חופש המידע - עת"מ (י-ם) 21553-02-17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משרד האוצר (03.06.2018)

בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 21553-02-17 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משרד האוצר/המשרד הראשי ואח' תיק חיצוני:

בפני	כבוד השופט  אלי אברבנאל
העותרת		התנועה למען איכות השלטון בישראל
נגד
המשיבים		1.משרד האוצר/המשרד הראשי 2.הממונה על חופש המידע במשרד האוצר

חקיקה שאוזכרה:

חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998: סע'  (9)(ב)(7), 8, 9, 9(ב)(1), 2, 4, 9(ב)  (6), 7

פסק דין

רקע

1.         לפני עתירה לפי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998(להלן: החוק), בגדרה מבקשת העותרת להורות למשיבים למסור לה מידע הנוגע לחברת כימיקלים לישראל בע"מ (להלן: החברה, או כי"ל) ולהתנהלותו של משיב 1 (להלן: המשיב) בנוגע אליה, כפי שיפורט להלן.

2.         על פי תקנון כי"ל, הון המניות הרשום של החברה מחולק למניות רגילות ול"מניית מדינה מיוחדת", (או "מניית זהב"), שמטרתה לאפשר למדינה שמירה על האינטרסים החיוניים לה באמצעות נציגיה, זאת בשל חשיבותו הרבה של הזיכיון שמכוחו פועלת החברה וערכם הלאומי של הגבוה של אוצרות הטבע המשמשים אותה. בתקנון החברה נקבע כי המנייה המיוחדת נועדה בין היתר להבטיח שמירה על אופייה של החברה ושל חברות הבת שלה כחברות ישראליות שמרכזן בישראל; לפקח על השליטה במחצבים ובאוצרות הטבע נשוא הזיכיון, לשם פיתוחם וניצולם היעיל, ולשם ניצולם המרבי בישראל של ההשקעות, המחקר והפיתוח; למנוע רכישה של עמדות השפעה בחברה ובחברות הבת שלה על ידי גורמים עוינים למדינה או על ידי גורמים העשויים לעמוד בניגוד עניינים בנוגע לאינטרסים האמורים.

לשם כך נקבע בתקנון החברה כי המניה המיוחדת מקנה למדינה מעמד חריג בחברה, ובין היתר נדרשת הסכמת המדינה לפעולות מסוימות בחברה כפי שנקבע בתקנון.

3.         ברקע העתירה חששות שמעלה העותרת לכך שהחברה חדלה מלעמוד בחובות הדיווח שלה למדינה, ולכך שהמדינה חדלה מלפקח על החברה ועל מהלכיה כמתחייב בתקנון. חומר שמשיב 2 העביר לעותרת במענה לפנייתה לפי חוק חופש המידע, יוצר לטענתה "תמונה מבהילה", המעוררת חשש להפרת תנאי המנייה המיוחדת.

ממענה שקיבלה לפניותיה לרשות החברות הממשלתיות, למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי)  ולמשיבים, למדה העותרת כי שאלת עמידתה של החברה בתנאי המנייה המיוחדת נבחנת בתקופה זו על ידי המשיב וכי דו"ח ובו מסקנות הבדיקה של החשב הכללי (להלן: דו"ח מסקנות הבדיקה) הוגשו למנכ"ל המשיב.

4.         משכך, פנתה העותרת ביום 30.8.2016 למשיב 2 בבקשה לקבל את דו"ח מסקנות הבדיקה וכן כל מידע נוסף בעניין. לאחר חילופי מכתבים בין העותרת לבין משיב 2 ומשפנייתה לא נענתה, הגישה העותרת ביום 17.2.2017 את עתירתה ובה ביקשה להורות למשיב 2 להשיב לפנייתה.

5.         ביום 19.3.2017, הגישו המשיבים את תגובתם לעתירה, ואליה צרפו החלטת משיב 2 מיום 16.3.2017 (נספח 16 לעתירה המתוקנת) בנוגע לפנייתה האמורה של העותרת, ועל פיה לעותרת יימסר חלק מהחומר המבוקש, ואילו יתרת החומר המבוקש ובכלל זה דו"ח מסקנות הבדיקה לא יימסר לה. 

בעניין דו"ח מסקנות הבדיקה נקבע בהחלטה כי "המידע המבוקש כולל מסקנות הבדיקה שערך אגף החשב הכללי בנוגע להפרות לכאורה של הוראות מניית הזהב על ידי החברה. מסקנות אלה הועברו למנכ"ל משרד האוצר, שמרכז את הטיפול בצווי האינטרסים החיוניים ומניות הזהב במשק מטעם האוצר וטרם קיבל את החלטתו בנושא". משכך נקבע כי דינה של הבקשה להידחות, נוכח הגדרת המידע המבוקש "מסקנות פנימיות" ו"חוות דעת פנימית", שעניינם "מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב"; ונוכח החשש לשיבוש התפקוד התקין של הרשות כתוצאה ממסירת הדו"ח – זאת בהתאם לעילות הסירוב  שבסעיף 9(ב)(1),(2) ו-(4) לחוק.

בעניינו של מידע נוסף המצוי בידי המשיבים נדחתה הבקשה נוכח קבלת המידע מגורמים אחרים, כשאי גילויו היה תנאי למסירתו; ונוכח חשיפת סודות מסחריים של החברה המצויים במידע – זאת בהתאם לעילות שבסעיף 9(ב)  (6) ו-(7) לחוק.

6.         לנוכח קבלת ההחלטה האמורה בד בבד עם הגשת כתב התשובה, נעתרתי לבקשת העותרת לתקן את עתירתה. בעתירתה המתוקנת, שהוגשה ביום 15.5.2017 מבקשת העותרת לבטל את החלטתו האמורה של משיב 2, ולהורות למשיבים למסור לידיה את מסקנות הבדיקה וכן "כל מסמך נוסף שעניינו ההפרות לכאורה של מניית הזהב על ידי חברת כי"ל, ובכלל זאת מסמכים הכוללים את תיאור ההפרה, המלצות ומסקנות, וכן תיאור הצעדים שננקטו על ידי המדינה בעקבות ההפרה".

מהלך הדיון

7.         ביום 19.7.2017 התקיים דיון בעתירה, בו הציגו המשיבים לעיוני במעמד צד אחד את דו"ח מסקנות הבדיקה – מסמך בן עשרה עמודים מיום 18.2.16 וכן נספח לדו"ח האמור – מסמך בן שבעה עמודים מיום 17.1.2016. כשבוע לאחר מכן העבירו המשיבים לעיוני אסופת מסמכים שהמשיב קיבל משני מקורות – מהחברה ומעובדי החברה.

בעקבות קבלת החומר הנוסף התקיים ביום 8.2.2018 דיון שני, שבחלקו נשמעו טיעוני המשיבים במעמד צד אחד בנוגע למסמכים השנויים במחלוקת. לאחר מכן השלימו העותרים את טיעוניהם בכתב.

טענות הצדדים

8.         העותרת טוענת כי העילות לדחיית הבקשה כפי שפורטו בהחלטת משיב 2 (נספח 16 לעתירה) גורפות, כוללניות וסתומות. לטענתה אין לקבל את טענת המשיבים כי לא ניתן לחשוף ולו חלקים מהמידע המבוקש. בעיקר אמורים הדברים במסקנות הבדיקה, שמטבען כוללות מן הסתם פרק של תיאור עובדתי, שעליו, להנחת העותרים, אין להחיל את עילות הדחייה האמורות. בנוסף טוענת העותרת כי ניכר במשיבים כי לא הביאו בחשבון את חשיבותו הרבה של המידע המבוקש ולא איזנו נכונה את האינטרסים השונים. העותרת מוסיפה וטוענת כי אין החיל את עילות הדחייה האמורות על דו"ח ביקורת שמטבעו ראוי להתפרסם ברבים. כמו כן טוענת העותרת כי בעצם חשיפת דבר קיומן של מסקנות הבדיקה ע"י הרשויות, יש כדי לשנות את נקודת האיזון בשאלת פרסום תוכנן.

בנוסף לכך העותרת חולקת על הטענה כי חלק מהמידע חסוי בשל כך שאי גילויו היה תנאי למסירתו לפי סעיף (9)(ב)(7) לחוק, וטוענת כי ככל שמקורו של המידע בחברה, אין בידה להתנות תנאים לחשיפתו, שהרי החברה מחויבת במסירת מידע על פי התקנון האמור.

לטענתה החברה חדלה בשנים האחרונות להגיש בקשות למשיבה לאישור פעולות, כפי שהיא מחויבת לעשות וכפי שעשתה לפני כעשר שנים. עוד נטען כי החברה מצהירה בגלוי כי היא "הופכת לחברה גלובלית, מעבירה ייצור לחו"ל, היא מתחילה שיתופי פעולה מעבר לים וכו'". העותרת מביעה חשש ולפיו שלב גיבוש המדיניות חלף ומסקנות הביקורת נגנזו.

9.         המשיבים טוענים כי מסקנות הבדיקה הינן תוצר של בקשת שר האוצר מאגף החשב הכללי לערוך חוות דעת לשם קבלת החלטה, ומשכך מדובר במסמך המלצה בלבד, שאינו בגדר דו"ח של הרשות, אלא מסמך פנימי שנועד לקדם דיון ב "מדיניות המצויה בשלבי עיצוב"; וכי בחשיפת חוות דעת פנימית זו יש כדי לפגוע בתפקודה התקין של הרשות.

            לטענתם חלק מהמידע התקבל מהחברה, וחלק אחר מעובדי החברה, בהתחייבות מפורשת שלא לגלותו, וכן נכללים בו סודות מסחריים בעלי ערך כלכלי שחשיפתם עלולה לפגוע בחברה. לטענתם חלק מהמידע הגיעה לידי המשיב מהחברה "מרצונה הטוב... מעבר לחובותיה".

המשיבים דוחים את טענת העותרים ולפיה האינטרס הציבורי מחייב את חשיפת המידע, וטוענים כי "בעניינו כלל לא ברור כי קיים אינטרס כזה".

המשיבים עומדים על ההבחנה שבין בקשה לקבלת מידע – שהיא הסוגיה היחידה שעל הפרק בהליך זה, לבין החלטות שעל המשיבה לקבל בנוגע לחברה, ומדגישים שאין לערב ביניהם, שהרי "ככל שמישהו חושב ששר האוצר לא מתנהל כפי שצריך יכול לתקוף את זה... זה לא העניין של בית המשפט לעניינים מנהליים".

דיון והכרעה                                                                                               

10.       חוק חופש המידע מבטא תפיסה משפטית, ולפיה המידע המצוי בידי הרשות הינו קניינו של הציבור, וכי בחשיפתו יש כדי לתרום לחופש הביטוי וליכולת הפיקוח של הציבור על תקינות פעולתן של הרשויות. משכך, נתפסת הזכות לקבלת מידע מהרשויות כאחת מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי.

עילות הסירוב שנקבעו בסעיפים 8 ו-9 לחוק מאזנות בין ערכים אלה לבין אינטרסים אחרים, שהינם חיוניים לתפקודן של הרשויות ולטובתו של הציבור. משנקבע כי הזכות לקבלת מידע אינה מוחלטת, נדרשת הרשות לאזן בין העניין שיש בגילוי המידע במקרה הקונקרטי לבין האינטרסים החיוניים הנזכרים בעילות הסירוב האמורות.

11.       המשיבים מסרו לעותרים חלק מהמידע המבוקש על ידם. מידע נוסף כדו"חות כספיים של החברה ועוד, הינם ממילא גלויים בפני הציבור. הצדדים ביניהם בנוגע לשני מסמכים: מסמך בן עשרה עמודים מיום 18.2.16, שכותרתו "עמדת החשב הכללי בנוגע להחזקת המדינה במיינה מיוחדת בחברת כי"ל"; ונספח לדו"ח האמור - מסמך בן שבעה עמודים מתאריך 17.1.16. כמו כן הצדדים חלוקים ביניהם בנוגע לאסופת מסמכים שקיבל המשיב מעובדי החברה ומסמכים שקיבל מהחברה. 

12.       לאחר שעיינתי במסמכים השנויים במחלוקת הגעתי למסקנה כי עילות סירוב שנקבעו בסעיפים 8 ו-9 לחוק, חלות על בקשת העותרת.

במרכז המחלוקת דו"ח מסקנות הבדיקה, שהוכן כמצע לדיון פנימי אצל המשיב לקראת קבלת החלטה. כאמור בטיעוני המשיבים, אין המדובר במסמך הקובע מדיניות או בהחלטה של הרשות, אלא במסמך פנימי שהוכן לקראת דיונים אשר המשיב קיים בעבר (שני דיונים) ומתכוון להמשיך ולקיים בעתיד.

סעיף 9(ב)(4) קובע כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור... " :

"מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבורית, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".

דו"ח מסקנות הבדיקה מיום 18.2.2016 הינו במובהק מסמך פנימי, המשקף את עמדותיו של בעל המסמך ואת המלצתו לקראת קבלת החלטה על ידי הגורם המוסמך. זאת ועוד, כאמור הדו"ח האמור טרם הבשיל לכלל החלטה, ומכאן שעניינו של מסמך זה "מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב".  מכאן שהמרחק בין מסמך המלצה זה לבין החלטה של הרשות הינו רב.

מדברי ההסבר לחוק עולה כי המחוקק נתן משקל רב לקיומו של "מעטה מסוים של חיסיון לתהליך גיבוש שיקול הדעת של הרשות ולתהליך הביקורת הפנימית של הרשות" (הצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997, ה"ח 2630). חשיבותם של ליבון הדעות ו"סיעור המוחות" החופשי שבין גורמי הרשות, אינם שנויים במחלוקת והם העומדים מאחורי עילת הסירוב שנקבעה בסעיף 9(ב)(4) לחוק.

בעע"מ 4024/03 גבע נ' גרמן  (6.9.06) קבע בית המשפט העליון:

"הערך המסייג את חובת מסירת המידע מרשות ציבורית מקום שמדובר במידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות פנימיות, תחקירים פנימיים, חוות דעת פנימיות, טיוטת, עצות או המלצות הנערכים בשלבים שונים של תהליך קבלת ההחלטות, נועד לאפשר את פעולתן התקינה של הרשויות... הוא נועד להקל על קיומו של שיח פתוח, חסר מעצורים ומגבלות, בין הגורמים השונים הפועלים בתחומי הרשות הציבורית... הוא מבוסס על תודעה, פרי שכל ישר וניסיון חיים, כי חשיפת תיעוד המשקף תהליכי עבודה פנימיים עלולה לחבל בחופשיות השיח והאינטראקציה הפנימית, ולפגוע בפתיחות הנדרשת בהחלפת דעות ובחילוקי דעות שהם חיוניים לתהליך מושכל של גיבוש מדיניות וקבלת החלטות... תהליכי החשיבה המורכבים המתרחשים... רחוק מעיני הציבור, ובכך מובטח חופש זרימת המידע והביטוי בתוככי הרשות הציבורית".

בתוך כך, הוכר על ידי המחוקק גם האינטרס שבאי חשיפתו של מידע בנוגע למדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב. בעניין זה נקבע בעניין גבע:

"חשיפת פרטים שהינם בבחינת 'חצי מלאכה'... עשויה להטעות את הציבור ולהסיט את הדיון ממוקדו... נראה כי במקרים רבים – ואולי בחלקם הארי – משקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום תכנם של שלבים מקדמיים שלו עיצוב מדיניות או של התייעצויות לצורך קבלת החלטה, פחות במידה ניכרת עד מאוד ממשקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום החלטה, מדיניות או עמדה עקרונית אחרת".

גם הנספח לדו"ח – המסמך האמור מיום 17.1.2016, הינו במהותו מסמך פנימי ובו המלצה של בעל המסמך לגורם המחליט.

13.       באשר למידע שבאסופת המסמכים – כאמור חלקו של מידע זה נמסר למשיב מידי החברה ויתרתו נמסר לו מידי עובדיה. אי גילויו של חומר זה היה תנאי למסירתו. אשר לטענת העותרת ולפיה החברה הייתה מחויבת למסור את המידע האמור למשיב, לא הנוחה תשתית לטענה זו, ומשכך יש לקבל בעניין זה את טענת המשיב ולפיה המדובר בחומר שהחברה לא הייתה מחויבת למסור למשיב. אשר על כן בנוגע למסמכים אלה חלה עילת הסירוב שנקבעה בסעיף 9(ב)(7) לחוק. משכך לא מצאתי לנכון להכריע בשאלת חשיפתם של סודות מסחריים – שאלה המחייבת הנחת תשתית עובדתית רחבה מזו שהונחה על ידי המשיבים.

14.       בהתאם למבחן הדו-שלבי החל בעניין, אין די בהתקיימותן של עילות הסירוב האמורות כדי להביא בהכרח לדחיית הבקשה. על הרשות מוטל לאזן בין האינטרסים הגלומים בעילות אלה לבין מידת העניין הציבורי שיש בחשיפתו של המידע המבוקש.

            העניין הציבורי שבחשיפת מידע בנוגע להיקפו ולאיכותו של הפיקוח, שמקיים המשיב על חברת כי"ל, רב. החזקת המדינה ב"מניית הזהב" מבטאת את חיוניותם הרבה של האינטרסים שיש למדינה בחברה, בשל חשיבותו הכלכלית של הזיכיון שמכוחו היא פועלת ובשל ערכם הלאומי של אוצרות הטבע המשמשים אותה. אין חולק על חובתו של המשיב לקיים פיקוח הולם על החברה. מכאן נובע העניין הציבורי הרב שיש בחשיפת המידע אודות הפיקוח האמור.

            ואולם מהעבר השני ניצבים כאמור לעיל אינטרסים משמעותיים, החיוניים לתפקודן היעיל של הרשויות ולטובת הציבור. משיב 2 קיבל את החלטתו, ולפיה רק חלק מהמסמכים המבוקשים על ידי העותרת יימסרו לה, וכי ייתרתם לא תימסר, זאת בשל העדפתן של עילות הסירוב האמורות על העניין הציבורי שיש בחשיפתם.

מעיון במסמכים שבמחלוקת, עולה כי בהחלטתו של משיב 2 לא נפל פגם וכי אין עילה להתערב בה. עילות הסירוב הנזכרות לעיל, מתקיימות בעניין שלפנינו באופן ברור ומובהק. חשיפתם של מסמכים פנימיים מובהקים, ששניהם הוכנו לקראת דיון פנימי, אינה מוצדקת בנסיבות העניין שלפנינו, ויש להעדיף בעניינם את אינטרס ההגנה על הדיון הפנימי. לכך יש להוסיף בנוגע לדו"ח מסקנות הבדיקה, כי עניינו במדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב – גם זאת במובהק.

גם בעניינם של מסמכים שהגיעו לרשות  המשיב לאחר שהועברו אליו מהחברה או מעובדיה, צדק משיב 2 בהחלטתו שלא לחשוף מסמכים אלה לאחר שניתנו כפוף להתחייבות המשיב שלא לחשוף אותם. לא בקלות תפר הרשות התחייבות כאמור, שהרי בכך מופרת חובת האמון בין הרשות למוסר המידע "אשר עמדה ביסוד מסירת המידע" (עת"מ (ת"א) 2032/08 התנועה לחופש המידע נ' שירותי בריאות כללית  (21.2.2011)).

15.       בקשתה החלופית של העותרת לחשוף חלקים מדו"ח מסקנות הבדיקה, שאין בהם המלצות או הבעות דעה, דינה להידחות, שהרי חלקים בדו"ח המהווים תשתית עובדתית להמלצות, מקורם באסופת המסמכים האמורה שהתקבלה מהחברה או מעובדיה בכפוף לתנאי האמור, וכן במידע גלוי שממילא נמצא בידי העותרת.

16.       נוכח קביעות אלה מתייתר הצורך לאפשר לחברה להביע את עמדתה בעניין או להיות מצורפת כמשיבה.

סוף דבר

17.       העתירה נדחית.

            העותרת תישא בהוצאותיהם של המשיבים בסך 3,000 ₪.

המזכירות תמציא את פסק הדין לב"כ הצדדים.

5129371

54678313ניתן היום,  כ' סיוון תשע"ח, 03 יוני 2018, בהעדר הצדדים.