הוקצו למומלצים חיצוניים ולא לבני המושב, או לילדיהם. עוד יצוין, כי במסגרת הסכמי
החכירה שנחתמו בין הרשות לבין מומלצי המושב, נגבו
מהחוכרים דמי חכירה מהוונים בשיעור של 91% מערך הקרקע על-פי ייעודה למגורים, וזאת
גם על-פי הוראות החלטה 959 (בהקשר
זה, לא למותר לציין כי החלטה 959 החליפה את החלטה מס' 737 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 737), אשר קבעה דמי חכירה מהוונים של 66% בלבד
למומלצי היישובים, ושבוטלה בפסק דינו של בית משפט זה ב-בג"ץ 244/00 עמותת
שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25
(2002) (להלן: בג"ץ שיח חדש).
מאז החלטה
959 התחלפה מספר פעמים
וכיום עומדת בתוקף החלטה מס' 1504 של מועצת מקרקעי ישראל).
9.
בתאריך 22.09.2010 המושב שלח מכתב לרמ"י ובו ביקש ממנה לקבל פיצוי בגין גריעת שטח מגרשי ההרחבה ממשבצת המושב, כמתחייב, לשיטתו, מהאמור בסעיף 21 להסכם המשבצת.
בקשת
המושב נדחתה על-ידי רמ"י ובהמשך לכך – המושב הגיש, בתאריך 09.03.2011, את המרצת הפתיחה,
נושא ערעור זה.
ההליכים בפני בית המשפט המחוזי הנכבד
10.
בהמרצת
הפתיחה המושב ביקש
מבית המשפט המחוזי הנכבד להצהיר כי הוא זכאי לפנות לוועדת הפיצויים של רמ"י, כדי שוועדה זו תדון בתביעתו לפיצוי בגין
גריעתם של מגרשי ההרחבה ממשבצת המושב, על-פי תכנית המתאר. המושב טען בבקשתו כי מאחר שזכויות החכירה במשבצת המושב היו שייכות לו, ומאחר שמגרשי ההרחבה, שהיו כלולים במשבצת המושב, הוצאו ממנה, כמתחייב משינוי הייעוד שהוחל על
שטחים אלו בתכנית המתאר – הרשות חייבת לפצות אותו על שטחים אלו שנלקחו ממנו. המושב הוסיף וטען כי תוצאה זו מתחייבת גם מההסכמות
אליהן הגיעו הצדדים בהסכם המשבצת, אשר סעיף 21ג לו קובע כי אם תקופת השכירות במשבצת המושב, או בחלק ממנה, תגיע לסיומה עקב שינוי הייעוד
בה – המושב יהיה זכאי לפיצוי בגין זכויותיו באותו חלק ממשבצת המושב שהשכירות בו הופסקה.
11.
בתגובתה
להמרצת הפתיחה רמ"י טענה
כי למושב לא עומדת זכות תביעת פיצויים בגין הוצאתם של מגרשי ההרחבה משטח משבצת המושב וזאת הן בשל העובדה כי שינוי ייעודם של מגרשי ההרחבה נעשה ביוזמת המושב ונועד להיטיב עמו, והן בשל העובדה כי סעיף 21
להסכם
המשבצת, כמו גם החלטות
מועצת מקרקעי ישראל, שעליהן הוא נסמך, עוסקים במתן זכות פיצוי ליישוב, אשר זכויות
החכירה שלו במקרקעין הופסקו בעל כרחו, כתוצאה משינוי ייעוד שנעשה ביוזמת הרשות. בהקשר זה, רמ"י ציינה כי הרחבת יישובים מכוח החלטה 959 לא יכולה להיעשות אלא בהסכמת היישוב שהרחבתו
מתבקשת, וכן כי הרחבת יישוב מכוח החלטה 959 טומנת בחובה הטבה משמעותית ליישוב בדמות הזכות המוקנית לו להמליץ על זהות
כלל הדיירים שיחכרו את הקרקע נושא ההרחבה מרמ"י בפטור ממכרז.
12.
ביני
לביני, בתאריך 21.10.2012 ניתן פסק דינו של בית משפט זה ב-ע"א 7434/10
קיבוץ מגל נ' מינהל מקרקעי
ישראל מחוז חיפה (21.10.2012) (להלן: עניין קיבוץ מגל), אשר עסק גם הוא בתביעה של יישוב לפיצוי בגין
אבדן השקעותיו החקלאיות במקרקעין, אשר נגרעו משטחו עקב הרחבה בהתאם להחלטה 959. הצדדים בעניין קיבוץ מגל היו חתומים גם הם על חוזה זהה להסכם המשבצת, נשוא ענייננו. בגדרו של פסק הדין, בית המשפט
קבע (חברי, השופט ע' פוגלמן,
בהסכמת חבריי השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין והשופט א' שהם) כי החלטה 959 איננה
כוללת הוראות בדבר פיצויים בגין שינוי ייעוד הקרקע, ומשכך זכאות לפיצויים מכוח
סעיף 21 איננה קמה בנסיבות שבהן שינוי ייעוד המקרקעין, שהוביל בתורו להשבת שטחי
ההרחבה לרמ"י – נעשה
ביוזמת היישוב שממנו נגרעו השטחים.
נוכח קביעות אלו, ומשנקבע כי היישוב בעניין קיבוץ מגל יזם את שינוי ייעוד המקרקעין, בית המשפט דחה
את הערעור שם וקבע כי לקיבוץ מגל – לא קמה זכות לפיצוי בגין זכויותיו במקרקעין שייעודם שונה ושהושבו לרשות, כאשר שינוי הייעוד וההשבה בוצעו ביוזמת
היישוב לשם קידום תכנית הרחבה על-פי החלטה 959. בקשה לקיום דיון נוסף בעניין קיבוץ מגל, נדחתה בתאריך 30.12.2012 (ראו: דנ"א 7962/12 קיבוץ מגל נ' מינהל מקרקעי
ישראל (30.12.2012) (להלן: הדיון הנוסף)).
13.
המושב
ניסה לאבחן את עניינו מעובדות פסק הדין בעניין קיבוץ מגל, וזאת בשני רבדים:
ראשית – בעניין קיבוץ מגל
נקבע כי הקיבוץ יזם את תכנית ההרחבה ואילו בענייננו נטען כי המושב לא יזם את התכנית, אלא רק פעל לקידומה;
שנית – בנסיבות עניין קיבוץ מגל, הקיבוץ הרוויח בסופו של דבר מבניית ההרחבה, ומשכך נשללה זכותו לקבל
פיצויים בעבור מהלך שגרם לו במכלול, לרווח. מנגד, במקרה דנן, המושב טען כי הוא לא הרוויח מבניית ההרחבה, וזאת
כיוון שרוב קרקעות ההרחבה הוקצו, כאמור, למומלצים חיצוניים (בניגוד להקצאה בעניין קיבוץ מגל שבה רוב הקרקעות הוקצו לחברי הקיבוץ, או
לילדיהם), וגם מאחר שיחס ההיצע והביקוש בעניין קיבוץ מגל איפשר מתח רווחים גבוה יותר לקיבוץ מאשר למושב בענייננו.
14.
מנגד, רמ"י סברה כי יש להחיל את ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל על עובדותיו של המקרה דנן מאחר שבשני המקרים
דובר בהרחבה ליישוב שלא נכפתה על היישוב, אלא שנעשתה בהסכמתו, וכן נוכח העובדה
שבשני המקרים שינויי הייעוד נעשה מכוחה של החלטה 959, אשר במהותה מעניקה, לשיטת רמ"י, הטבה ליישוב, וממילא אין ליישוב זכות תביעה
כנגד הטבה שניתנה לו.
15.
בתאריך
08.02.2015 בית המשפט המחוזי הנכבד דחה את תובענת המושב וקבע כי הוא איננו זכאי להגיש תביעת פיצויים
בגין גריעת מגרשי ההרחבה ממשבצת המושב. בית המשפט המחוזי הנכבד קבע בפסק דינו כי לא
רק שלא עלה בידי המושב להוכיח
כי שינוי הייעוד, מושא תכנית המתאר נכפה עליו, אלא אף הוכח כי הוא זה שהיה הכוח המניע בקידום התכנית ומשכך יש לראות בו כ"יוזם" שלה. כך,
למשל, נקבע כי לאחר שהתכנית הראשונה, שאותה אין מחלוקת שהמושב יזם, נדחתה על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה – המושב העדיף להעתיק את עצמו למיקום חלופי
ומשניסיונותיו אלה לא צלחו, הוא ויתר על רעיון ההעתקה והחליט חלף זאת לקדם את
אישורה של תכנית המתאר. בתוך
כך, בית המשפט המחוזי הנכבד ציין את המאמצים שהמושב השקיע בקידומה של התכנית, דחה את גירסתו לפיה תכנית המתאר נכפתה עליו על-ידי ראש המועצה המקומית לודים דאז, וקבע כי מהראיות שהוצגו בפניו הוכח, לכל
היותר, כי ראש המועצה שכנע את המושב שהגשת תכנית המתאר היא המהלך הנכון בנסיבות העניין.
בהקשר זה בית המשפט המחוזי הנכבד קבע
עוד כי אמנם לפי ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל ובדיון הנוסף – כדי להכריע אם ליישוב שחלק משטחו נגרע כתוצאה משינוי ייעוד יש זכאות
לפיצויים, ראוי לבחון אם יישוב זה יזם את התכנית אם לאו – ואולם לשיטתו בחינה זו
איננה צריכה להיות טכנית וממוקדת בשאלה אם היישוב תובע הפיצויים נחשב
"יזם" כהגדרת מושג זה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אלא יש לבדוק מהותית את הדברים. בסוגיה זו
המיקוד הוא בקושיה האם תכנית ההרחבה ושינוי ייעוד הקרקע שנבע ממנה, נכפו על
היישוב, אם לאו. משכך, ונוכח הקביעות העובדתיות שתוארו לעיל – בית המשפט המחוזי
הנכבד קבע כי המושב איננו
זכאי לפיצוי בעבור גריעת חלק ממשבצת המושב כתוצאה משינוי ייעודם של מגרשי ההרחבה.
16.
ביחס
לטענות המושב לפיהן
הוא לא הפיק כל רווח כתוצאה מתכנית המתאר בניגוד לנסיבות שתוארו בעניין קיבוץ מגל – בית המשפט המחוזי הנכבד הפנה להלכה בעניין קיבוץ מגל שקבעה כי בביצועה של תכנית הרחבה על-פי החלטה 959 גלומה הטבה מובנית, שבאה לידי ביטוי בכך
שליישוב ניתנת הזכות להעביר לרמ"י רשימת מומלצים, שיוכלו לחכור את המקרקעין נושא ההרחבה בפטור ממכרז, ופסק
כי נוכח קביעה זו, דינה של טענת המושב כי תכנית המתאר איננה
מטיבה עמו – להידחות. בית המשפט המחוזי הנכבד אף תמך קביעה עקרונית זו בממצאים
עובדתיים פרטניים, שמהם עולה כי המושב ראה בעצמו כמי שנהנה מהאישור שניתן לתכנית המתאר.
המושב איננו מקבל את הקביעות הנ"ל שבפסק הדין
ומכאן הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים בערעור
17.
המושב טוען
כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד מוביל לכך ששטח מגרשי ההרחבה, שהיה כלול במשבצת המושב, נלקח ממנו מבלי שהוא קיבל כל תמורה, או שיפוי
על כך. לגישת המושב, מצב
דברים זה מהווה פגיעה בזכות הקניין שלו לצד התעשרות בלתי מוצדקת של רמ"י, שלדבריו, נהנתה באופן בלעדי מממכר מגרשי ההרחבה. לעמדת המושב, פגיעה זו בזכות הקניין שלו איננה יכולה
לסכון, בין היתר, נוכח העובדה כי זכות הקניין הינה זכות חוקתית, שלא ניתן לפגוע בה
אלא בחוק, או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו – דבר שאיננו מתקיים בענייננו.
18.
טענה
נוספת המצויה בפי המושב היא כי
פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד עומד בסתירה להלכות שנקבעו ב-בג"ץ שיח חדש וב-ע"א 1955/13 עופר מושב עובדים להתיישבות
חקלאית שיתופית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (11.09.2014) (להלן: עניין עופר):
ב-בג"ץ שיח חדש נקבע, לגישת המושב, בין היתר, כי יישוב חקלאי, אשר הייעוד של חלק
ממקרקעיו שונה, זכאי לקבל פיצויים חקלאיים עבור גריעת אותם המקרקעין משטחו. זאת,
לעמדתו, בין אם שינוי הייעוד נעשה ביוזמת היישוב ובין אם לאו. המושב מציין בהקשר זה כי פרשנות, אשר תגביל את תשלום
הפיצויים רק למקרים בהם שינוי הייעוד נעשה בעל כרחו של היישוב, היא פרשנות קיצונית
ולא ראויה של בג"ץ שיח חדש.
בעניין עופר נקבע, לשיטת המושב, כי לעניין פיצוי עבור קרקע חקלאית שהוחזרה לרמ"י יש להבחין בין קרקע חקלאית שהושבה לרמ"י מתוך השטח החקלאי העודף של היישוב – שבה אין
זכאות לפיצוי, לבין קרקע שהושבה לרמ"י מתוך משבצת היישוב – שבה קיימת זכאות לפיצוי. לטענת המושב, מאחר שבענייננו מגרשי ההרחבה נלקחו מתוך משבצת המושב, יישומה של ההלכה שנקבעה בעניין עופר מחייב מתן פיצוי למושב.
19.
המושב מוסיף
וגורס כי הקביעה הפרשנית של בית משפט זה בעניין קיבוץ מגל, לפיה החלטה 959 איננה כוללת הוראות בדבר פיצוי היישוב החקלאי
בגין שינוי הייעוד של קרקעותיו – שעמדה ביסוד פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד
– התבססה, בין היתר, על ההשוואה בין החלטה זו לבין ההסדר שבהחלטה 737, אשר לפי קביעת בית המשפט בעניין קיבוץ מגל: "לא החיל הוראות פיצוי". קביעה זו,
לשיטת המושב, בטעות יסודה. לגישתו, מתן זכות החכירה
למומלצי היישובים החקלאיים בשווי של 66% משווי הקרקע – שנכללה בהחלטה 737 ובוטלה ב-בג"ץ שיח חדש – היוותה כשלעצמה פיצוי ליישוב בגין גריעת
השטח החקלאי מתחומו. משכך, יש לפרש את החלטה 959, בשונה מהפרשנות שניתנה לה בעניין קיבוץ מגל ולקבוע כי החלטה זו כוללת הסדר פיצוי
כנ"ל.
20.
לבסוף,
לעמדת המושב, בין המקרה דנן לבין הנסיבות בעניין קיבוץ מגל מתקיימות מספר הבחנות רלבנטיות, אשר יש בהן,
לשיטתו, כדי להצדיק תוצאה שונה:
(א)
בעניין קיבוץ מגל, חוכרי ההרחבה זכו בהטבה משמעותית בדמות
שיעורי תשלום מוזלים שנעו בין 36% ל-41% מערך הקרקע. כל זאת מכוחה של החלטה מס' 1058 של מועצת
מקרקעי ישראל,
שעניינה: "הנחות בהקצאת קרקע למגורים ביישובי קו התפר" (להלן: החלטה 1058). מנגד, בענייננו, מומלצי המושב לא קיבלו הטבה דומה ונדרשו לשלם, כאמור, 91%
משווי הקרקע בתמורה לזכות החכירה.
(ב)
בעניין קיבוץ מגל, רוב חוכרי ההרחבה היו בני דור ההמשך של
הקיבוץ, לעומת המשתכנים במגרשי ההרחבה בענייננו, שהינם, כאמור, חיצוניים לתושבי המושב.
(ג)
בעניין קיבוץ מגל, הקיבוץ בעצמו יזם את תכנית ההרחבה. מנגד,
בנידון דידן, לגישת המושב, הוא לא יזם את תכנית המתאר, אלא רק שיתף פעולה עמה, כאשר מי שיזמה אותה הייתה הוועדה המקומית לתכנון
ולבניה לודים.
21.
הרשות, מנגד,
סומכת את ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד ועל הדרך שבה הוא יישם את
ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל.
לטענתה, חרף ניסיונותיו של המושב לאבחן את עניינו מעניין קיבוץ מגל – המקרה שלפנינו מעלה אותן השאלות והאבחנות המשפטיות שעניין קיבוץ מגל העלה, ועל כן יש להכריע בו בהתאם. בתוך כך, הרשות טוענת כי החלטה 959 איננה כוללת בתוכה מנגנון פיצוי וכי סעיף 21 להסכם המשבצת נועד לחול רק על מצבים שבהם שינוי ייעודה של
הקרקע נכפה על המושב. בהתאם
למערך התחייבויות זה, ובהתחשב בכך שבית המשפט המחוזי הנכבד קבע, כעניין שבעובדה, שהמושב יזם וקידם את תכנית המתאר, ושהמושב זכה בהטבות המובנות הגלומות בהחלטה 959 – אין מקום לסטות מהמסקנה אליה בית המשפט
המחוזי הנכבד הגיע.
הדיונים בערעור והתפתחויות נוספות
22.
בדיון
שנערך בתאריך 13.06.2016, לאחר שנשמעו טיעוני הצדדים, נשאלה באת-כוח הרשות האם מרשתה תסכים להעניק למושב, לפנים משורת הדין, תשלום בסך של 3,000
ש"ח לכל חלקה, וזאת מכוחה של החלטה מס' 1180 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 1180; יצוין כי החלטה 1180 הינה ההחלטה שהחליפה את החלטה 959. כאמור בפיסקה 8 שלעיל, כיום עומדת בתוקף
לעניין זה החלטה מס' 1504 של מועצת מקרקעי ישראל), שמאפשרת ליישוב שמתבצעת בו הרחבה לקבל תשלום עבור סיוע
בשדרוג תשתיות קיימות בשכונות ותיקות.
באת-כוח הרשות הביעה, בתגובה, את חששה מפני השלכות רוחב
שעלולות להיווצר אם הרשות תסכים להענקת הסכום הנ"ל. לכן, בהחלטה מתאריך 14.06.2016 הורה בית
המשפט כי רמ"י תבחן
את השלכות הרוחב שעלולות להיווצר נוכח הצעת הפשרה האמורה, ותגיש הודעה משלימה
בנידון.
23.
בתאריך
07.07.2016 רמ"י הודיעה
כי מאחר שהחלטה 1180 היא
ההחלטה הראשונה שקבעה את האפשרות לקבלת סיוע עבור שדרוג תשתיות קיימות ונוכח
העובדה שהחלטה זו הינה החלטה צופת פני עתיד בלבד – המושב, שההרחבה בו התבצעה לפני כניסת החלטה 1180 לתוקף, איננו זכאי לקבלת תשלום בגינה. רמ"י הוסיפה כי החלה רטרואקטיבית של החלטה 1180 על המושב, גם אם בדרך של פשרה בנסיבות המקרה, עשויה
להשליך על כ-4,000 עסקאות שבוצעו עובר לקביעתה של החלטה 1180 שהמשמעות הכלכלית של החלטה 1180 עליהן, נאמדת בכ-12,000,000 ש"ח. בנסיבות
אלו, רמ"י סירבה להצעה שהופנתה אליה.
24.
בתגובתו
להודעת הרשות
הנ"ל, מתאריך 14.07.2016, ולאחר שחזר שוב על נימוקי הערעור, המושב טען, מנגד, כי לא מתקיימים שיקולי רוחב, אשר
אמורים למנוע את קבלת הצעת בית המשפט על-ידי רמ"י. לשיטת המושב – בשים לב לכך שהחלטה 1180 נכנסה לתוקף בתאריך 10.05.2009, כל העסקאות
אשר נחתמו לפני כניסתה לתוקף כפופות להתיישנות. משכך, המשמעות האופרטיבית היחידה
שתהיה להחלה הרטרואקטיבית של החלטה 1180 היא תשלום פיצויים עבור אותן עסקאות שאושרו מבחינה עקרונית מכוחה של החלטה 959, אך הוקצו בפועל לאחר כניסתה לתוקף של החלטה 1180, ויש להניח כי אין מדובר במספר רב של עסקאות.
המושב הוסיף וגרס כי התחזיות של רמ"י הינן עיוניות באופיין, כי המשמעות הכלכלית בפועל מצומצמת יותר, וכי נוכח
רווחיה הגדולים של הרשות מהעיסקאות – אין במתן תשלום מכוח החלטה 1180, כדי להשפיע, לשיטתו, באופן משמעותי על
פעילותה.
25.
הרשות הגיבה
על טיעוני המושב וטענה
כי אין הבדל ענייני שמאפשר להבחין בינו לבין יישובים אחרים, שעשויים לבקש תשלום
מכוח החלטה
1180. בהקשר זה הרשות גרסה כי טענת המושב לפיה הוא יוכל לקבל תשלום שלא מגיע לו בדין
מכוח החלטה
1180 מחד גיסא, אך
יישובים אחרים לא יהיו זכאים לאותו התשלום בשל התיישנות מאידך גיסא – איננה הולמת
שיקולים של "מראית פני הצדק". הרשות הוסיפה וטענה כי התחשיב אותו היא ערכה איננו
תיאורטי אלא מבוסס על ממצאים פרטניים של עסקאות ספציפיות שנעשו ולפיכך העברת
התשלום למושב מכוח החלטה 1180 עלולה לגרום השפעה ישירה עליהן. לבסוף, הרשות גרסה כי לרווחיה, אשר לא הוכחו בבית המשפט
ושאינם רלבנטיים להליך דנן – אין ולא צריכה להיות השלכה על השאלה האם ראוי שהמושב יקבל תשלום שלו הוא איננו זכאי.
26.
בתאריך
28.11.2016, לאחר דיון נוסף שנערך בפנינו ושגם בו לא הושגה הסכמה להסדר כלשהו –
הצדדים שבו וחזרו על טיעוניהם, ולפיכך לא נותר לנו אלא לפסוק במכלול על פי שורת
הדין, ולכך אגש מיד בסמוך.
דיון והכרעה
27.
אקדים
מסקנה לניתוח ואומר כי לאחר שעיינתי בנימוקי הערעור ושקלתי את טיעוני באי-כוח
הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות, וכך
אציע לחברי ולחברתי שנעשה.
סדר הניתוח יהיה כדלקמן:
ראשית, אדון בעילה החוזית שהמושב העלה, לפיה הוא זכאי לפיצויים מכוחם של הסכם המשבצת והחלטה 959;
שנית, אתייחס לטענותיו של המושב לפיהן התוצאה שאליה הגיע בית המשפט המחוזי הנכבד פוגעת בזכותו לקניין
ומהווה עשיית עושר ולא במשפט של הרשות;
שלישית, אבחן האם פסק דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד עומד בסתירה להלכות שנקבעו
בבג"ץ
שיח חדש ובעניין עופר.
עתה אפרט הדברים ראשון-ראשון
ואחרון-אחרון.
העילה החוזית
28.
סעיף
א(10) להחלטת היסוד של מועצת מקרקעי ישראל מתאריך 17.05.1965 (להלן: החלטת היסוד) קובע כדלקמן:
"בהסכמי חכירה
של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם
החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק
זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו, בשיעור שייקבע על ידי
המועצה בכללים שתוציא".
29.
בהתאם
לכך, סעיף 21א להסכם המשבצת מורה
כי:
"אם ישתנה
יעודה של המשבצת או של חלק ממנה, על-ידי תכנית על פי חוק התכנון והבניה
תשכ"ה-1965 או על פי כל דין, יהיה המשכיר רשאי להביא לידי סיום מוקדם את
תקופת השכירות של המשבצת או של אותו חלק ממנה אשר לגביו שונה הייעוד, ולהחזיר
לעצמו את החזקה במשבצת או באותו חלק ממנה אשר לגביו שונה הייעוד – וזאת לאחר מתן
הודעה מוקדמת לאגודה על סיום השכירות והחזרת החזקה כאמור".
30.
הנה כי
כן לפי הסכם המשבצת והחלטת
מועצת מקרקעי ישראל שבהתאם לה הוא נוסח – שינוי ייעוד המקרקעין במשבצת המושב מביא את הסכם השכירות באותו שטח לידי סיום.
סעיף 21ג להסכם המשבצת, אשר
מסדיר את מנגנון הפיצוי למושב במקרים כאלה, קובע בהקשר זה כדלקמן:
"האגודה תהיה
זכאית לפיצוי בעד זכויותיה והשקעותיה שהיו קיימות במועד סיום השכירות כאמור לעיל
באותו חלק מהמשבצת שלגביו הסתיימה השכירות כאמור, לרבות עבור מחוברים שהושארו
באותו חלק".
31.
המקור
לתביעתו הנטענת של המושב לפיצויים נעוץ בפרשנותו של סעיף 21ג להסכם המשבצת הנ"ל ובפרט בשאלה הפרשנית אם הזכאות
לפיצויים הקבועה בו חלה גם כאשר שינוי הייעוד שהוביל לסיום השכירות נעשתה ביוזמת המושב, או שמא רק כששינוי הייעוד נכפה עליו.
32.
בית
המשפט המחוזי הנכבד קבע כי שאלה זו הוכרעה בעניין קיבוץ מגל שבו נקבע כי סעיף 21ג (אשר נוסח זהה שלו נידון
באותו מקרה) מקנה זכאות לפיצויים רק במקרים שבהם שינוי ייעוד הקרקע נכפה על
היישוב, ואיננו מקנה זכאות לפיצויים כאשר זה נעשה ביוזמת היישוב. מסקנתי בנקודה זו
דומה. בית המשפט בעניין קיבוץ מגל
פירש את סעיף 21ג, כמו גם את שאר ההוראות הכלולות בהסכם המשבצת, הן על-פי לשונם והן על-פי הרקע לכריתת ההסכם,
ועל-פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל הרלבנטיות ליישובים חקלאיים, שהיוו את התשתית
הנורמטיבית ליחסים החוזיים בין רמ"י לבין חוכרי הקרקעות השונים (ראו: פיסקאות 17-14 לעניין קיבוץ מגל). לאחר שעשה כן, בית המשפט הגיע לכלל מסקנה
כי:
"לא ניתן לקרוא
להחלטה 959 בדרך של פרשנות שיפוטית, הסדרי פיצוי שלא עוגנו בהחלטות מועצת מקרקעי
ישראל... מסקנתנו היא כי הפרשנות שעולה בקנה אחד עם תכליתו הסובייקטיבית של ההסכם
על רקע נסיבות כריתתו היא הפרשנות שבה דוגל המינהל – כלומר, שלא קמה למערער זכאות מכוח סעיף 21 להסכם
לפיצוי בגין השקעות וזכויות חקלאיות בנסיבות שבהן שינוי ייעוד המקרקעין והשבתם
למינהל נעשו ביוזמתו, במסגרת קידום תכנית הרחבה לפי החלטה 959" (ראו: פיסקה 17 לפסק הדין; ההדגשה שלי –
ח"מ).
זאת ועוד – בדחותה את הבקשה לקיום
דיון נוסף בעניין קיבוץ מגל,
קבעה חברתי, המשנָה לנשיא (כתוארה אז) השופטת מ' נאור, בין היתר, כדלקמן:
"בית המשפט
קיבל את טענת המינהל כי הסעיף [סעיף 21 להסכם המשבצת שנידון שם – ח"מ] חל רק במקרה ששינוי הייעוד נכפה על המבקש" (ראו: פיסקה 3 לדיון הנוסף; ההדגשה במקור – ח"מ)
33.
פסק הדין
בעניין
קיבוץ מגל,
וההחלטה בדיון הנוסף,
מדברים איפוא בעד עצמם וקובעים כי כאשר שינוי ייעוד של מקרקעין נעשה ביוזמתו של
יישוב – אותו יישוב לא יהיה זכאי לפיצוי מרמ"י בגין גריעת השטחים שייעודם שונה – משטחו. נוכח
האמור – אין צורך שאדרש כאן לכל השיקולים הפרשניים שהועלו על-ידי בא-כוח המושב,
שתכליתם לתקוף את המסקנה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל.
34.
נותרה
לבירור השאלה האם נסיבותיו הפרטניות של המושב ושל הליך ייזומה של תכנית המתאר כאן, שונות מהנסיבות המתוארות בעניין קיבוץ מגל באופן המצדיק החלה שונה של הדין על עובדות
המקרה תוך סטיה ממה שקבע בעניין בית המשפט המחוזי הנכבד? התשובה לכך, לדעתי, היא
שלילית. אנמק את עמדתי זו בהתייחס לכל אחד מן ההבדלים הנטענים על-ידי המושב:
(א) גם אם אקבל את טענת המושב כי ההטבה שחוכרי הקרקעות בעניין קיבוץ מגל קיבלו מכוח החלטה 1058, מהווה הטבה שניתנה לקיבוץ (ולא הטבה שניתנה
לחוכרים, כפי שנטען על-ידי רמ"י) – עדיין אין בכך כדי להצדיק את אבחון המקרה בענייננו. זאת מאחר שההטבה שקיבוץ מגל זכה בה לא נבעה מרצונה של הרשות להעניק לקיבוץ מעין "פיצוי" על
גריעת השטחים החקלאיים משטחו לפי החלטה 959, אלא אך ורק בשל העובדה שאותו קיבוץ ממוקם באזור גיאוגרפי, אשר מועצת
מקרקעי ישראל החליטה להעניק הטבות נוספות למשתכנים בו. בהקשר זה יש לציין כי אלמלא
קיבוץ מגל היה ממוקם באזור הנ"ל, אף הוא לא היה
זוכה בהטבה לפי החלטה 1058, ואין
טעם להניח שעובדה זו הייתה משנה את פסק הדין בעניינו. משכך, העובדה שהמושב לא קיבל את ההטבה לפי החלטה 1058, שקיבוץ מגל זכה בה, נובעת מההבדל הגיאוגרפי שלפיו שני
היישובים ממוקמים באזורי עדיפות שונים, ואיננה מצדיקה את אבחון המקרה דנן מההלכה
שנקבע בעניין קיבוץ מגל.
(ב) העובדה כי בעניין קיבוץ מגל רוב חוכרי ההרחבה היו מומלצים בני דור ההמשך
של הקיבוץ ואילו חוכרי מגרשי ההרחבה פה הינם מומלצים חיצוניים – גם היא לא מצדיקה את אבחון עניינו של המושב מעניין קיבוץ מגל. בהקשר זה מקובלת עליי קביעתו של בית המשפט המחוזי הנכבד
כי אין לפרש את ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל כקובעת שיש לבחון לגופו כל מקרה של אישור תכנית הרחבה לפי החלטה 959 ולבדוק האם בנסיבותיו תכנית ההרחבה מיטיבה עם היישוב. ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל קובעת כי באישור תכנית הרחבה לפי החלטה 959 גלומה הטבה מובנית עבור היישוב, בכך שהיא מקנה זכות לישוב להעביר
רשימת מומלצים לרמ"י, אשר
יקבלו את זכות החכירה בהרחבה בפטור ממכרז. דברים אלו מפורשים בעניין קיבוץ מגל, שם נאמר כך:
"ואמנם, היקף
ההטבה עבור היישוב החקלאי הטמונה במתווה החלטה 959 הוא מוגבל ביחס להיקף ההטבה
שהיה גלום בהחלטה 737 שלא עמדה בביקורת שיפוטית. בצד האמור, גם במתווה הנוכחי
גלומה הטבה עבור היישוב החקלאי שאין להקל בה ראש, והיא האפשרות להעביר למינהל
רשימת מומלצים של האגודה שלהם יוחכרו המגרשים בפטור ממכרז".
זאת ועוד – גם אלמלא ההלכה הנ"ל,
בית המשפט המחוזי הנכבד קבע בענייננו כממצא עובדתי, אשר לא מצאתי לנכון להתערב בו, כי בנסיבות המקרה דנן – המושב הוטב למעשה מהאפשרות להעביר רשימת מומלצים לרמ"י. לפיכך גם לשיטת המושב, שכאמור איננה מקובלת עלי – החלטה 959 היטיבה עמו בפועל, וממילא אין טעם טוב לאבחן
את עניינו מעניין קיבוץ מגל.
(ג) המושב, כאמור, מוסיף וגורס כי הוא לא יזם את תכנית המתאר, אלא רק קידם אותה ופעל להצלחתה וכי בכך
עניינו שונה מעניין קיבוץ מגל,
שבו נקבע כי הקיבוץ יזם את תכנית ההרחבה. גם דין טענה זו של המבקש להידחות. בדיון הנוסף חודדה ההלכה שנקבעה בעניין קיבוץ מגל שלפיה רק במקרה ששינוי ייעוד הקרקע נכפה על היישוב, תהיה זכאות לפיצוי בגינו. בית
המשפט המחוזי הנכבד קבע
בענייננו, לאחר בחינת ראיות ושמיעת עדים, כי לא רק שתכנית המתאר לא נכפתה על המושב, אלא הוא אף תמך בה וקידם אותה (ראו: פיסקאות
42-36 לפסק הדין). משכך, גם אילו הייתי מקבל את הפרופוזיציה לפיה המושב לא "יזם" את התכנית, אלא רק תמך בה וקידם אותה, מבלי שנכפה לעשות
זאת – אין בכך כדי לסייע לו.
35.
לסיכום
פרק זה – כפי שכבר נקבע בעניין קיבוץ מגל ובדיון הנוסף – הסכם המשבצת והחלטה 959 אינם מקימים זכאות לפיצוי בגין גריעת חלק
ממשבצת היישוב, מקום ששינוי ייעוד המקרקעין שהוביל לגריעת השטח נעשה ביוזמת
היישוב, או בתמיכתו ולא נכפה עליו. יישומה של הלכה זו על עובדות המקרה דנן, כפי
שנעשה על-ידי בית המשפט המחוזי הנכבד – מקובל עלי. נוכח האמור, הסכם המשבצת והחלטה 959 אינם מקימים זכאות לפיצוי בענייננו.
הפגיעה בקניין ועילת עשיית עושר ולא במשפט
36.
כפי
שפורט בפיסקה 17 שלעיל, המושב טוען כי התוצאה לפיה הרשות תהנה מתשלום התמורה בעד מגרשי ההרחבה מבלי שתפצה את המושב, שמגרשים אלו נגרעו משטחו – מהווה הן פגיעה
בזכות הקניין שיש למושב על מגרשי ההרחבה, והן
התעשרות שלא כדין של הרשות. בהקשר זה המושב אף הרחיב את היריעה וטען כי אי מתן הפיצוי אף פוגעת בזכותו החוקתית
לקניין, המעוגנת כיום במשפטנו בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו.
לבירור טענות אלו אפנה עתה.
37.
אין
מחלוקת בין הצדדים על כך שהסכם המשבצת הינו חוזה תקף. משמעות הדבר היא, אם לחזור למושכלות יסוד,
כי הן המושב והן רמ"י הסכימו ביניהם על ההסדרים שמצאו את ביטויים בהסכם המשבצת וכי הדין נותן תוקף להסכמות אלו (ראו והשוו:
גבריאלה שלו דיני חוזים – החלק הכללי לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי 15-13 (2005); דניאל פרידמן ונילי כהן
חוזים כרך א 9-7 (1991)). ממילא, משעה שנקבע כי פרשנותו הנכונה של הסכם המשבצת הינה כי המושב לא יהיה זכאי לפיצוי בגין שינוי ייעוד וגריעת
חלק ממשבצת
המושב, שעה ששינוי ייעוד
זה לא נכפה עליו – משמעות הדבר היא כי בעת כריתת החוזה המושב הסכים, בין היתר, לכך שבמקרה שבו תיגרע חלק ממשבצת המושב כתוצאה משינוי ייעוד שלא נכפה עליו – הוא לא
יהיה זכאי לפיצוי בשל כך. ממילא, טענתו של המושב לפגיעה בזכויותיו, דינה להידחות באשר המושב הוא שהסכים חוזית מלכתחילה להסדר זה עם הרשות.
38.
האמור ביחס
לזכות הקניין, נכון גם ביחס לטיעוני המושב ביחס לדיני עשיית עושר ולא במשפט. משעה שהמושב התקשר בחוזה שמכוחו הוא הסכים – כך נקבע בעניין קיבוץ מגל – כי הוא לא יהיה זכאי לפיצוי בשל גריעת מגרשי ההרחבה ממשבצת הישוב, שלא נכפתה עליו, לא ניתן עוד לטעון כי התעשרותה של רמ"י כתוצאה מהחכרת מגרשי ההרחבה למומלצי המושב מהווה התעשרות שלא כדין של רמ"י. יפים לעניין זה דבריהם של פרידמן ובר-אור בספרם:
"אם נכרת חוזה
בין א ל-ב שלפיו רכש א מ-ב, במחיר 70 אלף שקל, נכס ששוויו 100 אלף שקל, אין ל-ב
זכות להשבת ההפרש של 30 אלף שקל. שלילת זכות ההשבה נגזרת מדיני חוזים. אף ש-א הפיק
רווח מן החוזה, ואילו ל-ב נגרם הפסד, הרי כל עוד עומד החוזה בעינו, מושתתת
התעשרותו של א על זכות שבדין. אם הדין מכיר בתוקף החוזה למרות חוסר איזון בתמורה,
אין חוסר איזון זה יכול לשמש בסיס לתביעת השבה" (ראו: דניאל פרידמן ואלרן
שפירא בר-אור דיני עשיית עושר ולא במשפט מהדורה שלישית כרך א 97 (2015))
ובהמשך:
"צד שהעביר
טובת הנאה במסגרת חוזה תקף איננו יכול לטעון כלפי המקבל כי התעשר שלא כדין על
חשבונו, זאת, אף אם התובע עשה "עסק רע", כגון שמכר רכוש ששוויו מליון
שקל תמורת 600 אלף שקל. עובדה זו איננה מקנה לו עילה להשבה. החוזה שנוצר מהווה
"עילה" או "צידוק" לרווח שהפיק המקבל לפיו. זהו גם שורשו של
הכלל החשוב שלפיו כאשר קיים חוזה בין הצדדים, אין מקום לתביעה בגין עשיית עושר
לגבי מה שנכלל בחוזה. במקרה כזה אין המקבל זוכה בטובת הנאה 'שלא על פי זכות שבדין'
כאמור בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט" (שם, בעמ' 136).
עמדה זו התקבלה כהלכה במשפטנו, עיינו:
ע"א 11/87 מדינת ישראל נ' לנדאו, פ"ד מג(4) 287,292 (1989); ע"א
616/04 עמותת מורים בונים בלוד נ' דו בר חברה לעבודות בניה בע"מ, פיסקה 22 (13.12.2006); ע"א 276/09 טאבא נ' מינהל מקרקעי ישראל, פיסקה 20 (02.01.2011)).
39.
הנה כי
כן, טיעוניו של המושב לפיהם
התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי הנכבד פוגעת בזכות הקניין שלו ומובילה להתעשרות
שלא כדין של הרשות,
יכולים היו אולי להיטען (ואינני מחווה דעה בשאלה אם הם היו מתקבלים) במסגרת פסק
הדין, אשר היה דן בפרשנות הנכונה של הסכם המשבצת. אך משעה שסוגיה זו הוכרעה, כאמור, בעניין קיבוץ מגל, הרי שהן הטענה בדבר הפגיעה בקניין והן הטענה
בדבר עשיית העושר של הרשות – דינן להידחות.
הזכאות מכוח הפסיקה
40. דרך נוספת, אשר המושב מבקש להיבנות ממנה היא באמצעות הטענה כי פסק
דינו של בית המשפט המחוזי הנכבד, שכאמור יישם נכונה את פסק הדין בעניין קיבוץ מגל, עומד בסתירה לפסקי דין אחרים של בית משפט זה
– בג"ץ
שיח חדש ועניין עופר. שני פסקי דין אלו, לגישת המושב, מחייבים מתן פיצויים בענייננו. לבחינת טענה
זו אגש עתה.
41.
בבג"ץ שיח חדש, נסקרה, בין היתר, מדיניותו המקורית של מינהל
מקרקעי ישראל (כיום – רמ"י) בנוגע להחכרת קרקעות חקלאיות. בהקשר זה פסק הדין הפנה לסעיף א(10) להחלטת היסוד, אשר הוזכר בפיסקה 28 שלעיל, שקבע כאמור כי
באותם מקרים שבהם ישונה יעודה של קרקע – היא תושב לרשות, והחוכר יהיה זכאי לפיצוי עבורה בשיעור שיקבע
על-ידי המועצה בכללים שתוציא. בהמשך נאמר בפסק הדין כדלקמן:
"מדיניות
הפיצוי שהנחתה את חברי ועדת הפיצויים הייתה השבה לחקלאי את שווי זכויותיו והשקעותיו
בקרקע ללא כל זיקה לערכה של הקרקע לאחר שינוי הייעוד... כן נקבע בהם (בחוזים
שנכרתו עם החקלאים – ח"מ) כי במקרה של שינוי ייעוד יהא על החקלאי להשיב
את הקרקע שחכר למינהל, ובעקבות כך יהא זכאי לפיצויים על בסיס הפיצויים אשר היו
מגיעים לבעל הזכות לו הופקעה זכותו לפי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור הקיימים, בעת
ביטול חוזה החכירה. מאז תחילת שנות התשעים התקבלו החלטות אשר אינן עולות בקנה אחד
עם מדיניות קרקעית זו. ההחלטות שבהן עסקינן גם הן חריג למדיניות זו. להלן יובאו
תוכן שלוש ההחלטות והרקע להן" (ראו: פיסקה 7 לפסק הדין).
בהמשך, תוארה בפסק הדין החלטה 737, שהייתה אחת ההחלטות שעמדה לביקורת. ההחלטה
תוארה כך:
החלטה 737 עוסקת
בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים, כאשר ההרחבה ושינוי הייעוד מתבצעים ביוזמת האגודה השיתופית. החלטה 737 נותנת ליישובים החקלאיים הטבה
כלכלית בדמות הפחתת דמי החכירה ומאפשרת לבני המקום, או למומלצים אחרים שנבחרו
על-ידי האגודה, בהתאם לצרכיה, לחכור את המגרשים שהורחבו ללא מכרז.
ההחלטה עוסקת
ב'הרחבות למגורים באגודות ישובים חקלאיים שהם מושב עובדים, כפר שיתופי, מושב
שיתופי, קיבוץ או אגודה שתופית חקלאית'. על-פי ההחלטה, יכולה האגודה השיתופית
החקלאית החוכרת קרקע מהמינהל להחליט על הרחבתה לצורכי מגורים..." (ראו: פיסקה
14 לפסק הדין; ההדגשות שלי – ח"מ).
42.
החלטה 737, שכאמור,
בוטלה בבג"ץ שיח חדש, הייתה ההחלטה שהסדירה מקרים שבהם שינוי ייעודה של קרקע התבצע ביוזמת
האגודה השיתופית. ממילא, מרגע שהחלטה 737 בוטלה – לא היה קיים הסדר בנוגע לשינוי ייעוד שכזה עד לקביעתה של החלטה 959, ובית המשפט בבג"ץ שיח חדש לא קבע דבר בנוגע להסדר שכזה. בהקשר זה נפסק:
"...המדינה אינה מציגה מה תהיה מדיניותה
החדשה אשר תבוא במקום זו שמצאה את ביטויה בהחלטות (הכוונה להחלטות מס' 717, 727 ו-737 של מועצת מקרקעי ישראל
– ח"מ). היא טרם גיבשה מדיניות כזו, אך אין בכך
להצדיק דחייה של עמדת המדינה... כשהנסיבות והצרכים משתנים ומצדיקים זאת, רשאית
הרשות המוסמכת לשנות את מדיניותה זו. לשום אדם אין זכות שמדיניות כלכלית שנקטה
הרשות תמשיך להתקיים... כך נהגה מועצת מקרקעי ישראל בענייננו. על-פי נסיבות המקרה
כולן, ובעיקר לאור האמור בדוח ועדת מילגרום, הגיעה מועצת מקרקעי ישראל למסקנה
ששלוש ההחלטות אינן סבירות, וכי ראוי לשקול מחדש את מדיניותה בנושאים שבהם ניתנו
שלוש ההחלטות. לנוכח כל מה שהוברר ולנוכח המלצות ועדת מילגרום נדרשים שיקול-דעת מחודש וכן איזון אחר
של השיקולים והאינטרסים הצריכים לעניין,
כשכבר עתה נהיר לה למועצה שהמדיניות הקודמת אינה יכולה להימשך. החלטה כזו סבירה
היא, ואין יסוד שנתערב בה" (פיסקה 35 לפסק הדין; ההדגשות שלי – ח"מ).
הנה כי כן, בג"ץ שיח חדש קבע במפורש כי בעת מתן פסק הדין, המדינה נמנעה מלהצהיר מה תהיה המדיניות שתחליף את החלטה 737 (ואת ההחלטות האחרות נושא פסק הדין) והסתפקה
בכך שהיא מתכוונת להפעיל את שיקול דעתה כדי למצוא איזון אחר כלשהו, בין השיקולים
והאינטרסים הרלבנטיים, ובית משפט זה קיבל עמדה זו. משכך, אין בידי לקבל את טענתו
של המושב לפיה בבג"ץ שיח חדש נקבע כי חלף ההסדר הקבוע בהחלטה 737 ייקבע הסדר פוזיטיבי אחר, המעניק זכאות לפיצוי
עבור יישובים שחלק מקרקעותיהם נגרעו משטחם בגין הרחבה שנעשתה ביוזמתם, ומכל מקום
לא נכפתה עליהם.
43.
מכאן
לבחינת טענתו של המושב לגבי
ההלכה שנקבעה בעניין עופר. באותו
עניין דובר במושב, אשר הוקצו לו בחוזה משנת 2002, 457 דונם פחות מאשר הוקצו לו
בחוזה קודם משנת 1999. המושב שם סבר כי הוא זכאי לפיצוי בגין השטחים שנגרעו משטחו,
וזאת מכוחה של החלטה מס' 343 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 343; זה המקום לציין כי כבר במועד מתן פסק הדין בעניין עופר, החלטה 343 הוחלפה בהחלטה מס' 1023 של מועצת מקרקעי ישראל), אשר עסקה בנוהל הפיצוי
בגין חכירה שהופסקה באמצע תקופת החכירה.
סעיף ב(4) להחלטה 343 קבע, בין היתר, כי אחד התנאים, אשר יישוב
שמבקש פיצוי מכוחו נדרש לעמוד בהם, הוא שהקרקע הוחכרה ל"זמן ארוך".
המושב בעניין עופר טען כי
אמנם חוזה החכירה שנחתם בינו לבין מינהל מקרקעי ישראל (כיום – רמ"י) היה לתקופה של שלוש שנים, שאיננה מוגדרת
כ"זמן ארוך" לפי החלטה 343, אך נוכח העובדה שחכירת המקרקעין נעשתה, במהלך השנים, באמצעות חוזי חכירה
קצרים שהתחדשו אחת לכל כמה שנים, כוונת הצדדים הייתה לראות בחוזים מתחדשים אלה
כחכירה ל"זמן ארוך", אשר רק מסיבות טכניות לא נעשתה באמצעות חוזה ארוך
טווח.
בית המשפט (מפי חברי, השופט נ' הנדל, בהסכמת חבריי: המשנָה לנשיא (כתוארה אז) מ' נאור והשופט י' עמית) דחה את הטענה הנ"ל ואישר את פסק דינו של
בית המשפט המחוזי שקבע כי לנוכח העובדה שהשטח שנגרע מהמושב באותו עניין לא היה חלק
ממשבצת היישוב, אלא שטח עודף לו – לא ניתן לקבוע שכוונת הצדדים המקורית הייתה
להחכיר אותו שטח עודף לטווח ארוך. יחד עם זאת, גם קביעתו הנ"ל של בית המשפט
המחוזי לא הייתה קביעה עקרונית בנוגע להחכרת מקרקעין מחוץ למשבצת היישוב, אלא
קביעה עובדתית, אשר עוגנה בחומר הראייתי שהוצג בפני בית המשפט באותו עניין.
44.
ניתוח
פסק הדין בעניין עופר מעלה
את ההבחנות הבאות ביחס לענייננו:
ראשית – בעניין עופר נבחנה הזכאות לפיצוי מכוח החלטה 343, ואילו בענייננו המושב מבקש לבסס את זכאותו מכוח החלטה 959 ומכוח הסכם המשבצת.
שנית – עניין עופר לא עסק
במקרקעין שנגרעו משטחו של יישוב בגין שינוי ייעוד שנעשה ביוזמת היישוב, או בהסכמתו
כבענייננו, אלא במקרקעין שהרשות החליטה להפסיק להקצות ליישוב, וזאת כנגד רצונו. משכך, אין סתירה בין
הקביעה בעניין קיבוץ מגל
לפיה יישוב לא יהיה זכאי לפיצוי בגין קרקעות שנגרעו משטחו בעקבות שינוי ייעוד
שנעשה ביוזמתו, לבין הקביעה בעניין עופר.
שלישית – בעניין עופר לא
נקבע כי גריעת שטח ממשבצת היישוב מזכה אוטומטית בפיצויים, אלא כי בנסיבות המקרה
שם, העובדה שהשטח שבגין גריעתו התבקשו פיצויים היה שטח עודף על שטח המשבצת –
הצטרפה לנסיבות אחרות שבגינן פורש חוזה החכירה שם כחוזה שאיננו ל"טווח
ארוך". ממילא, דין טענתו של המושב לפיה בעניין עופר נקבע
כי ישנה זכאות לפיצוי בגין גריעת קרקע חקלאית בכל מקרה שהקרקע נגרעה ממשבצת היישוב
– להידחות.
45.
נוכח כל
האמור לעיל הגעתי, איפוא, למסקנה, כי בית המשפט המחוזי הנכבד יישם כראוי את ההלכה
שנקבעה בעניין קיבוץ מגל
על עובדות המקרה דנן, וכי המושב איננו זכאי לפיצוי אף מכוח פרופוזיציה משפטית, או הלכה אחרת של בית משפט
זה. לפיכך הנני מציע לחברי ולחברתי כי נדחה את הערעור על פסק דינו של בית המשפט
המחוזי הנכבד. בנסיבות העניין ראוי, לדעתי, שלא נעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט
המשנה
לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין:
א. חוות דעתו של השופט מלצר מקובלת עלי
ואצטרף אליה.
ב. אכן, בהתחשב בהחלטה 1180 של מועצת מקרקעי
ישראל (שהיתה בתוקף בזמנו) חשבנו בעת הדיונים שיש מקום בגדרי פשרה, ולוא גם לפנים
משורת הדין, לפצות במידה צנועה את המושב המערער. ואולם, רשות מקרקעי ישראל לא
נענתה, בהצביעה על שיקולי רוחב לגבי עסקאות שנערכו לפני שנכנסה החלטה 1180 לתוקף,
בדומה למושב המערער. היה עלינו איפוא להכריע בחינת יקוב הדין, וחברי בחן את הסוגיה
מן הזויות השונות, וסופו של יום שהגיע למסקנה כי אין להיעתר לערעור. לא למותר
לציין, כי השקפתנו המשפטית בעת לימוד התיק, שניתן לה ביטוי בפרוטוקול בית המשפט,
היתה כי תיק זה אינו שונה מהותית מע"א 7434/10 מגל נ' מינהל מקרקעי ישראל (2012), אך הטינו אוזן לטיעוני המושב וראינו לנסות דרך פשרה כאמור. בסופו
של יום, אחר כל אלה, איני רואה מנוס מהצטרפות לחברי במישור המשפטי ובתוצאת התיק.
המשנה לנשיאה (בדימ')
השופטת ע' ברון:
אני מסכימה לתוצאה שאליה הגיע חברי,
השופט מלצר, ומנימוקיו.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ח' מלצר.
ניתן היום, כ"ג באב התשע"ז (15.8.2017).
