לחלק הקודם - הקש כאן
מבחן המשנה הראשון: קשר רציונלי
104. האם מתקיים קשר רציונלי בין התכלית המדינית, ביטחונית ולאומית המונחת ביסוד חוק ההתנתקות לבין האמצעי שנבחר על-ידי חוק ההתנתקות, הוא הפינוי של הישראלים? עמדת העותרים הינה כי קשר רציונלי נדרש אינו מתקיים. לטענתם, לא רק שהתכנית לא תביא את התועלת שהיא מניחה כי תושג, אלא היא תביא בעקבותיה נזק כבד בכל אחד מיעדיה. האם הדין עם העותרים?
105. המחלוקת בין הצדדים סובבת סביב הערכת ההסתברות להגשמת היעדים של תכנית ההתנתקות. דומה שאיש אינו טוען לוודאות גמורה בתחום מורכב זה. עניין לנו בהערכות של מדיניות ובהערכות לאומיות וביטחוניות התלויות בגורמים רבים שאין שליטה עליהם. עניין לנו בשיקולים "פוליצנטריים", כלומר שיקולים שאין להם נקודת אחיזה אחת אלא המבוססים על ריבוי של נקודות אחיזה ועל משתנים שהשלכותיהם רבות ומגוונות. באלה אין כל אפשרות לנקוט אמת מידה הסתברותית חד-ערכית, אלא יש לבחון מגוון של משתנים. המאפיין מצב דברים זה הוא שיקול-דעת רחב של הרשות השלטונית. כך לעניין שיקוליה של הממשלה ושריה; כך בוודאי, ועל אחת כמה וכמה, לשיקול-דעת רחב של הכנסת. המעורבות השיפוטית במצב דברים זה היא מטבעה מוגבלת ביותר. עמד על כך הנשיא ברק, בציינו:
"...שיקולים סבוכים של מדיניות כלכלית או חברתית, אשר לעתים קרובות אף שנויים הם במחלוקת, הדורשים מומחיות ומידע, ואשר עשויים לחייב הנחת הנחות והיפותיזות, שהן מצידן מחייבות הנחות נוספות, רצוי לו לשופט להזהר מהפעלתם. הדרך הבטוחה והסבירה תהיה לרוב להשאיר את הסוגיה למחוקק, אשר יוכל לקבל מידע מלא מפי מומחים ולגבש מדיניות משפטית התואמת את הסוגיה בכל היקפה" (א' ברק שיקול דעת שיפוטי [234], בעמ' 255; ראו גם L.L. Fuller “The Forms and Limits of Adjudication” [285], at p. 364).
כך הוא בגיבושה של תכנית לאומית בעלת אופי כלכלי או חברתי. כך הוא על אחת כמה וכמה בגיבוש תכנית לאומית-ביטחונית-מדינית הנוגעת לשורשי הקיום הלאומי, כמו תכנית ההתנתקות. בסוגיה כגון זו על בית-המשפט לצאת מתוך ההנחה כי הכנסת והממשלה שקלו את מלוא ההיקף של השיקולים ההסתברותיים תוך שהן נעזרו במומחים בתחומים השונים העומדים לרשותן. עליהן מוטלת האחריות הלאומית להכרעות קשות אלה. זהו תפקידן בשילוש הרשויות. הן ולא בתי-המשפט צריכות
להכרעות בשאלות אלה. יהיו אלה בוודאי מקרים חריגים ויוצאי דופן – כגון מקרים שתוכח בהם שחיתות – אשר בהם בית-המשפט יקבע כי מדיניות לאומית בעלת השלכות כה מרחיקות לכת, כמו תכנית ההתנתקות, אינה מגשימה את יעדיה. בסוגיות בעלות עוצמה והיקף מצומצמים בהרבה – כגון שחרור אסירים ביטחוניים או פיטורי שרים – נקט בית-משפט זה גישה זו (ראו פיסקה 74 לעיל). על אחת כמה וכמה בתכנית לאומית בעלת עוצמה והשלכות כמו תכנית ההתנתקות. יפים לענייננו דבריו של השופט מ' חשין בפרשה שבה נדונה סמכותו של ראש-הממשלה לפטר שרים בממשלתו:
"המאטריה היא מאטריה של מדיניות ופוליטיקה; החומר העושה את הממשלה הוא חומר של מדיניות ופוליטיקה; האטמוספירה היא אטמוספירה של מדיניות ופוליטיקה...
...
כך היא האטמוספירה המשפטית, וכן הוא פיקוחו של בית-המשפט. אכן, עוצמת פיקוחו של בית-המשפט תיגזר, בין השאר, מרוחבה ומעומקה של סמכות הרשות המוסמכת, וביחס הפוך כמובן" (פרשת פוקס [63],
בעמ' 472-471).
בעמ' 472-471).
אכן, היקף שיקול-הדעת של הממשלה והכנסת הוא רחב ומקיף, ואילו היקף הביקורת השיפוטית הוא צר ומצומצם (ראו פיסקה 74 לעיל).
106. נוכל להדגים זאת בשתי סוגיות השנויות במחלוקת בין הצדדים בעתירות שלפנינו. נפתח בשיקול המדיני. המדינה טוענת כי תכנית ההתנתקות תשפר את מערכת היחסים המדיניים של ישראל עם מדינות העולם, בכלל, ועם שכנותיה המדינות הערביות (מצרים וירדן), בפרט. היא כבר הביאה להכרה של נשיא ארצות-הברית בחלק מעמדותיה של ישראל באשר להסדר הקבע. ביטול התכנית או דחייתה יביאו לנזק מדיני רב. העותרים טוענים כי התכנית פוגעת ביתרונות המדיניים של ישראל. היא לא הביאה לשיפור של ממש בתמיכה הבין-לאומית בישראל. התכלית המדינית שולית ואף מוטלת בספק. כיצד נוכל להכריע בשאלה הניצבת בפנינו? השיקולים רוויים בטיעונים מדיניים; מידת ההסתברות שלהם משתנה בטווח הקצר והרחוק; הם מותנים בגורמים רבים ומגוונים. ההכרעה בכל אלה היא בידי הכנסת והממשלה. בית-המשפט יכול לפעול רק במקרים הקיצוניים ויוצאי הדופן. המקרה שלפנינו אינו נופל לקטגוריה צרה זו. נעשה תפקידנו פלסתר ונפגע בסמכויותיהן של הרשות המחוקקת ושל הרשות המבצעת אם נכניס ראשינו במחלוקות מדיניות קשות אלה.
107. נעבור לשיקולים הביטחוניים. המדינה טוענת כי תכנית ההתנתקות תשפר את המצב הביטחוני, משום שהחיכוך עם האוכלוסיה הפלסטינית יפחת; משום שהסיכון לחיילי צה"ל יקטן; משום שהסיכון לאוכלוסיה האזרחית בשטח המפונה יקטן ביותר. כן מדגישה המדינה כי הפינוי ישפר את מרקם החיים של התושבים הפלסטיניים ויפחית את רצונם לפגוע באוכלוסיה ישראלית. כן תביא התכנית לצמצום סדר הכוחות של הצבא. לעומתם, טוענים העותרים כי תכנית ההתנתקות תעודד את אוייבי ישראל, אשר יגיעו למסקנה כי הטרור הצליח, ואיום הטרור על ישראל יגדל; היא תגדיל את הסיכון הביטחוני ליישובים הישראליים הסמוכים לשטח המפונה; היא לא תקטין את החיכוך בין כוחות הצבא לבין האוכלוסיה הפלסטינית, שכן הפינוי יאפשר חידוש תשתיות הטרור ויצריך כניסה מחודשת של הצבא לשטח המפונה במאבק נגד המחבלים. לעניין זה אנו מתבקשים על-ידי העותרים שלא לסמוך על המומחים הביטחוניים של המדינה. העותרים מציינים לפנינו כי הגורם הביטחוני שהציג את ההיבט הביטחוני בפני ועדת החוץ והביטחון היה זוטר בדרגתו ומאופק בדבריו. לטענתם, גורמים ביטחוניים בכירים במערכת הביטחון הביעו חששות מפני תכנית ההתנתקות, אך קולם לא נשמע. העותרים הציגו בפנינו חוות-דעת ביטחונית של אלוף (מיל') י' עמידרור, המתריע בפני הסיכונים הביטחוניים של תכנית ההתנתקות.
108. לא נוכל ללכת בדרך המוצעת לנו על-ידי העותרים. עמדתו של בית-משפט זה מיום הקמתו הייתה כי החזקה פועלת לטובת הסתמכות על מומחי הביטחון מטעם המדינה, אשר עליהם מוטלת האחריות להגשמת מדיניות הביטחון. נדרשות ראיות כבדות משקל כדי לסתור חזקה זו. עמד על כך השופט ויתקון בפרשת דויקאת [2], בעמ' 25 באומרו:
"בעניני ביטחון, כאשר העותר מסתמך על חוות דעתו של מומחה לעניני ביטחון, ואילו המשיב מסתמך על חוות דעתו של האיש שהוא גם מומחה וגם האחראי למצב הביטחון במדינה, טבעי הדבר שניתן משקל מיוחד לדעתו של זה האחרון".
וברוח דומה ציין מ"מ הנשיא לנדוי בפרשה אחרת:
"הוגש תצהיר נגדי לסתירת הטענות הללו, שנתן מר מתתיהו פלד, שהוא אלוף במילואים. הוא פוסל את השיקולים שהסביר אלוף מט בתצהירו אחד אחד ותומך בטיעונם של העותרים שהמשיבים משתמשים בטעמים צבאיים מדומים כדי להצדיק התישבות אזרחית שאינה מותרת בשטח מוחזק אלא
למטרות צבאיות. במחלוקת כזאת בשאלות צבאיות-מקצועיות, שבה אין לבית-משפט ידיעה מבוססת משלו, נעמיד את המצהיר מטעם המשיבים, המדבר בשם אלה המופקדים בפועל על שמירת הביטחון בשטחים המוחזקים ובפנים הקו הירוק, בחזקתו שטעמיו המקצועיים הם טעמים כנים. דרושות ראיות משכנעות מאד כדי לסתור חזקה זו" (פרשת עמירה [32], בעמ' 93-92).
ועל אותו עיקרון חזר בית-משפט זה לאחרונה בפרשת בית סוריק [13], שעניינה שיקולי הביטחון באשר לגדר ההפרדה. וכך נפסק מפי הנשיא ברק, בעמ' 844:
"ניצבים אנו אפוא בפני חוות-דעת צבאיות סותרות באשר להיבטים הצבאיים של מתווה גדר ההפרדה. חוות-דעת אלה מבוססות על תפיסות צבאיות נוגדות. כך למשל המפקד הצבאי סבור כי יש להרחיק את גדר ההפרדה מבתי יישובים יהודיים כדי להבטיח מרחב ביטחון שיאפשר מרדף אחרי מחבלים לאחר שיצליחו לעבור את גדר ההפרדה, ויש להבטיח כי שטחים שולטים ייכללו במסגרת הגדר. כדי להשיג מטרות אלה אין מנוס לעתים מבניית גדר ההפרדה בקירבת בתיהם של התושבים המקומיים. לעומתו סבורים המומחים הצבאיים של המועצה לשלום ולביטחון כי יש להרחיק את גדר ההפרדה מבתיהם של התושבים המקומיים, שכן הקירבה מסוכנת היא לביטחון. שטחים שולטים ניתנים לתפיסה בלא צורך לכוללם במסגרת הגדר. במצב דברים זה החופשיים אנו לאמץ לעצמנו את חוות-הדעת של המועצה לשלום ולביטחון? תשובתנו היא בשלילה. ביסוד גישתנו זו עומדת התפיסה, המאפיינת את פסיקתו של בית-משפט זה, ולפיה עלינו לתת משקל מיוחד לחוות-דעתו הצבאית של הגורם אשר עליו מוטלת האחריות לביטחון".
זו הייתה הגישה במחלוקות מצומצמות למדי בעניין חוקיותה של התיישבות ישראלית באזורים מוגדרים ביהודה והשומרון (פרשת דויקאת [2]; פרשת עמירה [32]) או בעניין חוקיותו של קטע מוגדר בגדר ההפרדה באזור זה (פרשת בית סוריק [13]). על אחת כמה וכמה שזו הגישה כאשר המחלוקת היא רחבת היקף, והיא משתרעת על מלוא הסיכונים והסיכויים הקשורים בפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני. אין כל אפשרות לצפות שבית-משפט זה – ויורשה לנו לומר: כל בית-משפט אחר בעולם – יכריע בשאלות אלה. הסתברות מימושן של מטרות תכנית ההתנתקות מונחת בטבור העשייה
המדינית, לאומית, ביטחונית. בית-המשפט אינו יכול לנקוט בעניין זה כל עמדה אלא במקרים קיצוניים וחריגים.
109. העותרים טענו כי לא הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת שיש בה לשכנע אותנו בהסתברות מימושן של מטרות תכנית ההתנתקות. לא הוסבר לנו לטענתם מה הביא לשינוי בעמדת הממשלה והכנסת. אין בידנו לקבל גישה זו. עניין לנו במדיניות לאומית, מדינית וביטחונית רחבת היקף; היא עוסקת בשאלות סבוכות של מדינה וחברה. לדעתנו, די במה שנמסר לנו. חומר נוסף היה מכניס אותנו למעגלים מקצועיים ופוליטיים הולכים וגוברים. לא היה בידינו לבחון אותם ולהסיק מהם דבר על השאלה המשפטית הניצבת בפנינו. איננו יכולים, איננו צריכים ואיננו רשאים להפוך עצמנו לראש-ממשלה-על, לממשלת-על או לכנסת-על. אנו שופטים. די בחומר שהוצג בפנינו כדי שנשתכנע כי מערך השיקולים שיש להתחשב בו מורכב, משתנה, רווי פוליטיקה, מדיניות וצבא. כל שנותר לנו הוא לבחון אם הדברים נעשו ביושר ובתום-לב. אין לנו כל סיבה להניח שאלה אינם פני הדברים. מעבר לכך איננו צריכים לעיין בפרוטוקולים סודיים של ישיבות ממשלה, בדיווחים סודיים של פגישות בין ראש-הממשלה ושר הביטחון או בדין וחשבון של ישיבת המטה הכללי. מידע נוסף זה לא יוסיף לנו דבר הנחוץ לנו בהכרעתנו בשאלה הצרה הנתונה לשיקול-דעתנו שלנו. קיים קשר רציונלי בין התכלית המדינית, לאומית וביטחונית המונחת ביסוד חוק יישום ההתנתקות לבין האמצעי של פינוי הישראלים מהשטח המפונה. ושוב: השאלה בפנינו אינה אם היינו בוחרים במכשיר הפינוי אילו ניתנה לנו הסמכות לכך; השאלה הניצבת בפנינו הינה אם על בסיס מלוא החומר שבפנינו הבחירה של הממשלה והכנסת היא רציונלית. בהתחשב במהותה של המאטריה ובמורכבות הגורמים שיש להביאם בחשבון מסקנתנו היא בחיוב. מבחן המשנה הראשון של דרישת המידתיות מתקיים אפוא.
מבחן המשנה השני: מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה
110. האם ניתן להשיג את תכליותיה של תכנית ההתנתקות על-ידי אמצעים שפגיעתם בזכות האדם של הישראלים המפונים היא קטנה יותר? בעניין זה מעלים העותרים שלושה רבדים של טיעונים: הרובד האחד עוסק בחיוניות הפינוי עצמו; הרובד השני מתמקד בשיעור הפיצויים; הרובד השלישי בוחן את פעילות הממשלה ונציגיה בהגשמת הפינוי. נעמוד על כל אחד מרבדים אלה.
111. סוג הטענות הראשון מבוסס על האפשרות כי מדינת ישראל תפנה את השטח בלא שהדבר יגרור פינוי הישראלים המתגוררים בשטח המפונה. המדינה דוחה אפשרות
זו. לדעתנו, עניין זה נכנס לגדר "מיתחם ההגבלה" שעמדנו עליו (ראו פיסקה 68 לעיל). די לעניין זה אם נציין כי יש מקום להנחה כי השארתם של הישראלים בשטח המפונה תעמיד אותם בסיכון רב, וכי מדינת ישראל אינה רשאית ליטול על עצמה סיכון זה. באחת הפרשות ביקשו רופאים ישראלים להיכנס לבתי חולים בעזה. המפקד הצבאי סירב לבקשתם. עתירתם נדחתה. וכך קבע בית-המשפט:
"חובתה של ישראל להגן על אזרחיה. אין היא יוצאת ידי חובתה רק משום שהאזרחים מוכנים 'ליטול על עצמם את הסיכון'. 'נטילת סיכון' זו אינה מעלה ואינה מורידה, שכן המדינה נשארת מחויבת לשלום אזרחיה, ועליה לעשות הכול כדי להחזירם בשלום לארץ" (פרשת רופאים לזכויות אדם [14], בעמ' 406; ראו גם בג"ץ 9293/01 ח"כ ברקה נ' שר הביטחון [85]).
112. הרובד השני של טיעוני העותרים מתייחס להסדר הפיצויים שבחוק יישום ההתנתקות. אכן, חוקתיותו של הפינוי יכול שתהא מושפעת מחוקתיותו של הפיצוי. הפיצוי משפיע על המידתיות של הפגיעה. "פיצויים כאלה יש בהם כדי לשרת את התכלית של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, קרי, צמצום הפגיעה בזכות הקניין כדי שלא תעבור את המידה הראויה" (השופט זמיר בע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי (להלן – פרשת ברעלי [86]), בעמ' 483; ראו גם: דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר (להלן – פרשת נוסייבה [87]), בעמ' 85; ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן (להלן – פרשת הולצמן [88]), בעמ' 642). מכאן חשיבותם החוקתית של הסדרי הפיצוי, שעליהם אנו עומדים בנפרד. כפי שנראה, הסדרים אחדים נמצאו על-ידינו כבלתי חוקתיים (ראו פיסקאות 190, 237, 240, 243 ו-366 להלן), וניתן סעד בגינם (ראו פיסקאות 478-475 להלן). סעד זה מסיר את אי-החוקתיות שדבקה בהם, ועל-כן אין בכוחו להשפיע על חוקתיות הפינוי עצמו.
113. הרובד השלישי של טיעוני העותרים עניינו התנהלות הממשלה ועובדיה בכל הנוגע לטיפול בעניינם של הישראלים המפונים. טיעונים אלה אינם נוגעים לחוקתיותו של חוק יישום ההתנתקות. עניינם בחוקיות פעולות מינהל שונות. כפי שנראה בהמשך (ראו פיסקאות 460-459 להלן), לא מצאנו כל אי-חוקיות בעניינים אלה.
מבחן המשנה השלישי: מידתיות "במובן הצר"
114. מבחן משנה זה מחייב קיומו של איזון ראוי בין הגשמת מטרת החוק לבין האמצעי שהוא נוקט. העותרים טוענים כי הנזק הנגרם לישראלים המפונים הוא כה כבד
עד שאין כל יחס ראוי בין נזק זה לבין הגשמתן של התכליות המונחות ביסוד חוק יישום ההתנתקות. אכן, נזקם של העותרים הוא רב. האם קיים יחס ראוי בין נזק זה לבין מימוש התכליות המדיניות הלאומיות והביטחוניות שביסוד חוק יישום ההתנתקות?
115. בכל הנוגע לתועלת הצומחת למדינת ישראל, יש להתחשב בהסתברות התרחשותה של תועלת זו. ככל שהסתברות זו גדולה יותר, מתעצם משקלו של שיקול זה. ככל שהסתברות התרחשותה של תועלת זו קטנה יותר, כן קטן משקלו של שיקול זה. בכל הנוגע לנזקו של הישראלי המפונה יש להביא בחשבון שני גורמים המשפיעים על שיעורו של נזק זה: הגורם האחד שיש בו כדי להפחית את עוצמת הנזק של הישראלים המפונים הוא המציאות הנורמטיבית שהם מפונים משטח המוחזק בתפיסה לוחמתית. מעצם טבעו של שטח זה, ששהותם של ישראלים בו היא זמנית וכפופה להסכם שלום או להחלטה חד-צדדית של ישראל לפנות את השטח. האפשרות כי פינוי יתרחש באחד הימים מרחפת מעל לראשו של הישראלי כל העת. הסתברותה של אפשרות זו משתנה כמובן על-פי המציאות הפוליטית המשתנה. הגורם השני הוא הפיצויים המשתלמים על-פי החוק לישראלים המפונים. פיצויים אלה נועדו לאפשר לישראלים המפונים לבנות מחדש את בתיהם, עסקיהם ומערכות חייהם מחוץ לשטח המפונה בתנאים הדומים לתנאים שהיו להם בשטח המפונה. כפי שנראה בהמשך, ובכפוף לכמה חריגים חוק יישום ההתנתקות – והאפשרות שהוא נותן, בעקבות החלטתנו היום, לפנות לדין הכללי (ראו פיסקה 475 להלן) – משיג מטרה זו. נמצא כי תרופת הפיצויים נותנת מענה כספי לפגיעה הקשה. אמת, הפיצוי הכספי אין בכוחו להחזיר את הישראלים המפונים לשטח המפונה ולאידאלים שעמדו ביסוד היותם שם, עם זאת הוא מאפשר להם לבנות מערכות חיים חדשות קרובות לאלו שהיו להם בשטח המפונה.
116. על רקע שני גורמים אלה ניתן לנסח מחדש את השאלה הניצבת לפנינו במסגרת תנאי המשנה השלישי של המידתיות. השאלה היא זו: האם היחס בין היקף הפגיעה בזכותו של הישראלי המפונה לבין מימושן של מטרות ההתנתקות הוא מידתי? זאת, בהתחשב מחד גיסא בסיכויי התממשותן של מטרות ההתנתקות ובהתחשב מאידך גיסא בכך שהשטח המפונה הוא שטח הנתון לתפיסה לוחמתית, ובכך שהישראלי המפונה מקבל פיצוי כספי שנועד לאפשר לו לבנות מערכת חיים חדשה הדומה לזו שממנה פונה.
117. תשובתנו לשאלה זו היא בחיוב. אכן, לא פעם ניצבת מדינה בפני הצורך לפנות אוכלוסיה שלמה משטח מסוים בה מטעמים של סכסוך מזוין בתוך המדינה; פגעי טבע; תכנון לאומי או מטעמים אחרים (ראו Commission on Human Rights, Analytical Report of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, E/CN. 4/1992/23 (1992); R. Cohen, F.M. Deng Masses in Flight – The Global Crisis of Internal Displacement [275]). עד כמה שמטרת הפינוי משרתת טעמים לאומיים, חברתיים או ביטחוניים מסתברים שאין להשיגם בדרך אחרת, מזה, והיא מעניקה פיצוי הוגן, מזה, יהיו אלה מקרים נדירים שבית-המשפט ימנע מהמדינה את הגשמת יעדיה. ההכרעה תיפול במסגרת הרשות המחוקקת או המבצעת, לפי העניין. ברוב רובם של המקרים יראה בכך בית-המשפט עניין הנופל בגדר "מרחב התמרון" של המחוקק או "מרחב ההתחשבות" שלו או "מרחב הכיבוד" של הכרעותיו. על אחת כמה וכמה כאשר עניין לנו בפינוי תושבי המדינה ואזרחיה משטח הנתון לתפיסה לוחמתית. בהינתן הפיצוי הנאות ובהתחשב בזמניות התפיסה הלוחמתית יהיו אלה מקרים חריגים ויוצאי דופן שבהם יקבע בית-המשפט כי הגשמת יעדים לאומיים, חברתיים וביטחוניים בעלי היקף ומשמעות היסטורית אינה אפשרית בשל הנזק הנגרם לאזרחיה המפונים מהשטח הנתון לתפיסה לוחמתית. חריגים אלה אינם מתקיימים בפרשה שלפנינו.
118. נטען בפנינו כי עניינם של העותרים דומה לעניינם של העותרים בפרשת בית סוריק [13]. כזכור, נקבע באותה פרשה כי "אין מתקיים יחס מידתי בין מידת הפגיעה בתושבים המקומיים לבין התועלת הביטחונית הצומחת מהקמת גדר ההפרדה בתוואי שקבע המפקד הצבאי" (בעמ' 850). "מה בינינו הישראלים לבין התושבים הערבים" – שואלים העותרים? התשובה לשאלה זו היא משולשת: ראשית, בפרשת בית סוריק [13] הוצגה בפנינו חלופה ביטחונית, שהיה ניתן להשיג באמצעותה את עיקרי שיקולי הביטחון, גם אם לא את כולם. לא כן במקרה שלפנינו. שנית, בפרשת בית סוריק [13] הפיצוי הכספי לא היה מעשי, והמדינה סירבה להעמיד לרשות התושבים המקומיים הנפגעים קרקע חלופית. לא כן במקרים שלפנינו. לבסוף, בפרשת בית סוריק [13] נידון סכסוך מקומי שהיה ניתן, באמצעות הכלים שעמדו לרשות בית-המשפט, לבחון את השלכותיו ותוצאותיו. לא כן במקרה שלפנינו, שכל כולו טובל במערכות מורכבות של שיקולים לאומיים, מדיניים וביטחוניים. אכן, בפרשת בית סוריק [13] היה בית-המשפט יכול להשיב בשלילה על השאלה אם היתרון הביטחוני המתקבל מקבלת עמדתו של המפקד הצבאי שקול כנגד תוספת הפגיעה המתקבלת מעמדתו. לא כן בעתירות שלפנינו. לא נוכל לומר כי הסתברות הגשמתם של היתרונות המדיניים, החברתיים והביטחוניים שתכנית ההתנתקות מבקשת להשיג אינה שקולה כנגד הפגיעה בזכויות הישראלים, המביאה בחשבון את זמניות התפיסה הלוחמתית ואת הפיצוי הניתן להם.
(6) כללם של דברים
119. הגענו למסקנה כי חוק יישום ההתנתקות פוגע בזכויות האדם של הישראלים המפונים. במרכזן של פגיעות אלה עומדות הפגיעות בזכותם לכבוד ולקניין. בחינת חוקתיותן של פגיעות אלה הינה שפיטה, עם זאת הגענו למסקנה כי על רקע הפיצוי הראוי המובטח בחוק (כפוף לתיקונים מספר שעליהם נעמוד בהמשך) ועל רקע זמניותה של התפיסה הלוחמתית הפגיעה בזכויותיהם של הישראלים המפונים מקיימת את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. על-כן נעבור לבחינת חוקתיות ההוראות בעניין הפיצויים. בחינה זו היא חיונית, שכן הפיצוי הנאות יכול שישפיע על חוקתיות הפינוי.
ה. חוקתיות הפיצוי – כללי
(1) טענת סף: סעדים חלופיים ואי-מיצוי הליכים
120. בפי המדינה טענת סף גם בכל הנוגע לעתירות בעניין הסדרי הפיצוי. לטענת המדינה, העתירות לוקות בפגם של אי-מיצוי הליכים, כיוון שהעותרים לא פעלו על-פי המתווה הקבוע בחוק בדבר פנייה לוועדת הזכאות. לעותרים עומדים מסלולים שנקבעו במפורש בחוק, ושבמסגרתם ניתן להעלות טענות כנגד עצם הזכאות לפיצויים או למענקים כאלה ואחרים וכן כנגד גובה הפיצויים. דרך המלך שנקבעה בחוק היא פנייה לוועדת הזכאות. המדינה מבהירה כי אמנם ועדת הזכאות אינה מוסמכת לקבוע כי איזו מהוראות החוק אינה חוקתית, והיא אינה מוסמכת לסטות מן ההסדרים שנקבעו בחוק, אך בית-משפט השלום יוכל לקבוע במסגרת הערעור, אגב אורחא, כי הוראה מסוימת שבחוק אינה חוקתית. סעד חלופי נוסף הינו הוועדה המיוחדת המוסמכת להגדיל את הפיצוי בגין עסקים (סעיף 137(ב)(1) בצירוף סעיף 68 לחוק). הוועדה המיוחדת גם מוסמכת לאשר "תשלום מיוחד" לפנים משורת הדין למי שאין מתקיימים בו תנאי הזכאות. על החלטתה ניתן להגיש עתירה מינהלית. גם כאן הערכאות השיפוטיות תוכלנה להידרש לטענות חוקתיות. המדינה סבורה כי עקב קיומו של מסלול מפורט של סעד חלופי ראוי, המצוי באופן מפורש בחוק עצמו, אין מקום לדון בטענות בעניין הפיצויים בטרם ימצו העותרים את ההליכים בפני הוועדות. המדינה מוסיפה כי העובדה שעניין מסוים הינו בעל חשיבות כללית, כולל בקשה לביטול הוראת חוק, אינו מצדיק, ככלל, לאפשר לעותר לדלג מעל המשוכות הדיוניות הרגילות הנהוגות בבית-המשפט, לרבות כלל הדחייה על הסף נוכח סעדים חלופיים.
121. העותרים, מנגד, סבורים כולם כי טעמים של מדיניות משפטית מחייבים דיון ענייני בעתירות. לשיטתם, ראוי שבית-משפט זה הוא שיכריע בעניין חוקתיות החוק תחת גלגול העניין לבתי-משפט שלום באלפי ערעורים על ועדות הזכאות. העותרים סבורים כי עניין לנו בסוגיה מהותית ומרכזית שטרם נקבעה לה תשובה בפסיקה. עוד נטען כי ועדות הזכאות והוועדות המיוחדות הן גופים מינהליים אשר אינם מוסמכים כלל לקיים ביקורת שיפוטית ולהתערב בחקיקת הכנסת. באשר לערכאות השיפוטיות הנמוכות, הן אמנם מוסמכות להידרש אגב אורחא לשאלות חוקתיות, אך להכרעה אגבית באותן ערכאות יהיה תוקף מחייב רק בין הצדדים לאותו הליך. לא תהיה לה נפקות כלפי ציבור המפונים בכללותו. העותרים מוסיפים וטוענים כי על חוק הנוטל קניין לעשות זאת מתוך קביעת הסדרים המעניקים פיצוי מלא כנגד נטילה זו. טענות עקרוניות בדבר נטילת קניין ללא פיצוי הולם צריכות להתברר בבית-המשפט העליון.
122. סמכותו של בית-משפט זה בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק היא סמכות שבשיקול-דעת (בג"ץ 10/59 לוי נ' ביה"ד הרבני האזורי, תל-אביב-יפו [89], בעמ' 1194; בג"ץ 86/89 שנקר נ' ראש המועצה המקומית רמת-השרון [90], בעמ' 781; בג"ץ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת [91], בעמ' 692). ככלל, "על-פי שיקול-דעתנו זה... איננו דנים בעתירה כל עוד עומד לעותר סעד חלופי..." (בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון [92], בעמ' 240). אכן, בית-משפט זה אינו נוהג לעשות שימוש בסמכותו כל עוד לא מיצה העותר סעד חלופי יעיל שעומד לו על-פי דין. לא פעם פסקנו כי אי-מיצוי הליכים על-ידי פנייה לרשות המוסמכת קודם הגשת העתירה מצדיק דחייה על הסף (דנג"ץ 4894/96 פרבר נ' משטרת ישראל [93]; בג"ץ 4793/95 ששון נ' ראש הממשלה ושר הבטחון [94]). ואולם, חריג לכלל הדחייה על הסף מצוי באותם מקרים שבהם הסעד החלופי אינו יעיל, במקרים שבהם הנסיבות מחייבות התערבות מיידית של בית-משפט זה כדי למנוע עוול או כאשר משיקולי צדק כלליים מתחייבת התערבותו של בית-משפט זה.
123. בנסיבות העניין שוכנענו כי יש מקום להידרש לעתירות לגופן, הגם שהעותרים טרם מיצו את הסעדים העומדים להם במסלולי התביעה מכוח החוק. לכך כמה טעמים עיקריים: ראשית, מדובר במקרה ברור של בעיה משפטית סבוכה ומורכבת. העתירות עוסקות בעניין ציבורי רגיש, בעל חשיבות מדרגה ראשונה. הן מעלות שאלות של פגיעה בזכויות אדם של אלפי אנשים המתגוררים בשטח המפונה. הן עוסקות בהנחות המוצא ובעקרונות הבסיסיים שעליהם בנויים הסדרי הפיצויים בחוק. העתירות מעלות בעיות משפטיות חדשות שטרם הוכרעו (השוו בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים (להלן – פרשת סוקר [95])). אין מדובר
בבירור שיגרתי של אופן חישוב הזכאות לפיצויים לפי החוק. קיים צורך בהכרעה מיידית שתסיר את חוסר הבהירות סביב זכויות הפיצוי למפונים. הפניית העותרים אל ועדות הזכאות לא תספק את ההכרעה המיידית והכללית המתחייבת לאלתר.
124. שנית, הפניית העותרים למסלול של ועדות הזכאות לא תספק סעד חלופי יעיל. העתירות תוקפות, בין היתר, את עצם החוקתיות של המסלולים המשפטיים שהחוק מתווה, שאליהם המדינה מפנה את העותרים בבחינת סעד חלופי, כמו גם את "כלל הויתור", שלפיו הוויתור על תביעה מכוח הדין הכללי הוא תנאי לכניסה למסלולים אלה. לגבי סוגיות אלה, קשה לראות בוועדות הזכאות משום סעד חלופי. מנגנון ועדות הזכאות מתווה את ההליך לקבלת פיצויים למי שמקבל, עקרונית, את הסדר הפיצויים שבחוק. המסגרת הנורמטיבית לפעולתן של ועדות הזכאות והוועדה המיוחדת שונה מהמסגרת הנורמטיבית להפעלת ביקורת שיפוטית של בית-משפט זה. מטרותיהן ותפקידיהן של הוועדות שונים מתפקידו של בית-משפט זה, לכן עילות הביקורת שאליהן תוכלנה להידרש ועדת הזכאות וערכאות הערעור מצומצמות מהעילות המנחות בית-משפט זה. אין הוועדות מהוות אפוא תחליף ראוי לביקורת שיפוטית של חוקתיות החוק בבית-משפט זה. במצב דברים זה אין לסגור את הדלת בפני העותרים תוך הפנייתם לוועדות הזכאות.
125. שלישית, בחינה של הסדר הפיצוי היא חלק בלתי נפרד מבחינה חוקתית של הפינוי. אחת ממטרותיו של החוק היא "מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין..." (סעיף 1(2)). חוקתיותו של הפינוי יכולה שתהא מושפעת מחוקתיותו של הפיצוי. הפיצוי משפיע על המידתיות של הפגיעה. לבחינה חוקתית של הסדרי הפיצוי חשיבות לעניין עצם הפינוי. תרופת הפיצויים נועדה לתת מענה כספי לפגיעה הקשה במפונים. לא ניתן לקבוע אם הוראות הפינוי הקבועות בחוק הן חוקתיות ללא בירור השאלה אם הסדרי הפיצוי נותנים את המענה הנדרש. ההכרעה צריכה להיעשות מבעוד מועד, לפני שמהלך הפינוי מתבצע הלכה למעשה. ההיבט החוקתי הכולל של מהלך הפינוי מחייב אפוא לבחון גם את הסדרי הפיצויים בבית-משפט זה.
(2) הזכות הנפגעת
פינוי ופיצוי
126. במסגרת בחינת חוקתיותו של הפינוי עמדנו על זכויות האדם החוקתיות אשר נפגעות כתוצאה מהפינוי. ציינו כי אלו הן הזכויות החוקתיות לכבוד, לקניין ולחופש
עיסוק. הדגשנו כי חוקתיות הפינוי קשורה בחוקתיות הפיצוי. עתה אנו בוחנים את חוקתיותן של פגיעות אלה מזווית הראייה של הפיצוי. בקביעת מהותה של הפגיעה ושיעורו של הפיצוי יש להתחשב בכך כי הזכויות שנפגעו הן זכויותיהם של ישראלים בשטח הנתון לתפיסה לוחמתית. זמניותה של התפיסה הלוחמתית משפיעה על מהותה של הזכות הנפגעת וממילא על הפיצוי בגין הפרתה. דבר זה בולט בייחוד בזכות הקניין, אשר לבחינתה נעבור עתה.
הפגיעה בקניין
127. חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע (סעיף 3):
"אין פוגעים בקנינו של אדם".
ה"קניין" בהוראה זו משתרע על כל זכות רכושית. חוק היסוד מגן על פגיעה ברכושו של אדם. נמצא כי ההגנה על הקניין משתרעת לא רק על זכויות "קנייניות" כגון בעלות, שכירות וזיקת הנאה, אלא גם על זכויות "אובליגטוריות" בעלות ערך רכושי (ראו פרשת בנק המזרחי המאוחד [35], בעמ' 431, 572). האם חוק יישום ההתנתקות פוגע בזכות קניין של ישראלים בשטח המפונה? החוק קובע כי הוא מבטל זכויות לגבי מקרקעין. וזו לשון ההוראה (סעיף 28):
"ביטול זכויות לגבי מקרקעין
|
28. (א) זכות מכל סוג שהוא, של ישראלי, תאגיד ישראלי, רשות מקומית, ועד מקומי, חברה ממשלתית או ההסתדרות הציונית העולמית, לגבי מקרקעין בשטח מפונה המנוהלים על ידי הממונה, בטלה החל ביום הפינוי, בין אם בעל הזכות זכאי לפיצויים לפי חוק זה ובין אם לאו, ואם נחתם לגבי הזכות כאמור הסכם בדבר מקדמה או הסכם כאמור בסעיף 11(4) – החל ביום שנקבע בהסכם כיום מסירת החזקה במקרקעין או ביום הפינוי, לפי המוקדם מביניהם.
(ב) כל הסכם שענינו זכות לגבי מקרקעין, מכל סוג שהוא בשטח מפונה, בין ישראלי או גוף כאמור בסעיף קטן (א) לבין הממונה, המדינה או מי
מטעמם, בטל החל ביום הפינוי, אם לא בוטל קודם לכן בהסכם בין הצדדים.
(ג) החל ביום כאמור בסעיף קטן (א), לא תהא כל זכות לממש שעבוד או עיקול שהוטלו על זכות כאמור בו".
|
האם זכות של ישראלי "לגבי מקרקעין בשטח מפונה המנוהלים על ידי הממונה" (סעיף 28(א)) היא זכות קניין כמשמעות דיבור זה בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו? התשובה היא בחיוב. לישראלים המפונים היו זכויות רכושיות, שניתנו להם על-ידי המפקד הצבאי ושבוטלו על-ידי חוק יישום ההתנתקות. בכך נפגעה זכותם החוקתית לקניין. עם זאת זכות קניין זו היא מוגבלת בהיקפה. אין לנו צורך לאפיין במדויק זכות זו אם ניתן לראותה כרישיון הדיר או כזכות דומה לו. די אם נאמר כי למרבית הישראלים בשטח המפונה אין בעלות במקרקעין שעליהם הם בנו את בתיהם ועסקיהם בשטח המפונה. את זכויותיהם הם רכשו מהמפקד הצבאי, או ממי שפועלים מטעמו. אלה אינם בעלי הרכוש, ואין הם יכולים להעביר יותר זכויות משיש להם. עד כמה שהישראלים בנו בתיהם ונכסיהם על קרקע שאינה פרטית ("קרקע מדינה"), זו אינה בבעלותו של המפקד הצבאי. סמכויותיו קבועות בתקנה 55 לתקנות האג [293], והן משקפות את המשפט הבינלאומי המנהגי (ראו י' דינשטיין דיני מלחמה [235], בעמ' 230). התקנה קובעת:
“The occupying State shall be regarded only as administrator and usufructuary of public buildings, real estate, forests, and agricultural estates belonging to the hostile State, and situated in the occupied country. It must safeguard the capital of these properties, and administer them in accordance with the rules of usufruct”.
ובתרגום לעברית:
המדינה הכובשת תיחשב רק כמנהל וכבעל טובת-הנאה בבנינים הציבוריים, נכסי דלא ניידי, יערות ונחלות חקלאיות השייכים למדינה האויבת והנמצאים בארץ הכבושה. עליה לשמור על קרן הנכסים האלה ולנהלם לפי כללי טובת-ההנאה.
מדינת ישראל משמשת אפוא כמי שמנהלת את הרכוש הממשלתי וכמי שרשאית להפיק ממנו טובת הנאה (usufructuary). ניהול זה מוסדר לעניין רכוש ממשלתי בצו בדבר רכוש ממשלתי (אזור הגדה המערבית) (מס' 59), תשכ"ז-1967 ובצו בדבר רכוש ממשלתי (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 43), תשכ"ז-1967; ולעניין רכוש נטוש בצו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (אזור הגדה המערבית) (מס' 58), תשכ"ז-1967 ובצו בדבר נכסים נטושים (רכוש הפרט) (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 42), תשכ"ז-1967. עד כמה שהישראלים התיישבו על קרקע שנרכשה לפני הקמת המדינה על-ידי יהודים ("אדמות היהודים"), הרי הבעלות בקרקע זו לא הושבה לבעליה היהודים, ואף היא מתנהלת על-ידי המפקד הצבאי או מי מטעמו (ראו: זמיר ובנבנישתי בספרם הנ"ל [228], בעמ' 157; א' בנבנישתי, א' זמיר הקניין הפרטי בהסדר השלום הישראלי-פלסטיני [236], בעמ' 29; ראו גם צו בדבר נכסי יהודים (רצועת עזה וצפון סיני) (מס' 78),
תשכ"ז-1967). לא נמסר לנו אם מצויים ישראלים שבנו בתיהם על קרקע פרטית של התושבים המקומיים שנתפסה על-ידי המפקד הצבאי.
תשכ"ז-1967). לא נמסר לנו אם מצויים ישראלים שבנו בתיהם על קרקע פרטית של התושבים המקומיים שנתפסה על-ידי המפקד הצבאי.
128. בתשובת המדינה (מיום 4.4.2005) ניתנה סקירה מקיפה על הדרכים השונות שבהן הוקצתה קרקע לבתי מגורים ולבתי עסק. אין לנו צורך לבחון עניין זה לפרטיו, שכן דרכי ההקצאה השונות אין בהן להעניק לישראלי שבנה בית והקים עסק יותר זכויות משהיו לממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש. זאת ועוד, בכמה הסדרים משפטיים נקבעה הוראה מפורשת שלפיה הממונה רשאי להקדים את יום סיום החוזה או אף לבטל את החוזה (שם, בעמ' 87-84). גם במקום שהוראה כזו אינה קיימת, היא נגזרת מארעיותה של התפיסה הלוחמתית ומארעיות מעמדו של המפקד הצבאי. עם זאת לסיום התפיסה הלוחמתית של מדינת ישראל לא נקבע מועד קבוע מראש. המציאות הפוליטית יצרה ציפיות שונות באשר למשך קיומה של התפיסה הלוחמתית ובאשר להסדרים שלאחריה. בכל אלה יש להתחשב כמובן בקביעת שיעור הפיצויים המגיעים לישראלים המפונים.
(3) הסעד בגין הפגיעה בזכות
129. חוק יישום ההתנתקות פוגע בזכויות אחדות של הישראלים המפונים. מהו הסעד העומד לרשותם בגין פגיעות אלה ומהי מטרתו? עמדת המדינה הינה כי סעד זה מכונס כולו בחוק יישום ההתנתקות ובהוראותיו באשר לפיצויים הניתנים לישראלים המפונים. מטרתו של סעד זה, כפי שנקבעה במפורש בחוק יישום ההתנתקות, היא "מתן פיצויים הוגנים וראויים" (סעיף 1(2)). נדון תחילה בשאלה מה הם המקורות לזכות לפיצויים. לאחר מכן נבחן את מטרתם.
המקורות לזכות לפיצויים
130. לטענת המדינה, אין מקור משפטי שמחוץ לחוק יישום ההתנתקות שעליו ניתן לתלות זכות לסעד בגין הפרת הזכות. וזו לשון תשובת המדינה:
"תוכנית ההתנתקות היא מעשה שלטוני מובהק שהפן המדיני-ביטחוני בו מהווה את עיקר טיבו; המדובר בצעד כולל, שביטול הזכויות במקרקעין שבניהול הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש, הקבוע בסעיף 28 לחוק הוא רק היבט אחר הימנו. עמדת המדינה היא, כי אין לעשות שימוש בכלים המשפטיים הרגילים שבדיני הנזיקין, החוזים והקניין, הקבועים בדין ובהלכה הפסוקה. זאת, משום שאלה אינם ערוכים לתת מענה הולם, יעיל ומקיף לתוצאות הכרוכות ביישום החלטה מדינית-שלטונית מובהקת, בעלת אופי ייחודי, כגון תוכנית ההתנתקות, אף בשים לב לקשת הרחבה של הזכויות" (בעמ' 81 לתשובה מיום 4.4.2005).
ובהמשך מציינת המדינה:
"מאז נחקקו חוקי היסוד ועלה קרנן ומעמדן של זכויות היסוד, וביניהן גם זכות הקניין. בנסיבות אלה, סברה הממשלה, עוד בראשית הדרך, כי יש מקום לפיצוי המתיישבים בגין הפגיעות שיגרמו להם בגין תוכנית ההתנתקות. יחד עם זאת, בהיעדר כלים מתאימים במשפט האזרחי, הוחלט לעצב בתוך מבנה ייחודי, אד-הוק, של פיצוי בשל יישום תוכנית ההתנתקות" (שם, שם).
לדעת המדינה, אין למצוא במשפט הפרטי מקור לחובת תשלום הפיצויים למפונים. אין בפינוי משום הפרת חוזה או מעשה נזיקין. ביטול זכויות הישראלים במקרקעין (סעיף 28 לחוק יישום ההתנתקות) אינו בגדר הפקעה.
131. את טיעוניה סומכת המדינה, בין השאר, על פסק-הדין בבג"ץ 274/81 בן-ברוך נ' שר הבינוי והשיכון (להלן – פרשת בן-ברוך [96]). באותה פרשה נידונו חוזים שבין מדינת ישראל לבין תושבי ימית אשר פונו מסיני ואשר קבעו פיצוי למפונים. עם תחילת פסק-הדין כתב השופט י' כהן, בעמ' 125:
"...אכן אין 'מגילת זכויות סטטוטורית', המקנה לתושבי חבל ימית או לכל מי שעומד להתפנות מאזור הגבול עם מצרים זכויות מוגדרות ומפורשות
ביחס לפיצויים שישולמו להם בקשר לגזירת הפינוי שנפלה עליהם עם חתימת חוזי קמפ-דוד. למציאות המשפטית הזו התכוונה בעצם באת-כוח המשיבים, כשאמרה שהפיצויים, שהוענקו על-ידי ממשלת ישראל למתיישבי חבל ימית, הנם 'בגדר הענקת חסד'. הביטוי שנבחר על-ידי באת-כוח המשיבים אולי איננו מוצלח בהתחשב ברגשות הצער והאכזבה, המקננים בליבות תושבי ימית נוכח גזירת הפינוי, אך כוונתה הייתה לומר, כי באופן משפטי לא נעשה כל דבר חקיקה, שיסדיר בעיה בוערת ונכבדה זו".
אכן, בצדק ציין השופט י' כהן כי בעת כתיבת פסק-הדין לא הייתה "מגילת זכויות סטטוטורית" המקנה זכות לפיצויים למפוני סיני. חוק פיצוי מפוני סיני נחקק כחצי שנה לאחר מתן פסק-הדין בפרשת בן-ברוך [96]. חוק זה עסק אך במפוני סיני, ואין לראות בו "מגילת זכויות סטטוטורית" המקנה זכויות לישראלים המפונים מהשטח המפונה. האם משמעות הדבר כי הדין עם המדינה, כי את הפיצוי לפגיעה בזכויותיהם של המפונים יש למצוא אך ורק במסגרת חוק יישום ההתנתקות?
132. לדעתנו, אין לקבל את עמדת המדינה. ראשית, דומה שהנחתו של חוק יישום ההתנתקות הייתה כי מצויה זכות לסעד מחוץ לחוק עצמו. נקבע בו כי "לא יינתן פיצוי ולא תהיה זכות, עילה או תביעה לפיצוי מאת המדינה או מאת רשות מרשויותיה ומי שפעל מטעמה, בשל הפינוי... אלא מכוח חוק זה ולפי תנאיו..." (סעיף 134(א)). כן נקבע כי ניתן לוותר על קבלת הפיצויים לפי חוק יישום ההתנתקות (סעיף 135) תוך שהודגש כי אין בוויתור זה כדי ליצור עילת תביעה אם איננה קיימת לפי דין (סעיף 135(ח)). האין לפרש הוראות אלה, בין השאר, כמניחות קיומה של עילת תביעה בגין פיצויים מחוץ לחוק יישום ההתנתקות? שאם לא כן, מה טעם קבע המחוקק הוראות בעניין ייחוד העילה וויתור עליה?
133. שנית, המדינה טוענת באופן נחרץ כי דיני החוזים, הנזיקין וההפקעה אינם חלים במקרה שלפנינו בשל אופייה של תכנית ההתנתקות, המהווה "במובהק החלטה מדינית, שנועדה לקיים אינטרס ציבורי בעל חשיבות עליונה" (תגובת המדינה מיום 4.4.2005, עמ' 92) (השוו: ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי [97]; בג"ץ 6317/95 פדסקו (מוצרי נפט) בע"מ נ' שר הביטחון [98], בעמ' 184). ספק בעינינו אם הדין עם המדינה. כך למשל גורסת פרופ' ד' ברק-ארז כי ניתן לעגן בדיני הרשלנות שבנזיקין הגנה על זכות הפרט כנגד התרשלות שלטונית (ראו ד' ברק-ארז עוולות חוקתיות [237], בעמ' 149).
134. שלישית, המדינה אינה מתמודדת עם האפשרות של פיתוח משפט מקובל ישראלי, אשר מכיר בזכויות הישראלים הנפגעים. כידוע, המשפט הישראלי מכיר בקיומו של משפט מקובל (Common Law) ישראלי. בכוחו של משפט זה להתפתח ולתת פתרונות חדשים לבעיות חדשות (ראו: ברק בספרו הנ"ל, שופט בחברה דמוקרטית [230], בעמ' 230; מ' לנדוי "הלכה ושיקול דעת בעשיית משפט" [261], בעמ' 293). היטיב להביע זאת השופט ויתקון:
"אין אני גורס כי הזכות צריכה להיות זכות סטטוטורית, הכתובה בחוק. לא פעם הכיר בית-משפט זה בזכויות, שלא בא זכרן בשום הוראה משפטית, ואלו, בקבלן גושפנקה שיפוטית, לבשו צורה והתגבשו לזכויות מוכרות בדין. דברים שבנוהג ובמושגי הצדק הטבעי, שרק תמול שלשום היו עוד חסרי דמות ובלתי גדורים, עולים בדרך זו על דרך המלך וזוכים לדרגה של זכות. זוהי ההתפתחות השיפוטית, המתנהלת בצדה של פעולת החקיקה ואינה נכנסת לתחומה, ולא הייתי רוצה להצר את צעדיה. סמכות זו ערובה היא לחופש הפרט" (בג"ץ 29/62 כהן נ' שר-הבטחון [99], בעמ' 1027).
על בסיס זה הכיר בית-המשפט העליון מאז היווסדו בקיומן של זכויות "שאינן כתובות על ספר" (ראו: השופט ש' ז' חשין בבג"ץ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה [100], בעמ' 83; בג"ץ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ' גרי [101], בעמ' 2415). זכויות אלה הוכרו במסגרת המשפט הציבורי, ובהן זכויות האדם כלפי השלטון. הן הוכרו גם במסגרת המשפט הפרטי (כגון חובות אמון של מנהלים) (ראו ד"נ 29/84 קוסוי נ' בנק י.ל. פויכטונגר בע"מ [102], בעמ' 511). הן נגזרו מעקרונות היסוד של שיטת המשפט שלנו ומתפיסותיה הבסיסיות (ראו בג"ץ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה [103], בעמ' 859).
135. כבר עתה מכיר המשפט המקובל הישראלי בזכות לפיצויים בגין ביטול זכות במקרקעין. בשורה ארוכה של פסקי-דין קבע בית-המשפט העליון כי אין פוגעים במקרקעין בלא תשלום פיצויים. בית-המשפט ראה בכך "...עיקרון כללי, המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין" (השופט לנדוי בע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן (להלן – פרשת פייצר [104]), בעמ' 651). הוא ראה בזכות "לפיצוי" את "אחד מסימני ההיכר של שלטון החוק" (השופט ח' כהן בע"א 336/59 בידרמן נ' שר-התחבורה [105], בעמ' 1689). הוא הכיר בה כזכות בעלת "אופי אוניברסלי" אשר ביסודה טעמים "...'עליונים' של צדק ויושר" (הנשיא אגרנט בע"א 216/66 עירית ת"א-יפו נ' אבו דאיה [106], בעמ' 546). בית-המשפט ראה זכות זו
לפיצויים כמבוססת על שיקול של "'צדק חלוקתי', לפיו גם אם התכנית מביאה תועלת ורווחה לכלל הציבור, אין זה מן הראוי שאותם בעלים, שהתכנית פוגעת בהם, לא יקבלו פיצוי בגין הרעת מצבם" (השופט מלץ בע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר-סבא [107], בעמ' 639). כבר לפני חוקי היסוד בדבר זכויות האדם נפסק כי "משנפגע הקניין בדרך של הוראה מפורשת... קמה ועולה זכות יסוד נוספת, והיא הזכות לפיצוי הוגן" (השופט ברק בפרשת פייצר [104], בעמ' 656). גישה זו הלכה והתחזקה לאחר חקיקתם של חוקי היסוד. נפסק "...שאין פוגעים בקניינו של אדם אלא אם בצדה של מכה באה לטיפה, ובסמוך לשלילת קניין או לגריעה מקניין נולדת תביעה לפיצוי" (השופט מ' חשין בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים נ' קהתי [108], בעמ' 202-201; ראו גם בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל (להלן – פרשת קרסיק [109])). אמת, בפסקי-דין אלה הופקעה זכות קניינית, עם זאת גישה זו אינה מיוחדת לדיני הפקעה דווקא. הגיונה חל בכל פגיעה בקניין גם אם הפגיעה אינה מקיימת את הגדרתה של ההפקעה (ראו דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ (להלן – פרשת הורוויץ [110]) השופט מ' חשין בעמ' 317-316). זאת ועוד, אין גישה זו, וההיגיון המונח ביסודה, מוגבלת לפגיעה בזכויות קניין "קלאסיות" דווקא. היא הוחלה למשל לעניין פגיעה בזכות לתגמולים של נכי רדיפות הנאצים החיים בישראל, שנגרמה על-ידי חקיקה ישראלית שמנעה מהם לתבוע פיצויים מאת ממשלת גרמניה. בהתייחסו לכך ציין השופט ש' לוין:
"...מקום בו מפקיע השלטון זכות קניין של הפרט למען צורכי הציבור, זכותו של הפרט היא לקבל פיצוי נאות על הפגיעה בו, והטענה שחובת הפיצוי מעמיסה על השלטון נטל כספי שאינו יכול לעמוד בו, לאו טענה היא. דינם של חברי הקבוצה המקופחת אינו צריך להיות שונה מדינו של מי שמקרקעיו הופקעו לפי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור" (בג"ץ 5263/94 הירשזון נ' שר האוצר [111], בעמ' 845).
נמצא כי במשפט המקובל כבר הונח הבסיס להכרה בזכויות אדם אשר הפרתן מעניקה סעד של פיצויים לישראלים המפונים.
136. רביעית, מאז פרשת בן-ברוך [96] חוקקה בישראל "מגילת זכויות סטטוטורית". אלה הם חוקי היסוד בדבר זכויות האדם. הם חלים במקרה שלפנינו. הם מכירים בזכויות חוקתיות-על-"סטטוטוריות". אמת, לא נקבע בחוקי היסוד עצמם סעד באשר לפגיעה בהם. הועלו בעניין זה אפשרויות שונות בספרות המשפטית (השוו ברק
בספרו הנ"ל פרשנות חוקתית [232], בעמ' 785). אפשרות אחת הינה כי הסעד יינתן במסגרת דיני הרשלנות שבפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (ראו ד' ברק-ארז בספרה הנ"ל [237]) או במסגרת דיני הפרת החובה שבהם (ראו ברק בספרו הנ"ל, פרשנות חוקתית [232], בעמ' 787). אפשרות שנייה מבקשת להסתמך על ע"א 140/53 אדמה בע"מ נ' לוי (להלן – פרשת אדמה [112]). על-פיו "...נוצרת עילת-תביעה כאשר מתקיימים שלושה יסודות אלה: (1) הנתבע עשה מעשה בלתי-חוקי; (2) המעשה גרם נזק כספי לתובע או פגע בנוחיותו או בהנאתו מרכושו; (3) הנזק או הפגיעה הם תוצאה ישירה וטבעית של מעשהו הבלתי-חוקי של הנתבע" (השופט ברנזון, שם, בעמ' 1672). יש שראו בדבריו של השופט ברנזון בפרשת אדמה [112] ביטוי לעוולה בדבר היפר חובה חקוקה ולא כעילת תביעה עצמאית (ראו: ע"א 416/58 ג'דעון נ' סלימאן [113], בעמ' 921; ע"א 4/62 בורמן נ' אליעזר בדנר בע"מ [114]; ע"א 55/56 ראש המועצה המקומית אשדוד נ' אורן [115]). אחרים מדגישים את האופי העצמאי של עילת תביעה זו (ראו: מ' חשין "דין נזיקין ודין אבות נזיקין במשפט ישראל" [262], בעמ' 365; ברק בספרו הנ"ל, פרשנות חוקתית [232], בעמ' 789; ד' ברק-ארז בספרה הנ"ל [237], בעמ' 181; פרשת סוקר [95], בעמ' 250, 261). גישה זו מבקשת למקם את פרשת אדמה [112] במסגרת רחבה, שעניינה הכלל כי מקום שבו זכות שם גם תרופה (ubi ius ibi remedium). על-פי גישה זו, "הסעד הוא פונקציה של הזכות" (ראו ע"א 579/83 זוננשטיין נ' אחים גבסו בע"מ, קבלני בנין [116], בעמ' 292). "הלך הסעד אחר הזכות" (ע"א 700/89 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מליבו ישראל בע"מ [117], בעמ' 687). לפי תפיסה זו, משהופרה זכות חוקתית יש להכיר בסעד חוקתי הנגזר ממנה. כך הדין למשל בארצות-הברית לעניין הפרת הזכויות הקבועות במגילת הזכויות האמריקנית (ראו ברק בספרו הנ"ל, פרשנות חוקתית [232], בעמ' 703). אין סיבה שלא להכיר בדין דומה בישראל (ראו ברק, שם [232], בעמ' 703, 704).
137. נראה לנו אפוא כי עמדת המדינה שלפיה "המסגרת המשפטית הכללית אינה מעמידה עילת תביעה מוגדרת, אם בכלל" (תגובה מטעם המדינה מיום 4.4.2005,
עמ' 96), אינה משקפת את המצב המשפטי הקיים, עם זאת המסגרת המשפטית הכללית טרם הגיעה לגיבוש מלא. זאת ועוד, בעיות לא פשוטות עשויות להתעורר באשר להערכת הנזק וקביעת הפיצוי. בעניין זה יש להתחשב, כפי שראינו, בזמניות התפיסה הלוחמתית. כן יהא מקום להתחשב, כגורם המפחית את הנזק והפיצוי, בתמיכות השונות שהמדינה תמכה במשך השנים בבניית ההתיישבות של הישראלים באזור המפונה, כגון בכל הנוגע להקצאת קרקעות ומתן מענקים והלוואות (במישרין ובעקיפין). על רקע זה נראה לנו כי המחוקק פעל כראוי שעה שקבע הסדר מקיף של פיצויים בחוק יישום ההתנתקות עצמו. תפקידנו בהקשר זה – על רקע הטיעונים שהועלו בפנינו – הוא כפול: ראשית, עלינו לבחון אם מודל הפיצויים שבחוק יישום
עמ' 96), אינה משקפת את המצב המשפטי הקיים, עם זאת המסגרת המשפטית הכללית טרם הגיעה לגיבוש מלא. זאת ועוד, בעיות לא פשוטות עשויות להתעורר באשר להערכת הנזק וקביעת הפיצוי. בעניין זה יש להתחשב, כפי שראינו, בזמניות התפיסה הלוחמתית. כן יהא מקום להתחשב, כגורם המפחית את הנזק והפיצוי, בתמיכות השונות שהמדינה תמכה במשך השנים בבניית ההתיישבות של הישראלים באזור המפונה, כגון בכל הנוגע להקצאת קרקעות ומתן מענקים והלוואות (במישרין ובעקיפין). על רקע זה נראה לנו כי המחוקק פעל כראוי שעה שקבע הסדר מקיף של פיצויים בחוק יישום ההתנתקות עצמו. תפקידנו בהקשר זה – על רקע הטיעונים שהועלו בפנינו – הוא כפול: ראשית, עלינו לבחון אם מודל הפיצויים שבחוק יישום
ההתנתקות על-פי הנחותיו שלו הוא חוקתי. זוהי בחינה של חוק יישום ההתנתקות על-פי המודל שהוא הציב לעצמו. שנית, עלינו לבחון אם גישתו של המחוקק באשר ל"ייחוד העילה" (סעיף 134) ול"ויתור על קבלת פיצוי לפי החוק" (סעיף 135) הינה חוקתית. על שתי בחינות אלה נעמוד לאחר שנבחן את טענות העותרים באשר למודל הפיצויים שבחר חוק יישום ההתנתקות.
מטרת הסעד
138. הכלל הבסיסי בפיצוי על נזק הינו כי הפיצוי נועד להחזיר את המצב לקדמתו (restitutio in integrum). זהו אחד מאותם "עקרונות-יסוד ודוקטרינות ששיטת המשפט כולה ספוגה בהם... אמורים [הם] לשמש, ומשמשים הם בידינו, כלי-מלאכה, ועושים אנו בהם בחיי היומיום ליישומו של צדק במשפט" (השופט מ' חשין בע"פ 4466/98 דבש נ' מדינת ישראל (להלן – פרשת דבש [118]), בעמ' 99-98; פרשת הורוויץ [110] (בעמ' 317-316). בתי-המשפט ראו בעיקרון זה "עקרון גג" (רע"א 2371/01 אינשטיין נ' אוסי תכנון והקמת מבנים ופיתוח בע"מ (להלן – פרשת אינשטיין [119]), בעמ' 792). מטרתו של הפיצוי, על-פי גישה זו, הינה להעמיד את הנפגע באותו מצב שבו היה נתון בעת הפגיעה, לולא הפגיעה (ראו: ע"א 355/80 נתן אניסימוב בע"מ נ' מלון טירת בת שבע בע"מ [120], בעמ' 808; פרשת אינשטיין [119], בעמ' 792; ע"א 140/00 עיזבון המנוח מיכאל אטינגר ז"ל נ' החברה לשיקום ופיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ [121]). לעתים העמדת הנפגע באותו מצב שבו היה נתון בעת הפגיעה לולא הפגיעה היא בלתי אפשרית. כך בוודאי במצבים שונים בתחום דיני הנזיקין (ראו א' ברק "הערכת הפיצויים בנזקי גוף: דין הנזיקין המצוי והרצוי" (להלן – ברק "הערכת הפיצויים" [263])). כך גם בתחומים רבים אחרים, כגון הפקעות. במצב דברים זה יש להעמיד את הניזוק, במונחים כספיים, קרוב למצב שבו היה נתון בעת הפגיעה בזכות לולא הפגיעה. "...בהיעדר יכולת להשיב מצב לקדמותו בעין יעשה המשפט להשבת מצב לקדמתו קרוב ככל-הניתן להשבה בעין (cy-près), ובהיעדר יכולת לעשות אפילו כך, ישמש הסולבנט האוניברסלי – הכסף – תחליף להשבת המצב לקדמתו" (השופט מ' חשין בפרשת דבש [118], בעמ' 99). פיצוי הניתן בדרך זו הוא פיצוי נאות והוגן. זוהי גם מטרת הפיצוי לפי חוק יישום ההתנתקות. סעיף 1(2) לחוק קובע:
"מטרת החוק
|
1. חוק זה מטרתו להסדיר את הענינים שלהלן, לשם יישום תכנית ההתנתקות:
(1) ...
(2) מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין, מאוצר המדינה, לזכאים לכך לפי חוק זה;
...".
|
אכן, פיצוי "מלא", פיצוי "נאות", פיצוי "הוגן", החזרת המצב לקדמתו – כל אלה חד הם (ראו ע"א 357/80 נעים נ' ברדה [122], בעמ' 772).
139. העיקרון הכללי הוא אפוא אחד. הוא מוסכם בעיקרו על הצדדים. כמקובל בתחום זה, העיקרון הכללי דורש קונקרטיזציה אשר תיתן תשובה לשאלה מה משמעותו לנסיבות הפינוי על-פי חוק יישום ההתנתקות. נראה לנו כי הפעלתו לנסיבות המקרה שלפנינו משמעותה היא זו: יש להעניק לישראלי המפונה מהשטח המפונה אותו סכום בכסף אשר יאפשר לו לבנות מחוץ לשטח המפונה את ביתו, את עסקיו ואת שאר מערכות יחסיו שנפגעו בשל הפינוי, וזאת בתנאים דומים לתנאים שהיו לו בשטח המפונה תוך "קיזוז" טובות הנאה שניתנו ושהיו קשורות לטיבו של השטח המפונה. ההצעות שהעלתה המדינה באשר לאזורי ייחוס ראויות לבחינה, אך אין הן ממצות את הבחינה. אמת מידה זו היא אינדיווידואלית. היא תופרת את חליפת הפיצוי על-פי מידותיו של כל ניזוק. עם זאת גם אמת המידה האינדיווידואלית סומכת עצמה לעתים קרובות על נתונים סטנדרטיים. האם חוק יישום ההתנתקות משיג מטרה זו?
140. התשובה לשאלה זו קשה היא. היא מחייבת בחינה כוללת המשקיפה על התמונה כולה "ממעוף הציפור" של מכלול ההסדרים שבחוק. בחינה זו מורכבת היא, שכן היא חייבת להתחשב בכל מרכיביו של החוק, ובהם הסדרי המס המיוחדים, המענקים ותשלומים מיוחדים שיוכלו להשתלם בנסיבות מיוחדות (ראו פרשת לשכת מנהלי ההשקעות [36], בעמ' 402). כל אלה מקשים על הערכה כוללת. זאת ועוד, חוק יישום ההתנתקות נקט מודל שיש בו מיזוג בין אמות מידה סטנדרטיות ("תעריפים") לבין אמות מידה אינדיווידואליות. ההיבט הסטנדרטי מוצא ביטויו, בין השאר, ביסודות של מסלול א' ומסלול ב' בפיצוי על בית מגורים. בדומה, הפיצוי על עסקים – הן במסלול לפי שווי הנכסים הן במסלול לפי השווי הפיננסי – מבוסס על רכיבים סטנדרטיים. עם זאת יש בחוק יישום ההתנתקות יסודות אינדיווידואליים רבים. כך למשל השומה הפרטנית בפיצוי בשל בית מגורים מבוססת על אמת מידה אינדיווידואלית. הוא הדין במסלול החזר מחיר רכישה (סעיף 7 לתוספת השניה). גם הפיצוי בגין עסקים יש בו היבטים אינדיווידואליים. חלק ממרכיבי הפיצוי במסלול "השווי הנכסי" מבוססים על הנתונים הפרטניים של העסק, כגון העלות המתואמת של
המבנה והעלות המתואמת של פריטי הרכוש הקבועים בדוחות הכספיים. הפיצוי במסלול "השווי הפיננסי" מבוסס על הרווח התפעולי של העסק בהתאם לדוחותיו הכספיים. בנוסף, החוק הקים "ועדה מיוחדת" (סעיף 137) המוסמכת, בהתקיים תנאים הקבועים בחוק, להגדיל את סכום הפיצוי (סעיף 137(ב)). בהסתכלות כוללת, הנדרשת בעניין שלנו, נראה לנו כי בעיקרו של דבר, ומתוך מבט על הטיפוסי והממוצע, הפיצוי שנקבע בחוק יישום ההתנתקות הוא ראוי, והוא מגשים את אמת המידה שהציב לעצמו ("פיצויים הוגנים וראויים": סעיף 1(2)), שהיא גם אמת המידה הראויה להערכת הנזק. עם זאת אין באפשרותנו לקבוע כי אמות המידה שחוק יישום ההתנתקות קובע מבטיחות פיצוי ראוי בכל המקרים. עשויים להיות מקרים, אשר את שיעורם איננו יכולים לקבוע, ובהם הפיצוי יהא מעל לנדרש, ועשויים להיות מקרים, שבהם הפיצוי יהא מתחת לנדרש. בוודאי כך לנוכח חוסר הבהירות השורר לדעתנו בשאלת מפתח שעניינה שווי הקרקע באזור המפונה. הערכה ראויה צריכה להביא בחשבון שווי זה. המחלוקת העיקרית בעניין זה היא בשיעורו של השווי. האם הוא קרוב לאפס, כטענת המדינה, או הרבה למעלה מכך, כטענת העותרים? לא נוכל להכריע במסגרת העתירות שלפנינו בשאלה מה שוויין המדויק של הקרקעות באזור המפונה, בכלל, ובאזור ארז, בפרט. מקובלת עלינו בעניין זה טענת המדינה כי השווי הוא בוודאי נמוך באופן משמעותי משווי הקרקע באזורי הייחוס. כמו כן הפיצוי בגין הנזק הלא-ממוני ("כאב וסבל") בחוק הוא חלקי בלבד. הוא מוצא את ביטויו בהסדרים בעניין המענק האישי. בחלק מהמקרים הסדרים אלה עשויים שלא לספק. על רקע מצב דברים זה מתעוררת השאלה אם הסדר הפיצויים שנקבע בחוק יישום ההתנתקות הוא מידתי.
141. ככלל, מודל של פיצויים בגין נזק המבוסס על אמות מידה סטנדרטיות ("תעריפיות") עשוי לקיים את אמות המידה החוקתיות מקום שכנגד הפגיעה בזכותו של הניזוק בגין האופי התעריפי של הפיצוי עומדים הרחבת אחריותו של הפוגע והסדרים מיטיבים אחרים. כך הוא הדין למשל לעניין ההסדרים על-פי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, תשל"ה-1975. כנגד הגבלת סכומי הפיצויים באה האחריות המוחלטת של המזיק. מצב דברים זה אינו קיים במקרה שלפנינו. מהו אפוא הגורם המאזן בחוק יישום ההתנתקות, שיש בו כדי לקיים את הדרישות החוקתיות שבפיסקת ההגבלה לגבי אותם ניזוקים שבסופו של יום יקבלו על-פי החוק פיצוי הנופל מהפיצוי ההוגן והראוי? המדינה משיבה על שאלות אלה בהפנותה לאותן הוראות בחוק המבוססות על הסדרים אינדיווידואליים. הוראות אלה מקטינות כמובן את הפער. עם זאת נתקשינו בשאלה אם הן מבטלות אותו. הדבר מותנה באופן היישום של הוראות אלה ובפירוש שיינתן להן. לא נוכל כיום ליתן תשובה מקיפה לעניין זה. על-כן יש לקבוע גורם מאזן נוסף שיהא בכוחו להתגבר על הפער בין הפיצוי ההוגן והנאות לבין סכומי הפיצויים שיתקבלו על-
פי חוק יישום ההתנתקות. לדעתנו, הגורם המאזן הוא בכוחו של הישראלי המפונה, הסבור כי הפיצוי שניתן לו נופל מהפיצוי ההוגן והמלא, לפנות אל מחוץ לחוק, לעבר הדין הכללי, ולבקש בו את הפיצוי שהוא ראוי לו. זאת נוסף על התיקונים בחוק שעליהם נעמוד בהמשך.
142. מודעים אנו לכך שפתרון זה אינו אידאלי, עם זאת השאלה הניצבת לפנינו הינה אם בשל האפשרות שחלק מהנפגעים מיישום תכנית ההתנתקות לא יקבלו פיצוי הוגן וראוי על-פי הוראות החוק, יש לפסול את הסדרי הפיצויים כולם. אכן, אין לשכוח כי עניין לנו בשאלה אם חוק הוא חוקתי. בעניין זה יש להכיר, מחד גיסא, במרחב התמרון של המחוקק, ומאידך גיסא, בריסון השיפוטי הנדרש. על רקע זה נראה לנו כי בפתיחת הפתח לתביעת פיצויים על-פי הדין הכללי יימצא האיזון הראוי בין מכלול הסדריו של חוק יישום ההתנתקות. כפי שנראה בהמשך, חוק יישום ההתנתקות מגביל אפשרויות אלה. הוא אינו מאפשר למי שקיבל פיצוי על-פי חוק יישום ההתנתקות לתבוע על-פי הדין הכללי. לדעתנו, הוראה זו אינה מידתית, ולכן אינה חוקתית. נעמוד על כך בהמשך.
(4) היום הקובע
143. הסדרי הפיצוי בחוק יישום ההתנתקות מבוססים על העיקרון שלפיו המועד הרלוונטי לקביעת הזכאות לפיצויים ולחישוב היקף הזכאות – "היום הקובע" – הוא מועד החלטת הממשלה (מס' 1996) לאשר את "תוכנית ההתנתקות המתוקנת", החלטה שהתקבלה ביום 6.6.2004. עיקרון כללי זה קבוע בסעיף 138 לחוק, המורה כי "לא יינתנו פיצויים לפי חוק זה בעד נכס או זכות שנוצרו או שנרכשו לאחר היום הקובע, אלא אם כן נקבע מפורשות אחרת בחוק זה". הגדרת היום הקובע – 6 ביוני 2004 – מצויה בסעיף 2(א) לחוק. ל"היום הקובע" נפקויות רבות לעניין הזכאות וחישוב הפיצויים. כך למשל "בעל זכות בבית מגורים" הוא בעל זכות ב"היום הקובע" (סעיפים 32 ו-35); זכות לפיצוי במסלול ב' עומדת למי שמרכז חייו ב"היום הקובע" ושנתיים לפני כן היה ביישוב מפונה (סעיף 36); תקופת הוותק לצורך חישוב הפיצוי במסלול ב' מסתיימת ב"היום הקובע" (סעיפים 1 ו-3 לתוספת השניה); שומה פרטנית של בית מגורים תיערך ל"היום הקובע" (סעיף 4 לתוספת השניה); מענק הוצאות הובלה ומענק לדמי שכירות ניתנים למי שב"היום הקובע" גר ביישוב מפונה (סעיף 44); המענק האישי ניתן למי שב"היום הקובע" היה בן 21 שנה לפחות (סעיף 46); תקופת הוותק לצורך חישוב דמי ההסתגלות לעובדים מסתיימת ב"היום הקובע" (סעיף 52); הזכאות
לדמי פרישה היא לעובד שב"היום הקובע" מלאו לו 55 שנה; הפיצוי לעסק ניתן לעסק פעיל ב"היום הקובע" (סעיף 64).
144. בעתירות נטען כי קביעת "היום הקובע" לצורכי החוק היא שרירותית לחלוטין. לעיגונו של "היום הקובע" ביום 6.6.2004 אין הצדקה ואין זיקה למציאות בשטח. נטען על-ידי העותרים כי קביעת "היום הקובע" כיום החלטת הממשלה יוצרת פגיעה רטרואקטיבית בזכויות. החלטת הממשלה לא יצרה מצב בן פועל תחיקתי. בהחלטת הממשלה נאמר במפורש כי אין בה קביעה שיפונו יישובים. ההחלטה לא חייבה איש לשנות את התנהלותו ואת תכניותיו. למעשה, במרבית המקרים היא גם לא אפשרה לעשות כן. לטענת העותרים, במציאות הפוליטית שהייתה קיימת אז איש לא ידע אם מהלך ההתנתקות יצלח אם לאו. גורל הפינוי לא היה ידוע. העותרים סבורים כי אין לקבל את התעלמותו של המחוקק מכל מה שאירע לאחר "היום הקובע". עם קבלת החלטת הממשלה לא עצר העולם מלכת. השקעות בנכסים שנעשו לאחר היום הקובע – הן בבתי מגורים הן בעסקים – נעשו בגלוי ולאור יום, כדת וכדין, בידיעתה של המדינה. התעלמות מכל אלה הופכת את הפיצוי לבלתי מידתי.
145. לשיטתם של חלק מן העותרים, "היום הקובע" צריך להיות סמוך ככל האפשר למועד הפינוי ולמועד מתן הפיצוי. בעתירות שעסקו בבתי המגורים נטען כי גריעת שנת הוותק מ"היום הקובע" עד לפינוי בפועל אינה חוקתית. הם מבקשים כי המועד הקובע לעניין הוותק יהיה מועד הפינוי בפועל. נטען כי המנגנון המפצה לפי הוותק עד "היום הקובע" יוצר הפליה בין מתיישבים חדשים לוותיקים. גם התניית חלק מהזכויות במרכז החיים ב"היום הקובע" אין לה צידוק הגיוני. לעומתם, עותרים מאזור התעשייה ארז מעוניינים ש"היום הקובע" להערכת שווי נכסיהם יהיה מועד כלשהו בעבר, לפני האירועים הביטחוניים שהביאו לסגירת אזור התעשייה בפני פועלים פלסטינים. לטענתם, המועד לקביעת שווי המקרקעין צריך להיות ערב פרסום תכניתו של ראש-הממשלה בדבר ההתנתקות, פרסום שנעשה בסוף שנת 2003. אחרים סבורים כי לא ניתן להעריך כלל שווי לפי יום נתון שנקבע באופן שרירותי, אלא יש לעשות כן על פני תקופה.
146. כנגדם טוענת המדינה כי לא נפל כל פגם בקביעת "היום הקובע" ליום החלטת הממשלה ב-6.6.2004. בהחלטת הממשלה קבעה הממשלה את יום קבלת ההחלטה כיום הקובע לזכות לפיצוי. החלטת הממשלה פורסמה לציבור, בין היתר באתר האינטרנט של משרד ראש-הממשלה. מאותו מועד ואילך כל השקעה בשטח המיועד לפינוי הייתה "בסיכון גבוה". מי שבחר בכל זאת להשקיע לקח את הסיכון המלא על
עצמו. הקופה הציבורית אינה צריכה לשאת בתשלום פיצוי למי שבחר לעבור להתגורר בשטח המיועד לפינוי או להשקיע בו לאחר ההחלטה העקרונית של הממשלה. בהתחשב בכך שחלפו כשמונה חודשים בין החלטת הממשלה לחקיקת החוק, מקום שהכנסת השתכנעה כי קיים הצדק לשלם פיצוי על נכס שבא לעולם אחרי "היום הקובע", היא קבעה את הזכאות בחוק תוך סטייה מן היום הקובע. המדינה סבורה כי שינוי "היום הקובע" למועד מאוחר להחלטת הממשלה הוא בעל השלכות שליליות חמורות. משמעות הדבר היא מתן זכאות למי שהגיע לאזור המפונה לאחר שכבר היה ברור שהממשלה מתכוונת לפנותו עד לסוף שנת 2005. המדינה מוסיפה כי החוק ביקש שלא ליצור תמריץ שלילי להתפנות מרצון החל ממועד החלטת הממשלה. המחוקק הגביל את צבירת הוותק רק עד ל"היום הקובע" ולא עד ליום הפינוי בפועל, כדי שלא לעודד מתיישבים להישאר באזור המפונה רק כדי לצבור ותק לצורך פיצויים.
147. מנגנוני הפיצוי בחוק מתבססים, ברובם, על מועד קלנדרי מסוים לצורך קביעת הזכאות וחישוב הזכאות בעילות הפיצוי השונות. המועד הקלנדרי שנקבע בחוק כ"היום הקובע" הוא 6 ביוני 2004, מועד החלטת הממשלה לאשר את "תוכנית ההתנתקות המתוקנת". עקרונות הפיצוי בחוק נקבעו מתוך הנחה כי עקרונית, יהיה ניתן לצבור זכויות רק עד למועד זה. לא השתכנענו כי בעצם קביעתו של "יום קובע" אחיד, שהוא מועד החלטת הממשלה, יש כדי לפגום בחוקתיות החוק. קביעת מנגנוני פיצוי מחייבת קביעת מועד לחישוב הזכויות. זה עניין חשבונאי. אין מדובר ברטרואקטיביות. בידי הכנסת היו אפשרויות שונות לקביעת "היום הקובע". היה ניתן אף לקבוע "ימים קובעים" נפרדים לעניינים שונים. הכנסת יכלה לבחור כל אחת מבין האפשרויות השונות בגדרי מיתחם ההגבלה. שיקול-הדעת בעניין זה נתון למחוקק. לרשותו מרחב של תמרון. ככלל, בית-המשפט לא ימיר את שיקוליו של המחוקק בשיקול-דעתו ולא יעצב מחדש את מנגנוני הפיצוי. "היום הקובע" צריך לבטא, בתוך מיתחם סביר של זמן, איזון בין האינטרסים הנוגעים לעניין. כל מועד שייקבע בתוך מיתחם זה יהיה בהכרח שרירותי במידת מה. עובדה זו כשלעצמה אין בה כדי להביא לבטלות "היום הקובע". אין יסוד לפסול את המועד רק משום שהמחוקק היה יכול לקבוע מועד שונה לצורך תחשיב כזה או אחר של הפיצויים.
148. בבחירה ביום החלטת הממשלה אין כשלעצמה משום חוסר מידתיות. במועד זה החלו צעדים ממשיים ראשונים לקראת מימוש תכנית ההתנתקות. כבר בהחלטת הממשלה נקבע כי מועד זה יהיה "היום הקובע". הדבר נועד למנוע השקעות ורכישות ספקולטיביות לשם זכייה בפיצויים לאחר שהממשלה קיבלה החלטה עקרונית לגבי פינוי. ממועד החלטת הממשלה כבר אין ציפייה לגיטימית לפיצוי בגין אירועים
המאוחרים להחלטה. לגבי שומת הנכסים, "יום קובע" שהוא מוקדם יחסית, שהוא סמוך לתחילת ההחלטות העקרוניות על אודות המהלך של הפינוי, מנטרל, עד כמה שניתן, את השפעת עצם ההחלטה המדינית בדבר הפינוי על שווי הנכסים.
149. סוגיית היום הקובע, על הקשריה השונים, נדונה בהרחבה גם בוועדות הכנסת. נשמעו קולות שונים. הרעיון הבסיסי, העובר כחוט השני בדיוני הוועדות, היה למנוע ניצול לרעה של הסדר הפיצויים על-ידי רכישת מעמד לזכאות לאחר שהממשלה החליטה על ההתנתקות. עם זאת בתחומים מסוימים מצאה הכנסת לנכון להגמיש את המועד הקובע. בנושאים מסוימים נקבע מועד ייחוס שונה מ"היום הקובע". כך למשל מענק ההובלה, שנקבע לפי גודל המשפחה, הוא לפי גודל המשפחה ביום הפינוי. הוא הדין לעניין דמי השכירות, המחושבים לפי גודל המשפחה ביום הפינוי. גם מירוץ ההתיישנות של תביעות לוועדת הזכאות מתחיל רק ביום הפינוי (סעיף 13(א) לחוק). התקופה שנקצבה לפטור ממכרז להתקשרות עם מינהל מקרקעי ישראל היא שלוש שנים מיום הפינוי. הגמשה נוספת נקבעה לעניין זכות לשומה פרטנית, המוקנית גם למי שביום תחילתו של החוק טרם הושלמה בניית ביתו, ובלבד שביום הקובע היה בידו היתר בנייה. הגמשה של המועד הרלוונטי לעריכת תחשיב שווי ניתן למצוא במסלול שנקבע לעסק של חקלאות, שם ניתנה אפשרות לבחור "תקופה קובעת" לצורך חישוב הפיצויים אשר תכלול גם את שנת 2004 (הגדרת "התקופה הקובעת" בסעיף 62 לחוק).
150. בסיכום הדברים, לא מצאנו כי נפל פגם חוקתי בעצם הקביעה של "יום קובע" כנקודת מוצא לעריכת חישובים. היום הנקבע מצוי, עקרונית, במיתחם ההגבלה. היום הקובע אינו שרירותי. הוא היום שבו התקבלה החלטת הממשלה. הגישה העקרונית כי ממועד זה לא תיווצר זכאות חדשה לגבי מי שלא היה זכאי במועד זה, אין בה משום חוסר סבירות. עם זאת יש לבחון את התאמתו של המועד שנקבע לכל הסדר פיצוי פרטני. אין לשלול את האפשרות כי הוא אינו מתאים לכל מנגנוני הפיצוי. ייתכן כי בעניינים מסוימים ההיצמדות ל"היום הקובע" עשויה להיות בלתי הולמת. המחוקק עצמו מצא לנכון לסטות מהיום הקובע בכמה נושאים. גמישות זו מלמדת על התייחסות עניינית שנועדה למנוע עיוותים. נטען בפנינו כי בעניינים נוספים מוצדק לשנות את המועד הקובע. טענות אלה יידונו בהמשך, במסגרת הדיון הפרטני באותם הסדרי פיצוי. בין היתר תיבחן בהרחבה סוגיית "השנה האבודה", היא שאלת צבירת הוותק מאז "היום הקובע" ועד ליום הפינוי, שיש לה נגיעה הן לעניין פיצוי בגין בית מגורים במסלול ב', הן לעניין המענק האישי, הן לעניין דמי ההסתגלות לעובדים.
(5) היחס לפיצוי מפוני סיני
151. נטען בפנינו כי הסדר הפיצויים הקבוע בחוק יישום ההתנתקות מפלה לרעה את המתיישבים ואת בעלי העסקים בשטח המפונה לעומת אלה שפונו מחצי האי סיני בעקבות הסכם השלום בין ישראל למצרים. על-פי הטענה, עיקר ההפליה טמון בכך שהפיצוי שנקבע בחוק פיצוי מפוני סיני כלל רכיבי פיצוי רבים שאינם מופיעים בחוק יישום ההתנתקות. כך למשל פיצה חוק פיצוי מפוני סיני בעלי עסקים בשל הוצאות והפסדים עקב העברת העסק או חיסולו ופיצוי בגין הפסד מוניטין. כן נקבעו באותו חוק אזורי ייחוס מפורשים (באילת ובערד) להערכת שווי הזכויות במקרקעין שבוטלו. מנגנון דומה של הערכת שווי לא נקבע באשר למפונים לפי תכנית ההתנתקות. התוצאה היא, לדברי העותרים, שהפיצוי המובטח לפי חוק יישום ההתנתקות נמוך בהרבה מן הפיצוי שניתן במסגרת חוק פיצוי מפוני סיני, ללא כל טעם סביר. בכך רואים העותרים הפליה שאינה מבוססת על שוני רלוונטי ואשר פוגעת בכבודם של המתיישבים, ולכן יש להורות למחוקק לתקן את הסדרי הפיצוי הנוכחיים כך שיתאימו ל"קנה המידה" שנקבע בחוק פיצוי מפוני סיני.
152. המדינה שוללת את ההשוואה שעורכים העותרים עם חוק פיצוי מפוני סיני. המדינה מציינת כי במסגרת עבודת המטה הממשלתית שנערכה מראשית שנת 2004 לבחינת יישום תכנית ההתנתקות, נלמדו ביסודיות לקחי פינוי סיני. הבחינה העלתה כי חוק פיצוי מפוני סיני לקה בכמה ליקויים מערכתיים, ונעשה ניסיון להימנע מהם בפינוי הנוכחי. כך מצוין כי הצעת חוק פיצוי מפוני סיני, תשמ"ב-1982 הוגשה כהצעת חוק פרטית ולא ממשלתית, פורסמה פחות מחודש לפני הפינוי והדיון בה היה מהיר ביותר. בהיבטים רבים עיגן החוק הסכמים פרטניים שונים שהממשלה הגיעה אליהם עם מגזרים שונים של מתיישבים בסיני ללא ראייה מערכתית כוללת ושוויונית. על-כן ניסוח הצעת חוק יישום תכנית ההתנתקות נעשה בהתחשב בניסיון שנצבר מחוק פיצוי מפוני סיני. לאור זאת נוצר הסדר שהינו שונה בעניינים רבים מחוק פיצוי מפוני סיני, כולל בסכומי הפיצוי. בנסיבות אלה, טוענת המדינה, אין מקום להשוואה בין החוקים, וממילא אין מדובר בהפליה לרעת העותרים.
153. לדעתנו, לא עלה בידי העותרים לבסס טענה של ממש בדבר פגיעה בזכות לשוויון. פינוי סיני לחוד ופינוי חבל עזה וצפון השומרון לחוד. אמת, בשני המקרים מדובר בפינוי אוכלוסיה ישראלית משטח שהיה מצוי מאז 1967 בתפיסה לוחמתית, אולם בכך תם הדמיון בין האירועים. כל אירוע התייחד בנסיבותיו שלו בכל הנוגע להקשרים המדיני, הכלכלי והמשפטי שסבבו את העניין. בעקבות זאת נחקקו בשתי
הפעמים חוקי פיצוי שונים, הקובעים הסדרים ייחודיים שאין ביניהם בסיס להשוואה של ממש. מפוני סיני ומפוני ההתנתקות הינם קבוצות נבדלות, כל קבוצה על תביעותיה, זכויותיה והסדרי הפיצויים שנקבעו לה. אכן, אפילו היה ניתן לקבוע כי מפוני סיני זכו בהסדר פיצוי מיטיב לעומת זה שנקבע למפונים על-פי חוק יישום ההתנתקות – ובהיעדר תמונה כוללת בעניין לא נביע כל עמדה בדבר – לא היה בכך בלבד כדי להצדיק התערבות בהסדר הפיצוי הנוכחי. המדינה רשאית להעניק בנסיבות מסוימות הסדר כזה ובנסיבות שונות הסדר אחר, ובלבד שבכל מקרה הפיצוי מקיים את תנאי החוקתיות לפגיעה בזכויות האדם עקב הפינוי. נושא זה ייבחן בהמשך בבדיקת חוקתיותם של הסדרי הפיצוי הקבועים בחוק יישום ההתנתקות; אין לו דבר עם הוראותיו של חוק פיצוי מפוני סיני. לאור מסקנתנו זו איננו רואים מקום לבחון, בהקשר שלפנינו, את השאלות המשפטיות הקשורות במעמדה החוקתי של הזכות לשוויון ובמיקומה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו גם פיסקה 240 להלן).
(6) מנגנון ההכרעה בתביעות הפיצויים לפי החוק
154. במקצת העתירות (בג"ץ 3059/05, בג"ץ 2252/05 ובג"ץ 3205/05) העלו העותרים טענות כנגד חוקתיותו של המנגנון שנקבע בחוק להכרעה בתביעות הפיצויים של המפונים. יצוין כי העתירה בבג"ץ 3059/05 מיקדה עצמה רק בטענות כנגד המנגנון האמור. כפי שיפורט להלן, מנגנון ההכרעה שנקבע בחוק מורכב משני גופים עיקריים –ועדות הזכאות והוועדה המיוחדת. במסגרת המנגנון האמור הועיד המחוקק תפקיד גם לשמאי הממשלתי הראשי. לטענת העותרים, הסמכויות הנתונות בחוק לגופים האמורים, הרכבם של גופים אלה והמנגנון שקבע המחוקק לביקורת שיפוטית על החלטותיהם לוקים בפגמים חוקתיים המצדיקים התערבותו של בית-משפט זה. לשם הכרעה בטענות האמורות נעמוד תחילה על הרכבם של הגופים האמורים, על סמכויותיהם ועל תכלית הקמתם בהתאם לתכליותיו הכלליות של החוק. לאחר מכן נפנה לדיון בטענות העותרים.
ועדות הזכאות
155. פרק ג' לחוק יישום ההתנתקות הוקדש למנגנון ההכרעה בתביעות הפיצויים, ובמרכזו עומדות ועדות הזכאות המוקמות על-פי הוראת סעיף 10(א) לחוק. על-פי האמור בסעיף זה, על מנהל המינהלה להקים ועדות זכאות. כל ועדת זכאות כוללת ארבעה חברים: עובד מדינה הכשיר להיות שופט של בית-משפט השלום שימנה שר המשפטים, והוא יהיה יושב-ראש הוועדה; מנהל המינהלה או נציגו שהוא עובד
המינהלה; חשב המינהלה או נציגו; נציג ציבור בעל ניסיון מתאים שימנה שר המשפטים בהתייעצות עם ראש-המועצה האזורית שומרון או עם ראש-המועצה האזורית חוף עזה או עם שניהם (סעיף 10(ב)). על-פי הוראת סעיף 12(א) לחוק, התובע פיצויים על-פי החוק יגיש את תביעתו באמצעות מנהל המינהלה אל ועדת הזכאות. סעיף 11 לחוק מונה את סמכויותיה של הוועדה. וזו לשון הסעיף:
"סמכויות ועדת זכאות
|
11. ועדת זכאות מוסמכת –
(1) לקבוע את זכאותו של תובע לפיצויים ואת היקף הזכאות לפי הוראות חוק זה;
(2) לקבוע את סכומי הפיצויים המגיעים לתובע לפי הוראות חוק זה;
(3) לאשר, לפני קביעת סכומי הפיצויים כאמור בפסקה (2), מטעמים שיירשמו, מתן תשלומים לתובע על חשבון הפיצויים;
(4) לבדוק ולאשר הסכמים שערכה המינהלה עם תובעים בענין הפיצויים".
|
לפי חוק יישום ההתנתקות, עיקר תפקידה של ועדת הזכאות הוא לקבוע את זכאותו של התובע לפיצויים וכן את סכומי הפיצויים המגיעים לו על-פי החוק. הפיצויים כוללים את מכלול התשלומים שיינתנו למפונים. על החלטותיה של ועדת הזכאות בעניינים אלה ואחרים רשאי התובע לערער בפני בית-משפט השלום בירושלים (סעיף 17(א)), ועל פסק-דינו ניתן לערער בזכות לבית-המשפט המחוזי בירושלים שידון בערעור בשופט אחד (סעיף 18). בהתאם לדין הכללי, החלטתו של בית-המשפט המחוזי בערעור על בית-משפט השלום תהא נתונה לערעור ברשות בפני בית-המשפט העליון.
156. מהוראותיו של פרק ג' לחוק יישום ההתנתקות ומההיסטוריה החקיקתית של החוק עולה כי מטרת הקמתן של ועדות הזכאות הייתה ליצור מנגנון אשר יקיים את תכלית החוק למתן פיצוי הוגן במהירות וביעילות בתביעות המפונים לפי החוק; מנגנון אשר הכרעותיו תהיינה פומביות ונגישות לביקורת ציבורית. ההנחה הייתה כי הקמת מנגנון שיוביל למתן הכרעות הוגנות, מהירות ויעילות בתביעות המפונים, יאפשר לשלם את כספי הפיצויים לזכאים במהירות האפשרית ובכך יסייע להם בתהליך המעבר אל
מחוץ לאזורי הפינוי. תכליות אלה תואמות את תכליותיו הכלליות של החוק ליתן "פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין" לזכאים לכך לפי החוק וכן לסייע לזכאים לפי החוק "בתהליך הפינוי ובמעבר למקומות מגורים ותעסוקה חדשים" (סעיף 1).
157. הרכבן של ועדות הזכאות, סדרי הדיון בפניהן וההליך שנקבע בחוק לביקורת שיפוטית על החלטותיהן יוצרים מנגנון מיוחד שאין זהה לו בחוקים אחרים. נוצר מנגנון שתכליתו לסייע למתן הכרעה הוגנת, מהירה ויעילה בתביעות הפיצויים של הישראלים המפונים על-פי אמות המידה והתבחינים שנקבעו בחוק יישום ההתנתקות. כפי שראינו, הוועדה כוללת ארבעה חברים. כשירותם של חברי הוועדה, כמפורט בהוראת סעיף 10(ב) לחוק, אמורה להבטיח כי ועדת הזכאות תורכב מבעלי הידע והמומחיות הנדרשים לצורך קביעת היקף זכאותו של התובע לפיצויים וסכומם. בהתאם לכך, יושב-ראש הוועדה הוא עובד מדינה הכשיר להיות שופט בית-משפט שלום, ולפיכך הוא בעל הידע והכישורים לניהול הדיון בתביעות הפיצויים ולמתן הכרעה מאוזנת בהן בהתאם לחוק. נציגו של מנהל המינהלה אף הוא חבר בוועדת הזכאות. על-פי הוראת סעיף 4 לחוק, מנהל המינהלה ועובדיה מופקדים על יישום תכנית ההתנתקות ועל ביצוע הוראות החוק, לפיכך מנהל המינהלה או נציגו הם בעלי ראייה רחבה וכוללת של מכלול ההיבטים הכרוכים בפינוי ובמעבר של המפונים למקומות החדשים. חשב המינהלה או נציגו אמונים על בחינת ההיבטים הכספיים הכרוכים בתביעות הפיצויים שיוגשו בפני הוועדה. יצוין כי בהצעת החוק המקורית הורכבה ועדת הזכאות משלושת החברים האמורים בלבד. במסגרת הדיונים בוועדות הכנסת הוחלט להוסיף להרכבה של ועדת הזכאות נציג ציבור שימונה על-ידי שר המשפטים בהתייעצות עם ראש-המועצה האזורית שומרון או עם ראש-המועצה האזורית חוף עזה או עם שניהם. המטרה הייתה לאפשר שקיפות וביקורת ציבורית על הליך עבודתה של הוועדה וכן ליתן מענה לדרישת המתיישבים לייצוג בהרכבן של ועדות הזכאות. נוכח תיקונה של הצעת החוק כך שוועדת הזכאות תכלול ארבעה חברים כאמור לעיל, הוסיף וקבע המחוקק כי החלטותיה של ועדת הזכאות תתקבלנה ברוב דעות חברי הוועדה, ובאין רוב לדעה אחת תכריע דעתו של יושב-ראש הוועדה (סעיף 15(ד) לחוק).
158. דרכי הטיפול בתביעות הפיצויים וסדרי הדיון בפני ועדות הזכאות מפורטים בסימן ב' לפרק ג' לחוק. עיון בהוראות חוק אלה מלמד כי דרכי הטיפול וסדרי הדיון שנקבעו בחוק נועדו לכמה תכליות: ראשית, להביא לידי כך שבפני ועדות הזכאות יוצגו מכלול המסמכים, הראיות והעדויות הרלוונטיים לצורך קביעת היקף הזכאות וסכום הפיצויים שהתובעים זכאים לו על-פי אמות המידה שנקבעו בחוק יישום ההתנתקות.
זאת, על-מנת לאפשר לוועדת הזכאות ליתן החלטה מבוססת המתחשבת במכלול הנתונים הרלוונטיים לצורך הכרעה בתביעות. בהתאם לכך, נקבע כי על התובע פיצויים לפי החוק להגיש לוועדת הזכאות באמצעות מנהל המינהלה תביעה מפורטת בצירוף ראיות (סעיף 12(א)). התביעה תיתמך בתצהיר המאמת את העובדות הכלולות בו, והתובע רשאי לצרף כל מסמך ותצהיר נוסף שיש בהם לדעתו כדי לתמוך בתביעה (סעיף 12(ד)). על-פי הוראת סעיף 14 לחוק, ועדת הזכאות רשאית לדרוש מהתובע כל מידע או מסמך הדרושים לה לצורך בירור התביעה, והיא זכאית לבקש מידע, מסמכים וחוות-דעת מאת גופים ורשויות, אם הדבר דרוש לה לצורך בירור התביעה. כן רשאית הוועדה להסתמך על מידע, מסמכים, חוות-דעת, הערכות ושמאויות שיזמה או אספה המינהלה, ובלבד שתינתן לתובע הזדמנות לעיין בהם ולטעון טענותיו לגביהם בדרך שתורה הוועדה (סעיף 15(ז)). בנוסף קבע המחוקק כי לוועדת הזכאות תהיינה סמכויות לפי סעיפים 11-9 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 על-מנת ליתן בידיה כלים מתאימים לזימון עדים ולחיובם להעיד בפני הוועדה (סעיף 15(ה)) – כל זאת כדי שמכלול החומר הרלוונטי יימצא בפני הוועדה לשם מתן הכרעה בתביעות שבפניה. יצוין כי סעיף 15(ו) לחוק מסמיך את ועדת הזכאות לדון בתביעות הפיצויים ולהחליט בהן על-פי הטענות והראיות שהוגשו לה בכתב בלבד, אולם לבקשת התובע תיתן לו הוועדה הזדמנות לטעון את טענותיו בעל-פה ולהציג בפניה ראיות בדרך שתורה. עוד יצוין כי נוכח הצורך בהכרעה יעילה ומהירה בתביעות הפיצויים מוסיפה הוראת סעיף 15(ח) לחוק וקובעת כי אם התובע לא מסר מידע או מסמכים שברשותו או בשליטתו תוך זמן סביר אף שנדרש למוסרם, או הפריע בדרך אחרת לבירור התביעה, רשאית ועדת הזכאות להכריע בתביעה על יסוד מימצאים והנחות שקבעה על-פי שיקול-דעתה ועל-פי החומר שלפניה.
159. שנית, סדרי הדיון נועדו להביא לכך שההליכים בפני ועדת הזכאות יהיו פשוטים ויעילים. בכך יהיה כדי להקל על התובעים לנהל את תביעותיהם וכן לאפשר הכרעה בתביעות מהר ככל הניתן כדי לסייע למפונים בתהליך המעבר אל מקומות המגורים והתעסוקה החדשים. בהתאם לכך, נמנע המחוקק מהכפפתה של ועדת הזכאות לסדרי דיון נוקשים ובלתי גמישים. לפיכך נקבע בהוראת סעיף 15(א) לחוק יישום ההתנתקות כי ועדת הזכאות "...תפעל בדרך הנראית לה מועילה ביותר להכרעה צודקת ומהירה בתביעה, ותקבע את סדרי בירור התביעה והדיון בה, בהתאם להוראות חוק זה ולהנחיות ראש ועדות הזכאות, ככל שניתנו...". עוד נקבע כי ועדת הזכאות לא תהיה קשורה בסדרי הדין ובדיני הראיות הנוהגים בבתי-המשפט, פרט לדיני חסינות עדים וראיות חסויות כאמור בפרק ג' לפקודת הראיות [נוסח חדש], תשל"א-1971 (סעיף 15(ב) לחוק). במתן חירות לוועדה לפעול שלא על-פי דיני הראיות נפתחה
אפשרות רחבה לאיסוף חומר מכל סוג שיש בו כדי לבסס את תביעות הפיצויים או לתמוך בהן. לשם מתן הכרעה מהירה בתביעות אלה קבע החוק כי החלטתה של ועדת הזכאות תינתן לא יאוחר מתום שישים ימים מהמועד שבו הומצאו לה כל הראיות הדרושות למתן ההחלטה, והושלמה שמיעת הראיות והטיעונים במקרים שבהם התובע ביקש לטעון טענותיו בפני הוועדה ולהציג בפניה את ראיותיו (סעיף 16(ב) לחוק).
160. התכלית השלישית שנועדו סדרי הדיון הקבועים בחוק להגשים הייתה להבטיח פומביות ושקיפות של החלטות ועדות הזכאות על-מנת לאפשר ביקורת ציבורית על עבודתן ועל הכרעותיהן. בהתאם לכך קבע המחוקק כי ההנחיות שיקבע ראש ועדות הזכאות בנוגע לסדרי בירור התביעה והדיון בה יפורסמו בדרך שיורה (סעיף 15(א) סיפה). עוד נקבע בחוק כי החלטתה של ועדת הזכאות תהיה מנומקת ותינתן בכתב, וכי תמצית ההחלטה תפורסם בהתאם להנחיותיו של ראש ועדות הזכאות, בהשמטת פרטים מזהים ונתונים אחרים שיש בהם משום פגיעה בפרטיות או בסודות מסחריים (סעיף 16).
161. הכרעותיהן של ועדות הזכאות בתביעות הפיצויים המוגשות בפניהן אינן בגדר סוף פסוק. הן נתונות לביקורת שיפוטית. החוק לא הפקיד את סמכות הביקורת בידי ועדות ערר מעין-שיפוטיות המתמנות על-ידי הרשות, אלא קבע כי ערעור על החלטותיה על ועדת הזכאות יוגש במישרין לבית-משפט השלום בירושלים (סעיף 17(א)). מהוראותיו של חוק יישום ההתנתקות ומההיסטוריה החקיקתית שלו עולה כי הביקורת השיפוטית שיפעיל בית-משפט השלום על החלטותיהן אינה ביקורת בג"צית על-פי עילות הביקורת השיפוטית-מינהלית. מדובר בביקורת ערעורית שבמסגרתה בוחן בית-משפט השלום את תוכן החלטותיהן של ועדות הזכאות. הוא מוסמך ליתן כל החלטה שהייתה מוסמכת ליתן ועדת הזכאות. ביקורת ערעורית זו רחבה על-פי טיבה ומהותה יותר מביקורת שיפוטית במתכונת בג"צית (ראו: דברי הנשיא זוסמן בע"א 461/69 ביטון נ' הממונה על מס בולים [123], בעמ' 55; דברי השופט א' גולדברג בע"א 1326/91 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' כץ [124], בעמ' 447 ואילך). מטרתו של החוק הייתה לאפשר בכך ביקורת שיפוטית רחבה ומקיפה על הליך קביעת היקף הזכאות וסכומי הפיצויים לזכאים לכך לפי החוק. דומה כי מטעם זה אף נמנע החוק מהגבלת הערעור בפני בית-המשפט המחוזי לשאלה משפטית בלבד, כפי שנקבע בחוקים אחרים (ראו והשוו: סעיף 12א וסעיף 34(א) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], תשי"ט-1959; סעיף 123 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995; סעיף 90 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג-1963).
162. על סדרי הדיון בפני בית-משפט השלום בדונו בערעורים על החלטותיהן של ועדות הזכאות נעמוד עוד בהמשך. בשלב זה נציין כי בכפוף לסדרי הדין שנקבעו בהוראת סעיף 17 לחוק, ראה המחוקק להותיר שיקול-דעת רחב לבית-משפט השלום בקביעת סדרי הדיון בערעור על החלטותיהן של ועדות הזכאות כדי לאפשר גמישות ופישוט של הליכי הערעור בפניו. בהתאם לכך נקבע בחוק כי בית-משפט השלום ידון בערעור "בדרך הנראית לו מועילה ביותר להכרעה צודקת ומהירה" (סעיף 17(ה)). עוד נקבע כי בית-משפט השלום, כמו ועדות הזכאות עצמן, לא יהיה קשור בדיני הראיות פרט לדיני חסינות עדים וראיות חסויות כאמור בפרק ג' לפקודת הראיות [נוסח חדש] (סעיף 17(ו)). יצוין כי בית-משפט השלום בירושלים ובית-המשפט המחוזי בירושלים, כערכאת הערעור שמעליו, הם שמונו על-פי החוק להכריע במכלול הערעורים על החלטותיהן של ועדות הזכאות. ניכר כי מטרת החוק הייתה לייחד את בתי-המשפט בירושלים לדיון בערעורים האמורים על-מנת לאפשר להם לרכוש מיומנות בסוגיות הכרוכות בכך ובדרך זו לסייע במתן הכרעות מהירות ויעילות בערעורים אלה. כן נועד הדבר לאפשר ככל הניתן אחידות הן בדרכי הדיון בערעורים הן בקביעות המהותיות באשר להחלטותיהן של ועדות הזכאות.
163. טענתם המרכזית של העותרים בפנינו הייתה כי ועדות הזכאות הן גופים שיפוטיים או מעין-שיפוטיים, אשר מעיקרן נועדו להחליף את מערכת בתי-המשפט האזרחיים בכל הנוגע לפסיקת הפיצויים לפי חוק יישום ההתנתקות. לטענתם, מסקנה זו מתבקשת מדרכי הטיפול ומסדרי הדיון שנקבעו בחוק לעניין תביעות הפיצויים המוגשות בפני ועדות הזכאות. כך למשל ציינו העותרים כי הוראת סעיף 15(א) לחוק, הקובעת כי ועדת הזכאות "...תפעל בדרך הנראית לה מועילה ביותר...", דומה להוראות החוק בנוגע לסדרי הדין החלים בבתי-המשפט לענייני משפחה ובבתי-הדין לעבודה. קביעת החוק כי ועדת הזכאות אינה קשורה בדיני הראיות ובסדרי הדין הנוהגים בבתי-המשפט נחוצה, לגישת העותרים, רק אם ועדות הזכאות הן גופים שיפוטיים או מעין-שיפוטיים. העובדה כי ניתנו בידיהן של ועדות הזכאות סמכויות לזימון עדים ולחיובם להעיד על-פי סעיפים 11-9 לחוק ועדות חקירה, מצביעה אף היא – כך לטענת העותרים – על האופי המעין-שיפוטי שלהן. צירופו של נציג ציבור להרכבה של ועדת הזכאות מאפיין אף הוא טריבונלים שיפוטיים או מעין-שיפוטיים, להבדיל מגופים מינהליים. מסקנה דומה מתבקשת, לטענת העותרים, מהחיוב לפרסם בציבור את תמצית הכרעותיהן של ועדות הזכאות. העותרים הוסיפו וטענו כי העובדה שככלל, בית-משפט השלום אינו גובה ראיות ואינו שומע עדים בדונו בערעורים על החלטותיהן של ועדות הזכאות, אלא "מטעמים מיוחדים שיירשמו" (סעיף 17(ד) לחוק), עובדה זו מעידה אף היא על מהותן המעין-שיפוטית של הוועדות האמורות.
164. על יסוד עמדתם שלפיה ועדות הזכאות הן טריבונלים שיפוטיים או מעין-שיפוטיים, טענו העותרים כי אופן הקמתן והרכבן של ועדות הזכאות מעורר חשש ממשי מפני ניגוד עניינים ומשוא פנים. כפי שצוין לעיל, ועדות הזכאות מוקמות על-ידי מנהל המינהלה, שהיא הגוף המוסמך לשלם פיצויים לזכאים לכך לפי חוק יישום ההתנתקות (סעיף 4(ב)(1) וסעיף 19(א)). שלושה מבין ארבעת חברי הוועדה הינם עובדי מדינה, ושניים מתוך אותם שלושה עובדי מדינה הם עובדי המינהלה – המנהל או נציגו וכן חשב המינהלה או נציגו. על-פי הטענה, תפקידם של עובדי המינהלה הוא יישום החוק מתוך ריסון וחיסכון תקציביים. לטענת העותרים, הרכב זה של ועדת הזכאות מוביל לכך שבעל-הדין הופך לדיין, מצב שהוא מנוגד למושכלות היסוד של שיטתנו החוקתית ולעקרונות הצדק הטבעי. לטענתם, הרכבן של ועדות הזכאות פוגע שלא כדין ובאופן בלתי מידתי בזכות הגישה לערכאות, הכוללת בתוכה את הזכות להישמע בפני ערכאה שיפוטית ניטרלית, עצמאית ובלתי תלויה. לגישת העותרים, זכות הגישה לערכאות זוכה להגנה חוקתית בהיותה חלק מהזכויות החוקתיות לכבוד, לחירות ולקניין. נוכח הפגיעה הבלתי מידתית בזכויות החוקתיות האמורות טענו העותרים כי יש להורות על ביטולן של ועדות הזכאות כך שתביעות הפיצויים לפי החוק יידונו בבתי-המשפט האזרחיים. בטיעונים המשלימים בבג"ץ 3059/05 העלה העותר טענה חלופית שלפיה היה ניתן לקבל את הרכב ועדת הזכאות כגוף האוסף נתונים ומקבל החלטה ראשונית, ובלבד שבתי-המשפט יקיימו דיון אדברסרי שבו יובאו מכלול הראיות שהוצגו בפני הוועדה לדיון מחודש.
165. מנגד טענה המדינה כי טיעונים שעניינם ניגוד עניינים ומשוא פנים בהרכבן של ועדות הזכאות אין בכוחם להקים עילה חוקתית להתערבות בחקיקה ראשית של הכנסת. לגופם של דברים טענה המדינה כי ועדת הזכאות היא גוף מינהלי שהחלטותיו הן מינהליות על-פי טיבן. על-פי הטענה, מטרת הקמתן של ועדות הזכאות הייתה לאפשר למדינה לקבל החלטות מושכלות מטעמה בנוגע לתביעות הפיצויים של המפונים. בהתאם לכך, ועדות הזכאות הן גוף מינהלי המחליט מטעם המדינה ועבורה בתביעות הפיצויים, ואין בהן כדי להוות טריבונלים מעין-שיפוטיים המכריעים בסכסוך. לפיכך טענה המדינה כי טיעוני העותרים בדבר החשש מפני משוא פנים וניגוד עניינים נוכח הרכבן של ועדות הזכאות הם חסרי יסוד.
166. השאלה מהו גוף מעין-שיפוטי ומה מבחין בינו לבין גוף מינהלי טהור, אינה פשוטה למענה. ההכרעה בה העסיקה את בתי-המשפט עוד לפני שנים. עמד על כך השופט זילברג עוד בבג"ץ 3/58 ברמן נ' שר-הפנים (להלן – פרשת ברמן [125]) באומרו כי "...עוד לא הצליח אדם להגדיר בדיוק נמרץ, ואפילו לא כל כך נמרץ, את משמעות
המלה הקטנה 'מעין'..." (שם, בעמ' 1504). נראה כי הקושי במתן הגדרה ממצה נובע מהיותם של רבים מהגופים הסטטוטוריים בעלי תכונות מעורבות – מינהליות ושיפוטיות. דומה כי השאלה מה טיבו של גוף הפועל על-פי חוק – האם שיפוטי, מעין-שיפוטי או מינהלי טהור – שאלה שבדרגה היא, והיא תלויה בתכליתו של החוק, בהגדרת תפקידיו וסמכויותיו של הגוף הנדון ובמכלול נסיבות העניין (ראו דברי השופט ש' לוין בבג"ץ 701/81 מלאך נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה [126], בעמ' 12). על-אף הקושי במתן הגדרה ממצה מקובל לומר כי מאפיין מרכזי של גוף או טריבונל מעין-שיפוטי טמון בהיותו פוסק בריב (Lis) בין שני צדדים על-פי הליך דמוי משפט. לשון אחר, נדרש משולש של שני צדדים מתדיינים וביניהם הרשות הפוסקת (ראו למשל דברי הנשיא לנדוי בד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957 (להלן – פרשת ליבל [127]), בעמ' 37; עוד ראו והשוו דברי השופט ברק בע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד [128], בעמ' 126; כן ראו ב' ברכה משפט מינהלי (כרך א) [238], בעמ' 66).
167. תכלית הקמתן של ועדות הזכאות על רקע תכליותיו הכלליות של החוק, תפקידיהן וסמכויותיהן של הוועדות האמורות וההיסטוריה החקיקתית של חוק יישום ההתנתקות מלמדים כי ועדות הזכאות אינן טריבונלים מעין-שיפוטיים אלא גופים מינהליים המכריעים בתביעות הפיצויים עבור המינהלה. ראשית, מהוראות החוק עולה בבירור כי ועדות הזכאות הן זרוע של המינהלה. כפי שצוין לעיל, ועדות אלה מוקמות על-ידי מנהל המינהלה (סעיף 10(א)), ותביעות הפיצויים מוגשות להן באמצעות המנהל (סעיף 12(א)). הוראות חוק אלה מדגישות את היותן של ועדות הזכאות גוף מינהלי המכריע בתביעות הפיצויים עבור המינהלה, שעליה מוטל תפקיד תשלום הפיצויים לזכאים לכך לפי החוק. שנית, מהוראות החוק עולה כי ועדת הזכאות אינה מכריעה בריב (Lis) בין שני בעלי-דין חיצוניים לה, אלא תפקידה להכריע עבור המינהלה בתביעת הפיצויים שהגיש לה התובע. תימוכין לכך ניתן למצוא בעובדה שהמינהלה אינה רשאית לערער על החלטותיה של ועדת הזכאות בפני בית-משפט השלום (סעיף 17(א)), שכן הכרעתה של ועדת הזכאות בתביעת הפיצויים היא למעשה הכרעתה של המינהלה. זאת ועוד, ועדת הזכאות היא המשיבה בערעור בפני בית-משפט השלום, והיא מיוצגת בידי בא-כוחו של היועץ המשפטי לממשלה (סעיף 17(ב)). מכאן עולה כי ועדת הזכאות היא בעלת-הדין, ואין מתקיים אותו יחס משולש של שני צדדים מתדיינים וביניהם גוף פוסק. שלישית, העובדה כי על החלטותיו של בית-משפט השלום, בדונו בערעור על הכרעותיהן של ועדות הזכאות, ניתנה זכות ערעור נוספת לבית-המשפט המחוזי שלא הוגבלה לשאלה משפטית בלבד, יש בה כדי לתמוך במסקנה בדבר אופייה המינהלי של ועדת הזכאות. הנה-כי-כן, על-פי אמות המידה שגיבשה פסיקתנו, ניתן
לקבוע בעניין שלפנינו כי ועדת הזכאות אשר בידה הופקדה הסמכות להכריע בדבר היקף הזכאות וסכום הפיצויים, הינה גוף מינהלי הפועל בשם הרשות שתפקידה לשלם פיצויים לזכאים לכך לפי החוק.
168. יודגש כי ועדת הזכאות אינה קובעת את היקף הזכאות ואת סכום הפיצויים שישתלמו לתובע על-פי שיקול-דעת בלתי מוגבל. עליה לקבוע נתונים עובדתיים ומכוחם לגזור את עצם הזכאות, את היקפה ואת סכום הפיצוי בהתאם לאמות המידה שהותוו בחוק יישום ההתנתקות. ההליך של קביעת נתונים עובדתיים ומתן החלטה שיש בה כדי להשפיע על זכויותיו המהותיות של התובע, אין בהם כשלעצמם כדי להכריע לעניין טיבו ומהותו של הגוף המחליט. בכל החלטה מינהלית שנדרשת בה הכרעת הרשות בנוגע לזכויות ולאינטרסים מוגנים של הפרט, מתמזגים יחדיו יסודות של קביעת עובדות והכרעה על-פיהן בהתאם לדין. במובן זה, כל החלטה מינהלית מסוג זה יש בה סממנים מעין-שיפוטיים (ראו: דברי הנשיא אולשן בבג"ץ 113/52 זקס נ' שר-המסחר והתעשיה (להלן – פרשת זקס [129]), בעמ' 702; דברי הנשיא לנדוי בפרשת ליבל [127] וכן דברי השופט ברק בפרשת ליבל [127], בעמ' 48). בשל אותם סממנים מעין-שיפוטיים המאפיינים הכרעה של גוף מינהלי בנוגע לזכויות הפרט, חלים כללי הצדק הטבעי וחובות האמון על כל גוף מינהלי במתן החלטותיו. אולם בכך בלבד אין כדי להפוך גוף מינהלי על-פי מהותו לגוף שיפוטי או מעין-שיפוטי.
169. אכן, דרכי הטיפול וסדרי הדיון שנקבעו בחוק בנוגע לוועדות הזכאות הופכים את ההליך המתקיים בפניהן לדמוי-משפט בהקשרים מסוימים, כמו למשל בנוגע לתהליך איסוף הראיות, ככל שהוא מבוסס על הסמכות לזמן עדים ולחייבם במתן עדות. סמכות זו נועדה לאפשר לוועדות הזכאות להכריע מטעם הרשות בתביעות הפיצויים על בסיס מלוא החומר הראייתי הנדרש לעניין כדי לייעל את מנגנון ההכרעה בתביעות אלה. אין בסמכות זו וביתר הסמכויות שנקבעו בחוק כדי לשנות ממסקנתנו כי ועדות הזכאות מכריעות בתביעות הפיצויים עבור המדינה, ואין הן בגדר טריבונל שיפוטי או מעין-שיפוטי המכריע בריב שאינו לו.
170. טענת העותרים בפנינו הייתה כי הרכבן של ועדות הזכאות מעורר חשש ממשי מפני ניגוד עניינים ומשוא פנים באופן המקים עילה חוקתית להתערבותנו בדבר המחוקק. ייאמר מיד כי בנסיבות העניין איננו נזקקים לשאלה מהי הזכות הנפגעת כאשר מוקם גוף סטטוטורי שהרכבו נגוע במשוא פנים ובניגוד עניינים, ואם מדובר בזכות הזוכה להגנה חוקתית כחלק מכבוד האדם המוגן בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו או מזכות פרטיקולרית אחרת המעוגנת מפורשות בחוק היסוד. טעם הדבר הוא כי בעניין
שלפנינו לא שוכנענו כי הרכבן של ועדות הזכאות מעורר חשש מפני משוא פנים וניגוד עניינים כאמור בטיעוני העותרים.
171. ועדות הזכאות הן גופים מינהליים, ותפקידן להכריע בתביעות הפיצויים עבור המינהלה. אין חולק כי היותו של גוף מינהלי, לפי טיבו, אינו מוציאו מגדר תחולתם של כללי הצדק הטבעי וחובות האמון כלפי הציבור. ובלשונו של הנשיא ברק:
"כלל יסוד הוא בשיטתנו המשפטית כי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד ענינים (conflict of interest). לכלל זה מקורות מספר, אשר החשובים שבהם הם כללי הצדק הטבעי מזה וכללי האמון מזה. על-פי כללי הצדק הטבעי אסור לו לעובד הציבור להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של משוא פנים או דעה משוחדת... תחום פעולתו העיקרי של כלל זה הוא לענין עובד ציבור המבצע תפקיד שיפוטי או כעין שיפוטי. אך אין הכלל מוגבל למצבים אלה בלבד. כל גוף ציבורי, יהא תפקידו אשר יהיה, חייב לבצע את תפקידו ללא דעה קדומה ומשוחדת, ללא פניות וללא משוא פנים..." (בג"ץ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה [130], בעמ' 569).
מהותו של גוף סטטוטורי ואופי הסמכויות המסורות לו יש בהם כדי להשפיע על ההכרעה בשאלה אם הרכבו של הגוף מעורר חשש ממשי מפני משוא פנים או ניגוד עניינים. משבאנו למסקנה כי ועדות הזכאות הן גופים מינהליים המכריעים בתביעות הפיצויים מטעם המינהלה, נשמט הבסיס מתחת לטענותיהם של העותרים לעניין הפסול בהרכבן. אין יסוד גם להסתמכותם של העותרים על פסיקתו של בית-משפט זה המתייחסת לבעייתיות שבהרכבם של בתי-דין מינהליים המשמשים טריבונלים מעין-שיפוטיים. נוכח תפקידה של ועדת הזכאות להכריע עבור המינהלה בתביעות הפיצויים לפי החוק אין כל פגם בכך ששלושה מחברי הוועדה הינם עובדי מדינה ושניים מהם משמשים כעובדי המינהלה. העותרים עצמם אישרו בטיעוניהם בפנינו כי אין פסול בכך שרשות מינהלית תסתייע לצרכיה בבעלי ידע ומומחיות המועסקים על-ידיה לשם גיבוש עמדתה בתביעות המוגשות לה. נזכיר עוד כי באופן יוצא דופן באשר להרכבם של גופים מינהליים הפועלים מטעם הרשות, הוסיף המחוקק לוועדות הזכאות חבר שהוא נציג ציבור בעל ניסיון מתאים. ודוק, אין מדובר בנציג של הזכאים שהוא בעל עניין אישי בזכאות, אלא באיש ציבור מוכר אשר ברקע האישי שלו ובהכרת הנתונים יוכל לתרום להכרעה מנקודת מבטם של המתיישבים. מובן שאין בעצם צירופו של נציג ציבור כדי לשנות מאופייה המינהלי של ועדת הזכאות, והוא אף אינו מקים חשש לניגוד
עניינים הפוסל את ההרכב כולו. אשר-על-כן דין טענותיהם של העותרים בכל הנוגע להרכבן של ועדות הזכאות להידחות.
172. טענה נוספת שהעלו בפנינו העותרים נגעה להיקף סמכותו של בית-משפט השלום בדונו בערעורים על החלטותיהן של ועדות הזכאות. את עיקר חציהם בהקשר זה הפנו העותרים כנגד הוראת סעיף 17(ד) לחוק, שזו לשונה:
"ערעור על החלטת ועדת זכאות
|
17. ...
(ד) בית המשפט לא יקבל ראיות נוספות, ולא ישמע עדויות, אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו".
|
לטענת העותרים, בהתחשב בקביעה כי ועדת הזכאות היא גוף מינהלי המכריע עבור המנהלה בתביעות הפיצויים לפי החוק, הרי בית-משפט השלום משמש הערכאה השיפוטית הראשונה שדנה בתביעות אלה. בהתחשב בכך היה ניתן לצפות כי בית-משפט השלום יקיים הליך שבו ישמע מחדש את מכלול העדויות והראיות הרלוונטיות לעניין ויתרשם מהן באופן ישיר ובלתי אמצעי. לגישת העותרים, קביעת המחוקק שלפיה ככלל, בית-המשפט אינו שומע עדויות והוא אף אינו מקבל ראיות "אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו", פוגעת בזכותם לשמיעה הוגנת. הלכה למעשה, ניתן לומר כי העותרים טוענים לפגיעה בזכותם להליך הוגן. על-פי הטענה, פגיעה זו עולה כדי פגם חוקתי המצדיק התערבותנו בחוק.
173. השאלה מה הם היקפה ותוכנה של הזכות להליך הוגן היא סוגיה לעצמה, ולא כאן המקום לדון בה. ברקע הדברים ייאמר כי בנסיבות מתאימות פגיעה מהותית בזכות להליך הוגן תעלה כדי פגיעה בזכות החוקתית לכבוד האדם. נסיבות אלה אינן מתקיימות במקרה שלפנינו. כאמור, נוכח השאיפה למתן הכרעות הוגנות, יעילות ומהירות בתביעות הפיצויים על רקע תכליותיו הכלליות של החוק יצר המחוקק מנגנון מיוחד שאין זהה לו בחוקים אחרים. החוק ראה לצייד את ועדות הזכאות בכלים מתאימים על-מנת שמכלול הראיות והעדויות הרלוונטיות לעניין יובא בפניהן לשם הכרעה מטעם המינהלה בתביעות שיוגשו להן לפי החוק. הסדר זה נועד להבטיח כי ועדות הזכאות תיתנה את הכרעתן על בסיס מכלול החומר הראייתי הרלוונטי לעניין באופן שככלל, יימנע הצורך בהחזרת הדיון אליהן לשם השלמת נתונים חסרים. עוד נזכיר כי ועדות הזכאות רשאיות להכריע בתביעות על בסיס טענות וראיות שהוגשו להן בכתב בלבד, אלא אם ביקש התובע להופיע בפני הוועדה ולהציג ראיותיו (סעיף 15(ו)). בהתחשב בכל אלה קבע המחוקק כי עם הגשת ערעור לבית-משפט השלום יובא בפניו
מכלול החומר הראייתי שהיה מונח בפני ועדת הזכאות (סעיף 17(ג)). על רקע זה הניח החוק כי ככלל, לא יתעורר הצורך בקבלת ראיות או בגביית עדויות בפני בית-משפט השלום, אף-על-פי-כן ראה החוק להוסיף ולקבוע כי לבית-המשפט סמכות לקבל ראיות ולגבות עדויות "מטעמים מיוחדים שיירשמו". דומה כי בכך כיוון החוק בעיקר למקרים שבהם הגיע לתובע פרט מידע שלא היה ביכולתו לגלותו בטרם הגשת התביעה הראשונית, או לנסיבות מתאימות אחרות שבהן סבור בית-המשפט כי קיימת הצדקה לקבלת ראיה או לגביית עדות. במקרים אלה פתוחות בפני בית-המשפט שתי דרכי פעולה אפשריות. הבחירה ביניהן נתונה לשיקול-דעתו בהתחשב במכלול נסיבות העניין. האפשרות האחת היא להחזיר את הדיון לוועדת הזכאות על-מנת שתקבל את הראיה או תשמע את העדות ותשקול את הכרעתה בהתאם לכך. האפשרות השנייה היא כי בית-המשפט עצמו יקבל את הראיה או ישמע את העדות וישקול את הכרעתו בערעור בהתחשב בהן. יש להניח כי נוסף על האמור לעיל, תובע שנתגלה לו פרט מידע שלא היה ביכולתו לגלותו טרם הגשת תביעתו הראשונית רשאי לפנות ישירות לוועדת הזכאות על-מנת שתשקול מחדש הכרעתה בעניינו. נוכח היותה של ועדת הזכאות גוף מינהלי רשאית היא כמובן לדון שנית בהחלטתה ולבוחנה מחדש אם יש בסיס מספיק לכך (ראו סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981. על גדריה של סמכות זו כאשר יש בה כדי לאצול על זכויות ואינטרסים מוגנים של הפרט ראו דברי השופט מ' חשין בבג"ץ 7193/97 עבד נ' השר לענייני דתות ויושב-ראש ועדת מינויי קאדים [131], בעמ' 374 ואילך, והאסמכתאות המובאות שם; עוד ראו זמיר בספרו הנ"ל (כרך ב) [231], בעמ' 981). ברי כי על החלטתה של ועדת הזכאות יהיה התובע רשאי לערער בפני בית-משפט השלום.
174. בהתחשב בכל האמור עד כה מתבקשות שתי מסקנות: ראשית, יש לדחות את טענת העותרים שלפיה הקמתן של ועדות הזכאות פגעה שלא כדין בזכות הגישה לערכאות. טענה זו חסרת בסיס בהתחשב בזכות הערעור הכפולה הנתונה, לפי החוק, על הכרעותיהן של ועדות הזכאות – תחילה לבית-משפט השלום ואחר כך לבית-המשפט המחוזי – תוך אפשרות להגשת ערעור ברשות בפני בית-המשפט העליון. משלא הוכחה פגיעה בזכות הגישה לערכאות כנטען על-ידי העותרים, אין צורך שנכריע בשאלת היקף ההגנה החוקתית הנתונה לזכות האמורה (ראו בעניין זה: דברי השופט גרוניס ברע"א 2146/04 מדינת ישראל נ' עיזבון המנוח באסל נעים איברהים [132]; דברי השופטת פרוקצ'יה ברע"א 8292/00 יוספי נ' לוינסון [133]; דברי השופט מצא ברע"א 7608/99 לוקי ביצוע פרוייקטים (בנייה) 1989 בע"מ נ' מצפה כנרת 1995 בע"מ [134], בעמ' 164-163; דברי הנשיא ברק בע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים [135], בעמ' 461-460; דברי השופט א' גולדברג בע"א 733/95 ארפל אלומיניום בע"מ נ' קליל תעשיות בע"מ [136],
בעמ' 590 וכן דבריו של השופט מ' חשין, שם, בעמ' 629; ש' לוין "חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וסדרי הדין האזרחיים" [264], בעמ' 452; י' רבין "זכות הגישה לערכאות" כזכות חוקתית [239], בעמ' 139 ואילך והאסמכתאות המובאות שם). שנית, נוכח העובדה כי מכלול החומר הראייתי הרלוונטי להכרעה בערעור על החלטותיה של ועדת הזכאות מובא לעיונו של בית-משפט השלום, ובהתחשב בכך שלבית-המשפט שיקול-דעת בקבלת ראיות ובגביית עדויות בנסיבות מתאימות, אין כל יסוד לטענות כנגד הגינותם של הליכי ההכרעה בתביעות הפיצויים, ואף אלה דינן להידחות. אשר-על-כן ונוכח מכלול הטעמים שהובאו לא מצאנו עילה להתערבות בדבר המחוקק בכל הנוגע לוועדות הזכאות ולמנגנון הערעור על החלטותיהן.
השמאי הממשלתי הראשי
175. במסגרת מנגנון ההכרעה בתביעות הפיצויים ייחד המחוקק תפקיד לשמאי הממשלתי הראשי. השמאי הממשלתי הראשי הוא האחראי לכל שירותי שומת המקרקעין עבור משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים (ראו עע"מ 6464/03 לשכת שמאי המקרקעין בישראל נ' משרד המשפטים [137]). תפקידו המרכזי לפי חוק יישום ההתנתקות הוא בקביעת השומות הפרטניות מקום שהחוק מאפשר עריכת שומה פרטנית. המחוקק קבע אפשרות בחירה בשומה פרטנית לעניין פיצויים בשל בית מגורים (סעיף 37(א)) וכן לעניינים מיוחדים נוספים על-פי בקשת התובע המעוניין בכך (ראו למשל: סעיף 80(ב) לעניין מוסד ציבור; סעיף 84(ג) לעניין אגודה שיתופית התיישבותית וכן סעיף 3(א)(5) לתוספת השלישית לחוק לעניין החלופה של פיצוי בגין "קרקע אחרת" של עסק). על-פי האמור בחוק, מוסמך השמאי הממשלתי הראשי או נציגו לקבוע שומה בהתאם לכללי שמאות מקובלים לאחר שנתן לזכאי הזדמנות להביא ראיות ומסמכים, לרבות שמאויות מטעמו (סעיף 4(א) לתוספת השניה לחוק). למותר לציין כי בעריכת השומה הפרטנית על השמאי הממשלתי לשקול את מכלול החומר הראייתי שבפניו, לרבות השמאויות הפרטיות שהוגשו לו. על-פי השומה שיקבע השמאי הממשלתי תכריע ועדת הזכאות בתביעת הפיצויים שהוגשה לה, והכרעתה תהא נתונה לערעור בפני בית-משפט השלום כמפורט לעיל.
176. טענתם העיקרית של העותרים בעניין השמאי הממשלתי הייתה כי הפקדת ההכרעה השמאית בידיו מעוררת חשש ממשי מפני משוא פנים וניגוד עניינים עקב כך שהשומה הפרטנית תהיה מוטה לטובת המדינה שבשמה הוא פועל. לא מצאנו ממש בטענה זו. השמאי הממשלתי כמוהו כאורגן של ועדת הזכאות הפועלת כזרוע של המינהלה. עליו הוטל לבצע את השמאויות בענייני מקרקעין עבור המינהלה
(סעיף 4(ב)(3)). גם בכל הנוגע לשומות הפרטניות עורך השמאי הממשלתי את השומה מטעמה של המינהלה ועבורה. הלכה פסוקה היא כי אין פסול בכך שלצורך קבלת הכרעות בעניינים הדורשים מומחיות מקצועית מקבל הגוף המינהלי את הכרעתו של המומחה מטעמו ונשען על מיומנותו המקצועית (ראו והשוו: דברי השופט ויתקון בבג"ץ 77/58 טחן בע"מ נ' שר-העבודה [138], בעמ' 83; דברי השופט ח' כהן בבג"ץ 13/80 "נון" תעשיית שמורים בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות [139], בעמ' 696; דברי השופט אור בבג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר [140], בעמ' 507-506; דברי השופט ברק בבג"ץ 2400/91 בוני בנין ופתוח בפתח-תקוה בע"מ נ' עיריית נתניה [141], בעמ' 73-72).
177. על השמאי הממשלתי מוטלת החובה לקיים הליך שמאי שבמסגרתו תינתן לתובעים שמיעה הוגנת ואפשרות הבאת ראיות והגשת חוות-דעת שמאיות פרטיות מטעמם. זאת ועוד, השמאי הממשלתי הוא הפוסק הקובע מטעם המדינה בשומות הפרטניות, אולם הכרעתו נתונה לביקורת שיפוטית-ערעורית שמפעיל בית-משפט השלום על החלטותיה של ועדת הזכאות. ברי כי כל החומר הראייתי שהובא בפני השמאי הממשלתי ובפני ועדות הזכאות, מועבר לעיונו של בית-משפט השלום. בידו לבחון את הכרעת השמאי הממשלתי אל מול מכלול החומר שבפניו, לרבות חוות-הדעת השמאיות הפרטיות במסגרת הליך הערעור המתקיים בפניו (סעיף 17(ג)). הנה-כי-כן, השמאי הממשלתי קובע את השומה הפרטנית מטעם המינהלה, אך הכרעתו נתונה לביקורת ערכאת הערעור (ראו והשוו דברי השופט זמיר בבג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקחת על הביטוח [142], בעמ' 659-658). אשר-על-כן אין במילוי תפקידו של השמאי משום ניגוד עניינים, ואף אין מתקיימת פגיעה בזכות להליך הוגן שיש בה להקים עילה חוקתית להתערבותנו בחוק. לפיכך דין טענותיהם של העותרים בעניין זה להידחות.
הוועדה המיוחדת
178. במסגרת מנגנון ההכרעה שנקבע בחוק בנוגע לתביעות הפיצויים הקים המחוקק גוף נוסף – הוועדה המיוחדת – שהרכבו וסמכויותיו מייחדים אותו כוועדה שתפקידה להכריע במקרים חריגים. הוראת סעיף 137 בפרק ח' לחוק יישום ההתנתקות דנה בהרכבה של הוועדה המיוחדת ובסמכויותיה. הוועדה הינה רמת דרג ביחס לוועדות הזכאות, והיא מתמנית על-ידי ראש-הממשלה. חברי הוועדה הינם מנהל המינהלה או המשנה שלו, המכהן כיושב-ראש הוועדה; משפטן שימונה באישור היועץ המשפטי לממשלה; נציג החשב הכללי במשרד האוצר; נציג ציבור בעל ניסיון מתאים שימנה שר המשפטים בהתייעצות עם ראש-המועצה האזורית שומרון או עם ראש-המועצה
האזורית חוף עזה או עם שניהם. יצוין כי בדומה להרכבן של ועדות הזכאות, נציג הציבור הוסף להרכבה של הוועדה המיוחדת בשלבי החקיקה בכנסת.
179. תכלית הקמתה של הוועדה המיוחדת הייתה ליתן מענה למקרים חריגים ויוצאי דופן שקיימת בהם הצדקה לחרוג ממסגרת הפיצויים שנקבעו בחוק. בהתאם לכך, עיקר סמכויותיה של הוועדה הינן להגדיל את הפיצוי הניתן בשל עסק לפי הצעתה של ועדת הזכאות אם הזכאי ביקש זאת "...במקרים יוצאי דופן, על פי כללים ובתנאים שקבע שר המשפטים בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת" (סעיף 68(א)); לאשר החלטתה של ועדת הזכאות להקטין את הפיצוי לבעלי עסקים במקרים יוצאי דופן (סעיף 69(ד)); "לאשר תשלום מיוחד, לפנים משורת הדין, למי שלא מתמלא בו תנאי מתנאי הזכאות לפיצויים..." לפי החוק. זאת, אם ראתה הוועדה מטעמים שתפרט בהחלטתה כי "...בשל נסיבותיו המיוחדות של המבקש מן הצדק לעשות כן..." (סעיף 137(ב)(2)). על דרכי הטיפול וסדרי הדיון בפני הוועדה המיוחדת יחולו, בשינויים המחויבים, הוראות החוק החלות על ועדות הזכאות (סעיף 137(ה) לחוק).
180. ככלל, על החלטה של הוועדה המיוחדת רשאי המבקש לעתור לבית-המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (סעיף 137(ד) לחוק). בהתאם לדין הכללי החל על העניין, נתונה החלטתו של בית-המשפט לעניינים מינהליים לערעור בזכות בפני בית-המשפט העליון. יודגש כי להבדיל מסמכות הביקורת הערעורית על החלטותיה של ועדת הזכאות, הרי סמכות הביקורת השיפוטית על החלטותיה של הוועדה המיוחדת נושאת אופי של ביקורת שיפוטית-בג"צית על-פי עילות המשפט המינהלי. דומה כי השוני בעניין זה נובע מההבדלים בתפקידן של כל אחת מהוועדות ומאופי הזכויות המוכרעות על-ידיהן – בעוד שוועדת הזכאות מכריעה על-פי הזכויות הקבועות בחוק, מכריעה הוועדה המיוחדת בבקשות החורגות ממסגרת החוק. לפיכך הביקורת השיפוטית על הכרעותיה של הוועדה המיוחדת מתמקדת בבחינת חוקיות החלטותיה ודרך קבלתן.
181. את הוראות החוק הנוגעות לוועדה המיוחדת תוקפים העותרים בשני עניינים עיקריים: הטענה האחת נוגעת להרכב הוועדה. במסגרת טענה זו שבים ומעלים העותרים אותם טיעונים בדבר משוא פנים וניגוד עניינים שהעלו כנגד הרכבן של ועדות הזכאות. הטענה האחרת היא כי בהיעדרם של כללים להפעלת שיקול-דעתה של הוועדה המיוחדת אין היא רשאית להפעיל את סמכויותיה.
182. דין טענותיהם של העותרים לעניין הרכבה של הוועדה המיוחדת להידחות. בהיות הוועדה המיוחדת גוף מינהלי המכריע בבקשות שבפניו מטעם המינהלה, אין לנו
אלא להפנות לטעמים שפורטו לעיל בעניין דחיית טענות העותרים בנוגע להרכבן של ועדות הזכאות (פיסקאות 171-170 לעיל). למותר לציין כי העובדה שהוועדה המיוחדת מורכבת מבעלי תפקידים בכירים המוסמכים לחרוג במקרים יוצאי דופן ממסגרת החוק נועדה אך להקנות יתרון למפונים, ואין לעותרים בסיס להלין על כך.
183. אשר לטענה בדבר חוסר סמכותה של הוועדה המיוחדת להכריע בבקשות שיוגשו בפניה בהיעדר כללים להפעלת שיקול-דעתה, הרי אף אנו סבורים כי יש בטענה זו ממש. משניתנו לוועדה המיוחדת הכוח והסמכות להכיר בזכאות לפיצויים ולפסוק סכומי פיצויים מעבר למסגרת הקבועה בחוק, עליה לפעול על-פי אמות מידה שוויוניות, הוגנות וסבירות. על אמות מידה אלה להיקבע באותם כללים אשר החוק הסמיך את ראש-הממשלה ואת שר המשפטים, לפי העניין, לקובעם (ראו: סעיף 68(א) וסעיף 137(ו) לחוק). בשלב זה, בטרם נקבעו כללים כאמור, לא תוכל הוועדה המיוחדת להגיע לידי הכרעה בבקשות שיונחו בפניה, אף כי מובן שאין בהיעדר הכללים כדי לפסול את עצם קיומה של הוועדה. יצוין כי בטיעוניה המשלימים הודיעה המדינה כי הכללים לעבודתה של הוועדה המיוחדת נמצאים בשלבים אחרונים של גיבוש, אך טרם אושרו על-ידי הגורמים המוסמכים לכך בחוק. יש לצפות כי מלאכה זו תסתיים בהקדם.
184. הנה-כי-כן, למעט טענתם של העותרים בנוגע לצורך בקביעת כללים להכרעה בבקשות המונחות בפני הוועדה המיוחדת, לא מצאנו ממש ביתר טענותיהם של העותרים בנוגע למנגנון ההכרעה בתביעות הפיצויים לפי החוק.
הערה לסיום
185. בהתאם להוראת סעיף 4(ב)(1) לחוק יישום ההתנתקות, המינהלה היא הגורם המוסמך "לשלם לזכאים את הפיצויים שייקבעו להם לפי חוק זה, בהתאם למנגנוני התשלומים הקבועים לפי חוק זה". סעיף 9 לחוק מוסיף וקובע, כדלקמן:
"סיום פעולת המינהלה
|
9. (א) המינהלה תחדל לפעול עם סיום ביצוע תפקידיה לפי חוק זה או במועד אחר שעליו יורה ראש הממשלה; הודעה על חדילת פעילותה של המינהלה תפורסם ברשומות.
(ב) חדלה המינהלה לפעול כאמור בסעיף קטן (א), רשאי ראש הממשלה להסמיך גורם אחר לבצע תפקיד מתפקידיה שביצועו טרם הושלם ולתת
הוראות נוספות הדרושות לשם כך, וכן רשאי הוא לתת הוראות בענין המידע שנאגר ברשות המינהלה".
|
בבג"ץ 3059/05 טען העותר כי אם המינהלה תסיים את פעולתה בטרם יסתיים תשלום הפיצויים לפי החוק, עשוי הדבר להוביל לכך שביצוע תשלומי הפיצויים יופסק בטרם ישולם מלוא הפיצוי לזכאים לכך לפי החוק. על-פי הטענה, תוצאה זו תוביל לפגיעה שלא כדין בזכות החוקתית לקניין. לפיכך ביקש העותר להורות כי לסעיף 9 לחוק יתווסף סעיף קטן (ג) שזו לשונו: "אין בסיום פעולת המינהלה כאמור בסעיף זה כדי לשלול זכות על פי חוק זה".
186. דין בקשתו האמורה של העותר להידחות. ראשית, בית-משפט זה אינו שם עצמו בנעליה של הכנסת, וככלל אין בידו להורות על הוספת סעיפים לחקיקה ראשית של הכנסת. שנית, בשלב זה אין כל ודאות שהמינהלה תסיים את פעולתה בטרם יסתיימו תשלומי הפיצויים לפי החוק, ולפיכך העתירה בעניין זה מוקדמת. שלישית, לגופם של דברים, החשש שהעלה העותר אין בו ממש בהתחשב בכך שהוראת סעיף 9(ב) לחוק מסמיכה את ראש-הממשלה למנות גורם אחר להשלים את ביצוע פעולותיה של המינהלה. אשר-על-כן אין עילה להתערבות בהכרעתו של המחוקק בסוגיה האמורה.
(7) ייחוד עילה וויתור עליה
187. חוק יישום ההתנתקות קובע הסדר של ייחוד עילה (סעיף 134) וויתור עליה (סעיף 135). על-פיו נתונה לישראלים המפונים הברירה אם לתבוע פיצויים על-פי ההסדר הקבוע בחוק או לתבוע בבית-משפט את זכויותיהם על-פי הדין הכללי תוך ויתור על הזכויות המוקנות בחוק יישום ההתנתקות. כך מורים סעיפים אלה:
"ייחוד העילה והסמכות
|
134. (א) לא יינתן פיצוי ולא תהיה זכות, עילה או תביעה לפיצוי מאת המדינה או מאת רשות מרשויותיה ומי שפעל מטעמה, בשל הפינוי שבוצע ליישום תכנית ההתנתקות ושנעשה לפי הוראות חוק זה, לרבות בשל ביטול זכויות כאמור בחוק זה, ובשל החלטות רשויות המדינה הקשורות לפינוי כאמור, או בשל הפסד הכרוך בו, אלא מכוח חוק זה ולפי תנאיו, לרבות תשלום מיוחד
לפי סעיף 137(ב)(2) לגבי מי שאינו זכאי לפי חוק זה.
(ב) לא תהיה מכוח משא ומתן, הסכם, החלטה, הבטחה, הוראה או מסמך אחר, כל זכות לפיצוי או עילת תביעה כלפי המדינה או כלפי רשות מרשויותיה ומי שפעל מטעמה, בשל הפינוי, אלא לפי הוראות חוק זה או הסכם לפיו.
(ג) לא תהיה סמכות לקבוע זכאות לפיצויים או סכום פיצויים לענין חוק זה, אלא לפי הוראה של חוק זה.
|
ויתור על קבלת פיצוי לפי החוק
|
135. (א) סעיף 134 לא יחול על מי שויתר על קבלת פיצויים לפי חוק זה לרבות על קבלת תשלום מיוחד לפי סעיף 137(ב)(2), ובלבד שהויתור יהיה בתוך שלוש שנים מיום הפינוי הנוגע לאותו אדם, ושעד למועד הויתור לא הגיש תביעה או בקשה ולא היה צד להסכם לפי חוק זה.
(ב) ויתור יהיה בהודעה בכתב למינהלה בנוסח שייקבע בתקנות (בסעיף זה – כתב ויתור).
(ג) מי שמסר כתב ויתור רשאי לחזור בו בתוך 30 ימים מיום מסירת כתב הויתור; לא חזר בו כאמור, לא יהיה זכאי לתבוע פיצויים או לבקש תשלום מיוחד לפי חוק זה.
(ד) מי שהגיש תביעה או בקשה לועדת זכאות או לועדה מיוחדת רשאי לחזור בו בתוך 30 ימים מיום הגשת התביעה או הבקשה; לא חזר בו כאמור, לא יוכל לוותר על קבלת פיצויים לפי חוק זה כאמור בסעיף קטן (א).
(ה) היו שניים או יותר זכאים לפיצוי בשל בית מגורים אחד, לרבות בית שבבניה או מגרש לפי סימן א' בפרק ה', או בשל עסק שאינו תאגיד או
בשל עסק שהוא חממה, או שהיו זכאים למענקים ולשיפוי במשותף לפי סימן ב' לפרק ה', יהיה הויתור של כל הזכאים, וכתב הויתור ייחתם בידי כולם.
(ו) אגודה שיתופית התיישבותית וחבר במושב שיתופי כהגדרתו בסעיף 108(א), לא יהיו רשאים לחתום על כתב ויתור כאמור בסעיף קטן (א).
(ז) הוראות סעיף 21 יחולו, בשינויים המחויבים, על תביעה לפיצויים או על הליך משפטי אחר שהוגשו שלא לפי הוראות חוק זה בידי מי שמסר כתב ויתור לפי סעיף זה, ושלולא הויתור לא יכול היה להגישם.
(ח) אין בויתור לפי סעיף זה כדי ליצור עילת תביעה אם אינה קיימת לפי דין".
|
188. העותרים מלינים כנגד הסדר זה. הם טוענים כי הוא יוצר ברירה למראית עין בלבד. למעשה, הוא כופה על המתיישבים לבחור בפיצוי לפי החוק בלא לאפשר להם גישה אמיתית לערכאות שיפוטיות, משום שוויתור על פיצוי לפי החוק מותיר את המתיישבים ללא כל פיצוי עד להשלמת הליכים משפטיים ממושכים ומורכבים. בהתחשב במועד הקרוב לפינוי, חלופה זו אינה מעשית כלל. ההסדר הראוי, להבנת העותרים, אמור לאפשר תשלום סכומי פיצוי שאינם נתונים במחלוקת במסגרת החוק, ולצד זאת להתיר פנייה לערכאות לצורך תביעת פיצויים נוספים. שלילת התשלום המיידי של סכומים שאינם שנויים במחלוקת, שהינו עקרון יסוד בדיני הפקעות, ואשר נחיצותו מתחדדת נוכח הפינוי הקרוב, מהווה פגיעה בלתי מידתית בקניין נוסף על שלילת זכות היסוד החוקתית בדבר גישה לערכאות שיפוטיות. עוד טוענים העותרים כי הסדר הוויתור לקוי בכך שהוא גורף ומוחלט, שכן הוא אינו מאפשר למפונה לפצל את תביעותיו (למשל עבור בית מגורים ועבור עסק) בין עילות החוק ועילות הדין הכללי.
189. המדינה משיבה כי די בהנחה שהוראות חוק יישום ההתנתקות מספקות פיצוי הולם לכל המתיישבים כדי לקבוע שאין חובה חוקתית לאפשר חלופת תביעה על-פי הדין הכללי, בייחוד נוכח הספק אם הדין הכללי מעמיד זכות ממשית לפיצוי. הסדר של ברירת עילה נפוץ בחקיקה הישראלית בלא שיהיה בכך פגם חוקתי. למפונים ניתן זמן
רב לבחור במסלול התביעה המועדף עליהם (שלוש שנים), וחזקה כי יוכלו לברר בתקופה זו איזה מסלול מיטיב עמם. הסדר ברירת העילה פוגעני פחות – מבחינת מגוון אפשרויות התביעה – מהסדר של "ייחוד עילה", שאף הוא מוכר ומותר בהקשרים שונים, והיה נחשב חוקתי גם בנסיבות חוק יישום ההתנתקות. לשיטת המדינה, דין הוויתור שנקבע בחוק אינו שולל גישה לערכאות, שכן הוא קובע כחלק מהסדריו הפנימיים זכויות ערעור ועתירה לבית-משפט השלום ולבית-משפט לעניינים מינהליים על החלטותיהן של ועדת הזכאות ושל הוועדה המיוחדת.
190. לדעתנו, ההסדרים של חוק יישום ההתנתקות בעניין ייחוד העילה והוויתור עליה אינם חוקתיים, משום שהם אינם מקיימים את דרישת המידתיות של פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אנו סבורים שהסדרי ייחוד העילה והוויתור אינם הסדרים שפגיעתם בזכויות מצויה במיתחם הכיבוד המותר לצורך מימוש תכליתו של חוק יישום ההתנתקות, ועל-כן הם נמצאים מפרים את מבחן המשנה השני של דרישת המידתיות. אכן, הסדר שיאפשר פנייה לדין הכללי יביא את הפגיעה בזכויות הישראלים המפונים לרמה ראויה מבחינת אפשרויות הפיצוי שלהם בלא לסכל את תכליותיו של חוק יישום ההתנתקות. ביסוד גישתנו זו מונח השיקול כי שלילת האפשרות לקבלת פיצוי לפי החוק ממי שפנה לדין הכללי נוטלת מן הישראלים המפונים מקור כספי שהינו חיוני לצורך מעבר, שיקום והתבססות בימים, בשבועות ובחודשים הסמוכים לפינוי. אכן, מועד הפינוי נכפה על המפונים, והוא קרוב ביותר. לאחריו ייוותרו רבים מהם מחוסרי דיור ופרנסה. מובן שבזמן שנותר אין קיימת אפשרות מעשית למצות את מסלול התביעה על-פי הדין הכללי לא לצורך קבלת מלוא הפיצוי הנדרש לכינון חיים חדשים מחוץ לשטח המפונה ואף לא לצורך השגת אמצעי הביניים הנדרשים למציאת פתרונות זמניים. חוק יישום ההתנתקות אינו מבחין בין תשלומים מסוגים שונים. לעניין הוויתור, תביעת הפיצוי המלא כמוה כתביעת הוצאות הובלה, דמי שכירות או דמי הסתגלות. זו כן זו משמעותן ויתור על הזכויות מכוח הדין הכללי (סעיף 135(ד) לחוק; ראו פיסקה 52 לעיל לעניין צו-הביניים שהוצא בנושא זה). הכרה בכך שקבלת פיצוי מכוח החוק לא תחסום את האפשרות לתביעה על-פי הדין הכללי תאפשר לישראלים המפונים לקבל את הסכומים העיקריים הנחוצים להם – הן להוצאות המיידיות והשוטפות הן להתבססות מחדש – במסגרת המנגנון המהיר והיעיל הקבוע בחוק, אך בלא שיישלל ה"שסתום" להבטחת חוקתיות הפיצוי באמצעות הפנייה לדין הכללי.
191. נוסיף כי יכולת הפנייה לסעד מכוח הדין הכללי חיונית היא כדי לקיים את האיזון שעליו מבוסס מודל הפיצויים של חוק יישום ההתנתקות. כפי שראינו, המודל
ה"מעורב" שעליו מבוסס הפיצוי בחוק, הבנוי על היבטים סטנדרטיים ועל היבטים אינדיווידואליים, עשוי במקרים מסוימים להביא לפיצוי שנופל מהפיצוי ההוגן והראוי הנדרש על-פי אמות מידה חוקתיות. עשוי להיווצר מצב שבו הפגיעה בזכויותיו של ישראלי מפונה אינה מידתית. הדרך למנוע חוסר מידתיות זה ולאזן מצב דברים זה היא בפתיחת הפתח לפנייה לדין הכללי, אשר נוקט באמת מידה אינדיווידואלית. מניעתה של פנייה זו במקום שהוגשה תביעה או בקשה לוועדת הזכאות או לוועדה המיוחדת והפונה לא חזר בו (סעיף 135(ד)), שוללת אפשרות זו. אמת, סעיפים 134 ו-135 לחוק אינם מבוססים על ייחוד העילה. הם מאפשרים ויתור על הוראות החוק תוך פנייה לדין הכללי. אך מדוע יימנע מישראלי שפונה מהשטח המפונה מלפנות לדין הכללי רק משום שהוא פנה קודם לכן בתביעה או בבקשה לפי החוק ולא חזר בו ממנה בתוך 30 ימים מיום הגשת התביעה בבקשה? תשובתה של המדינה בעניין זה מבססת עצמה, בעיקרו של דבר, על שיקולי יעילות. כפי שנראה (ראו פיסקה 236 להלן), שיקולים אלה אין בכוחם בלבד להסיר את חוסר המידתיות שבהוראות החוק לענייננו.
192. לבסוף, בחירה בין סעדים מקובלת היא בחקיקה (ראו: סעיף 323 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב]; סעיפים 36-36ב לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב]; סעיפים 21-21ב לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), תש"י-1950; סעיף 11 לחוק לפיצוי נפגעי גזזת, תשנ"ד-1994; סעיף 8 לחוק לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס), תשנ"ג-1992). היא אינה מעוררת לרוב בעיה חוקתית (ראו I. Englard The Philosophy of Tort Law [276], at p. 125). עם זאת בבסיס ההכרה בחוקתיות הבחירה מונחת ההנחה כי הבחירה היא מודעת. אכן, "...[]וויתור על זכות שלא מדעת... אינו בגדר ויתור..." (השופט טירקל בבג"ץ 6845/00 ניב נ' בית-הדין הארצי לעבודה (להלן – פרשת ניב [143]), בעמ' 713). "...ויתור צריך שייעשה מתוך מודעות... כוחו של הוויתור יפה רק כאשר מי שעלול להיפגע אכן מודע לזכותו" (השופט ד' לוין בע"פ 3737/94 יפת נ' מדינת ישראל (להלן – פרשת יפת [144]), בעמ' 309). עיקרון זה, שלפיו רק ויתור המבוסס על ידיעת הזכות והכרת החלופות הינו ויתור בעל משמעות, מאפיין תחומי משפט רבים. כך בדיני החוזים (ד' פרידמן, נ' כהן חוזים (כרך ב) [240], בעמ' 779-778, 1128-1125; S. Wilken, T. Villiers Waiver, Variation and Estoppel [277], at pp. 44-46, 51-57;R.H. Christie The Law of Contract in South Africa [278], at pp. 489-490); כך בדיני השליחות (א' ברק "חוק השליחות, תשכ"ה-1965" פירוש לחוקי החוזים [241], בעמ' 259); כך בדיני הראיות (פרשת יפת [144], שם; בג"ץ 5319/97 קוגן נ' הפרקליט הצבאי הראשי [145], בעמ' 83); כך בסדר הדין הפלילי (סעיף 28(א) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים),
תשנ"ו-1996; סעיף 161 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982;
תשנ"ו-1996; סעיף 161 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982;
G.E. Dix “Waiver in Criminal Procedure: A Brief for More Careful Analysis” [286], at p. 205; A. Young “‘Not Waiving but Drowning’: A Look at Waiver and Collective Constitutional Rights in the Criminal Process” [287], at p. 69; D.E. Carney “Waiver of the Right to Appeal Sentencing in Plea Agreements with the Federal Government” [288], at p. 1029-1031); כך במשפט המינהלי (דנ"פ 9384/01 אל נסאסרה נ' לשכת עורכי-הדין בישראל, הוועד המרכזי [146], בפיסקה 29 (השופטת ביניש), בפיסקאות 15-14 (השופטת נאור)); כך במשפט העבודה (פרשת ניב [143], בעמ' 713); כך בדיני האימוץ (ע"א 4798/95 פלונים נ' היועץ המשפטי לממשלה [147], בעמ' 207-206); כך בדיני ההפקעות (סעיף 9א(ב) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964; א' קמר דיני הפקעת מקרקעין [242], בעמ' 455-454).
193. במקרה שלפנינו, נוכח נסיבותיו המיוחדות, ובהתחשב בזמן העומד לרשות הישראלים המפונים להחליט על הבחירה, הברירה שקובע חוק יישום ההתנתקות אינה מאפשרת בחירה מודעת של ממש בין החלופות השונות. אכן, הסדרי הפיצוי הקבועים בחוק יישום ההתנתקות מעוררים אצל המתיישבים ואצל בעלי העסקים בשטח המפונה חששות רבים כי הפיצוי שישיגו יפחת מן המגיע להם על-פי הדין שמחוץ לחוק יישום ההתנתקות. המדינה דוחה חששות אלה ומשוכנעת שהפיצוי שיינתן יהא מספק. בפועל, טרם הותנעה פעילות נמרצת של ועדות הזכאות והוועדה המיוחדת, וממילא לא ניתן לשער את גישתם של בתי-המשפט ואת ההלכות שיפסקו בדונם בערעורים ובעתירות על החלטות גופים אלה בסוגיית הפיצוי. אי-בהירות זו מקשה על הערכה שקולה של יתרונות מסלול הפיצוי לפי החוק. על רקע זה בחירה מראש במסלול תביעה זה, תוך ויתור מוחלט על הזכויות לפי הדין הכללי, הינה פעולה שאין בה בחירה מודעת כנדרש. אמת, להלכה החוק קוצב שלוש שנים לביצוע הבחירה בין שני מסלולי הפיצוי (סעיף 135(א)), אולם מובן הוא כאמור כי מרבית המפונים יזדקקו לשיעורים משמעותיים מכספי הפיצוי כבר בסמוך לעזיבתם את השטח המפונה. המתיישבים יידרשו לרכוש בית ולכונן את חייהם במקום חדש (לעניין זה יוזכר כי מענק עבור דמי שכירות על-פי החוק משולם, לכל היותר, לתקופה של שנתיים ימים). בעלי העסקים והחקלאים יצטרכו לחדש את מקורות הכנסתם באתרים חלופיים ולהיענות לתביעותיהם של נושים. נוכח לחץ הזמנים מצוקת המידע אך מחריפה תוך שלא נצבר כל ניסיון שעל-פיו ניתן לבצע בחינה מושכלת ובחירה מודעת. אכן, הזמן הקצר המוקנה בפועל לבחירה סביר שיַטֶּה רבים מן המפונים לבחור בפיצוי על-פי החוק אך משום שמדובר בהליך מהיר הרבה יותר, המשתלם תוך זמן קצר, ולא משום שזהו ההליך העדיף מבחינת שיעור הפיצויים ואופיים. במצב זה ניכר שכל בחירה באחת החלופות – והוויתור על החלופה האחרת הכרוך באותה בחירה – יידרשו להיעשות מעמדה של
נחיתות במידע ובשהות לאיסופו. בחירה וויתור שכאלה אינם בחירה וויתור שהדין נכון לתת להם תוקף בהקשרים שונים במשפט. הבחירה שהחוק העמיד בפני הישראלים המתפנים אינה מידתית. ניתן לקיים את מטרות החוק – ואף הכרחי הוא לשם קיום מטרות החוק – בקביעת חלופה פוגעת פחות. חלופה זו עניינה הכרה באפשרות לפנות לדין הכללי גם במקום שהוגשה תביעה או בקשה לוועדת הזכאות.
194. מודעים אנו לכך כי קביעתנו בעניין אי-חוקתיות ההסדרים בעניין ברירת העילה ומיצויה – כל עוד לא תשונה כדין על-ידי המחוקק (ראו פיסקה 479 להלן) – עשויה להכביד על מערכת בתי-המשפט. יש הטוענים כי הדבר יביא להצפת בתי-המשפט בתביעות על-פי הדין הכללי. נימוק זה כוחו עמו. עם זאת אין לדעת אם אמנם תהא זו התוצאה. ברבים מהעניינים שבהם נטען טיעון ההצפה הוא לא התגשם הלכה למעשה. על-כל-פנים אין בכוחו של טיעון זה להכריע את הכף. עמד על הדברים בית הלורדים באנגליה:
“...[I]t could not be right to allow ‘floodgates’ arguments of this nature to stand in the way of claims which, as a matter of ordinary legal principle, are well founded” (Malik v. BCCI SA (1997) [217]).
(8) כללם של דברים
195. תכנית ההתנתקות פוגעת בזכויות חוקתיות של הישראלים המפונים. פגיעה זו תהא חוקתית אם היא תלוּוה בהסדר פיצויים מספק שיקרב את המפונים למצב שבו היו אילולא הפינוי. בחנו את היבטיו הכלליים של הסדר הפיצוי בחוק יישום ההתנתקות (להבדיל מעניינים פרטניים מסוימים, שיידונו להלן), האמור לשמש כהסדר הפיצוי העיקרי למפונים. מצאנו כי מדובר בהסדר אשר מספק פיצוי התואם את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. מסקנתנו זו כפופה לקביעה כי ההוראות הקובעות ייחוד עילה על-פי החוק ובצדה אפשרות של ויתור מראש על הפיצוי לפי החוק אינן חוקתיות, באשר הן שוללות היבט מהותי להבטחת חוקתיות הפיצוי, שממנה נגזרת גם חוקתיות הפינוי. הוראות אלה מונעות את האפשרות להשלמתו של פיצוי-חסר באמצעות הדין הכללי. הן מעמידות את המפונים במצב של ברירה שלא מדעת. משכך, דינן להתבטל. לא מצאנו טעם להתערב בהיבטים כלליים אחרים של הסדר הפיצוי, ובהם מושג "היום הקובע" והמבנה המוסדי שיצר החוק להכרעה בתביעות הפיצויים.
ו. פיצוי בשל בית מגורים, תשלומים נלווים ומענק אישי
(1) כללי
196. התכלית המרכזית שלשמה נחקק חוק יישום ההתנתקות היא "פינוי ישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח בצפון השומרון, בהתאם להחלטות הממשלה" (סעיף 1(1)). בצד תכלית זו מונה החוק בסעיפים 1(2)-1(4) מטרות נוספות שאף אותן נועד החוק להגשים כמטרות הכרוכות ושלובות בתהליך הפינוי, אשר לא למותר לשוב ולפרטן:
"(2) מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין, מאוצר המדינה, לזכאים לכך לפי חוק זה;
(3) סיוע לזכאים לכך לפי חוק זה בתהליך הפינוי ובמעבר למקומות מגורים ותעסוקה חדשים;
(4) העתקת מקומות מגורים של קבוצות מתיישבים והעתקת אגודות שיתופיות התיישבותיות למקומות חלופיים, לפי הוראות חוק זה".
על-מנת להגשים מטרות נוספות אלה קבע החוק שורה ארוכה של הסדרים לפיצויים, למתן מענקים ולשיפוי. הסדרים אלה כוללים, בין היתר, הוראות בדבר פיצוי בשל בית המגורים; מענקים עבור הוצאות הובלה והתארגנות, דמי שכירות לאחר הפינוי; שיפוי על תשלום מס רכישה בשל רכישת דירת מגורים חלופית; מענק אישי בשל ותק. כנגד הסדרים אלה, כמו גם כנגד הסדרי הפיצוי האחרים הקבועים בחוק, העלו העותרים כאמור טענות רבות, אך לוז הטענות כולן הוא כי ההסדרים לסעיפיהם ולענפיהם השונים אינם מקנים למתיישבים המפונים פיצוי הולם עבור הפגיעה בזכויותיהם. פגיעה זו, כפי שכבר צוין, הינה "רב מערכתית". היא אינה מצטמצמת לפגיעה בזכויות הקנייניות בלבד. השלכותיה מתפרסות ונוגעות בזכויות יסוד נוספות של המפונים, ובהן כבודם כבני-אדם המבקשים להמשיך ולהתגורר במקום שבו בחרו ובמסגרת הקהילה שאליה הם משתייכים. בהיעדר פיצוי הולם בגין פגיעה זו, כך טוענים העותרים, עניין לנו בפגיעה במידה העולה על הנדרש, אשר אינה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יתרה מכך, החוק עצמו הצהיר והכריז בסעיף 1 כאמור כי אחת המטרות שלשמן נועד הינה הענקת "פיצויים הוגנים וראויים" לזכאים לכך על-פי החוק "בנסיבותיו המיוחדות של הענין". משאין
בהסדרי הפיצוי שקבע החוק כדי להעמיד למפונים פיצוי הולם, נמצא המחוקק, כך טוענים העותרים, כמי שאינו "פורע את השטר שמשך" בסעיף המטרות של החוק.
197. בפרק זה תידונּה הטענות שהועלו בארבע מן העתירות (בג"ץ 2252/05; בג"ץ 4014/05; בג"ץ 3205/05; בג"ץ 3761/05) בעניין חוקתיותם של ההסדרים הקבועים בחוק לפיצוי בשל בית מגורים, לתשלומים נלווים ולמענק אישי. בטרם נפרט ונבחן את שלל הטענות שהעלו העותרים בעניינים אלה, מן הראוי להציג את ההסדרים הנ"ל, המפורטים בסימן א' ובסימן ב' שבפרק ה' לחוק.
(2) ההסדרים הקבועים בחוק
כללי
198. סימן א' לפרק ה' עניינו פיצוי בשל בית מגורים באזור מפונה, והוא קובע ארבעה מסלולי פיצוי שונים למי שהינו "בעל זכות בבית מגורים", כהגדרתו של מונח זה בסעיף 32 לחוק. נוסף על ארבעה מסלולי פיצוי אלה קובע החוק פיצוי גם ל"בעל זכות שכירות בדיור ציבורי", כהגדרתו של מונח זה בסעיף 38 לחוק. נקדים ונאמר כי בכל הנוגע לפיצוי הניתן לבעלי זכות שכירות בדיור ציבורי, לא עלו בעתירות טענות המעוררות, ולו לכאורה, קשיים חוקתיים. על-כן ראינו למקד את הדיון בארבעת מסלולי הפיצוי הנוגעים לבעלי זכויות בבתי מגורים, ולא נעסוק בהסדר הנוגע לפיצוי הניתן לבעלי זכות שכירות בדיור ציבורי. אשר לתשלומים הנלווים, אלה הוסדרו בסימן ב' לפרק ה' של החוק, שכותרתו "מענקים ושיפוי", ובו מפורטת שורה של תשלומים, החל במענק הוצאות הובלה והתארגנות, דרך מענק לדמי שכירות והלוואה עומדת להתיישבות וכלה בשיפוי עבור מס רכישה ששולם בגין רכישת דירת מגורים אחרת. תשלום נוסף המוסדר בסימן ב' הוא מענק אישי בשל ותק. מסלולי הפיצוי בשל בית מגורים וכן התשלומים הנלווים והמענק האישי שונים אלה מאלה בתנאי הזכאות, בדרך החישוב ובסכום המשתלם בגינם. אולם המכנה המשותף לכולם הוא בכך ש"היום הקובע" – י"ז בסיוון תשס"ד (6.6.2004) – הוא המועד הרלוונטי לבחינת תנאי הזכאות ולחישוב הסכום. תאריך זה, שנקבע בסעיף 2(א) לחוק כ"היום הקובע", הוא המועד שבו נתקבלה החלטת הממשלה בדבר תכנית ההתנתקות המתוקנת, ובאותה החלטה עצמה נקבע גם כי יום קבלתה יהא "היום הקובע" לעניין הזכות לפיצוי (ראו: סעיף 14(א) להחלטת הממשלה האמורה; פיסקה 143 לעיל).
פיצוי בשל בית מגורים – ארבעה מסלולים
199. המסלול הראשון, מסלול א', מפורט בסעיף 35 לחוק, ותנאי הזכאות הנדרשים לגביו הינם הבסיסיים ביותר. כך זכאי לפיצוי על-פי מסלול זה כל מי שביום הקובע היה בעל זכות בבית מגורים ביישוב מפונה. סכום הפיצוי לזכאֵי מסלול א' נגזר, בעיקרו, מעלויות בנייה, בערכי כינון, של בית מגורים דומה. סעיף 2 של התוספת השניה לחוק (להלן – התוספת השניה) קובע את הפראמטרים לחישוב סכומי הפיצוי על-פי מסלול א' ומפרט סכומי עלות אחידים למ"ר מ"שטח הבית" (כהגדרתו בסעיף 1 לתוספת השניה) על-פי שלושה טיפוסים של בית מגורים: (1) בנייה טרומית – 3,150 ש"ח למ"ר; (2) בית אחר שנבנה על-ידי משרד הבינוי והשיכון או על-ידי חברת בנייה – 3,825 ש"ח למ"ר; (3) בית מגורים שנבנה בבנייה עצמית – 4,500 ש"ח למ"ר. אשר לבית מגורים ששטחו עולה על 160 מ"ר מוסיף החוק וקובע כי שיעור הפיצוי למ"ר יפחת ויעמוד על 90% מסכום הפיצוי האחיד עד 200 מ"ר, ועל 80% לגבי "שטח הבית" העולה על 200 מ"ר. העובדה כי סכומי הפיצוי במסלול זה נקבעו בערכי כינון משמעותה היא כי לא הובא בחשבון המצב בפועל של בית המגורים שבגינו ניתן הפיצוי, והפיצוי נגזר כאמור מעלויות אחידות הנדרשות להקמת בית מגורים חדש מאותו טיפוס בנייה ובאותו "שטח בית". נוסף על הפיצוי בגין עלויות הבנייה ניתנת לזכאֵי מסלול א' הלוואה מוטבת לדיור בגובה 20% מסכום הפיצוי המגיע להם על-פי סעיף 2 לתוספת השניה (ראו סעיף 6(ב) לתוספת השניה).
200. המסלול השני, מסלול ב', מפורט בסעיף 36 לחוק, ותנאי הזכאות הנדרשים לגביו הם אלה: (1) היות הזכאי בעל זכות בבית מגורים ביישוב מפונה ביום הקובע, דוגמת זכאֵי מסלול א'; (2) מרכז חייו של הזכאי היה ביום הקובע ובמשך שנתיים רצופות בתכוף לפני כן ביישוב המפונה שבו מצוי בית המגורים, או שמרכז חייו היה ביישוב המפונה במשך שמונה שנים רצופות שהסתיימו בתוך עשרים וארבעה החודשים שקדמו ליום הקובע. הפיצוי לזכאֵי מסלול ב' קבוע בסעיף 3 לתוספת השניה, והינו כסכום הפיצוי הניתן לזכאֵי מסלול א', בתוספת סכום קבוע (360,000 ש"ח לנחלה ביישוב חקלאי ו-225,000 ש"ח לבית מגורים אחר), המשקף, על-פי דברי ההסבר להצעת החוק, "...ערך קרקע באזור ייחוס מתאים בנגב ובגליל" (ראו דברי ההסבר לסעיף 3 לתוספת השניה, ה"ח תשס"ה 69). הסכום הנוסף עבור ערך הקרקע באזור ייחוס משתלם במלואו רק למי שצבר ותק של שש שנות מגורים רצופות לפחות בתחום המועצה האזורית שבשטחה מצוי הבית. מי שלא צבר שש שנות ותק כאמור זכאי לחלק יחסי בלבד מסכום זה, הנגזר ממנו באופן פרוגרסיבי (חמישית בגין כל שנת ותק משנת
המגורים השלישית ואילך), וכן להלוואה מוטבת לדיור בגובה ההפרש שבין הסכום המלא לסכום שהוא זכאי לו מכוח הסעיף (ראו סעיף 6(ג) לתוספת השניה). סעיף 41 לחוק מסייג את הזכאות לפיצוי לפי מסלול ב' לבית מגורים אחד לכל זכאי.
201. המסלול השלישי הוא מסלול השומה הפרטנית הקבוע בסעיף 37 לחוק. זכאים לפיצוי על-פי מסלול זה כל מי שעונים על תנאי הזכאות לפי מסלול א' או ב' אשר הודיעו למינהלה בתוך שישים ימים מיום מתן צו הפינוי כי הם מעוניינים בשומה פרטנית. כן זכאי לפיצוי במסלול זה בעל זכות בבית מגורים, לרבות תוספת בנייה בבית מגורים קיים שבנייתו טרם הושלמה ביום תחילת החוק, ובלבד שהיה בידיו היתר בנייה ביום הקובע. סכום הפיצוי לזכאֵי מסלול זה ייקבע על-פי שומה שיערוך השמאי הממשלתי הראשי ליום הקובע או ליום תחילת החוק לפי העניין, בהתאם לכללי שמאות מקובלים, ולאחר שניתנה לזכאי הזדמנות להביא בפניו ראיות ומסמכים, לרבות שמאויות מטעמו (ראו סעיף 4 לתוספת השניה). זכאֵי מסלול ב' שבחרו במסלול השומה הפרטנית יקבלו נוסף על סכום הפיצוי על-פי השומה – המהווה תחליף לסכומים האחידים המשתלמים בגין עלויות הבנייה – גם את הסכום המשקף את ערך הקרקע באזורי ייחוס על-פי סעיף 3 לתוספת השניה, בכפוף להוראות הוותק הקבועות באותו סעיף. בכל הנוגע למסלול השומה הפרטנית בולטת הוראת סעיף 37(ה) לחוק יישום ההתנתקות הקובעת כי מי שבחר במסלול זה אינו רשאי לחזור בו מבחירתו.
202. המסלול הרביעי והאחרון הוא מסלול החזר מחיר הרכישה הקבוע בסעיף 7 לתוספת השניה. על-פיו יכולים זכאֵי מסלול א' או ב' אשר רכשו את הזכות בבית המגורים בחמש השנים שקדמו ליום הקובע, לקבל את מחיר הרכישה ששילמו בניכוי מענקים והלוואות עומדות ובתוספת הפרשי הצמדה ממועד התשלום ועד ליום הקובע. מסלול זה נועד להבטיח כי בעל זכות בבית מגורים יקבל למצער השבה של הסכום המשוערך ששילם בפועל בעבור הזכות שרכש. לצורך כך עליו להוכיח, להנחת דעתה של ועדת הזכאות, כי הסכום האמור עולה על סכום הפיצוי שהיה זכאי לו על-פי מסלול א' או ב', לפי העניין, וכן להודיע כי הוא אינו מעוניין בפיצוי על-פי מסלול השומה הפרטנית. מסלול זה הוחל גם על "בעל זכות במגרש", כהגדרתו בסעיף 32 לחוק.
203. לגבי כל המסלולים כולם קובע החוק בסעיף 40 הוראה כללית לעניין מודל הפיצוי באומרו: "היו שניים או יותר זכאים לפיצוי לפי סימן זה, בשל אותו בית מגורים... הפיצוי המגיע להם יחד יחושב כאילו הם היו זכאי אחד בלבד".
תשלומים נלווים
204. סימן ב' לפרק ה' של החוק קובע כאמור שורה של מענקים וכן שיפוי בגין מס רכישה על-פי תנאי זכאות המפורטים בסעיפים הרלוונטיים שבאותו סימן, ואלו הם:
205. מענק הוצאות הובלה והתארגנות נקבע בסעיף 44 לחוק, וזכאי לו מי שמקום מגוריו הקבוע כדין ביום הקובע היה בבית מגורים ביישוב מפונה. סכום המענק אינו נגזר מהוצאה מוכחת עבור הובלה או התארגנות, והוא נקבע לפי מספר הנפשות שהתגוררו בבית המגורים ביום שבו פונה: (1) עד שלוש נפשות – 14,000 ש"ח;
(2) ארבע או חמש נפשות – 17,500 ש"ח; (3) שש נפשות או יותר – 21,000 ש"ח. הנפשות שהתגוררו בבית המגורים כאמור נחשבות כזכאי אחד לצורך מענק זה.
(2) ארבע או חמש נפשות – 17,500 ש"ח; (3) שש נפשות או יותר – 21,000 ש"ח. הנפשות שהתגוררו בבית המגורים כאמור נחשבות כזכאי אחד לצורך מענק זה.
206. מענק לדמי שכירות נקבע בסעיף 45 לחוק, ואף לו זכאי מי שמקום מגוריו הקבוע כדין ביום הקובע היה בבית מגורים ביישוב מפונה. מענק זה, כמו מענק הוצאות ההובלה וההתארגנות, אינו נגזר מהוצאה מוכחת עבור דמי שכירות, וגם לצורך מענק זה הנפשות שהתגוררו בבית המגורים כאמור נחשבות כזכאי אחד. סכום המענק נקבע לפי מספר הנפשות שהתגוררו בבית המגורים ביום שבו פונה, והוא אמור לשקף דמי שכירות עבור שנה אחת, כדלקמן: (1) עד שלוש נפשות – 21,600 ש"ח; (2) ארבע או חמש נפשות – 24,300 ש"ח; (3) שש נפשות או יותר – 27,000 ש"ח. עם זאת ניתנת בסעיף 45 לחוק האפשרות לקבלת מענק עבור שנת שכירות נוספת, על-פי החלטת המנהל, כנגד הוכחות על המשך מגורים בשכירות בשל רכישת בית מגורים שבנייתו טרם הושלמה או רכישת קרקע לבניית בית מגורים כאמור.
207. הלוואה עומדת להתיישבות בנגב, בגליל ובאשקלון נקבעה בסעיף 47 לחוק לזכאֵי מסלול א' או ב' (לרבות מי מהם שבחר במסלול השומה הפרטנית או במסלול החזר דמי הרכישה) וכן לזכאים לפיצוי בשל זכות שכירות בדיור ציבורי, שמרכז חייהם ביום הקובע היה ביישוב מפונה. הלוואה זו, בסכום של 135,000 ש"ח, ניתנת לזכאים הנ"ל לשם רכישת קרקע לבניית בית מגורים או לרכישת בית מגורים בנגב או בגליל, באזור עדיפות לאומית א' לעניין שיכון או באשקלון. היא תהפוך למענק בתום חמש שנים מיום קבלתה בתנאי שהזכויות לא הועברו על-ידי הזכאי, וברכישת קרקע גם בתנאי שבית המגורים נבנה בתוך אותה תקופה. סעיף 47(ג) לחוק קובע כי שניים או יותר שזכאים להלוואה לפי סעיף זה מכוח אותו בית מגורים ייחשבו כזכאי אחד.
208. שיפוי בשל מס רכישה נקבע בסעיף 48 לחוק, וזכאי לו מי שזכאי לפיצוי בשל בית מגורים שרכש דירת מגורים אחרת בתוך חמש שנים מן היום הקובע. סכום השיפוי הינו בגובה מס הרכישה ששילם הזכאי בשל רכישת הדירה האחרת, בכפוף לסכומי המקסימום הקבועים בסעיף 48(ד) לחוק. גם לצורך שיפוי זה נחשבים מי שזכאים לפיצוי בשל אותו בית מגורים כזכאי אחד.
מענק אישי בשל ותק
209. לצד הפיצוי בשל בית מגורים ולצד התשלומים הנלווים שפורטו לעיל קובע החוק בסעיף 46 מענק המכונה "מענק אישי בשל ותק", וזו לשונו:
"מענק אישי בשל ותק
|
46. ישראלי שמתקיימים בו התנאים המפורטים בסעיף 44(א)(2) וכן תנאים אלה:
(1) ביום הקובע מלאו לו 21 שנים לפחות;
(2) מרכז חייו היה ביישוב מפונה במשך שלוש שנים רצופות לפחות בתכוף לפני היום הקובע,
זכאי למענק בסכום של 4,800 שקלים חדשים לכל שנה מהשנים שבתכוף לפני היום הקובע, החל ביום הגיעו לגיל 21, שבהן מרכז חייו היה ברציפות ביישוב מפונה; לגבי חלק משנה כאמור יהיה זכאי לחלק יחסי מהסכום האמור".
|
החוק קובע אפוא כי מתיישב זכאי לקבל מענק אישי בסכום של 4,800 ש"ח לכל שנה מהשנים שבתכוף לפני היום הקובע שבהן מרכז חייו היה ברציפות ביישוב מפונה. תנאי הזכאות לקבלת מענק זה הם שניים: האחד – היות המתיישב ביום הקובע בן עשרים ואחת שנים לפחות (שנות הזכאות מחושבות אף הן מגיל זה ואילך) והשני – היות מרכז חייו של המתיישב ביישוב מפונה ביום הקובע, ובשלוש שנים רצופות בתכוף לפניו לפחות. בדברי ההסבר להצעת החוק מוסברת מהותו של המענק האישי כך (ה"ח תשס"ה 20):
"לפינוי אנשים מבתיהם בשל תכנית מדינית, לאחר שמרכז חייהם היה במשך תקופה ממושכת ביישוב מפונה, יש השלכות אישיות מעבר לעלויות הישירות הנגרמות כתוצאה מן הצורך לעבור למקום מגורים חדש. לפיכך
ראוי להעניק להם מענק אישי מיוחד, אשר סכומו ייקבע בהתאם לאורך התקופה שבה מרכז חייהם היה ביישוב המפונה".
הנה-כי-כן, המענק האישי נועד להעניק למפונים פיצוי בגין אותן "השלכות אישיות" הכרוכות בתהליך הפינוי ובצורך לעקור למקום חדש ועיקרן בנזק הלא ממוני, קרי עוגמת הנפש, הכאב והסבל הנגרמים למפונים כתוצאה מן הפינוי.
210. הזכאות לקבלת מענק הוצאות הובלה והתארגנות, הזכאות לקבלת הלוואה עומדת ושיפוי בשל מס רכישה וכן הזכאות לקבלת מענק אישי בשל ותק (אך לא הזכאות למענק לדמי שכירות) מותנות נוסף על כל האמור לעיל גם בפינוי כדין של בית המגורים ושל האזור המפונה, כמפורט בסעיפים 44(א)(2)(ב)-44(א)(2)(ג) לחוק.
(3) טענות העותרים
211. נפנה עתה לטענות שהעלו העותרים כנגד הסדרי הפיצוי והמענקים המפורטים לעיל. נוכח העובדה כי קיימת חפיפה בין הטענות שהעלו העותרים בעתירות השונות נפרט את עיקרי הטענות בחלוקה על-פי נושאים תוך התייחסות אל כל העתירות כמיקשה אחת, ובלא לשייך טענה פלונית לעתירה אלמונית.
פיצויים בשל בית מגורים
212. מסלול א': העותרים מעלים שורה של טענות נגד הפיצוי על-פי מסלול א', ובראשן הטענה כי מודל הפיצוי על-פי מסלול זה אינו כולל סכום כלשהו בגין רכיב הקרקע, בין זו שאותה נדרשים המתיישבים לפנות ובין זו שאותה יהא על המתיישבים לרכוש על-מנת לבנות בה את ביתם החלופי. העותרים מוסיפים וטוענים כי סכומי הפיצוי במסלול זה הינם אחידים, והם אינם מתחשבים בשוויו הספציפי של בית המגורים ובהשקעות שהושקעו בו בפועל. עוד טוענים העותרים כי הפיצוי ניתן בגין "שטח הבית" כפי שהוגדר בסעיף 1 לתוספת השניה, וזה אינו כולל שטחים בנויים שהם חלק אינטגרלי מבית המגורים, כגון מרחב דירתי מוגן, מחסנים, פרגולות וחנייה מקורה. טענה נוספת שמעלים העותרים כנגד מודל הפיצוי על-פי מסלול א' היא כי שיעור הפיצוי למ"ר שקבע החוק אין בו כדי לכסות את עלויות הבנייה הנדרשות למימון דיור חלופי. העובדה ששיעור זה פוחת והולך ככל ששטח הבית עולה על 160 מ"ר, מעצימה לטענת העותרים את עוצמת הפגיעה הקיימת ממילא נוכח שיעור הפיצוי שנקבע, והיא אינה עולה בקנה אחד עם כללי שמאות מקובלים. לבסוף טוענים העותרים כי לצורך
רכישת בית מגורים חלופי יהא על המפונים לשאת בהוצאות נוספות הנלוות לעלויות הבנייה, כגון שכר טרחת עורך-דין, דמי תיווך, מס ערך מוסף, ואלה לא הובאו בחשבון במסגרת סכומי הפיצוי שנקבעו. בהקשר זה מפנים העותרים אל ההסדר שנקבע בחוק פיצוי מפוני סיני, אשר בו הובאו הוצאות אלה בחשבון לצורך חישוב סכום הפיצוי למפונים.
213. מסלול ב': הטענות שהועלו לגבי מסלול א', למעט הטענה בעניין רכיב הקרקע, יפות גם ככל שהדבר נוגע לזכאֵי מסלול ב', שכן הפיצוי המגיע להם מורכב, בין היתר, מסכומי הפיצוי הקבועים במסלול א'. כמו כן מוסיפים העותרים ומעלים טענות כנגד הפיצוי שנקבע לזכאֵי מסלול ב' לצורך רכישת קרקע באזורי הייחוס (סעיף 3 לתוספת השניה). ראשית, מלינים העותרים על שהפיצוי לפי מסלול זה הותנה בהיות מרכז חיי המפונה ביום הקובע ובשנתיים שקדמו לו ביישוב שבו מצוי בית המגורים. העותרים מציינים כי תנאי זה מקפח את אותם מתיישבים שנאלצו לעזוב את בתיהם מאימת הטרור אולם עדיין לא השתקעו במקום של קבע, ואילו האפשרות החלופית הקבועה בחוק לקבל פיצוי על-פי מסלול זה (מרכז חיים ביישוב מפונה במשך שמונה שנים רצופות שהסתיימו במהלך עשרים וארבעה החודשים שלפני היום הקובע), אף שנועדה לענות על הבעיה, לא די בה כדי לאיין את הקיפוח. שנית, קובלים העותרים על שסכומו של הפיצוי לצורך רכישת קרקע באזורי הייחוס משתנה על-פי מפתח של ותק, בעוד שעל-פי גישתם, יש להעניקו במלואו לכל מפונה, ובוודאי לאלה העונים על התנאים לעניין עצם הזכאות לפיצוי על-פי מסלול ב' נוכח תכליתו של הפיצוי המיועד לאפשר למפונים לרכוש דיור חלוף באזור דומה. שלישית, לחלופין טוענים העותרים כי נוכח הגדרת המונח "ותק" בסעיף 1 לתוספת השניה לא באה במניין לצורך חישוב הוותק תקופה רלוונטית של כשנה, שתחילתה ביום הקובע וסופה ביום הפינוי, ושבה המפונים מתגוררים כדין במקום. דרישת הרציפות למניין שנות הוותק אף היא יש בה, לטענת העותרים, כדי להפחית ללא הצדקה את הפיצוי לאותם זכאים במסלול ב' אשר בשל מוראות הטרור עברו לזמן מה להתגורר מחוץ לאזור המפונה אך שבו אליו לאחר מכן. לבסוף טוענים העותרים כי סכומי הפיצוי הקבועים בסעיף 3 לתוספת השניה נמוכים, והם אינם מאפשרים רכישת קרקע באזורי הייחוס, בייחוד ככל שהדבר נוגע למתיישבים המפונים מאזור צפון השומרון, באשר אזור הייחוס הטבעי להם הוא העיר עפולה ובנותיה, אך זו אינה נכללת באזורי הייחוס שקובע החוק לצורך ההלוואה העומדת. לבסוף טוענים העותרים כי אין כל מקום לסייג את הזכאות לפיצוי לפי מסלול ב' לבית מגורים אחד לכל זכאי.
214. מסלול השומה הפרטנית: אשר למסלול השלישי, הוא מסלול השומה הפרטנית, חוזרת מפי העותרים כולם הטענה כנגד הוראת סעיף 37(ה) לחוק יישום ההתנתקות, הקובעת כי מי שבחר במסלול זה אינו רשאי לחזור בו מבחירתו. בהקשר זה מעלים העותרים טענות בכמה מישורים: ראשית, הם טוענים כי פרק הזמן אשר נקצב בחוק למתן הודעת הבחירה – שישים ימים מיום מתן צו הפינוי, דהיינו עד יום 20.4.2005 – מהווה סד זמנים קצר ולא ראוי לצורך גיבוש עמדה לעניין בחירה זו. שנית, טוענים העותרים כי העקרונות לעריכת השומה הפרטנית לוקים בערפול ובעמימות המקשים עליהם מאוד להעריך מראש את סכום הפיצוי על-פי מסלול זה, והם אינם מאפשרים להם בחירה מושכלת מדעת בין המסלולים השונים. שלישית, והיא עיקר, עצם חובת הבחירה מקפחת לטענת העותרים את זכויותיהם ופוגעת בהם באופן לא מידתי, שכן היא מאלצת אותם לוותר על מסלולי הזכאות האחרים העומדים לרשותם (מסלול א' או ב') ושוללת מהם את הזכות לקבל פיצוי ראוי והוגן, שהוא בנסיבות העניין הפיצוי המרבי האפשרי מבין המסלולים התואמים את תנאי זכאותם.
215. מסלול החזר מחיר הרכישה: טענתם המרכזית של העותרים לגבי מסלול זה נוגעת לכך שהזכאות לפיצוי על-פיו מותנית בביצוע הרכישה בחמש השנים שקדמו ליום הקובע. לטענת העותרים, תנאי זה מוביל לתוצאה שלפיה בעל זכות במגרש שמסלול הפיצוי היחיד העומד לו מכוח החוק הינו המסלול הרביעי, והוא רכש את זכותו לפני התקופה האמורה, לא יפוצה כלל בגין הפגיעה בקניינו. העותרים מוסיפים ומלינים על שהחוק אינו מכיר בזכותו של בעל המגרש לפיצוי אלא במסלול הרביעי, ולטענתם מסלול זה אינו כולל כל פיצוי בגין הוצאות תכנון שהוציא בעל המגרש לשם בנייה במגרש, הוצאות שירדו לטמיון עקב הפינוי.
התשלומים הנלווים
216. מענק הוצאות הובלה והתארגנות: העותרים מלינים על כי סכומי המענק הינם אחידים, ולא ניתן לתבוע פיצוי בגין עלויות המעבר הממשיות שהוצאו. כן מלינים העותרים על כי החוק מפצה אותם בגין מעבר אחד בלבד ומתעלם מכך שחלק מן המפונים יידרשו לעקור תחילה לדיור ארעי ורק לאחר זמן יוכלו לעבור למקום מגורי הקבע. טענה נוספת שטוענים העותרים היא הטענה כי מענק הוצאות ההובלה וההתארגנות ניתן רק עבור בית אחד, ובכך נפגע מי שמחזיק בבעלותו שני בתים שעליו לפנות.
217. מענק לדמי שכירות: העותרים מלינים על שהסכום שקבע חוק יישום ההתנתקות (סכום מקסימלי של כחמש מאות דולר לחודש למשפחה בת שש נפשות ויותר) לא יאפשר למפונים למצוא לעצמם דיור חלוף ארעי הולם, וודאי שלא יאפשר להם למצוא דיור חלוף ארעי בתנאים דומים לתנאי מגוריהם הנוכחיים. עוד מלינים העותרים על כי החוק קובע את סכום הפיצוי על-פי מספר הנפשות שהתגוררו בבית המגורים, אולם הוא אינו מבחין בין משפחות שונות המונות מעל שש נפשות, אשר כולן מסווגות באותה קבוצה, אף שאין חולק כי צורכי הדיור של משפחה בת שש נפשות אינם זהים לצורכי הדיור של משפחה בת עשר נפשות. טענתם האחרונה של העותרים בעניין זה הינה כי המענק לדמי השכירות חושב על-פי ההנחה שתקופת השכירות תעמוד על שנה, אולם יש להניח כי למרבית המפונים תידרש תקופה ארוכה יותר באופן משמעותי עד שיוכלו לעבור למקום מגורים קבוע.
218. ההלוואה העומדת: העותרים מציינים כי אין מקום להתנות את הזכות לקבלת ההלוואה בכך שמרכז חיי המתיישב ביום הקובע היה ביישוב מפונה. לטענתם, תנאי זה פוגע באלה שעזבו את ביתם בשל אירועי הטרור שחוו בשנים האחרונות. עוד טוענים העותרים כי יש מקום להעניק את ההלוואה גם למפונים המבקשים לרכוש דירה בעפולה ובכפר-סבא, שהן ערי הייחוס של היישובים המפונים באזור צפון השומרון, ולא רק באשקלון, הסמוכה ליישובי גוש קטיף.
219. שיפוי בשל מס רכישה: העותרים מלינים על כי השיפוי ניתן עבור רכישת דירה אחת בלבד. בכך נפגע לטענתם מי שהינו בעל זכות ביותר מבית מגורים אחד, וכעת עליו לשאת בהוצאות הנלוות לרכישת בית אחר במקומו אף שמהלך זה נכפה עליו ולא נעשה מתוך בחירה. עוד מלינים העותרים על כי השיפוי אינו ניתן לבעל זכות במגרש.
המענק האישי בשל ותק
220. הטענות שהעלו העותרים בנוגע למענק האישי מכוונות הן כנגד תנאי הזכאות שנקבעו בחוק לצורך קבלת המענק האישי הן כנגד סכום המענק ודרך חישובו. אשר לתנאי הזכאות טוענים העותרים כי אין כל מקום להבחין בין מפונים שגילם עשרים ואחת שנים לבין מפונים שגילם צעיר יותר (להלן – המפונים הצעירים). לאלה כמו לאלה גורם הפינוי הכפוי סבל רב, ולא ברור כלל מדוע בחר המחוקק להעניק פיצוי עבור סבל זה רק למי שהינו בן עשרים ואחת שנים ומעלה. העותרים מדגישים כי הפגיעה הנפשית שתיגרם למפונים הצעירים אינה פחותה, ואפשר שאף עולה על זו שתיגרם להורים, ולפיכך אין להשלים עם העובדה שמפונים אלה אינם מפוצים בגינה.
עוד מציינים העותרים כי אפילו נקבע כי קטינים אינם זכאים לקבלת המענק, ודאי שלא היה מקום לשלול אותו מבגירים שאינם בני עשרים ואחת, ובחירתו של גיל זה כרף התחתון לפיצוי במקום גיל שמונה-עשרה מעידה אף היא, לטענתם, על השרירות שבהוראה זו. העותרים מלינים גם על התניית הזכאות למענק אישי בכך שמרכז החיים של המתיישב ביום הקובע, ובמשך שלוש שנים שקדמו לו, היה ביישוב מפונה. לטענת העותרים, ייסורי הנפש שיגרום הפינוי הכפוי יהיו מנת חלקו של כל מי שמרכז חייו ביישוב מפונה, ולפיכך אין לשלול את הפיצוי ממי שגר ביישוב כזה תקופה הקצרה משלוש שנים. העותרים אמנם מודים כי יש מקום להבחין בין מתיישב כזה לבין מתיישב ותיק יותר, אולם לטענתם הבחנה זו יש לעשות בשיעור המענק (המחושב על-פי שנות הוותק), ולא בעצם הזכאות לו.
221. לעניין סכום המענק טוענים העותרים כי התעריף של 4,800 ש"ח לכל שנה נקבע באופן שרירותי, והוא נמוך ביותר. בהקשר זה מפנים העותרים לתעריף המענק המקביל שנקבע בחוק פיצוי מפוני סיני, ולטענתם סכום המענק שמשפחה ממוצעת תזכה לו על-פי החוק מגיע לכדי חמישית בלבד מסכום המענק לו הייתה זוכה משפחה זו על-פי חוק פיצוי מפוני סיני. זאת, כך טוענים העותרים, אף שהפגיעה הנגרמת למפונים בשל ההתנתקות גדולה יותר בהיות היישובים שיפונו במסגרת ההתנתקות ותיקים מן היישובים שפונו בסיני בהרבה, חתך גיל המתיישבים גבוה יותר ולוח הזמנים לפינוי קצר הרבה יותר. העותרים מוסיפים ומדגישים בהקשר זה את חוסר הוודאות לגבי גורלם, בשונה מן המצב שהיה בעת פינוי סיני אשר נמשך פרק זמן ארוך יותר. טענה נוספת שמעלים העותרים היא הטענה בעניין דרך חישוב המענק, ולפיה העובדה שהחוק מונה את שנות הוותק עד ליום הקובע גורמת לכך שהם אינם מפוצים בגין תקופת מגורים בת למעלה משנה שבין היום הקובע ליום הפינוי. בתקופה זו, כך טוענים העותרים, הם מתגוררים בשטח המפונה כדין, מה עוד שהסבל שנגרם להם במהלכה גדול במיוחד. גם בעניין זה הפנו העותרים להוראות חוק פיצוי מפוני סיני, שם הוגדל תעריף המענק ככל שהתקרב מועד הפינוי.
(4) תשובת המדינה
222. המדינה טוענת כי הפיצוי בשל בית מגורים, כמו גם התשלומים הנלווים והמענק האישי המוקנים למפונים מכוח החוק, עומדים במבחן החוקתי ומהווים, כלשון סעיף 1(2) לחוק, "פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין". המדינה סבורה כי הכלים המשפטיים הרגילים שבדיני החוזים והנזיקין ובדיני ההפקעות אינם ערוכים לתת מענה הולם לתוצאות הפינוי, וחסר זה, כך נטען, מתמלא על-ידי חוק
יישום ההתנתקות. חוק זה, כך טוענת המדינה, קובע הסדרים מפורטים המעמידים לרשות המפונים מערך שלם של פיצוי כולל וייחודי בכל התחומים הרלוונטיים, ובהם בתי המגורים. בהקשר זה מדגישה המדינה בטיעוניה כי מסלולי הפיצוי השונים שנקבעו בחוק וכן המענקים והשיפוי הנלווים אליהם נועדו להבטיח כי יעמדו לרשות המתיישבים המשאבים הדרושים על-מנת לבנות את חייהם במקום חדש לאחר הפינוי. המדינה מוסיפה וטוענת כי המנגנון שנקבע בחוק לצורך מתן הפיצוי הינו מהיר, יעיל, שקוף ושוויוני, והוא כולל ערעורים בזכות בפני שתי ערכאות שיפוטיות. בצד מנגנון זה, כך מדגישה המדינה, הוקמה על-פי החוק ועדה מיוחדת (ראו סעיף 137 לחוק) לצורך טיפול במקרים חריגים, וכן הותיר המחוקק בידי המפונים ברירת עילה על-פי הדין הכללי כנגד ויתור על הזכויות שמעניק החוק. עד כאן טענותיה הכלליות של המדינה, ומכאן אל תשובתה לטענות הספציפיות שהעלו העותרים באשר לפיצוי בשל בית מגורים, באשר לתשלומים הנלווים ובאשר למענק האישי.
הפיצוי בשל בית מגורים
223. מסלול א': המדינה מציינת כי הפיצוי עבור בית המגורים במסלול זה נועד לאפשר לכל מי שהיו בעלי זכות בבית מגורים בשטח המפונה אך לא התגוררו במקום ביום הקובע, והם אינם עונים לתנאי הזכאות הנדרשים לצורך מסלול ב', לרכוש בית חלופי. לצורך כך בחר המחוקק מודל פיצוי המשקף עלויות בנייה בערכי כינון, המאפשר רכישה או בנייה של בית דומה חדש, ואילו גילו של בית המגורים המפונה וכן נתונים נוספים שיש בהם כדי להפחית את הפיצוי אינם מובאים בחשבון על-פי מודל הכינון שנבחר כאמור. המדינה מוסיפה ומציינת כי רכיב הקרקע הובא בחשבון לצורך קביעת סכומי הפיצוי במסלול א', אלא שרכיב זה הינו מינימלי נוכח שוויין של הקרקעות בשטח המפונה, ועל-כן אין לו השפעה ממשית על שיעור התעריפים שנקבע. עוד מציינת המדינה כי לצורך רכישת קרקע לבניית בית חלופי עומדת בפני זכאֵי מסלול א' האפשרות לקבל קרקע המשווקת על-ידי המדינה בשווי מינימלי בגולן, לאורך קו העימות מול לבנון או בשדרות. אשר לתעריפים עצמם מציינת המדינה כי אלה נקבעו בהתחשב בנתונים המופיעים בחוברת "דקל", הסוקרת עלויות בנייה סטנדרטיות והמקובלת כבסיס לאומדנים ושמאויות בתחום זה בישראל. כמו כן מבוססים התעריפים על הערכות של השמאי הממשלתי שניתנו לאחר ביקור בשטח. המדינה מוסיפה ומציינת כי לתעריפים שגיבש השמאי הממשלתי נוסף, בכל טיפוסי הבנייה, סך של
450 ש"ח למ"ר בעקבות הדיונים בהצעת החוק שהתקיימו בוועדות הכנסת. עוד טוענת המדינה כי החישוב הרגרסיבי של התעריף לגבי בתי מגורים ששטחם עולה על 160 מ"ר תואם את כללי השמאות המקובלים המכירים בכך שעלות הבנייה השולית פוחתת ככל
450 ש"ח למ"ר בעקבות הדיונים בהצעת החוק שהתקיימו בוועדות הכנסת. עוד טוענת המדינה כי החישוב הרגרסיבי של התעריף לגבי בתי מגורים ששטחם עולה על 160 מ"ר תואם את כללי השמאות המקובלים המכירים בכך שעלות הבנייה השולית פוחתת ככל
ששטח המבנה גדול יותר. לעניין הגדרת המונח "שטח הבית" טוענת המדינה כי הגדרה זו כוללת שטח מינימום אחיד (80 מ"ר) וכן תוספת של 15% המיועדת להעניק פיצוי בגין שטחי שירות ובנייה נוספת כגון גדרות וכדומה. אשר למבנים צמודים שנבנו בשטח בית המגורים מבהירה המדינה בתשובתה כי שטח המבנים יחושב במסגרת שטח הבית לצורך החוק, על-פי כללי החישוב שנקבעו. לבסוף טוענת המדינה כי מכל מקום העמיד החוק לזכאֵי מסלול א' את האפשרות לפנות אל מסלול השומה הפרטנית, אשר נועד לכל מי שלדעתו יש בתעריפים האחידים שקבע החוק במסלול א' כדי לקפחו.
224. מסלול ב': המדינה מציינת כי מודל הפיצוי במסלול זה שונה מן המודל שנקבע לזכאֵי מסלול א', והוא נועד להעניק למתיישב אשר התגורר בשטח המפונה במשך תקופה ארוכה דייה פיצוי בשל בית מגוריו העולה על ערכו הכלכלי של הבית, שיאפשר לו פתרון דיור חלופי הולם והוגן בנסיבות העניין. על-פי מודל זה, מתווסף אל סכום הפיצוי הניתן לזכאֵי מסלול א' סכום המשקף ערך של קרקע חלופית באזור דומה. הסכום הנוסף, כמו גם עצם הזכאות למסלול ב', נקבעים בהתאם לוותק המגורים. בטיעוניה הדגישה המדינה בהקשר זה, בין היתר, כי רכישת הקרקעות בשטח המפונה נעשתה במהלך השנים בסבסוד גבוה על-ידיה על-מנת לעודד התיישבות במקום. מנקודת ראות זו, מי שהתגורר בשטח המפונה שנים ארוכות נחשב בעיני המדינה כמי ש"כבר מילא את מחויבויותיו עבור סבסוד רחב זה, מה שאין כן ביחס למתיישב חדש יחסית" (ראו סעיף 244 לתשובת המדינה מיום 4.4.2005 בבג"ץ 2252/05). אשר למתיישבים אשר עזבו את בתיהם בשל מוראות הטרור אך שבו אליהם לאחר מכן מציינת המדינה כי ועדת הזכאות מוסמכת להתחשב בנסיבות אלה לצורך מניין שנות הוותק ורציפותן, והיא תכריע בעניין בכל מקרה לגופו על-פי עובדותיו. המדינה מבהירה כי מי שלא נצברו לזכותו שנות ותק מספיקות על-מנת להעמיד זכאות על-פי מסלול ב' או על-מנת לקבל את מלוא הסכום הנוסף במסגרת מסלול זה, יוכל לגשר על הפער בסכומי הפיצוי, בין היתר באמצעות ההלוואות המוטבות הקבועות בסעיף 6 לתוספת השניה. אשר לטענה כי החוק אינו מביא בחשבון לצורך חישוב הוותק את התקופה שבין היום הקובע לבין יום הפינוי טוענת המדינה כי הדבר נקבע, בין היתר, על-מנת שלא ליצור תמריץ שלילי לעזיבה של השטח המפונה עוד לפני יום הפינוי, תמריץ שייגרם כתוצאה מכך שסכומי הפיצוי יגדלו אם המתיישב ימשיך לגור באזור גם לאחר היום הקובע.
225. לעניין גובה הסכומים המתווספים במסלול ב' עבור ערכה של קרקע חלופית (360,000 ש"ח לבית מגורים בנחלה ביישוב חקלאי ו-225,000 ש"ח לבית מגורים אחר) מבהירה המדינה כי אלה נקבעו בהתאם לשווי ממוצע של קרקעות באזורי הייחוס,
שהינם אזורים דומים, הקרובים מבחינה גאוגרפית לשטחים המפונים. לבסוף הדגישה המדינה כי נוכח תכלית הפיצוי במסלול ב' לאפשר לזכאֵי מסלול זה לרכוש בית מגורים באזור דומה חלף הבית שבו התגוררו, אין מקום להעניק פיצוי על-פיו אלא בגין בית אחד, הוא בית המגורים של הזכאי.
226. מסלול השומה הפרטנית: בהקשר זה טוענת המדינה כי אין כל ערפול או עמימות בנוגע לעקרונות שעל-פיהם תיערך השומה הפרטנית, שכן השמאי הממשלתי מחויב לערוך אותה בהתאם לכללי שמאות מקובלים, כמצוות סעיף 4 לתוספת השניה. אשר לשלילת זכות החזרה מן הבחירה במסלול זה, כמפורט בסעיף 37(ה) לחוק, טוענת המדינה כי הוראה זו מחויבת המציאות, שאם לא כן יפנו המפונים כולם בבקשה לשום את נכסיהם במסגרת מסלול השומה הפרטנית על-מנת לבחון אם סכום הפיצוי שיקבלו מכוחו עולה על הסכום שהם זכאים לו מכוח מסלולי הפיצוי האחרים. תוצאה כזו מאריכה מאוד, כך נטען, את ההליכים וחותרת תחת תכלית החוק ליצור מנגנון יעיל ומהיר לפיצוי. עוד מציינת המדינה בהקשר זה כי המפונים היו יכולים להצטייד מבעוד מועד בהערכות שמאיות מטעמם ולהשוותן לסכומי הפיצוי על-פי החוק על-מנת לכלכל את צעדיהם בכל הנוגע לבחירה בין המסלולים. לעניין הטענות נגד פרק הזמן הקצר שקבע המחוקק לבחירה במסלול השומה הפרטנית (שישים ימים מיום מתן צו הפינוי) טוענת המדינה כי פרק זמן זה נובע אף הוא משיקולים של יעילות אדמיניסטרטיבית, שכן מסלול השומה הפרטנית מצריך בדיקת הבתים על-ידי השמאי הממשלתי וכן על-ידי שמאים מטעם המפונים טרם מועד הפינוי, והדבר דורש היערכות וזמן סביר לביצוע.
227. מסלול החזר מחיר הרכישה: לטענות שהעלו העותרים לגבי מסלול זה וכן לטרוניה שהעלו על כי בעל זכות במגרש אינו זכאי לפיצוי אם רכש את המגרש למעלה מחמש שנים קודם ליום הקובע, משיבה המדינה כי מדובר בטענות כלליות, ולא הוברר כלל אם מתעוררת בעיה כגון זו לגבי מי מן המפונים, ומכל מקום, כך מוסיפה המדינה וטוענת, מדובר בבעיה נקודתית אשר ניתן להניח כי תוכל למצוא את פתרונה במסגרת הוועדה המיוחדת.
התשלומים הנלווים והמענק האישי
228. מענק הוצאות הובלה והתארגנות: המדינה מציינת כי בנוגע למענק זה, כמו גם בנוגע לתשלומים אחרים המוסדרים בחוק, בחר המחוקק לקבוע תעריפי תשלום אחידים על-מנת לייעל את מנגנון הפיצוי ולפשטו בלא להידרש לבחינת ההוצאות בכל מקרה לגופו. אשר לגובה המענק טוענת המדינה כי הוא נקבע לאחר שהמחוקק שמע את נציגי
המתיישבים ואת התייחסות נציגי הממשלה לדברים. לטענת המדינה, הסכום שנקבע מפצה את המפונים על הוצאות ההעברה וההתארגנות שיידרשו להוציא, ודי בו אף כדי לפצות את מי שיידרשו לעקור לדיור ארעי ורק לאחר זמן להתיישב במקום מגורים קבוע. מכל מקום, כך מוסיפה המדינה וטוענת, העותרים לא הוכיחו כי לא כך הוא מצב הדברים. לבסוף טוענת המדינה כי לא הוכח שקיימים מתיישבים שיידרשו להוציא הוצאות הובלה והתארגנות בשל פינוי יותר מבית מגורים אחד מן היישוב המפונה, ולפיכך לגישתה, הטענה שהעלו העותרים בעניין זה הינה כוללנית ואין לה מקום.
229. מענק לדמי שכירות: לטענת המדינה, הסכומים שנקבעו בחוק יש בהם כדי לאפשר לזכאים למצוא לעצמם דיור חלוף ארעי בעל מאפיינים דומים באזורי הייחוס. אשר לתקופת השכירות מציינת המדינה כי בסמכות המנהל לאשר למתיישב מענק נוסף, עד לגובה המענק המקורי, לצורך תשלום דמי שכירות עבור שנה נוספת כנגד הוכחות על המשך מגורים בשכירות, וככל שטרם הושלמה בניית דיור הקבע החלופי. המדינה מדגישה כי המענק בשנה הראשונה אינו מותנה בהוכחת תשלום דמי שכירות בפועל, והוא ניתן גם למי שלא הוציא כלל הוצאות עבור שכירות, משום שעבר היישר למקום מגורים קבוע.
230. ההלוואה העומדת: בעניין זה טוענת המדינה כי הקביעה שלפיה לא תינתן הלוואה עומדת למי שמרכז חייו ביום הקובע אינו ביישוב מפונה, נובעת מן ההנחה כי מתיישב כזה מצא מקום מגורים חלופי, ולפיכך אין להעניק לו את ההלוואה שנועדה להקל על המעבר לבית מגורים חלופי. המדינה מוסיפה וטוענת כי קביעת החוק באשר לאזורים שבהם רכישת בית מגורים או קרקע לבניית בית מגורים מזכה בהלוואה כאמור, הינה עניין שבמדיניות באשר לאזורים שבהם מבקש החוק לעודד התיישבות, ולפיכך אין להתערב בה. לעניין ההבחנה בין אשקלון לעפולה שעליה הלינו העותרים, הבהירה המדינה כי על-פי החלטת הגורמים המוסמכים מפונים שיבקשו לעקור לעפולה יזכו גם הם להלוואה עומדת במסגרת הסמכות הנתונה לוועדה המיוחדת הנזכרת לעיל.
231. שיפוי בשל מס רכישה: בעניין זה טוענת המדינה כי תכליתו של השיפוי לסייע לרכישת דיור חלוף, וממילא מובן מדוע מוענק שיפוי זה רק עבור בית מגורים אחד, וכן מדוע אין הוא מוענק לבעל זכות במגרש.
232. מענק אישי בשל ותק: המדינה טוענת כי המענק האישי בשל ותק לא נועד כלל לפצות את המפונים על עוגמת נפש. לטענת המדינה, המענק הוא תשלום לפנים משורת הדין, והוא נועד, בין היתר, להעניק למתיישבים תמריץ חיובי לעזוב את השטח המפונה
כנדרש בחוק. על-כן, כך מוסיפה המדינה וטוענת, יכול המחוקק לקבוע את תנאי הזכאות למענק ואת גובהו כראות עיניו "כשאלה של מדיניות", כלשונה, ואף לשלול אותו ממי שמפר את הוראות הפינוי, כפי שצוין לעיל.
(5) דיון
כללי
233. עמדתנו הינה כי רוב רובן של הטענות שהעלו העותרים כנגד הוראות החוק לעניין פיצוי בשל בית מגורים לעניין התשלומים הנלווים ולעניין המענק האישי, יש להן מענה הולם בתשובת המדינה. הן אינן מצדיקות את התערבותנו על דרך של ביטול הוראות חוק. נעמוד על כך בהמשך (ראו פיסקאות 252-244 להלן). יוצאות מכלל זה שלוש סוגיות, המעוררות קשיים חוקתיים משמעותיים, ואלו הן:
(א) שלילת זכות החזרה מן הבחירה במסלול השומה הפרטנית, הקבועה בסעיף 37(ה) לחוק.
(ב) קביעת גיל עשרים ואחת כגיל הסף לצורך זכאות למענק אישי על-פי סעיף 46 לחוק.
(ג) בעיית "השנה האבודה", קרי אי-הבאתה בחשבון של התקופה שתחילתה ביום הקובע (6.6.2004) וסופה ביום הפינוי לצורך צבירת ותק בשני עניינים: האחד – בקביעת גובה הסכום המשתלם לזכאֵי מסלול ב' בגין ערך קרקע באזור ייחוס (סעיף 3 לתוספת השניה), והשני – בקביעת גובה סכום המענק האישי (סעיף 46 לחוק).
בקשיים אלה נדון עתה.
שומה פרטנית: בחירה שאין חזרה ממנה
234. הפינוי כרוך בפגיעה "רב-מערכתית" בזכויות היסוד של המפונים. אחת הפגיעות הקשות ביותר בהקשר זה היא הפגיעה בקניינם של המפונים (ראו והשוו: בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר [148], בעמ' 320; פרשת קרסיק [109], בעמ' 672). העוצמה הנלווית לפגיעה בזכות הקניין קיימת לגבי סוגים שונים של נכסים, אך היא בולטת במיוחד לגבי בתי מגורים (ראו M.J. Radin “Property and Personhood” [289]). אכן, מאז חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הודגש ביתר שאת הצורך במתן פיצוי על-
מנת לצמצם את הפגיעה בזכות הקניין, על ההשלכות הנלוות אליה. בפרשת ברעלי [86] ציין בהקשר זה השופט זמיר, כי:
"... כיום יותר מאשר בעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקניין... עצם הצורך הציבורי, שיש בו כדי להצדיק את הפגיעה, עדיין אין בו כדי לשלול פיצויים על הפגיעה... פיצויים כאלה יש בהם כדי לשרת את התכלית של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, קרי, צמצום הפגיעה בזכות הקניין כדי שלא תעבור את המידה הראויה" (שם, בעמ' 483. ראו גם פרשת נוסייבה [87] השופטת דורנר, בעמ' 85-84. על הצורך במתן פיצוי הוגן כדי שהפגיעה בקניין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש ראו גם: פרשת הולצמן [88], בעמ' 642 וכן פסק-דינו של בית-הדין לזכויות אדם בשטרסבורג בתיק (2000) [218] Noack v. Germany. להתפתחות שחלה באופן כללי בדיני הנטילה השלטונית (הפקעה, פגיעה רגולטיבית) מאז חוקק חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ראו פרשת קרסיק [109]).
235. חוק יישום ההתנתקות נותן את הדעת על עוצמת הפגיעה בקניינם של המפונים כתוצאה מן הפינוי, ועל-כן מנה המחוקק עם מטרותיו של החוק מתן "פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין" (סעיף 1(2) לחוק). לצורך הגשמת מטרה זו בכל הנוגע לפיצוי בשל בית מגורים הוסיף המחוקק וקבע ארבעה מסלולי פיצוי שאותם תיארנו לעיל. אחד מתוך ארבעה מסלולים אלה הוא כאמור מסלול השומה הפרטנית, הקבוע בסעיף 37 לחוק, הפתוח בין היתר למי שזכאים לפיצוי על-פי מסלולים א' ו-ב'. דא עקא, סעיף 37(ה) מציב תנאי בפני מי אשר מעוניין לבחור במסלול השומה הפרטנית בקובעו כי "מי שבחר בפיצוי לפי שומה פרטנית אינו רשאי לחזור בו מבחירתו". תנאי זה מעורר בעינינו קושי חוקתי של ממש. כפי שראינו, מסלולים א' ו-ב' הינם מסלולי הפיצוי העיקריים הקבועים בחוק בשל בית מגורים, והם קובעים פיצוי סטטוטורי אחיד למפונים העונים על תנאי הזכאות במסלולים אלה (ראו פיסקאות 200-199 לעיל). בקובעו את הפיצויים הסטטוטוריים כאמור גילה המחוקק את דעתו כי בעיניו הם "פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של הענין". נוכח הנחת מוצא זו אין מנוס מן המסקנה כי ההוראה שבסעיף 37(ה) עלולה לשלול מזכאֵי מסלול א' או ב' שבחרו במסלול שומה פרטנית, פיצוי הוגן וראוי על-פי מסלול הזכאות המקורי שעל דרישותיו ענו, אם יתברר כי הפיצוי על-פי מסלול השומה הפרטנית נופל מן הפיצוי הסטטוטורי על-פי אותם מסלולים. במהלך הדיון בפנינו הדגישה המדינה כי השיקול המרכזי אשר עמד בבסיס הוראת סעיף 37(ה) הינו שיקול של יעילות אדמיניסטרטיבית בציינה כי ללא התנאי השולל חזרה מן הבחירה, יש להניח שכל
המפונים יבקשו למצות תחילה את מסלול השומה הפרטנית ולבחון אם יוכלו לקבל פיצוי גבוה יותר באמצעות שומה זו. בכך יהפכו למעשה מסלולי הפיצוי הסטטוטוריים (מסלולים א' ו-ב') לברירות מחדל. מצב דברים זה יפגע, לטענת המדינה, ביעילותו של המנגנון המהיר שקבע החוק ויצריך גיוס כוח אדם מיוחד על-מנת שהשמאי הממשלתי יוכל לעמוד במטלה של עריכת השומות הפרטניות בתוך לוח הזמנים הנדרש. האם נימוקים אלה, שיסודם בשיקולי יעילות אדמיניסטרטיבית, יכולים להצדיק הסדר שיש בו כדי לשלול מזכאֵי מסלול א' ו-ב' את הפיצויים הסטטוטוריים שקבע המחוקק במסלולים אלה – "פיצויים הוגנים וראויים" – המהווים תנאי למידתיות הפגיעה בזכויותיהם הקנייניות?
236. לדעתנו, במדינה דמוקרטית אשר בה יש לזכויות אדם מעמד בכורה חוקתי, התשובה לשאלה זו כמו מתבקשת מאליה. עמד על כך א' ברק, בציינו:
"...שיטת משפט המגנה על זכויות אדם ונותנת להן מעמד חוקתי, אינה מוכנה לאפשר פגיעה בזכויות אלה מטעמים של נוחות מינהלית או חסכונות כספיים גרידא" (ברק בספרו הנ"ל, פרשנות חוקתית [232], בעמ' 527; ראו גם פרשת מילר [58]).
ברוח זו נפסק כי תכלית ראויה אינה יכולה להימצא "בחיסכון הכספי כשלעצמו" (בג"ץ 5578/02 מנור נ' שר האוצר [149], בעמ' 740). בחינה של משפט השוואתי תלמד כי גישה זו, שלפיה הצורך בהגנת זכויות חוקתיות גובר על שיקולים של יעילות ונוחות מינהלית, אומצה באופן עקבי בשורה ארוכה של מדינות. כך למשל במסגרת פירושו של הסעיף הראשון לצ'רטר הקנדי, שכותרתו היאGuarantee of Rights and Freedoms, נקבע כי:
“...the guarantees of the Charter would be illusory if they could be ignored because it was administratively convenient to do so. No doubt considerable time and money can be saved by adopting administrative procedures which ignore the principles of fundamental justice but such an argument, in my view, misses the point of the exercise under s. 1... a balance of administrative convenience does not override the need to adhere to these principles” (Singh v. M.E.I. (1985) [223], at pp. 218-219).
ובפרשה קנדית נוספת צוין, כי:
“...administrative convenience... is rarely if ever an objective of sufficient importance to warrant overriding a constitutionally protected right” (R. v. Schwartz (1988) [224], at p. 472; see also Hogg supra [272], at pp. 887-889).
אותה גישה עצמה אימץ גם בית-המשפט החוקתי של דרום אפריקה (ראו Bel Porto School Governing Body v. Premier, Western Cape (2002) [221], para. 170). המשפט האמריקני אימץ אף הוא את הגישה העקרונית שלפיה שיקולי יעילות ונוחות מינהליים אינם משמשים הצדקה לפגיעה בזכויות חוקתיות אשר רמת הבדיקה שלהן דומה לזו החלה בענייננו. עמד על כך בית-המשפט העליון של ארצות-הברית, בקובעו:
“...our prior decisions make clear that, although efficacious administration of governmental programs is not without some importance, ‘the Constitution recognizes higher values than speed and efficiency’... And when we enter the realm of ‘strict judicial scrutiny,’ there can be no doubt that ‘administrative convenience’ is not a shibboleth, the mere recitation of which dictates constitutionality” (Frontiero v. Richardson (1973) [215], at p. 690; see also L.W. Abramson “Equal Protection and Administrative Convenience” [290]).
המשפט הניו-זילנדי מבחין בהקשר זה בין הכרח מינהלי (administrative necessity), שעשוי לגבור במקרים מסוימים גם על זכויות יסוד, לבין נוחות מינהלית (administrative convenience), שאין בכוחה לגבור על זכויות יסוד. כך נפסק שם כי עיכוב והגבלת חופש תנועתם של קבוצת מהגרים שהגיעו לניו-זילנד ודרשו מעמד של פליטים, יש להם הצדקה (לתקופה קצרה) בשל ההכרח המינהלי שנוצר לברר את נתוניהם הבסיסיים. מה שאין כן אילו היה עומד בבסיס עיכובם שיקול של נוחות מינהלית גרדא (ראו:Attorney-General v. Refugee Council of New Zealand Inc (2003) [222], para. 284).
237. במקרה שלפנינו הוראת סעיף 37(ה) לחוק יישום ההתנתקות, שתכליתה להשיג יעילות ונוחות מינהלית, פוגעת בזכותם של זכאֵי מסלול א' ו-ב' לקבל פיצוי
ראוי והוגן. הצורך להגן על המפונים מפני פגיעה זו גובר על שיקולי היעילות והנוחות המינהליים העומדים בבסיס ההוראה. ויודגש, אין מדובר בזוטי דברים אלא בפגיעה ממשית, שכן מסלול השומה הפרטנית, על-פי עמדת המדינה עצמה, נועד לרפא קשיים שונים המתעוררים לגבי הפיצוי הסטטוטורי הקבוע במסלולים א' ו-ב' בהיותו פיצוי סטנדרטי ואחיד שאינו נותן ביטוי לנתונים אינדיווידואליים של כל בית מגורים. מכאן חשיבותו של מסלול השומה הפרטנית המאפשר למפונים החפצים בכך להציג נתונים אינדיווידואליים באשר לשווי ביתם. אולם נוכח שלילת זכות החזרה מן הבחירה במסלול השומה הפרטנית לא יוכל כאמור מי שבחר במסלול זה לחזור בו מבחירתו גם אם יתברר כי השמאי הממשלתי, ובעקבותיו ועדת הזכאות, קבעו לו פיצוי הנמוך מן הפיצוי הסטטוטורי הניתן במסלולים א' ו-ב'. בכך נשללת ממפונים אלה הזכות לקבל את הפיצוי הראוי וההוגן המגיע להם רק משום שהעזו לבחון אם במסלול החלופי (השומה הפרטנית) יהיו זכאים לסכום גבוה יותר (השוו: ע"א 2981/92 כהן נ' צמד ע.א. בע"מ [150]; ע"א 3616/92 דקל שרותי מחשב להנדסה (1987) בע"מ נ' חשב היחידה הבין-קיבוצית לשירותי ניהול אגודה שיתופית חקלאית בע"מ (כיום: חשב אגודה שיתופית בע"מ) [151]; ע"א 2790/93 Eisenman נ' קימרון [152]; ע"א 592/88 שגיא נ' עיזבון המנוח אברהם ניניו ז"ל [153]). יתרה מכך, כתוצאה משלילת זכות החזרה מן הבחירה נוצרת, מטבע הדברים, הרתעת-יתר הגורמת למפונים רבים, המכונים בשיח הכלכלי "שונאי סיכון", שלא לפנות אל מסלול השומה הפרטנית אף שהיו יכולים לקבל במסלול זה פיצוי גבוה יותר התואם את הפגיעה בזכויותיהם. ייתכן כי טעם זה הוא שעמד, בין היתר, בבסיס התופעה שאנו עדים לה, שאיש מן המפונים לא פנה אל מסלול השומה הפרטנית, אף כי המועד להגיש הודעה על הבחירה הבלתי חוזרת במסלול זה חלף ביום 21.4.2005. תחת זאת שלחו חלק מן המפונים מכתבים בנוסח אחיד, הנושאים תאריך 19.4.2005 והמתייחסים לחוסר האפשרות ליתן, בנתונים הקיימים, הודעה בדבר בחירתם במסלול השומה הפרטנית. במאמר מוסגר נציין כי תחילה נכלל בהצעת החוק הסדר אחר בהקשר זה, ובו נקבע, כי:
"מי שבחר בפיצוי לפי שומה פרטנית רשאי לחזור בו מבחירתו ולבקש פיצוי לפי סעיף 35 או 36, לפי הענין, כל עוד לא ניתנה החלטה של ועדת הזכאות בדבר סכום הפיצוי לפי שומה פרטנית; חזר בו מבחירתו כאמור לאחר שנערכה השומה, ינוכה מסכום הפיצוי שייקבע לו סכום של 3,000 שקלים חדשים לכיסוי עלויות השומה" (סעיף 37(ד) להצעת החוק).
נוסיף ונאמר במאמר מוסגר כי הסדר זה מעורר אף הוא בעיות חוקתיות, וספק אם יש בו כדי להציב אמצעים שפגיעתם פחותה ומידתית דייה. בחינת החוק כמכלול, תוך
התייחסות לתמהיל הוראותיו, אף היא אין בה כדי לשנות מן המסקנה שהוראת סעיף 37(ה) איננה חוקתית, שכן שלילת זכות החזרה מן השומה הפרטנית היא הוראה העומדת לעצמה, ולא ניתן להצביע על הוראה אחרת המאזנת את הפגיעה הכרוכה בה, בין בסימן א' לפרק ה' של החוק ובין בפרקיו האחרים של החוק. מכל הטעמים שפורטו אנו סבורים כי דין הוראת סעיף 37(ה) להתבטל.
מענק אישי בשל ותק – גיל עשרים ואחת כגיל סף
238. ייאמר מיד: טענת המדינה שלפיה המענק האישי ניתן "לפנים משורת הדין" אינה מקובלת עלינו. הן לשונו של הסעיף הן תכליתו – זו העולה מהוראות החוק עצמו ומתהליכי החקיקה – מצביעות על כך שמענק זה נועד ליתן למפונים פיצוי על הסבל ועל עוגמת הנפש שייגרמו להם כתוצאה מן הפינוי הכפוי. אכן, שמו של המענק – "מענק אישי בשל ותק" – עונה בו כי מדובר בתשלום המתמקד בפן האישי והאנושי, להבדיל מתשלומים אחרים הקבועים בחוק, והמיועדים לפצות את המפונים עבור נכסיהם ועבור הוצאות ישירות הנגרמות להם. "זה הפיצוי לאדם. יש פיצוי לבית, יש פיצוי למגרש, לעסק – ויש פיצוי לאדם", כלשונו הקולעת של מנכ"ל משרד-ראש הממשלה, המכהן כיושב-ראש פורום המנכ"לים לקראת יישום תכנית ההתנתקות (ראו פרוטוקול ועדת המשנה של ועדת הכספים לפיצוי עסקים וגורמים כלכליים במסגרת הצעת חוק ההתנתקות (להלן בפרק זה – ועדת המשנה) מיום 30.1.2005). דברים אלה מתיישבים היטב עם האמור בדברי ההסבר להצעת החוק, המציינים מפורשות כי המענק האישי ניתן נוכח "השלכות אישיות" שיש לפינוי "...מעבר לעלויות הישירות הנגרמות כתוצאה מן הצורך לעבור למקום מגורים חדש" (שם, בעמ' 20). מסקנה זו בדבר מהותו של המענק כפיצוי עבור הנזק הלא-ממוני הכרוך בפינוי עולה אף מן הדברים שנאמרו בעת הליכי החקיקה (ראו פרוטוקול ועדת המשנה מיום 30.1.2005 וראו גם: דברי חבר-הכנסת ח' אורון בפרוטוקול ישיבת ועדת המשנה מיום 23.1.2005 ובפרוטוקול ישיבת ועדת הכספים מיום 1.2.2005). העובדה שגובה המענק האישי נקבע בהתאם לוותק המגורים בשטח המפונה, והעובדה שהוא אינו מותנה בקיומה של זכות בבית מגורים, עולה אף היא בקנה אחד עם התפיסה שלפיה נועד המענק לפצות על עוגמת הנפש שתיגרם למפונים כתוצאה מן הפינוי הכפוי. אכן, ככל ששנות חיים רבות יותר קושרות את המתיישב לשטח המפונה, כך, מטבע הדברים, רב הקושי הנפשי ועצום הסבל שעמו עליו להתמודד עקב הפינוי. הסבל והקושי הרגשי הכרוכים בפינוי עוצמתם רבה במיוחד בנסיבותיה המיוחדות של תכנית ההתנתקות, משום שמדובר בפינוי כפוי, ומשום שהפינוי מוחק באחת קבוצה שלמה של יישובים על בתיהם ועל המרקם הקהילתי שנוסד והתקיים בהם לאורך שנים. אכן, משפחות לא מעטות חיו ביישובים המפונים
והתפרנסו בהם במשך למעלה מעשרים שנה ואף העמידו דור שני ודור שלישי שנולדו וגדלו באותם יישובים, כפי שציינו בפנינו חלק מן המפונים במהלך הדיון. בנסיבות אלה נראה כי אין לראות במענק האישי בשום אופן תשלום "לפנים משורת הדין". המענק האישי הוא מרכיב חיוני והכרחי להגשמת המטרה בדבר מתן "פיצויים הוגנים וראויים" למפונים, כלשון סעיף 1(2) לחוק, והוא משפיע על חוקתיות החוק (בעניין החובה להעניק פיצוי בגין נזק לא-ממוני הנגרם כתוצאה מפינוי אוכלוסיה ראו והשוו לפסקי-הדין של בית-הדין האירופי לזכויות אדם בעניין Selçuk v. Turkey (1998) [219],
para. 116-119 ובעניין Bilgin v. Turkey (2000) [220], para. 153-156. לעניין מהותו ודרך הערכתו של פיצוי על נזק לא ממוני באופן כללי ראו והשוו: רע"א 4740/00 אמר נ' יוסף [154]; ע"א 611/89 דרוקר זכריה חברה קבלנית לעבודות אזרחיות ופיתוח בע"מ נ' נחמיאס [155]; ברק, במאמרו הנ"ל "הערכת הפיצויים" [263], בעמ' 263;M.J. Radin “Compensation and Commensurability” [291].
para. 116-119 ובעניין Bilgin v. Turkey (2000) [220], para. 153-156. לעניין מהותו ודרך הערכתו של פיצוי על נזק לא ממוני באופן כללי ראו והשוו: רע"א 4740/00 אמר נ' יוסף [154]; ע"א 611/89 דרוקר זכריה חברה קבלנית לעבודות אזרחיות ופיתוח בע"מ נ' נחמיאס [155]; ברק, במאמרו הנ"ל "הערכת הפיצויים" [263], בעמ' 263;M.J. Radin “Compensation and Commensurability” [291].
239. נוכח תכליתו זו של המענק האישי קשה להבין מדוע בחר המחוקק בגיל עשרים ואחת דווקא כגיל הסף לצורך הזכאות לקבלתו. שאלה זו נותרת ללא מענה ממצה גם לאחר עיון בדברי ההסבר להצעת החוק ובפרוטוקולים של דיוני ועדות הכנסת במסגרת הליכי החקיקה. אם תאמר שהמחוקק ביקש להעניק את הפיצוי לבגירים בלבד, לא ברור מדוע לא נבחר גיל שמונה-עשרה, שהוא, ככלל, גיל הבגירות (ראו את ההשגות בעניין זה בפרוטוקול של ישיבת ועדת המשנה מיום 30.1.2005 וההצבעה בעניין ההסתייגות לגבי גיל עשרים ואחת כגיל סף בפרוטוקול של ישיבת ועדת הכספים מיום 8.2.2005). אך עיקר הבעיה נעוץ בכך שאין זה ברור כלל מדוע נשלל הפיצוי מקטינים. בצדק הצביעו העותרים על כך שהשפעתו הנפשית של הפינוי על קטינים אינה פחוּתה מהשפעתו על בגירים: גם הקטינים נדרשים להתמודד עם החוויה הרגשית הכרוכה בפינוי כפוי. גם הקטינים נדרשים לעזוב את מקום מגוריהם, להיפרד מחבריהם, להיפרד ממחנכיהם וממוריהם, ולמעשה, מכל מרקם החיים שהכירו – ולעתים היחיד שהכירו מאז נולדו – ולעבור למקום חדש, לא מוכר, על כל החששות והפחדים הכרוכים בכך. זאת ועוד, השפעתו הקשה של הפינוי על קטינים אינה מצטמצמת להשלכותיו הישירות; יש לה גם השלכות עקיפות נוכח החוויה שהוריהם עוברים עמם בד בבד. קטינים, ובעיקר אלה הרכים בשנים, רואים בהורים את מעוזם ואת המקור לביטחון בחייהם. הסדקים העלולים להיגרם לדימוי ההורי האיתן עקב הפינוי אף הם כרוכים בפגיעה נפשית אפשרית לקטינים, ואין להתעלם ממנה.
240. הנה-כי-כן, אין כל טעם מבורר המצדיק לשלול מן המפונים הצעירים את הפיצוי בגין הסבל הנפשי שייגרם להם כתוצאה מן הפינוי, וכבר נאמר בפסיקתנו בעניין
אחר כי "קטן הוא אדם, הוא בן-אדם, הוא איש – גם אם איש קטן בממדיו. ואיש, גם איש קטן, זכאי בכל זכויותיו של איש גדול" (השופט מ' חשין בע"א 6106/92 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה [156], בעמ' 235). הסדר השולל פיצוי זה אינו הסדר המעניק למפונים הצעירים "פיצויים הוגנים וראויים". יש בו כדי לגרום למפונים הצעירים פגיעה במידה העולה על הנדרש. זאת ועוד, נוסיף – בלא לפסוק בדבר – כי ההבחנה שהמחוקק יוצר בין מי שטרם הגיע לגיל עשרים ואחת למי שכבר הגיע לגיל זה, עשויה להוביל אל המסקנה שמדובר בפגיעה גם בזכות לשוויון (לשאלת עיגונה של הזכות לשוויון בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ראו: פרשת מילר [58]; בג"ץ 5394/92 הופרט נ' "יד ושם", רשות הזיכרון לשואה ולגבורה [157], בעמ' 362; י' קרפ "חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – ביוגרפיה של מאבקי כח" [265]). מכל הטעמים שפורטו אנו סבורים כי יש לבטל את ההוראה הקבועה בסעיף 46 לחוק בדבר גיל הסף המזכה במענק אישי בשל ותק.
צבירת ותק – "השנה האבודה"
241. הסוגיה השלישית והאחרונה המעוררת קושי חוקתי המצדיק התערבות נוגעת להוראות שנקבעו בחוק לעניין צבירת ותק. הוראות אלה אינן מביאות בחשבון את הוותק שצבר המפונה מאז היום הקובע (6.6.2004) ועד יום הפינוי. מחסום היום הקובע לעניין צבירת הוותק משליך על גובה הפיצוי בכמה עניינים, וככל שהדבר נוגע לפרק שבו עסקינן, מדובר בשניים: האחד – בקביעת גובה הסכום המשתלם לזכאֵי מסלול ב' בגין ערך קרקע באזור ייחוס (סעיף 3 לתוספת השניה), והשני – בקביעת סכום המענק האישי (סעיף 46 לחוק). בעניין זה הצדק עם העותרים. אכן, ההוראות הקובעות כי ותק המגורים לצורך המענק האישי ולצורך מסלול ב' יחושב עד ליום הקובע, מתעלמות מן העובדה שגם לאחר היום הקובע ממשיכים המתיישבים לגור כדין בשטח המפונה. החלטתה העקרונית של הממשלה מיום 6.6.2004 בנוגע לתכנית ההתנתקות לא חייבה איש מן המתיישבים לעזוב את ביתו או לשנות ממצב הדברים שהיה קיים באותה עת. חובה זו קמה רק לאחר שהתקבל החוק, והוצאו צווי הפינוי מכוחו, שבהם נקבע יום הפינוי ונקבעו השטחים שיפונו. לא ברור אפוא מדוע ראה המחוקק לשלול מן המתיישבים שהמשיכו להתגורר במקום את הזכות לצבור ותק לצורך קביעת סכומי פיצוי וסכומי מענק גם לאחר היום הקובע. בעניין המענק האישי הקושי מתחדד נוכח תכליתו של המענק לפצות את המתיישבים על עוגמת הנפש ועל הסבל שייגרם להם כתוצאה מן הפינוי. יש להניח כי ככל שקרב יום הפינוי כך גוברת והולכת עוגמת הנפש, ומתעצמים המתח וחוסר הוודאות שהם מנת חלקם של המפונים. לפיכך אין מקום להשלים עם הוראה שתוצאתה היא כי דווקא בגין תקופה קשה זו לא יזכו המתיישבים
הגרים בשטח המפונה לפיצוי. הוא הדין באשר לפיצוי בשל בית מגורים על-פי
מסלול ב'. טענת המדינה הייתה כאמור כי הממשלה סבסדה את רכישת הקרקעות בשטח המפונה על-מנת לעודד ישיבה בו, ולפיכך מי שחי במקום לאורך כמה שנים "פרע את חובו" כלפיה, והוא זכאי למימון של קרקע חלופית באזורי הייחוס. ככל שהמתיישב חי במקום שנים ארוכות יותר, כך טענה המדינה, כך הוא נחשב כמי "שפרע חלק גדול יותר של חובו" עבור הסבסוד. אם כך הדבר, אין כל סיבה מדוע לא תיזקף לזכות המתיישב, לצורך חישוב סכום הפיצוי, גם שנת מגוריו האחרונה בשטח המפונה.
מסלול ב'. טענת המדינה הייתה כאמור כי הממשלה סבסדה את רכישת הקרקעות בשטח המפונה על-מנת לעודד ישיבה בו, ולפיכך מי שחי במקום לאורך כמה שנים "פרע את חובו" כלפיה, והוא זכאי למימון של קרקע חלופית באזורי הייחוס. ככל שהמתיישב חי במקום שנים ארוכות יותר, כך טענה המדינה, כך הוא נחשב כמי "שפרע חלק גדול יותר של חובו" עבור הסבסוד. אם כך הדבר, אין כל סיבה מדוע לא תיזקף לזכות המתיישב, לצורך חישוב סכום הפיצוי, גם שנת מגוריו האחרונה בשטח המפונה.
242. המדינה טענה כי מחסום היום הקובע הן לעניין חישוב סכום הפיצוי על-פי מסלול ב' הן לעניין חישוב גובה המענק האישי נועד למנוע תמריץ שלילי לפינוי השטח. תמריץ כזה נוצר, לשיטתה, ככל שהמשך המגורים במקום לאחר היום הקובע יהא בו כדי להגדיל את הסכומים שהמפונים זכאים להם. אשר למענק האישי, משנדחתה הנחת המוצא של המדינה שלפיה מדובר בתשלום "לפנים משורת הדין" שאת תנאיו היא יכולה לעצב כרצונה, ומשקבענו כי המענק האישי הינו מרכיב חיוני וחשוב בין מרכיבי הפיצוי הראוי וההוגן שעל החוק להעניק למפונים, נראה כי הנימוק בעניין "התמריץ השלילי" שהעלתה המדינה אין בכוחו להצדיק את הפגיעה הבלתי מידתית הנגרמת למפונים כתוצאה ממחסום היום הקובע לעניין צבירת ותק. הוא הדין, וביתר שאת, לעניין צבירת הוותק לצורך חישוב סכומי הפיצוי במסלול ב' (על-פי סעיף 3 לתוספת השניה), שכן לגבי פיצוי זה לא העלתה המדינה לכתחילה כל טענה כאילו מדובר בתשלום שהוא "לפנים משורת הדין". על-כן התעלמות מפרק הזמן שבו מתגוררים המפונים במקום כדין לאחר היום הקובע נוגסת ללא כל הצדקה בסכום הפיצוי המגיע להם ופוגעת בזכויותיהם מעבר למידה הנדרשת. זאת ועוד, החוק פורסם ביום 18.2.2005. על-כן ככל שתכלית ההסדר החוסם את צבירת הוותק לאחר היום הקובע הינה, כטענת המדינה, עידוד המתיישבים לעזוב את השטח המפונה מרצונם, היה אולי מקום להחילו במועד כלשהו מאז פרסום החוק ואילך, אך אין מקום להציב מחסום זה קודם למועד חקיקת החוק. חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בעמדה שהציגה המדינה בפרשת שמעוני [34]. באותו עניין נטען על-ידיה כי מתיישבים שביקשו לעזוב מרצונם לאחר החלטת הממשלה מיום 6.6.2004, אינם זכאים למקדמות על חשבון הפיצויים מכוח החוק, אלא לאחר אישור ועדת הכספים של הכנסת או עיגון מפורש בחוק התקציב לשנת 2005. מכאן עולה כי הרצון לעודד מתיישבים לעזוב את המקום מיד לאחר החלטת הממשלה מיום 6.6.2004 אף לא נתמך באמצעי מימון הולמים לביצוע העזיבה באותו מועד. נוכח מכלול הנסיבות שתוארו – היעדר דבר חקיקה או צווי פינוי המגדירים את יום הפינוי ואת השטח המפונה והיעדר אמצעי מימון בסיסיים ביותר לעזיבה – הציפייה כי המפונים יעזבו את בתיהם כבר למחרת החלטת הממשלה
מיום 6.6.2004 אינה ראויה ואינה הוגנת, ככל שבחישוב סכום הפיצוי עסקינן. לעומת זאת קביעת המחוקק באשר לעצם הזכאות בעניינים שונים כי יש להציב את יום החלטת הממשלה כתמרור "עצור" במובן זה שלאחר אותו מועד לא יהיה ניתן עוד לרכוש זכויות על-פי החוק, קביעה זו יש בה טעם בשל החשש המוצדק למניפולציות, ומכל מקום, אין היא מצדיקה התערבות בחוק.
243. מכל הטעמים שפורטו יש אפוא לקבוע כי לצורך קביעת הסכום המגיע לזכאֵי מסלול ב' על-פי סעיף 3 לתוספת השניה, תבוא במניין תקופת הוותק גם תקופת המגורים שלאחר היום הקובע, וכך גם לצורך קביעת סכום המענק האישי המוסדר בסעיף 46 לחוק. ודוק, מדובר בצבירת ותק לצורך קביעת סכומי הפיצוי והמענק לפי העניין, להבדיל ממחסום היום הקובע ככל שהוא נוגע לתנאי הזכאות ולעצם הזכות לקבלת הפיצויים או המענק כאמור. בעניין אחרון זה מקובלת עלינו עמדת המדינה, ולא מצאנו מקום להתערב בו (ראו פיסקה 150 לעיל).
יתר טענות העותרים
244. להוציא שלוש הסוגיות אשר נידונו לעיל לא מצאנו בטענות הרבות הנוספות שהניחו העותרים לפתחנו טעם המצדיק התערבות בחוק יישום ההתנתקות, ככל שהדבר נוגע לפיצוי בשל בית מגורים, לתשלומים הנלווים ולמענק האישי. כפי שכבר צוין, יש בתשובת המדינה מענה הולם לרוב רובן של טענות העותרים בנושאים אלה, ומכל מקום, אין מדובר בטענות שבכוחן להצדיק התערבות בדבר חקיקה נוכח העקרונות הכלליים המנחים אותנו בהקשר זה. אכן, בראייה כוללת, בפנינו הסדר סטטוטורי מפורט וייחודי, אשר נחקק על-מנת ליישם תכנית ייחודית (ראו י' טרואן בחינת קיומן של מקבילות היסטוריות לתוכנית ההתנתקות [294]). בהליכי החקיקה אשר קדמו לקבלת החוק ניתנה הדעת על פרטי הפרטים של הסדרי הפיצוי, ונבנה מודל מורכב, אשר כפי שכבר צוין, משלב יסודות תעריפיים אחידים עם מנגנון המאפשר הוכחת נזק אינדיווידואלי בעניינים מסוימים (מסלול השומה הפרטנית). "המוצר המוגמר" שהתקבל עומד, בעיקרו, במבחנים החוקתיים, והוראותיו בעניין הפיצוי בשל בית מגורים ובעניין התשלומים הנלווים והמענק האישי מצויות ב"מרחב המידתיות" המסור לשיקול-דעתו של המחוקק (להוציא שלוש הסוגיות שעליהן עמדנו לעיל), בייחוד נוכח פתיחת ערוץ נוסף ובלתי מותנה של תביעה על-פי הדין הכללי. אך פטור בלא כלום אי אפשר, ועל-כן נתייחס להלן, בתמצית, לטענות הספציפיות שהעלו העותרים ונפרט את טעמינו לדחייתן של טענות אלה.
פיצוי בשל בית מגורים
245. מסלול א': העותרים העלו נגד הוראות מסלול זה שורה של טענות, ובהן טענות על היעדר התחשבות ברכיב הקרקע, על התעלמות משוויו הספציפי של בית המגורים, על התעלמות משטחים שהם חלק משטח הבית לצורך חישוב הפיצוי, על התעריף שנקבע למ"ר, על הפחתתו ככל ששטח הבית גדול יותר וכן על היעדר התחשבות בהוצאות נלוות לצורך רכישת הבית. נדון בטענות אלה כסדרן:
246. אשר להיעדר ההתחשבות ברכיב הקרקע, המדינה הבהירה כי הקרקע בשטח המפונה הינה בעלת ערך נמוך ביותר, וערך זה הובא בחשבון בעת שנקבעו תעריפי הפיצוי למ"ר. טענה זו עולה בקנה אחד עם האמור בדברי ההסבר להצעת החוק, שלפיהם "...רכיב הקרקע, שכאמור הוא נמוך מאוד, נלקח בחשבון בקביעת שווי עלות הבניה" (בעמ' 69). בנסיבות אלה יש לדחות את טענת העותרים כי הפיצוי על-פי מסלול א' אינו מפצה בגין רכיב הקרקע. זאת ועוד, אם מי מן המתיישבים סבור שהקרקע שברשותו שווה יותר מן התעריף שהובא בחשבון לצורך מסלול א', יוכל הוא להודיע על רצונו בשומה הפרטנית, ומדברי המדינה בפנינו הובהר כי השומה שתיערך לבית המגורים במסגרת מסלול זה תביא בחשבון גם את שווייה של הקרקע הספציפית שברשות הזכאי. הטענה בעניין קביעת שיעורים אחידים המתעלמים משוויו הספציפי של בית המגורים אף היא מוצאת מענה במסלול השומה הפרטנית, אשר על-פי קביעתנו אינו כרוך עוד בוויתור מראש על הזכויות לפי מסלולים א' ו-ב'. במסלול זה מחויב השמאי הממשלתי לערוך את השומה על-פי "כללי שמאות מקובלים", ויש להניח כי נוסף על ערך הקרקע אשר יובא בחשבון, יובאו בחשבון על-פי כללים אלה גם עלויות הבנייה האינדיווידואליות שיוכחו בערכי כינון. לעניין אופן חישוב השטחים על-פי מסלול א' מצאנו כי תשובת המדינה ממצה והולמת, ואין צורך להוסיף עליה. אשר לתעריף הפיצוי למטר רבוע, הוא נקבע בהתאם להערכת השמאי הממשלתי לגבי עלויות בנייה של בית מגורים מאותו סוג, בערכי כינון, ובהתייחס למחירון "דקל". במסגרת הליכי החקיקה ובעקבות טענות שהעלו נציגי המפונים התווסף סכום של 450 ש"ח למ"ר לכל אחד מסוגי הבנייה. תוספת זו הגדילה את הפיצוי בכעשרה אחוזים לפחות, ובנסיבות אלה לא מצאנו ממש בטענה כי תעריפי הפיצוי בגין עלויות הבנייה שנקבעו במסלול א' בחוק אינם ראויים או אינם מספיקים לבניית בית מגורים חלופי. הרגרסיביות של התעריף ככל ששטח הבית עולה על 160 מ"ר מבוססת אף היא על כללי שמאות מקובלים, כטענת המדינה, והיא אינה מצדיקה התערבות, ומכל מקום, מי מבין המתיישבים הסבור שהפיצוי בהקשר זה מקפח אותו בשל התעריף הנמוך למטר רבוע או בשל השקעות מיוחדות שהשקיע בביתו או מסיבה אחרת, יכול לפנות אל מסלול
השומה הפרטנית בלא לאבד את זכויותיו מכוח מסלול א'. העותרים הוסיפו וטענו כי לצורך הפיצוי על-פי מסלול א' לא הובאו בחשבון הוצאות מסוימות הנלוות לבנייה או לרכישה של בית חלופי, כגון שכר טרחת עורך-דין ודמי תיווך, ולדעתם הדבר מצדיק התערבות במעשה המחוקק. טענה זו דינה להידחות. אכן, החוק אינו מייחד פיצוי בגין הוצאות אלה, והן אף לא נכללו במסגרת תחשיב תעריפי הפיצוי שבהצעת החוק. אולם נוכח העובדה שבמסגרת הליכי החקיקה הוגדלו התעריפים למטר רבוע בעשרה אחוזים ויותר כאמור, נראה כי יש בכך כדי לפצות גם על הוצאות ממין זה.
247. מסלול ב': בעניין מסלול ב' הלינו העותרים על קביעת תנאי הזכאות בדבר מרכז חיים, על ששיעור הפיצוי נגזר לפי ותק המגורים הרצוף בשטח המפונה, על גובה הפיצוי וכן על שהפיצוי ניתן עבור בית מגורים אחד בלבד. טענות אלה של העותרים אינן מצדיקות התערבות במעשה חקיקה. מסלול ב' נועד לתת מענה לקושי הנובע מכך שפיצוי המבוסס על שווי כלכלי גרדא של הזכות בבית מגורים אין בו, בנסיבות המיוחדות שלפנינו, כדי לאפשר למפונים לרכוש בית מגורים או לבנות בית מגורים חדש באזור דומה לשטח המפונה בשל הבדלים במחירי הקרקע (השוו: רע"א 2672/96 מדינת ישראל נ' קיבוץ חפץ חיים [158]; United States v. 50 Acres of Land (1984) [216], at p. 29; רע"א 7700/95 נגולה נ' חזן [159], בעמ' 341; כן השוו למודל הקבוע בסעיף 39 לחוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, תשכ"ה-1965). נוכח קושי זה קבע המחוקק כי מתיישבים אשר מרכז חייהם היה בשטח המפונה במשך שש שנים ברציפות, יפוצו בסכום נוסף על זה המוענק לפי מסלול א', התואם ערך קרקע באזורי הייחוס. אשר לזכאֵי מסלול ב' שהוותק שצברו אינו מגיע כדי שש שנים, קבע המחוקק כי אף אלה יהיו זכאים לקבלת פיצוי בגין ערך הקרקע באזורי ייחוס, וכי פיצוי זה יחושב כחלק יחסי מתוך הסכום המלא ובאופן פרוגרסיבי על-פי תקופת הוותק. עוד נקבע בחוק כי ההפרש שבין חלק יחסי זה ובין מלוא הסכום יועמד לזכאים אלה כהלוואה מוטבת. הפיצוי הפרוגרסיבי בגין ערך הקרקע באזורי ייחוס לאלה העונים על תנאי הזכאות במסלול ב' אינו נקי מקשיים, אולם לאחר שבחנו את הוראות החוק הרלוונטיות במכלול שוכנענו כי החוק "מפצה" על קושי זה וממתן אותו בקובעו כי מתיישבים שבשל היעדר ותק מספיק אינם זכאים למלוא הפיצוי במסלול ב', יוכלו כאמור להסתייע בהלוואה מוטבת לצורך רכישתו או בנייתו של בית באזורי הייחוס (ראו סעיף 6 לתוספת השניה). ומי מביניהם שיבחר להתגורר באזורים הקבועים בסעיף 47 לחוק (ובהם גם אזורי ייחוס של היישובים המפונים), יזכה גם בהלוואה עומדת בסך 135,000 ש"ח, ההופכת למענק בתום חמש שנים בכפוף לתנאים הקבועים בסעיף. עוד עומדת לרשות זכאֵי מסלול ב' אשר פונו מבית מגורים בנחלה ביישוב שתוכנן כיישוב חקלאי, האפשרות לפנות אל המינהלה ולבקש נחלה "בעין" ביישוב דומה, באזור
עדיפות א' בנגב או בגליל, במקום הפיצוי בכסף המפורט לעיל (ראו סעיף 3(ד) לתוספת השניה). מתשובתה המשלימה של המדינה שהוגשה ביום 29.5.2005 עולה כי באותו מועד היה מינהל מקרקעי ישראל בשלבי הסיום של הקמת מאגר הנחלות הנדרש לצורך מימוש אפשרות זו, וכי סמוך לאחר השלמת הקמתו יפורסם המאגר על-ידי המינהלה. עם פרסומו של מאגר זה עומדת לרשות בעלי הנחלות, זכאֵי מסלול ב', דרך נוספת לבניית בית חדש באזור עדיפות א' בנגב או בגליל. חלופה זו ממתנת אף היא את הקשיים שמעורר הפיצוי הפרוגרסיבי בכסף, הקבוע בסעיפים 3(א)-3(ב) לתוספת השניה. מכל הטעמים שפורטו נראה כי אין הצדקה להתערב במעשה החקיקה ככל שהדבר נוגע לפיצוי בשל בית מגורים המוענק לזכאֵי מסלול ב'.
248. לא מצאנו מקום להתערב בגובה הסכום המוענק לזכאֵי מסלול ב' על-פי סעיף 3 לתוספת השניה. הסכום שנקבע בסעיף 3 לתוספת השניה נועד לשקף ערך של קרקע באזורי הייחוס, והוא נקבע לאחר תהליך ארוך וממצה שכלל איתור אזורים הדומים באופיים לשטח המפונה והסמוכים אליו גאוגרפית, בדיקה של ערכי קרקע ביישובים בעלי מאפיינים דומים ליישובים המפונים הממוקמים באותם אזורים וחישוב של ערך קרקע ממוצע. בנסיבות אלה לא נמצא כי נפל פגם בקביעת סכומי הפיצוי הקבועים בחוק, ומכל מקום, ודאי שאין מדובר בפגם המצדיק התערבות בחוק של הכנסת. לעניין אותם בעלי זכויות בבתי מגורים אשר העתיקו את מגוריהם מאימת הטרור ציינה המדינה כי ההנחה היא שמתיישבים אלה מצאו בינתיים דיור חלוף, ולפיכך לא נדרש להם הפיצוי שבמסלול ב', המיועד כאמור לאפשר למתיישבים הגרים בשטח המפונה לבנות דיור חלוף או לרכוש כזה באזור דומה. זאת ועוד, מקרים חריגים המצדיקים זאת יוכלו למצוא את פתרונם במסגרת הוועדה המיוחדת שהוקמה על-פי סעיף 137 לחוק. כפי שטענה המדינה בצדק, ועדה זו היא שסתום ביטחון חשוב אשר באמצעותו ניתן להבטיח כי יימצא פתרון הוגן למפונה האינדיווידואלי שנסיבותיו מצדיקות זאת.
249. אשר למסלול החזר מחיר הרכישה. הטענות שהועלו על-ידי העותרים בהקשר זה מתמקדות בעיקר בשלילת הפיצוי מבעל זכות במגרש שרכש את זכותו למעלה מחמש שנים לפני היום הקובע. בעניין זה השיבה המדינה כי לא ברור כלל מהו היקף הקושי מבחינת מספר בעלי המגרשים, וכי מכל מקום הנושא ימצא את פתרונו במסגרת סמכותה של הוועדה המיוחדת. בנסיבות אלה, ומשנראה כי הבעיה העיקרית שעליה הצביעו העותרים לגבי מסלול זה יכולה למצוא את תיקונה בדרך זו, אין מקום להתערבותנו.
250. התשלומים הנלווים: בעניין מענק הוצאות ההובלה וההתארגנות ובעניין המענק לדמי שכירות טענו העותרים כנגד קביעת התעריפים האחידים וכנגד העובדה שמדובר בסכומים נמוכים אשר אין די בהם לצורך כיסוי הוצאות אלה. אכן, בעניין תשלומים אלה העדיף המחוקק מודל פיצוי אחיד. היתרון הטמון במודל זה למפונים נעוץ בכך שיוכלו לקבל על-פיו, במהירות, סכום ידוע לכיסוי צורכיהם הדחופים והמיידיים ביותר ללא צורך בהוכחת הוצאות בפועל. הבחירה במודל זה, ולא במודל של שיפוי בדיעבד על הוצאות מוכחות בפועל, מצויה ב"מרחב התמרון של המחוקק" (ראו: פרשת לשכת מנהלי ההשקעות [36]; בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל [160]). בהתחשב בכך וכן בהתחשב בסכומים שנקבעו ובסוג התשלומים שבהם מדובר נראה לנו כי אין להתערב בהוראות אלה. למותר לציין כי גם בעניין זה ניתנה לוועדה המיוחדת הסמכות לבחון מקרים חריגים ולהושיט סעד אם תמצא כי צודק ונכון לעשות כן. אשר להלוואה העומדת, היא ניתנת על-מנת להקל על המפונים למצוא דיור חלוף. לפיכך בדין נקבע כי רק מי שמרכז חייו ביישוב מפונה הנדרש, מטבע הדברים, למצוא דיור חלוף עקב הפינוי, יהא זכאי לה. הקושי שנוצר עקב העובדה שהחוק איפשר למי שירכוש דירה באשקלון לקבל את ההלוואה אך לא העניק זכות דומה למי שירכוש דירה בעפולה (אזור הייחוס למתיישבי צפון השומרון), נרפא משהצהירה המדינה כי גם רוכשי דירה בעפולה יזכו להלוואה כאמור. הטענות שהעלו העותרים בעניין השיפוי בשל מס רכישה אינן מצדיקות התערבות בחוק, והן תוכלנה בוודאי למצוא את פתרונן במסגרת הוועדה המיוחדת.
251. המענק האישי: באשר למענק זה סברנו כי מתעוררים קשיים מסוימים המצדיקים התערבות לעניין גיל הסף ולעניין צבירת הוותק. לא כן הדבר באשר לטענות האחרות שהעלו העותרים לגבי המענק האמור. נוכח תכלית המענק האישי ניתן להבין מדוע קבע המחוקק כי תנאי לקבלת המענק הוא קיומו של מרכז חיים בשטח המפונה במשך פרק זמן מינימלי עובר לפינוי. ההנחה העומדת ביסוד קביעה זו היא כי עוגמת הנפש והסבל שמסב הפינוי למי שהתגורר פרק זמן קצר יחסית באזור המפונה, אף שאין להקל בהם ראש, אינם מצדיקים פיצוי כאמור. הנחה זו, ואף תקופת המינימום שקבע המחוקק, אין בהן כדי להוליך אל המסקנה שההסדר הקבוע בחוק לעניין המענק האישי אינו מעניק למפונים פיצוי ראוי והוגן. בהקשר זה לא למותר להפנות אל סעיף 4(ב)(9) לחוק, שלפיו הוסמכה המינהלה "לתת למפונים סיוע וייעוץ מיוחדים בכל הקשור לפינוי, לרבות סיוע נפשי וסיוע בתחום הרווחה, במהלך כל תקופת ההתארגנות וההסתגלות למעבר למקומות מגורים ותעסוקה חדשים". סמכות זו של המינהלה חלה לגבי המפונים כולם, והוראה זו יש בה כדי להקהות במידת מה את החשש שמא
ישראלים שאינם עונים לתנאי הזכאות לצורך המענק האישי, לא יזכו לסיוע כלשהו אם תיגרם להם פגיעה נפשית עקב הפינוי.
252. סכום המענק האישי לכל שנת ותק הוא 4,800 ש"ח. אין בפרוטוקולים של ועדות הכנסת מענה לשאלה על מה הוא מבוסס. העותרים הפנו בהקשר זה אל הוראותיו של חוק פיצוי מפוני סיני כמודל להשוואה, משום שאף הוא הסדיר פיצויים בשל פינוי כפוי במסגרת תהליך מדיני. אכן, סכומי הפיצוי במענק לביסוס אישי ובמענק לביסוס על-פי חוק פיצוי מפוני סיני גבוהים בהרבה מן המענק האישי על-פי החוק שבפנינו. אך העובדה, לבדה, שבחוק פיצוי מפוני סיני היה המענק האישי שניתן גבוה יותר, אין די בה כדי להוליך אל המסקנה שסכום המענק האישי במקרה שלפנינו איננו ראוי והוגן (ראו פיסקה 153 לעיל). אשר לשיעורו של הסכום, יש להכיר בכך שהסכום אינו מן הגבוהים, עם זאת בהיעדר קריטריונים מוּבְנים לכימות נזקים לא-ממוניים מן הסוג שעליהם בא המענק האישי לפצות (ראו גם את דבריו של ח"כ ח' אורון בישיבת ועדת הכספים מיום 1.2.2005 והשוו: ברק, במאמרו הנ"ל "הערכת פיצויים" [263], בעמ' 263; Radin “Compensation and Commensurability” [291]), לא סברנו כי יש מקום להתערב במעשה החקיקה בהקשר זה. לא למותר לציין כי בהצעת החוק עמד סכום המענק האישי לשנת ותק על 2,400 ש"ח, והוא הוכפל נוכח עמדתם של חברי-כנסת לא מעטים אשר סברו כי סכום זה הינו נמוך מדי. עוד ראוי לציין כי נוכח ביטול גיל הסף לקבלת המענק האישי יגדל שיעורו הכולל של מענק זה בחישוב משפחתי. לבסוף ראוי לציין כי סמכותה של המינהלה להעניק למפונים סיוע נפשי וייעוץ בתחום הרווחה עשויה אף היא לצמצם במידת מה את ההוצאות הישירות שיידרשו לחלק מן המפונים על-מנת להתמודד עם הפגיעה הנפשית שתיגרם להם.
(6) כללם של דברים
253. הנה-כי-כן, בעניין הסדרי הפיצוי בשל בית מגורים ובעניין התשלומים הנלווים והמענק האישי, הגענו למסקנה כי מרבית הטענות שהעלו העותרים אינן מצדיקות התערבות בחוק הכנסת. זאת למעט שלוש סוגיות שלגביהן סברנו כי הוראות החוק פוגעות באופן לא מידתי בזכויות יסוד של המתיישבים ומונעות מהם פיצוי ראוי והוגן עד כי יש מקום להתערבותנו על דרך של ביטול הוראות אלה: כך לעניין שלילת זכות החזרה מן הבחירה במסלול השומה הפרטנית (סעיף 37(ה) לחוק); כך לעניין גיל הסף שנקבע לקבלת המענק האישי (סעיף 46 לחוק); כך לעניין מחסום "היום הקובע" לצבירת ותק (סעיף 1 לתוספת השניה וסעיף 46 לחוק) לצורך קביעת הסכום המגיע
לזכאֵי מסלול ב' וסכום המענק האישי. נעבור עתה לדון בחוקתיותם של הסדרי הפיצוי בשל עסקים.
ז. חוקתיות הפיצוי בשל עסקים
(1) הסדרי הפיצוי הקבועים בחוק באשר לעסקים והעתירות
254. ההוראות העוסקות בפיצוי בגין בתי עסק קבועות בסימן ד' לפרק ה' בחוק יישום ההתנתקות. לפי ההסדר שנקבע בחוק, רשאים בעלי העסקים לבחור בין שני מסלולי פיצוי חלופיים: מסלול פיצוי פיננסי ומסלול פיצוי נכסי (סעיף 64 לחוק). מנגנוני חישוב הפיצוי לפי שני המסלולים קבועים בתוספת השלישית לחוק (להלן – התוספת השלישית). על-פי מסלול הפיצוי הפיננסי (חלק ב' לתוספת השלישית), נקבע הפיצוי לפי שוויו המוערך של העסק כפי שהוא נאמד על יסוד נתוניו הפיננסיים, שהם הרווח התפעולי הממוצע שלו (לאחר מס) והמכפיל העסקי המתאים לו. על-פי מסלול הפיצוי הנכסי (חלק א' לתוספת השלישית), נקבע הפיצוי לפי שווי הנכסים שמחזיק העסק בבעלותו, והנכסים ששוויים מובא בחשבון הם רק אלה המנויים בסעיף 2 לתוספת השלישית והם קרקע, מבנים, רכוש קבוע ומלאי.
255. מסלול הפיצוי הפיננסי קובע – בסעיף 9 לתוספת השלישית – כי שווי העסק ייקבע על-ידי הכפלה של 70% מממוצע הרווח התפעולי של העסק בתקופה הקובעת (כהגדרתה בסעיף 62 לחוק) במכפיל לעסק, היינו שווי העסק = הרווח התפעולי הממוצע בתקופה הקובעת X 0.7 X המכפיל לעסק. המכפיל לעסק מחושב, לפי סעיף 12 לתוספת השלישית, בהתאם לשלושה מאפיינים של העסק: המכפיל הענפי המתאים לו, מקדם הצמיחה שלו ומקדם המינוף שלו. זאת, לפי הנוסחה הזאת: המכפיל לעסק = (מקדם הצמיחה + 1) X (מקדם המינוף + 1) X המכפיל הענפי. את המכפיל הענפי המתאים לעסק יש, לפי החוק, לבחור מתוך רשימה סגורה של מכפילים ענפיים, הקבועים בסעיף 12(1) לתוספת השלישית.
256. מסלול הפיצוי הנכסי קובע מנגנון חישוב נפרד לכל אחד מסוגי הנכסים שמחזיק בבעלותו העסק, ושלפי סעיף 2 לתוספת השלישית יש להביאם בחשבון לשם קביעת שוויו. באשר לפיצוי עבור רכיב הקרקע רשאי הזכאי לבחור, על-פי סעיף 3 לתוספת השלישית, בין שתי חלופות פיצוי: האחת מבוססת על העלות המתואמת של הקרקע (שהינה המחיר המקורי של הקרקע בתוספת הפרשי הצמדה מתאריך הרכישה ועד למועד עריכת הדוח הכספי האחרון (סעיף 1 לתוספת השלישית)); השנייה מבוססת
על קבלת מחיר אחיד לדונם, כמפורט בסעיפים 3(א)(1)-3(א)(5) לתוספת השלישית. הפיצוי עבור מבנים נקבע לפי העלות המתואמת של המבנה (סעיף 4 לתוספת השלישית). הפיצוי עבור הרכוש הקבוע ניתן (לפי סעיף 1 לתוספת השלישית) רק עבור פריטים שנרכשו מיום 1.1.1996 ועד ליום 6.6.2004 (שהינו "היום הקובע"), וגובהו (לפי סעיף 5(א) לתוספת השלישית) הוא בשיעור של 40% או 80% מן העלות המתואמת של רכוש זה (הברירה בין שני השיעורים נקבעת בהתאם לשאלה אם הרכוש הופחת בדוחות הכספיים אם לאו). הפיצוי עבור המלאי נקבע לפי שווי של 40% מערך המלאי הממוצע, כפי שהוא מחושב לפי שני הדוחות הכספיים האחרונים שהגיש העסק לפני היום הקובע (סעיף 7 לתוספת השלישית).
257. להשלמת התמונה יצוין כי באשר לעלויות הכרוכות בפינוי ובהעברת העסקים קובע סעיף 70(א) לחוק יישום ההתנתקות כי בעלי העסקים זכאים למענק בסכום של 10% מהסכום שהשקיעו בהעתקת המפעל ובעסק החדש עד תום שנה לאחר הפינוי, ובלבד שמענק זה לא יעלה על 10% מסכום הפיצוי שהם קיבלו לפי החוק. ואולם במקרים שבהם השקיע בעל העסק בהעתקת המפעל יותר מ-60% מהסכום שקיבל, זכאי הוא למענק בסכום השווה ל-10% מהפיצוי שקיבל לפי החוק. לפי סעיף 72(ב) לחוק, על הפיצוי המוענק לבעלי העסקים מוטל מס בשיעור של 5%.
258. מבין העתירות שלפנינו ארבע עתירות תוקפות את הוראות החוק הנוגעות לפיצוי בתי עסק. שלוש עתירות (בג"ץ 3208/05, בג"ץ 3127/05 ובג"ץ 2703/05) מופנות בחלקן העיקרי כנגד ההסדר שנקבע בעניין זה. שלוש עתירות אלה הוגשו על-ידי בעלי עסקים המצויים באזור התעשייה ארז. בעתירה נוספת (בג"ץ 2252/05), העוסקת בהיבטים שונים של חוק יישום ההתנתקות, נתקף נושא פיצוי העסקים בין יתר הנושאים העולים בעתירה. יצוין כי העותרים בעתירה זו אינם בעלי עסקים מסחריים, אך חלקם מחזיק ברשותו נחלות חקלאיות, שהפיצוי בגינן ניתן אף הוא לפי הוראות החוק הנוגעות לעסקים.
259. העותרות 2-1 בבג"ץ 3208/05 הן בעלות נכסים באזור התעשייה ארז. העותרת 1 רכשה בשנת 1972 זכויות חכירה במגרש באזור זה והקימה עליו מפעל תעשייתי. המפעל פעל בשליטתה עד לשנת 1997, ומשנה זו ועד היום היא עוסקת בהשכרתו לבעלי עסקים שונים. העותרת 2 היא בעלת מפעל באזור התעשייה ארז, והיא עוסקת בייצור ספות נוער ובשיווקן. העותר 3 הוא ועד היזמים של אזור התעשייה ארז, המייצג יזמים ובעלי מפעלים באזור תעשייה זה. עתירה זו מופנית כאמור כולה כנגד
הוראות חוק יישום ההתנתקות בדבר פיצוי בתי עסק, והיא מתייחסת לשני מסלולי הפיצוי הקבועים בו.
260. העותרת בבג"ץ 3127/05 רכשה בשנת 1993 זכויות חכירה במגרש המצוי באזור התעשייה ארז. היא הקימה עליו שני מבני תעשייה, ומשנת 1996 ועד היום היא עוסקת בהשכרתם של המבנים לבעלי עסקים שונים. עתירתה מופנית אף היא, כמעט כולה, כנגד הוראותיו של חוק יישום ההתנתקות בדבר פיצוי בתי עסק. אף בה הועלו טענות הנוגעות לשני מסלולי הפיצוי.
261. לעותר 1 בבג"ץ 2703/05 זכות חכירה בקרקע באזור התעשייה ארז. הוא הבעלים של העותרת 2, שהינה חברה פרטית העוסקת במיחזור פסולת מתכת, במתן שירותים, בייעוץ הנדסי ובמסחר. המפעל של העותרת 2, שנוסד במהלך שנות השמונים, הוקם במקורו במרכז הארץ, אך בשנת 1985 העתיקו העותר 1 לאזור התעשייה ארז. במפעל מועסקים עובדים ישראלים בלבד, המתגוררים מחוץ לאזור המפונה. נוסף על עיסוקו בעותרת 2 עוסק העותר 1 בהשכרת חלקים מהקרקע שחכר באזור התעשייה ארז למפעלים אחרים. טענות העותרים בעתירה זו מופנות ברובן כנגד הפיצוי שמעניק החוק לבתי עסק, והן נוגעות אך ורק למסלול הפיצוי הנכסי.
262. העתירה בבג"ץ 2252/05 הוגשה על-ידי 43 תושבים באזור המפונה עם פורום המשפטנים למען ארץ-ישראל (העותר 44). בשלב מאוחר יותר (ביום 3.5.2005) צורפו אליה, לבקשתם, גם העותרים 53-45. העותרים הם כולם מתיישבים. חלק מהם מחזיקים במשקים חקלאיים שבהם הם עובדים. כאמור, אין בעותרים כאלה שבבעלותם בתי עסק מסחריים. העתירה מעלה טענות רבות ומגוונות כנגד חוק יישום ההתנתקות, ורק בחלקה עוסקת בסוגיית פיצוי בעלי העסקים. העתירה מתייחסת לשני מסלולי הפיצוי הקבועים בחוק.
(2) אקדמת מילים
263. בטרם נצלול אל פרטי הפרטים של הסדרי הפיצויים בשל עסקים מתבקשת הבהרה: העותרים טוענים כי הם אינם מקבלים פיצוי ראוי על שווי עסקיהם. פיצוי מלא וראוי הוא לשיטתם הפיצוי שהיו מקבלים על-פי הוראות פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943 והפסיקה על הפקעה. לטענתם, הפיצוי שהיה נפסק להם בבית-המשפט לפי דיני ההפקעה, הפיצוי המלא, היה גבוה מזה הקבוע בחוק יישום
ההתנתקות. העותרים משווים פריטים אלה ואחרים שנקבעו בחוק יישום ההתנתקות למקובל לטענתם בדיני ההפקעה.
264. נקדים ונאמר: שיטה זו של בידוד רכיבים מסוימים מהפיצוי הכולל אינה מקובלת עלינו. מקובל עלינו כי בפריט זה או אחר של הפיצוי אכן ניתן להצביע, כטענת העותרים, על פער אפשרי לרעת הזכאי (או לטובתו) באשר למה שקבוע למשל בדיני ההפקעה, ואולם לצורך בחינת חוקתיות ההסדר שקבע המחוקק לפיצוי בשל עסקים יש צורך לראות את התמונה הכוללת, ולא כל אחד מרכיביה בנפרד. כפי שנראה, חוק יישום ההתנתקות קובע שורה של הנחות מיטיבות: אפשרות בחירה בין מסלולים, אומדן הקרקע המפונה לפי אזורי ייחוס, האפשרות לבחור ארבע שנים רצופות מתוך שש שנים בתקופה שבין 1998 ל-2003 לצורך חישוב הרווח הממוצע של העסק, התחשבות בערך הקרקע או המבנה על-פי העלות המתואמת גם אם העלות המתואמת גבוהה מהשווי הנוכחי של הקרקע או של המבנה ועוד. המס הכולל הועמד כאמור, בסופו של דבר, על 5% מהפיצוי. כשבית-המשפט קובע פיצויים לפי הדין הכללי, אין הוא מוסמך לפטור ממסים או לקבוע להם שיעור נמוך. בבחינת השאלה אם החוק קובע פיצוי מלא וראוי בגין עסקים יש לבחון את "השורה התחתונה" ולא כל אחד מן הרכיבים בנפרד. וכאשר בודקים את "השורה התחתונה" של הפיצוי – אין להתעלם מגורם המס, העשוי, באין הוראה אחרת, "לנגוס" נתח נכבד מהפיצוי. יש לזכור כי בדין הכללי לא תתערב ערכאת הערעור בקביעת הפיצוי שנקבע כאשר הסכום הכולל סביר הוא, אף אם היה מקום להתערב בפרט זה או אחר; מקל וחומר לא יתערב בית-המשפט בהוראות חוק אם החוק קובע פיצוי כולל ראוי.
265. ודוק, יפה עשה המחוקק כשקבע הוראות מיוחדות ומיטיבות בעניין הפיצוי למפונים. ראוי ונכון היה להתחשב בנסיבות המיוחדות של העניין. אלא שבסופו של יום השתכנענו, כפי שעוד יפורט, שב"השורה התחתונה", להבדיל מבפרט זה או אחר של הפיצוי, החוק קובע פיצוי המשקף ככלל את שווי העסקים. ועל כל אלה נוסיף כי אם מנגנוני הפיצוי (החלופיים) שנקבעו בחוק אינם מתאימים לנסיבותיו המיוחדות של עסק זה או אחר, פתוחה בפני בעל העסק הדרך, במסגרת החוק, לפנות לוועדת הזכאות כדי שזו תמליץ בפני הוועדה המיוחדת לנהוג עמו כאמור בסעיף 68 לחוק יישום ההתנתקות. קיימת, כפי שקבענו, האפשרות לפנות לבית-המשפט במסגרת הוראות הדין הכללי. אפשרות זו מקהה את עוקצה של כל טענה אפשרית בעניין קיפוחם של העותרים בחוק ליישום ההתנתקות בהשוואה לדין הכללי.
266. בין חלק מהעותרים לבין המדינה התפתחה "מלחמת" חוות-דעת מומחים. חלק מהעותרים, ומדובר בעותרים מאזור התעשייה ארז, ביקשו להראות באמצעות מומחים מטעמם כי הפיצוי שהחוק מקנה להם רחוק, רחוק עד למאוד, מלשקף את שווי עסקיהם האמיתי. אף שנעמוד על עיקרי הדברים, לא ראינו צורך להיכנס לכל המחלוקות שבין המומחים בעניין עסק זה או אחר.
267. הטענה המרכזית שבעתירות היא כאמור כי הפיצוי שחוק יישום ההתנתקות קובע בגין שווי העסקים רחוק מלשקף את שווי העסקים ה"אמיתי". חלק מהעותרים גם טענו טענה כללית שלפיה החוק מפצה את בעלי העסקים רק בגין 60% משווי עסקיהם. לטענתם, יש לאפשר לכל החפץ בכך להגיש "שומה פרטנית", כפי שהחוק מאפשר לגבי בתי מגורים, כדי לדעת את השווי האמיתי של העסק ולמנוע פגיעה בקניינם. יש המציעים כי נורה על "קריאה לתוך החוק" (“reading in”) של ההוראות בעניין שומה פרטנית לגבי בתי מגורים לפרק בעניין עסקים; יש המציעים להגיע לאותה התוצאה בדרכים משפטיות אחרות.
268. מעבר לטענה הכללית, שלפיה רק שומה פרטנית תאפשר להוכיח את שוויים האמיתי של העסקים, יש בפי העותרים טענות פרטניות כמעט על כל הוראה בחוק בנוגע לפיצוי עסקים. בפי העותרים טענות גם על חֶסֶר בהוראות החוק, שאינו מקנה פיצוי בגין רכיבים שהיה ראוי לפצות בגינם. כך למשל הועלתה הטענה כי לפי דיני ההפקעה הרגילים, ניתן פיצוי בעבור הוצאות נלוות, ובהן הוצאות המעבר שבעל העסק נושא בהן, הוצאות משפטיות, הוצאות תיווך, הוצאות לשמאים, פיצוי בגין הנזק שנגרם לעסק כתוצאה מהמעבר, פיצוי בגין הפגיעה במוניטין של העסק ועוד. לעומת זאת החוק אינו קובע פיצוי על הוצאות נלוות.
269. בעיקרן גובשו הוראות חוק יישום ההתנתקות בעניין הפיצוי לעסקים באמצעות צוות מומחים שמינה מנכ"ל משרד המשפטים. בעקבות דיונים מרובים בכנסת, בוועדת חוקה, חוק ומשפט ובוועדת הכספים, שאף מינתה לצורך עניין זה ועדת משנה, שונו חלק מההוראות שבהצעת החוק באופן המיטיב עם בעלי העסקים.
270. צוות המומחים, כפי שעולה מחוות-דעתו של פרופ' יורם עדן – שהוגשה על-ידי המדינה (מש/26) – הונחה לגבש מתודולוגיה שתאפשר מתן פיצוי ראוי והוגן לבעלי העסקים, פיצוי שיינתן לפי עקרונות שקופים ושוויוניים. לא הוטלה על הצוות מגבלה תקציבית. הצוות לא עסק בניתוח ההשלכות התקציביות של החוק ושל המלצותיו. נעיר כאן כי אחד מחברי-הכנסת ציין בישיבת ועדת הכספים מיום 3.1.2005
כי "השמועה אומרת" שלוועדה שהציעה את החוק "נקבעה" תקרה בסך 2.2 מיליארד ש"ח. פרופ' עדן הבהיר כי לוועדה לא ניתנו הנחיות תקציביות. בין ההנחיות שקיבל הצוות הייתה הנחיה שהמנגנון שייקבע יבטיח העברת תשלומים ראויים למפונים במהירות ובאופן שבעלי העסקים יוכלו לאמוד מראש את סכום הפיצוי ואף לקבל מקדמות. כפי שעוד נראה, אכן קבע החוק מנגנון המבוסס על "נוסחאות", אשר לתוכן יש להזין נתונים שונים של העסק או סכומים קבועים מראש או סכומים המחושבים באחוזים מהפיצוי הכולל. על דרך זו מלינים העותרים השונים, הטוענים כי אין מאפשרים להם להוכיח את טענתם כי שווי עסקיהם עולה על הקבוע בחוק.
271. כזכור, חוק יישום ההתנתקות קובע (בפרק ה' סימן ד' ובתוספת השלישית) שני מסלולים חלופיים לפיצוי בגין עסקים, לפי בחירת הזכאי: המסלול הפיננסי והמסלול הנכסי (סעיף 64(א)). אין בו אפשרות להגשת שומה פרטנית. נבחן עתה ביתר פירוט את עיקרי ההוראות בשני המסלולים ואת טענות הצדדים באשר לכל אחד מהם.
(3) המסלול הפיננסי
272. מסלול זה, כך הסבירה המדינה בתשובותיה, מתאים לפיצוי הניתן עבור "עסק חי", בהתאם לערכו בעיסקה הנערכת בין מוכר מרצון לקונה מרצון. הפיצוי לפי מסלול זה נקבע בחלק ב' של התוספת השלישית. כפי שצוין, במסלול זה נקבע שווי העסק על-פי הנוסחה הזאת: שווי העסק = רווח תפעולי ממוצע בתקופה הקובעת X 0.7 X מכפיל לעסק, כאשר מכפיל לעסק = (מקדם צמיחה + 1) X (מקדם מינוף + 1) X מכפיל ענפי. התוספת השלישית מגדירה את רכיבי הנוסחה. בסעיף 12(1) לתוספת נקבעה רשימה סגורה של מכפילים, לפי סיווג ענפי, שמהם יש לבחור את המכפיל המתאים לעסק. המכפילים שנקבעו הם אלה: לענף התעשייה ולענף החקלאות – 7; לענף המסחר – 8; לענף השירותים – 9. התוספת השלישית גם קובעת "תקרות" לתיקון המכפיל העסקי בגין מקדם המינוף ומקדם הצמיחה של העסק. מקדם הצמיחה של העסק ייקבע, לפי סעיף 12(2) לתוספת, בהתאם לשיעור הצמיחה שלו, אך בכל מקרה לא יעלה על 0.2. מקדם המינוף של העסק ייקבע, לפי סעיף 12(4) לתוספת, לפי מידת המינוף של העסק ביום 31.12.2003, אך בכל מקרה לא יעלה על 0.1. קיימות גם התאמות שונות שלא נעמוד על פרטיהן. נרחיב מעט את הדיבור על חלק ממרכיבי הנוסחה.
רווח תפעולי ממוצע
273. אחד מרכיבי החישוב הוא רווח תפעולי ממוצע. לפי סעיף 62 לחוק, לזכאי קיימת אפשרות לבחור, לצורך קביעת הרווח הממוצע, בארבע שנים רצופות מתוך שש
שנים שבין השנים 1998 ו-2003. בחירת השנים שעל בסיסן יחושב הממוצע עוררה טענות קשות בפני ועדות הכנסת וגם בפנינו. היו שהעלו דרישה לכלול בממוצע גם את שנת 2004. לכך התנגדו נציגי המדינה, שהסבירו שעדיין אין דוחות לשנה זו, והדיווח על אודותיה עשוי להיות "מוטה". לאחרים – דוגמת בעלי העסקים באזור התעשייה ארז – שנת 2004 הייתה דווקא שנה "רעה". עשוי אפוא להיות ניגוד אינטרסים בין זכאים שונים בבחירת השנים. באשר לשנים 2003-1998 טען חלק מהעותרים, בניסוח זה או אחר, שמדובר בשנים שחלקן "רעות" עקב אירועי האינתיפאדה, וכי יש להתעלם משנים אלה. על כך משיבה המדינה כי הרווח האמור הוא רווח ממוצע. הרווח הממוצע כולל גם את השפעת עלות העבודה של הפועלים הפלסטינים שעבדו בשכר נמוך בתקופה שקדמה לסגירת המחסום; גורם זה לא "נוטרל", ולכן אין לנטרל גם את גורם האינתיפאדה. המדינה טוענת עוד כי המיתון בשנות האינתיפאדה פגע בכל המשק הישראלי, ודווקא על האזור המפונה השפעתו הייתה פחותה; הערכת שווי של עסק לעולם צופה פני עתיד, אך בכל עיסקה עם קונה מרצון ממילא היה המחיר נקבע בהתחשב במצב הביטחוני הקשה באזור, ומשקיע סביר לא היה מתעלם מכך.
274. העותרים, הנמצאים באזור שנפגע עקב פעולות האיבה, מבקשים פיצוי תוך התעלמות מפעולות כאלה, אולם התחזית של העותרים ושל מומחים מטעמם, שלפיה המצב הביטחוני הקשה הוא עניין זמני, ואלמלא ההתנתקות היו פעולות האיבה נפסקות, לא הייתה נחלתו של המחוקק. המחוקק, בקובעו את השנים שמתוכן יש לבחור ארבע שנים רצופות, דהיינו בהביאו בחשבון שנים שהיו בהן פעולות איבה, לא סבר שהערכה אופטימית כזו הייתה נחלתו של קונה מרצון. בין כך ובין כך, אין אנו רואים עילה להתערבותו של בית-המשפט בטווח השנים שבהן בחר המחוקק כטווח שממנו יכול הזכאי לבחור ארבע שנים רצופות. עצם הבחירה שניתנה היא בגדר הטבה. על-כן גם הטענה שחזרה ונשנתה, ולפיה יש להתעלם משנות האינתיפאדה, אין בה כדי לשכנע שיש מקום להתערב בקביעת המחוקק בעניין זה. קונה מרצון היפותטי, שבנעליו באה המדינה, לא היה מתעלם מהמצב הביטחוני.
המס
275. רכיב אחר בנוסחת הפיצוי הוא רכיב המס. רכיב המס מובא בחשבון בהכפלת הרווח התפעולי הממוצע במקדם של 0.7. בכך מובא בחשבון בנוסחה שיעור מס עתידי של 30%. שיעור המס מבוסס, כך הסביר פרופ' עדן, על החוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס' 140 והוראת שעה), תשס"ד-2004, הקובע הוראות בעניין הפחתה הדרגתית של שיעור מס החברות. לפי חוק זה, המס יעמוד בשנת 2007 על 30%. פרופ' אמיר ברנע,
מומחה להערכת חברות מטעם העותרת בבג"ץ 3127/05, אישר בחוות-דעתו מאפריל 2005 כי שימוש בגורם מס אחיד הוא סביר ומוזכר בספרות המקצועית. התרעומת המובעת על-ידיו ועל-ידי אחרים בנושא המס אינה על עצם העובדה שמס מובא בחשבון, אלא על כך שאין מביאים בחשבון בהקשר זה אפשרות של עסק ספציפי לקיזוז הפסדים לצורכי מס. ואולם פרופ' עדן מסביר בחוות-דעתו – וזוהי עמדת המדינה – כי ההפסדים הצפויים לצורכי מס אינם נשללים: בעל העסק יוכל לתבוע אותם מהכנסתו החייבת בעתיד. על כך משיבים העותרים שלא כל עסק יועבר לישראל וימשיך לפעול באותה מתכונת, משום שבסופו של יום, לא תמיד הדבר כדאי.
276. הנחת המוצא במסלול הפיננסי היא שמדובר בעסק מצליח שהיה עתיד לצבור רווחים אלמלא הפינוי, ולא בעסק שהיה צובר הפסדים. על-כן בקביעת שיעור מס אחיד, דבר המקובל בהערכת שווי נכסים, אין כל פסול. אמנם, שיעור המס הוא שיעור נורמטיבי, אך הוא מוכתב על-ידי הוראת החוק. יש בו גם הטבה ביחס למס לעצמאים. העותרת בבג"ץ 3127/05 טענה בתגובתה השנייה כי היה נכון להתחשב בנוסחה בשיעור מס של 5% ולא בשיעור מס של 30%, כפי שקובעת נוסחת החישוב במסלול הפיננסי. כך טוענת היא בשים לב להוראת סעיף 72 לחוק יישום ההתנתקות, שלפיו המס המיוחד על הפיצוי יעמוד על 5%, ולא יוטל על פיצוי לעסק כל מס אחר למעט המס המיוחד. טענה חדשה זו אין בידינו לקבל. הנוסחה שעמדנו עליה לעיל נועדה לתת אומדן לתזרים המזומנים העתידי שהיה צפוי להתקבל מהעסק אלמלא ההתנתקות. לעניין נוסחה זו יש להביא בחשבון את שיעור המס הצפוי בהנחה שאין התנתקות. לעומת זאת המס המיוחד של 5% הוא מס המוטל על סך הפיצוי הכולל בגין ההתנתקות.
מכפיל ענפי ו"תקרות" למקדמי צמיחה ומינוף
277. העותרים טוענים כי יש לאפשר להם להגיש שומה פרטנית. המדינה טוענת לעומתם כי החוק קובע למעשה שומה פרטנית. נתונים שונים שבנוסחה, ובהם הרווח התפעולי הממוצע, מבוססים על נתוני העסק הספציפי ובאים לידי ביטוי בדוחות שהוגשו לרשויות המס. נתונים נוספים העולים מהדוחות הם שיעור הצמיחה, מקדם המינוף, השקעה מצטברת בציוד, הוצאות פחת, מכירות ועוד. המדינה טוענת כי נתונים העולים מהדוחות הם נתונים פרטניים לעסק. אין הם נתונים נורמטיביים בסגנון "מדונם אדמה ניתן להפיק X ק"ג עגבניות". הנתונים שבדוחות שהוגשו לרשויות המס משקפים בסופו של יום, לטענת המדינה, את מה שהצליח הבעלים של העסק להפיק ממנו. בטענה זו יש ממש לגבי רוב מרכיבי הנוסחה, אולם מרכיב המכפיל הענפי הוא נתון נורמטיבי (קבוע). כך גם ה"תקרות" שקובע חוק יישום ההתנתקות למקדמים למכפיל.
כזכור, למכפיל הענפי מתווספים מקדמי צמיחה ומינוף על-פי נתוני העסק, העשויים להגדיל את המכפיל, כפי שהבהירה המדינה בתשובתה, ביותר מ-30%, אולם למקדמים אלה יש כאמור בחוק "תקרות", וגם על כך קובלים העותרים.
278. בהצעת החוק נקבע כי שר האוצר, בהתייעצות עם ועדת מומחים, יקבע מכפיל ענפי לענפי התעשייה, המסחר, השירותים והחקלאות, אשר יבטא את היחס הנהוג בשוק בין מחיר המכירה של עסק בענף כאמור לבין הרווח התפעולי שלו לאחר מס. אולם בעקבות הדיונים בוועדת הכספים נקבעו, בסופו של דבר, המכפילים הענפיים בחוק יישום ההתנתקות עצמו. מונתה ועדת מומחים שהגישה המלצותיה ב-2.2.2005 (מש/21). בוועדה היו חברים ד"ר יוסי בכר, מנכ"ל משרד האוצר; רו"ח דוד גולדברג, סגן נשיא לשכת רואי החשבון; פרופ' שמואל קניאל מאוניברסיטת תל-אביב ורו"ח חזי צאיג, מנהל מרכז ההשקעות (להלן – ועדת בכר). ועדת הכספים אימצה את המלצות ועדת בכר, וכך נקבעו בחוק ליישום ההתנתקות עצמו, כפי שצוין, המכפילים האלה: שירותים – 9; מסחר – 8; תעשייה – 7; חקלאות – 7.
279. ועדת בכר הסבירה את המתודולוגיה ואת ההמלצות בקביעת המכפילים (מש/31) והוסיפה הבהרות במסגרת תשובתה השנייה של המדינה (מש/32). כפי שצוין במסמך ההבהרות, המכפילים שנקבעו הם מכפילים ממוצעים המתייחסים להערכת שווי הפעילות בכל אחד מארבעת הענפים בישראל.
280. ביקורת רבה נמתחה בעתירות שבפנינו על המכפילים. בראש ובראשונה נמתחה ביקורת על השיטה הקובעת רכיב של ממוצע ענפי. לטענת העותרים, הפיצוי צריך להיות אינדיווידואלי ולא לפי "נוסחאות" אחידות. עוד נטען כי המכפילים שנקבעו אינם גבוהים די הצורך; כי אין בהם הבחנה מספקת בין ענפים שונים; כי אינם מתאימים לעסק זה או אחר. בעתירה בבג"ץ 3127/05 נמתחה ביקורת קשה במיוחד על שיטת המכפילים, אך לא הוגשה כל חוות-דעת עם העתירה בתמיכה לטענות. לימים, בתשובה הראשונה לתגובת המדינה הוגשה על-ידי העותרת בעתירה האמורה חוות-דעתו של פרופ' אמיר ברנע, ובה ביקורת על מתכונת הערכת השווי שקובע חוק יישום ההתנתקות. אחר כך הגישה העותרת בעתירה זו חוות-דעת שנייה של פרופ' ברנע. פרופ' ברנע ציין כי מכפילי הרווח הענפי שהובאו בחשבון נמוכים מדי. את ה"הוכחה" לכך הוא מצא בדוגמה קונקרטית הנוגעת לחוות-דעתו של השמאי האושנר לגבי העותרת בבג"ץ 3127/05. נציין כי חוות-דעתו של האושנר שנויה אף היא במחלוקת. בין השאר טוענת המדינה כי האושנר "בחר" מועד קובע בלתי נכון בתקופת הפריחה של אזור התעשייה ארז. על סמך "דוגמה" קונקרטית זו קובע ברנע בחוות-דעתו הראשונה
ש"קיימת אפשרות לפער משמעותי בין סכום הפיצוי לבין השווי הכלכלי". אמנם, ברנע מוסיף כי קיימת אפשרות שהפיצוי שיתקבל במסלול הנכסי יהיה גבוה יותר לגבי העותרת, אך לדעתו עדיין ממחישה הדוגמה כאמור את העיוותים ש"יכולים" להיגרם על-ידי הפעלתה של נוסחת הערכת השווי שחוק יישום ההתנתקות קובע במסלול הפיננסי. במאמר מוסגר נציין שקשה שלא לתהות מדוע נבחרה דווקא דוגמה שבה הפיצוי הגבוה יותר הוא במסלול הנכסי. פרופ' ברנע גם לא העריך בעצמו את שווייה של העותרת. פרופ' ברנע מוסיף וקובע כי הפעלת הנוסחאות שבחוק יכולה להביא לשיטתו לפיצוי של בעלי עסקים בחסר או ביתר. על-כן לדעתו אין מנוס מהערכת שווי פרטנית לכל עסק כדי להגיע לשומה נכונה. על דעה זו הוא חוזר גם בחוות-דעתו השנייה, שבה הוא מסכם שוב כי לדעתו אין מנוס מהערכת שווי פרטנית לכל עסק, המתבססת על מתודולוגיה להערכת שווי כמקובל בספרות המקצועית.
281. כפי שעולה משתי חוות-הדעת הללו, פרופ' ברנע סבור ששימוש בשיטת המכפיל הענפי עשוי להביא להערכת-חסר, אך גם להערכת-יתר. דברים דומים ציין פרופ' עדן – המומחה מטעם המדינה – בדיון שהתקיים בוועדת הכספים ביום 30.1.2005:
"צריך להבדיל בין מכפיל ענפי לבין מכפיל ספציפי לכל עסק. כל הרעיון במכפיל הוא שיש איזשהו מספר, נכון שהוא ממוצע, שהוא מכפיל נורמטיבי. כלומר, אם אתה עסק מסוים, יש הנחה מסוימת שאומרת מה השווי שלו. זה כל הרעיון בשיטת המכפיל. בוודאי שיש עסקים שהם יותר טובים מהמכפיל הענפי ויש עסקים שהם פחות טובים, אבל זה כל הרעיון במכפיל, שיש איזשהו מספר נורמטיבי שאומר שאם זה העסק, זה הענף וזה הרווח, זה צריך להיות האומדן הראשוני, האובייקטיבי שאנחנו נותנים לשווי שלו".
ובדיון מיום 18.1.2005 אמר פרופ' עדן:
"החלופה היא בין הערכת שווי לבין איזשהם כללים שיכול להיות שלא יהיו חליפה לכל אחד, אבל חשבנו שזה יותר טוב וראוי מאשר לגלוש להערכת שווי פרטנית לכול עסק. שכן אחר כך אי אפשר יהיה להשוות, השיקולים לא יהיו ברורים, לא תהיה שקיפות ובסופו של דבר גם לא יהיה מעשי".
282. לעניין ה"תקרות" מסבירה המדינה שקצב הצמיחה של עסק אינו ממשיך לגדול לעד, אלא הולך ופוחת עם השנים. לאור זאת ונוכח העובדה שבמסלול הפיננסי
חישוב המכפיל הענפי נעשה על-פי מודל מימוני המניח צמיחה קבועה עד אינסוף, הרי שתקרת שיעור צמיחה העומדת על 20% הינה, לגישתה, גבוהה ביותר.
283. סיכום ביניים: טענת המדינה כי השימוש בנוסחה שבחוק הוא בגדר הערכת שווי פרטנית המבוססת על נתוני העסק נכונה רק בחלקה. המכפיל הענפי איננו נתון פרטני וכך גם ה"תקרות". אלו נתונים נורמטיביים. מקובל עלינו כי יכול שייווצר פער מסוים בין הערכת שווי פרטנית מהימנה לבין הנוסחה הקבועה בחוק יישום ההתנתקות, וכי הפער יכול להיות לטובת הזכאי לפיצוי או לרעתו. עם זאת החוק עושה שימוש במודל מתודולוגי מקובל בתורת המימון להערכת שווי עסקים, והמכפילים עצמם נקבעו על-ידי צוות מומחים בעלי ניסיון. ועדת הכספים, ולאחריה מליאת הכנסת, סמכו על ההערכות של ועדת המומחים. אף אם השיטה אינה נותנת הערכת שווי מדויקת (וספק אם בכלל ניתן להגיע להערכות שווי מדויקות) – קירוב סביר יש כאן. ייתכן שהיה ניתן להציג מודלים אחרים בתחום תורת המימון, אך אין יסוד להתערבותנו במודל הנבחר שקבע החוק, שהוא מודל מקובל ומוכר (בעניין מודלים שונים להערכת חברות, יתרונותיהם וחסרונותיהם, לרבות סוגיית המכפיל והערכת שווי הנכסים, כמו גם האפשרות להטיה מלאכותית של תוצאות ההערכה על-פי האינטרסים של הצדדים בהליך השיפוטי, ראו א' חביב-סגל דיני חברות לאחר חוק החברות החדש (כרך ב) [243], בעמ' 609-559). על-כל-פנים, בעלי עסקים הסבורים כי מבחניו של חוק יישום ההתנתקות פוגעים בהם, רשאים לפנות למסלול של הוועדה המיוחדת ולמסלול הדין הכללי. בכך יש תשובה כוללת לטענות הפרטניות שהועלו בפנינו.
(4) המסלול הנכסי
284. לבעל עסק יש, לפי חוק יישום ההתנתקות, בחירה בין המסלול הפיננסי לבין המסלול הנכסי. המדינה מסבירה בתשובתה כי המסלול הנכסי נועד לעסקים שאין להם רווח תפעולי ולעסקים שהרווח התפעולי שלהם נמוך מן הסטנדרד המצדיק ניהול עסק. המסלול מתאים גם לעסקים בתחילת דרכם או לעסקים שהשקיעו כספים רבים שעדיין לא באו לידי ביטוי ברווחי העסק.
הוראות החוק בעניין הפיצוי הנכסי
285. כפי שצוין, מסלול הפיצוי הנכסי קובע מנגנון חישוב נפרד לכל אחד מסוגי הנכסים שהעסק מחזיק בבעלותו, ושלפי סעיף 2 לתוספת השלישית לחוק יש להביאם בחשבון לשם קביעת שוויו: קרקע, מבנה, רכוש קבוע ומלאי. אלה, ואלה בלבד, הם
הפריטים שבגינם יש פיצוי לפי שווי הנכסים, ואין להביא בחשבון לפי המסלול הנכסי נכסים בלתי מוחשים, לרבות מוניטין (סעיף 2(ב) לתוספת השלישית).
286. הפיצוי בגין רכיב הקרקע נקבע (בהתאם לבחירת הזכאי) לפי העלות המתואמת של הקרקע, שהינה, לפי סעיף 1 לתוספת השלישית, המחיר המקורי של הקרקע בתוספת הפרשי הצמדה מתאריך הרכישה ועד למועד עריכת הדוח הכספי האחרון, או לפי חישוב של מחיר אחיד לדונם, כמפורט בסעיפים 3(א)(1)-3(א)(5) לתוספת השלישית. הפיצוי לדונם באזור תעשייה הוא בגובה 180,000 ש"ח. כן נקבעו סכומים אחידים אחרים בגין נחלה, יישוב חקלאי או קרקע חקלאית וקרקע אחרת. הפיצוי עבור המבנים נקבע לפי העלות המתואמת של המבנה (סעיף 4 לתוספת השלישית) בלא ניכוי פחת. הרכוש הקבוע, ששוויו יובא בחשבון לשם קביעת הפיצוי, מוגדר בסעיף 1 לתוספת השלישית ככולל רק את הפריטים שנרכשו מיום 1.1.1996 עד ליום 6.6.2004 (שהינו "היום הקובע"). שווי רכוש קבוע זה ייקבע (לפי סעיף 5 לתוספת השלישית) בשיעור של 40% או 80% מעלותו המתואמת (הברירה בין שני השיעורים נקבעת בהתאם לשאלה אם הרכוש הופחת בדוחות הכספיים אם לאו). לעניין הרכוש הקבוע מצוין בסעיף 2(ב) לתוספת השלישית כי אם העלות המתואמת עלתה על מיליון ש"ח, יופחת מן הפיצוי המגיע בגין הסכום העולה על מיליון ש"ח סכום השווה ל-50% מהעלות המופחתת המתואמת של פריטי הרכוש הקבוע, כשהוא מוכפל בשיעור היתרה (שמעל מיליון ש"ח) מתוך כלל העלות המתואמת. הפיצוי עבור המלאי נקבע לפי שווי של 40% מערך המלאי הממוצע, כפי שהוא מחושב לפי שני הדוחות הכספיים האחרונים של העסק שהוגשו לפני היום הקובע (סעיף 7 לתוספת השלישית).
הטענות שבעתירות לגבי המסלול הנכסי
287. העותרים מותחים ביקורת על כל רכיבי הפיצוי במסלול הנכסי. בפיהם הן טענות כלליות הן טענות פרטניות הנוגעות לעסק זה או אחר. נעמוד על עיקרי הדברים: בבג"ץ 3208/05 נטען בנוגע לפיצוי בגין רכיב הקרקע כי שתי החלופות המוצעות בגדרו אינן מספקות למפונים פיצוי מספיק. לטענת העותרים, הסכום הקבוע בחוק לקרקע תעשייתית באזור ייחוס – 180,000 ש"ח – הוא שרירותי, ואין הוא משקף את שוויו האמיתי של דונם מפונה. להוכחת טענה זו הם מביאים נתונים על אודות המחירים שבהם הקצה מינהל מקרקעי ישראל קרקעות באזור זה, וכן מחירי עיסקאות בין מוכרים מרצון לקונים מרצון ערב הודעתו של ראש-הממשלה על תכנית ההתנתקות בנובמבר 2003 (מחירים אלה נעים בין 390,934 ש"ח לדונם ל-463,529 ש"ח לדונם). באשר למתן פיצוי לפי העלות המתואמת נטען כי יש בה כדי להעניק לנפגע אך את שווי
הקרקע בעת רכישת הקרקע (בתוספת הצמדה למדד), ולא את שווייה הריאלי בעת הנטילה, בניגוד למושכלות יסוד בדיני נטילת קניין, שלפיהם יש לאמוד את שווי הקניין שניטל לפי ערכו בעת הנטילה.
288. באשר לפיצוי עבור המבנים טוענים העותרים בעתירה האמורה כי קביעת הפיצוי לפי שווי ההשקעה בנכס בעת הקמתו, ולא לפי שוויו הריאלי בעת הנטילה, מתעלמת משוויו האמיתי של הנכס ומקפחת את בעליו. בהקשר זה הודגש כי פיצוי המתבסס על העלות המתואמת של המבנה אינו מביא בחשבון יתרונות יזמיים הקיימים בנכס שנבנה ביעילות; מתעלם מפעולות השבחה שבוצעו בנכס במהלך השנים; אינו מאפשר הקמתו של נכס חלופי בישראל בעלויות הקיימות כיום בשוק. לשם המחשה הם טוענים כי בעוד ששווי המבנה והקרקע של העותרת 1 עומד לטענתם על כ-10 מיליון ש"ח, לפי החוק היא תקבל כ-3 מיליון ש"ח בלבד (שזוהי העלות המתואמת של המבנה והקרקע). להסברת חישובים אלה מפנים העותרים לחישובים שלא נעשו על-ידי מומחה. יצוין שבהשלמת הטיעון הראשונה מטעם העותרים הם טוענים כי "בבדיקה נוספת" עלה ששווי נכסי העותרת 1 עומד על 12 מיליון ש"ח, אך לא הובאו כל חישוב או חוות-דעת מקצועית לביסוס טענה זו.
289. באשר לפיצוי עבור הרכוש הקבוע נטען כי העובדה שנוסחת הפיצוי שנקבעה בעניין זה מתעלמת כליל מרכוש שנרכש לפני 1.1.1996 ולאחר 6.6.2004, פוגעת בבעלי העסקים. לטענת העותרים, אין למנוע מהם פיצוי עבור רכוש שנרכש לפני 1996 – בתואנה ששוויו של רכוש זה הופחת בספרים במלואו – כיוון שב"העולם האמיתי" עשוי להיות לרכוש זה ערך רב. בנוסף טוענים העותרים כי שיעור הפיצוי הניתן על הרכוש הקבוע (40% או 80%) הוא שרירותי ואינו משקף נכונה את מלוא שוויו של הרכוש. העותרים מדגישים כי אין רבותא בכך שהרכוש הקבוע יישאר בידי בעלי העסקים, מאחר שלעתים אין לו ערך במנותק מהמקרקעין שאליהם הוא מחובר.
290. באשר לפיצוי עבור המלאי נטען כי נוסחת הפיצוי לקביעתו איננה מקנה פיצוי לפי שווי המלאי בפועל, אלא שוב, פיצוי על-פי אמת מידה שרירותית, חלקית וקבועה מראש. גם בהקשר זה הודגש כי אין רבותא בכך שהמלאי נשאר לכאורה בידי בעלי העסקים, כיוון שבשעה שעסקם נסגר, ברי כי הם לא יצליחו לקבל בשוק את ערכו המלא.
291. העותרת בבג"ץ 3127/05 טוענת לעניין רכיב הקרקע כי קביעת פיצוי בסך 180,000 ש"ח לדונם באופן אחיד וגורף לכל בעלי העסקים הינה שרירותית. לטענתה,
המחיר שנקבע תלוש מהמציאות והינו נמוך לאין ערוך ממחיריהן האמיתיים של הקרקעות המפונות. להוכחת הטענה הובאו נתונים על אודות עיסקאות שערך המינהל באזור המפונה בסכומים של 120,000 דולר-80,000 דולר. העותרת טוענת כי המדינה אינה רשאית להעניק לבעלי העסקים פיצוי "קולקטיבי" המבוסס על בחינה כללית וממוצעת של האזור בלי לבחון את הפגיעה הפרטנית שנגרמה בפועל לכל אחד מהם עקב הפינוי. עוד נטען כי הפיצוי בסך 180,000 ש"ח לדונם אינו מאפשר לרכוש, כגירסת המדינה, נכס חלופי באזור התעשייה הדרומי באשקלון, מאחר שזכויות הבנייה באזור זה נמוכות בכחצי מאלו הקיימות באזור התעשייה ארז. לטענת העותרת, יש לה זכויות בנייה בלתי מנוצלות שלהן ערך כלכלי נכבד, ואין היא מקבלת שום פיצוי עבורן לפי נוסחאות החישוב שבחוק. באשר לחלופה שלפיה נקבע שווי הקרקע לפי העלות המתואמת טוענת העותרת כי שיטת פיצוי זו מספקת פיצוי חלקי בלבד עבור הנכסים, וכן היא חורגת מדיני ההפקעה, שכן היא מעמידה את הנפגע במצב שבו היה בעת שרכש את הקרקע, ולא במצב שבו היה ערב ההפקעה. בהקשר זה הודגש כי פיצוי בשיטת העלות המתואמת אינו מפצה על העבודה ועל הכספים הרבים שהושקעו בנכס במהלך השנים ועל השבחת הנכס עקב כך.
292. העותרת בעתירה זו הגישה חוות-דעת שמאיות בתמיכה לטענותיה וכן את חוות-הדעת של פרופ' אמיר ברנע שהוזכרה לעיל. פרופ' ברנע מביע את דעתו כי היה ראוי לפסוק פיצוי על-פי עקרון השחלוף. המדינה חולקת על חוות-הדעת. לא נעמוד על פרטי הדברים, אך נציין כי גם לעניין חוות-הדעת שהביאה העותרת קיימת מחלוקת, בין השאר בשאלה אם ראוי להתעלם מהמצב הביטחוני ולבחון את שווי העסקים, כטענת העותרת, ב"ימים כתיקונם" שבהם אין אירועים ביטחוניים. עוד טוענת המדינה בתגובתה השלישית, על סמך נתונים בדוח תקופתי לשנת 2004 של חברת האם, שהיא חברה ציבורית, שבו נכללים נתונים של העותרת, כי התפוסה של העותרת בשנת 2004 ירדה מ-100% ל-70%, וההכנסות ירדו בהתאם (בחוות-הדעת מטעם העותרת הובאה בחשבון לצורך הערכת שווי תפוסה מלאה). בדוח האמור מציין הדירקטוריון, בין היתר, לגבי העותרת: "להערכת החברה סכום הפיצוי אותו תקבל החברה יעלה על העלות המופחתת של נכסים אלה בספרים". המדינה מראה כי סכום הפיצוי על-פי חוק יישום ההתנתקות יהיה 5,114,000 ש"ח, והעלות שהושקעה הייתה 4,735,000 ש"ח. העותרת תוכל לחלץ את מלוא הונה העצמי. הזכרנו חלק מהמחלוקות שבין העותרת בבג"ץ 3127/05 לבין המדינה. כפי שנבאר, אין מקום במסגרת העתירות שלפנינו להכריע במחלוקות שבין המומחים.
293. העותרים בבג"ץ 2703/05 הביאו להוכחת טענותיהם בדבר הפער שבין הפיצוי המגיע להם לפי החוק (במסלול הנכסי) לבין הפיצוי הראוי שיש לטענתם להעניק להם, חוות-דעת של רואה-החשבון קיהן. מחוות-הדעת עולה כי לפי החוק, מגיע לעותרים (במסלול הנכסי) פיצוי בסך 586,800 ש"ח בגין הקרקע; 0 (!) ש"ח בגין המבנה, משום שאין להם ראיות על הסכומים שהושקעו במבנה; מגיעים להם 1,433,643 ש"ח בגין הרכוש הקבוע ו-540,606 ש"ח בגין המלאי (סה"כ:
2,561,049 ש"ח). על-פי הטענה, השווי ה"אמיתי" של הקרקע הוא 1,418,146 ש"ח, של המבנה 4,613,620 ש"ח, של הרכוש הקבוע 2,552,819 ש"ח ושל המלאי 1,351,514 ש"ח (סה"כ: 9,936,099 ש"ח). יצוין כי חוות-הדעת היא לאקונית, ודרך החישוב אינה מפורטת בה. כן הביאו העותרים בעתירה זו חוות-דעת של המהנדס מיכאל שמידט. בחוות-דעת זו תוארו בפירוט תשתיותיו של המפעל. כן הוערכה עלות הקמתו מחדש – בסך 4,688,481 ש"ח (סכום הדומה לשווי המבנה לפי חוות-דעתו של רואה-חשבון קיהן).
2,561,049 ש"ח). על-פי הטענה, השווי ה"אמיתי" של הקרקע הוא 1,418,146 ש"ח, של המבנה 4,613,620 ש"ח, של הרכוש הקבוע 2,552,819 ש"ח ושל המלאי 1,351,514 ש"ח (סה"כ: 9,936,099 ש"ח). יצוין כי חוות-הדעת היא לאקונית, ודרך החישוב אינה מפורטת בה. כן הביאו העותרים בעתירה זו חוות-דעת של המהנדס מיכאל שמידט. בחוות-דעת זו תוארו בפירוט תשתיותיו של המפעל. כן הוערכה עלות הקמתו מחדש – בסך 4,688,481 ש"ח (סכום הדומה לשווי המבנה לפי חוות-דעתו של רואה-חשבון קיהן).
294. גם העותרים בעתירה זו טוענים כי החוק קובע פיצוי-חסר, שאין בו כדי להעמידם במקום שבו היו אלמלא הפיצוי. אך שלא כמו העותרים בעתירות הקודמות – שהדגישו את דרישתם לקבלת פיצוי בגובה מלוא שוויים של נכסיהם באזור המפונה – מדגישים העותרים בעתירה זו את הצורך בפיצוי שיאפשר להם להקים, בתחומי הקו הירוק, מפעל חלופי שיהא דומה במאפייניו לזה הנמצא באזור התעשייה ארז. לטענת העותרים, סכום הפיצוי המוענק לפי החוק במסלול הנכסי נמוך משוויים הריאלי של הנכסים, והוא אינו מאפשר את העתקת הנכסים מהשטח המפונה לאזור חלופי בתוך הקו הירוק. העותרים מדגישים את מצוקתם, הנובעת מכך שהפיצוי אף אינו מאפשר להם להחזיר את ההלוואות שניתנו להם להקמת המפעל המפונה.
295. באשר לפיצוי בגין רכיב הקרקע טוענים גם העותרים בעתירה זו כי הפיצוי בסך 180,000 ש"ח לדונם שקובע החוק אינו משקף את שווייה האמיתי והמלא של הקרקע. להוכחת טענה זו הובאו נתונים על אודות מכרזים שערך מינהל מקרקעי ישראל על קרקעות באזור התעשייה ארז, שמהם עולה כי במהלך שנת 2002 מכר המינהל קרקעות באזור בסכום ממוצע של 435,014 ש"ח לדונם. העותרים מבקשים כי בית-המשפט יורה למשיבים "לשנות" את תעריף הפיצוי בגין רכיב הקרקע ל-435,014 ש"ח לדונם. עוד מציינים העותרים כי בעוד שלדברי השמאי הממשלתי אמור הפיצוי הקבוע בחוק לאפשר למפונים לרכוש קרקע (וכן לשלם דמי פיתוח) באזור הייחוס – שנקבע כאשקלון-קריית גת – הרי שעלות רכישת קרקע ופיתוחה באזור זה הינה גבוהה בהרבה (באשדוד: כ-607,566 ש"ח; באשקלון: כ-246,885 ש"ח). בנוסף נטען כי גובה הפיצוי
היה צריך להביא בחשבון גם את העובדה שאחוזי הבנייה באזור התעשייה ארז גבוהים מאחוזי הבנייה באשקלון פי שניים, וכן את העלייה הצפויה במחירי הקרקעות באזור הייחוס עקב עליית הביקוש לרכישתן בעקבות הפינוי. לבסוף קובלים העותרים על שלא הוצעה להם קרקע חלופית שעליה יוכלו להקים את המפעל מחדש. לאור זאת מבקשים העותרים (לחלופין) כי מינהל מקרקעי ישראל יעמיד לרשותם קרקע חלופית בקירבת נמל אשדוד.
296. באשר לפיצוי עבור המבנה טוענים העותרים בעתירה זו כי לא ניתן לחשב מהי העלות המתואמת של המפעל שברשותם. העותר 1 בנה את המבנה בחלקו הגדול בצורה עצמאית, כאדם פרטי (ולא כבעל עסק), כך שקיים קושי להעריך את עלות הקמתו במדויק. העותר 1 לא שמר – ואף לא הייתה עליו, על-פי הטענה, חובה לעשות כן – את המסמכים המתעדים את עלות הקמת המפעל (שנעשתה כזכור לפני עשרים שנה). התוצאה של מצב דברים זה הינה, לטענת העותרים, כי חרף ערכו הגבוה של המפעל שברשותם אין הם זכאים לקבל פיצוי כלשהו עבורו לפי החוק. מכאן שנגרם להם נזק בגובה שווי המבנה, שהינו לטענתם 4,613,620 ש"ח (לפי הערכתו של רואה-חשבון קיהן) או 4,688,481 ש"ח (לפי חוות-דעתו של שמידט). העותרים מדגישים עוד כי העותר 1, שהינו מהנדס במקצועו, השקיע רבות מזמנו ומכישוריו לבניית המפעל, וכי המפעל הוקם באיכות גבוהה במיוחד, והוא עומד בתקנים מחמירים. רק שומה פרטנית תאפשר הערכה אמיתית של שווי המבנה.
297. באשר לפיצוי בגין הרכוש הקבוע טוענים העותרים כי עלות פירוקו והרכבתו מחדש של הרכוש המצוי ברשותם היא גבוהה ביותר, והפיצוי המוענק בגין רכיב זה בחוק (40% או 80% מהעלות המתואמת) אינו מספיק לכיסויה. כן מציינים העותרים כי הנחת היסוד של שיטת הפיצוי בחוק היא כי הרכוש הקבוע מתבלה, וכי הדבר מפחית את ערכו, אלא שלטענתם, הנחה זו אינה נכונה בעניינם, משום שרכושם עשוי מחומרים איכותיים ועמידים במיוחד, שהבלאי שלהם שולי. עוד נטען כי העותר 1 הכניס בשני תנורי היציקה שבבעלות המפעל שיפורים משמעותיים שהעלו את שוויים באופן ניכר שאין לו ביטוי בדוחות הכספיים (הצעת מחיר למערכת יציקה אחת, בסך
1,544,400 ש"ח, צורפה להשלמת הטיעון). בנסיבות אלה פיצוי שגובהו עלותם המתואמת של התנורים הוא נמוך לאין שיעור מערכם האמיתי, מה גם שעלות פירוקם והרכבתם מחדש של התנורים עצומה. לטענת העותרים, בעוד ששווי רכושם הקבוע לפי חוק יישום ההתנתקות הוא 1,433,643 ש"ח, שוויו האמיתי עומד על 2,552,819 ש"ח (חוות-הדעת של רואה-חשבון קיהן). הם מבקשים כי יינתן עבור הרכוש הקבוע פיצוי
1,544,400 ש"ח, צורפה להשלמת הטיעון). בנסיבות אלה פיצוי שגובהו עלותם המתואמת של התנורים הוא נמוך לאין שיעור מערכם האמיתי, מה גם שעלות פירוקם והרכבתם מחדש של התנורים עצומה. לטענת העותרים, בעוד ששווי רכושם הקבוע לפי חוק יישום ההתנתקות הוא 1,433,643 ש"ח, שוויו האמיתי עומד על 2,552,819 ש"ח (חוות-הדעת של רואה-חשבון קיהן). הם מבקשים כי יינתן עבור הרכוש הקבוע פיצוי
בהתאם לחוות-דעת פרטנית, ולחלופין כי יוחלו עליהם הוראות הפיצוי בגין הרכוש הקבוע שנקבעו בחוק באשר לבעלי חממות (על כך – להלן).
298. באשר לפיצוי בגין המלאי (שהינו כזכור 40% מערך המלאי הממוצע לפי שני הדוחות הכספיים האחרונים של העסק) טוענים העותרים כי גם פיצוי זה הוא חלקי בלבד ואינו משקף את השווי האמיתי של המלאי. העותרים מציינים כי המלאי המצוי ברשותם הוא מתכות, שערכן גבוה ביותר, ואין זה הוגן להשית עליהם 60% מעלותן. הם מדגישים כי אין באפשרותם להעביר את המלאי ולאחסנו במקום אחר, מאחר שהחוק אינו מאפשר להם להקים עסק חלופי שבו יוכלו לאחסנו ואף אינו מספק להם הוצאות אחסנה זמניות. צוין שבעוד ששווי המלאי לפי חוק יישום ההתנתקות הוא 540,606 ש"ח, ערכו האמיתי הוא 1,351,515 ש"ח (חוות-הדעת של רואה-חשבון קיהן).
299. לסיכום המסלול הנכסי טוענים העותרים בעתירה זו כי סך הנזקים לעותר 1 (בגין הפיצוי על רכיבי הקרקע והמבנה) הוא 6,319,742 ש"ח, וסך הנזקים לעותרת 2 (בגין רכיבי הרכוש הקבוע והמלאי) הוא 1,930,084 ש"ח. לטענת העותרים, מסלול הפיצוי הפיננסי אינו מתאים בעניינם לאור העובדה שבניית המפעל על-ידי העותר 1 ארכה עשר שנים – ובמשך שבע שנים נוספות רכשה העותרת 2 ציוד עבור המפעל והשקיעה בפיתוחו – כך שרק לאחר שבע שנים של פעילות החלה החברה לקצור רווחים.
300. הטענות שהועלו בנוגע למסלול הנכסי בעתירה בבג"ץ 2252/05 מתמקדות בפיצוי על רכיבי הרכוש הקבוע ועל המלאי. באשר לפיצוי בגין הרכוש הקבוע הועלו טענות מספר: ראשית נטען כי פיצוי זה צריך לשקף את שוויו האמיתי של הרכוש ולא את עקרונות הפחת הנוהגים לצורכי מס. לטענת העותרים, אין הצדקה להגביל ל-40% את גובה הפיצוי הניתן עבור רכוש שהופחת בספרים במלואו מן הטעם שלרכוש זה יש ערך גם לאחר תום תקופת הפחתתו בספרים. שיטת פיצוי זו אף מנוגדת לטענתם לכלל הפיצוי הנהוג בדיני הפקעה – שלפיו נקבע שווי הפיצוי בהתאם למחיר הנכס בעיסקה מרצון – שכן בעיסקה מרצון נמכר הנכס לפי ערכו בשוק, בלי להתחשב בשיעור הפחת שהופחת ממנו. העותרים מדגישים כי האפשרות שניתנה לבעלי העסקים לקחת את הרכוש אתם איננה מעשית ב"מקרים רבים" מאחר ש"רוב" הרכוש איננו ניתן לפירוק ולהעברה. מכל מקום, שוויו של הרכוש שכן ניתן לפרק ולהעביר הוא מועט. העותרים טוענים כי יש להעניק לבעלי העסקים פיצוי שישקף את ערכו האמיתי המלא של הרכוש הקבוע באופן שיאפשר להם לרכוש רכוש חדש שיהא דומה לזה שהיה להם.
301. העותרים תוקפים גם את הוראת סעיף 5(ב) לתוספת השלישית, שלפיה מקום שהעלות המתואמת של הרכוש עולה על מיליון ש"ח, מקבל בעל העסק פיצוי מופחת. גם בהקשר זה מדגישים העותרים כי אין רבותא בכך שהם רשאים לקחת עמם את רכושם, מאחר שאף המדינה עצמה מודה שבמקרים רבים "חלק מן הציוד לא יהיה שמיש במפעל חדש או שעלות ההעברה שלו תהיה גדולה משוויו" (סעיף 290 לתגובת המדינה).
302. באשר לפיצוי בגין המלאי הועלו טענות מספר: ראשית, כי הפיצוי שהחוק מעניק לגבי רכיב זה הוא חלקי ביותר (40% משווי המלאי). בהקשר זה הדגישו העותרים כי אין רבותא בכך שניתנת לבעלי העסקים אפשרות לקחת עמם את המלאי, מאחר שלא יהיה באפשרותם למכור בשוק מוצרים הנמצאים באמצע שלב הייצור וכן גידולי חקלאות שטרם הבשילו. שנית, כי הפיצוי על המלאי ניתן, לפי החוק, בהתאם לרישומי המלאי של בעל העסק בשנים 2003-2002 – ולא לפי המלאי העדכני – כך ש"ייתכן" שבמועד הפינוי יש לבעל העסק מלאי שהוא לא יפוצה בגינו. שלישית, כי הפיצוי ניתן לפי עלות המלאי כפי שהיא רשומה בספרים ולא לפי ערכו האמיתי. רביעית, הפיצוי אינו מביא בחשבון את אובדן הרווח שהיה צפוי לבעל העסק אילו היו מאפשרים לו להשלים את ייצור המלאי. בנוסף נטען כי אין בחוק פיצוי על הנזק בגין אובדן סחורה מוגמרת, שעקב חיסול העסק סביר שלא יהיה ניתן לשווקה ולמוכרה בשוק.
303. טענה נוספת שמעלים העותרים בנוגע למסלול הנכסי היא כי הוא אינו מעניק לבעלי העסקים פיצוי על הנזק שנגרם להם בגין אובדן מוניטין. בהקשר זה נטען כי המוניטין של המגזר החקלאי בגוש קטיף מקורו בכך שתוצרתו היא מגוש קטיף, ולכן לא תהיה לו כל משמעות במקום אחר. עוד נטען כי חקלאים רבים מבין המפונים הם אנשים מבוגרים, שלא יהיה בכוחם לבנות עסק חדש במקום שבו יתגוררו לאחר הפינוי כך שהמוניטין שבידיהם ירד למעשה לטמיון. העותרים מדגישים כי לו היו בעלי העסקים מוכרים את עסקיהם כ"עסקים חיים", הם היו מקבלים תמורה גבוהה ביותר על המוניטין של עסקיהם.
תגובת המדינה
304. לעניין המקרקעין מדגישה המדינה כי לזכאי יש בחירה בין העלות המתואמת של הקרקע לבין סכומים הנקובים בחוק ליישום ההתנתקות המשקפים שווי קרקע חלופית לפי סוג העסק באזור ייחוס מתאים. הסכומים שבהם נוקב חוק יישום
ההתנתקות נקבעו על-פי בדיקות שערך השמאי הממשלתי, והם מנויים בסעיפים 3(א)(1)-3(א)(5) לתוספת השלישית: פיצוי בשל קרקע באזור תעשייה יעמוד על 180,000 ש"ח לדונם; לגבי קרקע המשמשת למסחר הסכום הוא 500 ש"ח למ"ר בנוי; עבור נחלה ביישוב חקלאי, 135,000 ש"ח לנחלה; בשל קרקע חקלאית שאינה נחלה, 4000 ש"ח לדונם; בשל קרקע אחרת – סכום שיקבע השמאי הממשלתי. המדינה מדגישה כי שווי המקרקעין באזור המפונה היה מינימלי או שואף לאפס הן משום שמדובר בתפיסה זמנית העלולה להסתיים, הן משום הטבות שונות ברכישה המשפיעות גם על עלות המכירות מ"יד שנייה", הן משום האירועים הביטחוניים, הן משום נתונים האופייניים לאזור התעשייה ארז שנעמוד עליהם בהמשך הדברים. האפשרות לקבל את עלות הקרקע המתואמת מיטיבה עם מי שרכש זכויות במקרקעין בעת שמחירן היה גבוה.
305. הפיצוי למבנה במסלול הנכסי הוא על-פי העלות המתואמת של המבנה (בלי להביא בחשבון פחת) (סעיף 4 לתוספת השלישית). פיצוי זה יש בו כדי לשקף, לטענת המדינה, את ערך הנכסים.
306. הפיצוי בשל הרכוש הקבוע והמלאי – לגבי הרכוש הקבוע והמלאי מדגישה המדינה בתשובתה כי אף שבעל העסק זכאי ליטול את הרכוש הקבוע ואת המלאי הוא מקבל עבורם פיצוי מסוים.
המסלול הנכסי – דיון
307. אין בידנו לקבל את טענות העותרים הקובלים על האפשרות הניתנת לזכאי להיות מפוצה על קרקע לפי העלות המתואמת. זוהי אופציה הניתנת לזכאי לפיצוי. לעתים נרכשו קרקעות במחיר גבוה, ובייחוד באזור התעשייה ארז, אך מחיר המקרקעין ירד, והפיצוי לפי עלות מתואמת מאפשר לזכאי להחזיר לעצמו את השקעותיו בגין המקרקעין. זוהי אופציה, אך הזכאי יכול לקבל פיצוי על הקרקע על-פי שטח דומה באזור ייחוס. האופציה לקבל את שווי הקרקע באזור ייחוס מקנה לזכאי סכום העולה על שווי המקרקעין באזור המפונה.
308. אשר למבנה – עלות מתואמת היא בגדר קירוב סביר להערכת שווי. לעתים עשוי הדבר להביא להערכת שווי ביתר, אם ערך הנכס ירד. לעומת זאת אם ערך הנכס עלה מאז רכישתו, יהיה בפריט זה פיצוי בהערכת-חסר. התעלמות מהפחת יש בה כדי לקזז במקרים רבים את אפשרות הפיצוי בחסר. השמאי הממשלתי הסביר ב-6.2.2005
בוועדת הכספים כי כשמבצעים שומה למבנים, הדרך המקובלת היא לבדוק את עלות המבנה כחדש בניכוי פחת. לא זה המקום להכריע בטענה הפרטנית בדבר היעדר פיצוי מתאים בגין אחוזי בנייה בלתי מנוצלים. אם יעלה העניין בפני הוועדה המיוחדת, היא תשמע את טענות הצדדים בנושא זה. כך גם לגבי טענות פרטניות אחרות.
309. אשר למלאי ולציוד – גם כאן ייתכן מגוון של מצבים התלוי בעסקים השונים ובנתוניהם: בעל העסק עשוי למכור את המלאי, ואז יהיה פיצוי ביתר. לעתים, כשעסק עובר, הציוד ניתן להעתקה בעלות נמוכה. במקרה כזה יהיה פיצוי ביתר, משום שהציוד יישאר בידי בעל העסק וישמש אותו. עשוי להיות גם מקרה שבו עלות ההעתקה אינה מכוסה על-ידי החוק, או שאין כדאיות כלכלית בהעתקה, ובמקרה כזה יהיה במקרים מסוימים פיצוי בחסר. בכל העניינים הללו על המפונה היה הנטל, ועדיין מוטל עליו הנטל, לפעול בתום-לב להקטנת הנזק. לא לצבור מלאי או מלאי בייצור לרגע הפינוי כאילו אין פינוי באופק. אין אנו שוללים את האפשרות שבעסק זה או אחר הפיצוי בגין מלאי וציוד לא יהיה מלא בשל נתונים פרטניים של העסק. הפתרון במקרים מיוחדים הוא בפנייה לוועדה המיוחדת.
310. אשר לטענות בעניין מוניטין – יש למוניטין ביטוי במסלול הפיננסי שעניינו מכירת עסק חי. לא צריך להיות לו ביטוי במסלול הנכסי (ראו והשוו ע"א 5321/98 אינווסט אימפקס בע"מ נ' פקיד שומה תל-אביב 1 [161]).
311. לסיכום המסלול הנכסי: מסקנתנו היא שאין יסוד להתערבותנו בפיצוי בגין המקרקעין. בשאר מרכיבי המסלול הנכסי (מבנה, ציוד קבוע, מלאי) יכול שתהיה לעתים הערכת-חסר מסוימת, ויכול שתהיה הערכת-יתר. אין כל סיבה להניח שתמיד תהיה הערכת-חסר. בסופו של יום, בשל גורמים אחרים שיש בהם כדי להטות את הכף אין יסוד להתערבותנו גם במסלול הנכסי.
חממות
312. במהלך הליכי החקיקה נוסף מסלול פיצוי ייחודי לחממות. בדיונים שהיו בוועדת הכספים נטען כי לחממות מאפיינים ייחודיים, וכי עלות העתקת חממה גבוהה במקרים רבים משווייה. הציוד והמתקנים, כך נטען, מותאמים לחממה באופן פרטני, ולא ניתן לחזור ולהשתמש בהם במקום אחר. בעקבות טענות אלה נחקק סעיף 6 לתוספת השלישית, ובו נקבעו סכומי פיצוי על-פי כמה דגמים של חממות המצויים בשטח. לבעל החממה יש אופציה לבחור בין הפיצוי המיוחד המיועד לחממות לבין
פיצוי רגיל על עסק. לגבי חממות מובא בחשבון גם רכוש שנרכש לפני 1.1.1996, ובלבד שביום הקובע הייתה החממה פעילה. נדגיש כי המסלול שנקבע לחממות הוא מסלול המיטיב עם בעלי החממות. זהו מסלול נוסף על שני המסלולים שנקבעו לפיצוי בגין עסקים. טענתם של חלק מבעלי העסקים היא כי הם מופלים לרעה לעומת בעלי החממות. אין בידנו די נתונים לצורך השוואה זו, אך אם תמצא הוועדה המיוחדת שאין הבדל בין עסקים מסוימים לבין חממות מבחינת המאפיינים של העסקים, תוכל לפעול כלפיהם כפי שקבע החוק לגבי החממות.
מס מופחת
313. אין לנו צורך לעמוד על כל טענות הצדדים בעניין המיסוי. המס הקבוע בחוק על הפיצוי הוא 5% בלבד (סעיף 72 לחוק). בכך הפחית החוק את שיעור המס מ-10%, כפי שהוצע בהצעת החוק, ל-5%. אין צורך להיכנס לכל טענות המדינה בנושא המיסוי. נחה דעתנו כי הפיצוי היה בגדר עיסקה חייבת במס ערך מוסף אלמלא ההוראה המיוחדת שבסעיף 72(ו) לחוק יישום ההתנתקות (והשוו בעניין תשלום מע"מ בדיני הפקעה: קמר בספרו הנ"ל [242], בעמ' 504-503). יצוין כי המדינה טוענת כי אלמלא ההוראות המיוחדות הקבועות בחוק היה תשלום הפיצוי מהווה עיסקה עתירת מס, המחייבת במס רווחי הון, בתשלום על-פי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) ובמס מכירה על-פי החוק האמור. אין לנו צורך להיכנס לבחינת כל טענות המדינה בייחוד כשהשאלה אם היה למשל "רווח הון ריאלי" מותנית בנתוני העסק הספציפי. כדי לקבוע שלפנינו מס מופחת די בכך שאלמלא ההוראות המיוחדות שבחוק יישום ההתנתקות היה הפיצוי חייב במס ערך מוסף. המס שקובע החוק הוא מס מופחת. המס של 5% מנוכה מהפיצוי במקור, אך לפי פרשנותה של המדינה (ראו סעיף 286 לתשובה העיקרית), עסקים שצברו הפסדים יהיו רשאים לנכותם משיעורי המס שיחויבו בהם בעתיד. בנושא המס אין אפוא יסוד לתרעומתם של העותרים. נהפוך הוא: המפונים נהנים ממס מופחת.
עלויות נלוות להעתקת העסק מול מענקים
314. העותרים קובלים כי אין הם מפוצים על הוצאות נלוות הקשורות בהעברת עסקיהם: פירוק, הובלה, אחסון בשלב ביניים עד להקמת העסק, עורכי-דין, שמאים, הפסדים בתקופת הביניים ועוד. בגין כל אלה ראוי הוא לטענתם לפצותם.
315. המדינה טוענת, לעומתם, כי אמנם, חוק יישום ההתנתקות אינו מכיר בהוצאות העברה על-פי קבלות או חוות-דעת, אך יש הוראות בחוק המפצות מעל ומעבר להוצאות הכרוכות בהעתקת העסק. חוק יישום ההתנתקות מעודד, לטענת המדינה, העברת עסקים מהשטח המפונה לישראל. עסקים שיעברו לתחום המדינה יקבלו עד 10% מגובה הפיצויים כמענק לפי סעיף 70(א) לחוק, הקובע:
"מענק השקעה לעסק ממשיך
|
70. (א) עסק שקיבל פיצוי לפי סימן זה והעתיק את הפעילות שהתנהלה בשטח המפונה למקום שאינו בשטח האמור בסעיף 3, ואינו במדינת חוץ, זכאי למענק בסכום השווה ל-10 אחוזים מן הסכומים שהשקיע בהעתקת הפעילות ובעסק החדש עד תום 12 חודשים מיום הפינוי, ובלבד שסכום המענק לפי סעיף קטן זה לא יעלה על 10 אחוזים מן הפיצוי שקיבל; ואולם, אם השקיע העסק כאמור יותר מ-60 אחוזים מהפיצוי שקיבל, יהיה זכאי למענק בסכום השווה ל-10 אחוזים מן הפיצוי שקיבל".
|
אם מפעל תעשייתי מועבר לאזור פיתוח א' בנגב או בגליל הוא זכאי למענק מיוחד של 32% על ההשקעה שביצע מעבר לפיצוי (סעיף 70(ב) לחוק). גם עסק חקלאי יהיה זכאי למענק נוסף על-פי כללים שייקבעו אם יעתיק את פעילותו לישראל (סעיף 70(ג) לחוק). בנוסף – בעל העסק ועובדיו זכאים למענקים שונים כעובדים, הכול כפי שעוד יפורט. לטענת המדינה, המענקים המפורטים מפצים את בעלי העסק מעל ומעבר לנדרש להעתקת עסקים. גם כאן ייאמר כי הדבר עשוי להיות נכון, אך הכול תלוי בנתונים הספציפיים של כל עסק, בעלויות ההעברה, בזמן החולף עד שקיימת אפשרות להקים את העסק מחדש, בשאלה אם העסק הועבר לאזור כאמור בסעיף 70(ב) ועוד.
הסעדים המתבקשים
316. העותרים השונים ביקשו מגוון של סעדים, ובהם ביטול סעיפי חוק, תיקונם של חלק מסעיפי החוק והענקת האפשרות לעריכת שומה פרטנית. באחת העתירות התבקש שנחייב את המדינה לתת לעותרים קרקע חלופית בארץ. אין בסיס בדין לדרישה זו. החוק קובע פיצוי לעסקים בכסף, ולא בעין. חלקם ביקשו סעדים פרטניים הנוגעים לעסקם הם. גם לכך ודאי שאין מקום במסגרת העתירות.
(5) הפיצוי בגין עסקים – דיון ומסקנות
317. נרים עתה מבטנו מפרטי ההוראות בעניין הפיצוי ונתבונן בנושא הפיצוי על עסקים במבט-על. נקודת המוצא היא שיש לבדוק את "השורה התחתונה" ולא כל פרט בנפרד. הטענה המרכזית בעניין הפיצוי בגין עסקים היא שהפיצוי לעסקים במסגרת החוק אינו מעניק למפונים את השווי ה"נכון" של נכסיהם. הנחת המוצא של העותרים השונים היא כי בדין הכללי או לפי דיני ההפקעה היו לפחות חלק מבעלי העסקים זוכים לפיצוי גבוה יותר. אם יאופשר למפונים להגיש שומה פרטנית, הם יוכלו לתת ביטוי לשווי האמיתי של נכסיהם. כבר עמדנו על כך שנתונים רבים ב"נוסחאות" הם נתונים פרטניים, אם כי לא כל הנתונים.
318. כפי שבואר, אנו מוכנים לקבל כי בהשוואת פרט זה או אחר של חוק יישום ההתנתקות לדיני ההפקעה או לדין הכללי נמצא שאכן עשוי להיות, בפרט זה או אחר, פיצוי-חסר. חוק יישום ההתנתקות והדין הכללי קובעים בהקשרים שונים הסדרים שונים. כך למשל ראינו כי יש בחוק מענק גלובלי של עד 10% מסכום הפיצוי למפעל העובר לתחומי ישראל בתנאים המפורטים בסעיף 70(א). המדינה מציינת בתגובתה כי הפיצוי לפי סעיף 70(א) "אמור" לפצות על הוצאות העברה והסתגלות. ציינו כי ייתכן שכך הוא, וייתכן שהסכום שיינתן לא יספיק. המענק הכולל לפי סעיף 70(א) עשוי להיות נמוך מהוצאות פרטניות הקשורות בהעתקת העסק או גבוה מהן.
319. בדומה, אין בחוק יישום ההתנתקות אפשרות להגיש שומה פרטנית לגבי עסקים, בעוד שבמסגרת תביעה לבית-המשפט זכאי התובע להגיש חוות-דעת מטעמו בעניין שווי העסק. במסגרת חוות-דעת המוגשת לבית-המשפט נותן חוות-הדעת אינו כפוף למכפילים ענפיים, הוא יכול לנסות להראות בדרכים אחרות כי תזרים המזומנים המהוון הצפוי לעסק פלוני גבוה מהסכום שאליו מגיעים באמצעות הנוסחה בחוק ליישום ההתנתקות. בלשון אחרת: יכול הוא לנסות להוכיח ששוויו של העסק גבוה יותר. גם במסגרת המסלול הנכסי יכול שמאי לטעון בתביעה לפי הדין הכללי כי שווי המבנה עולה על הסכום המתואם שהושקע בו. דרך זו של הגשת חוות-דעת פרטנית חסומה כאמור בפני הזכאי התובע מכוח חוק יישום ההתנתקות. כך, ייתכן כמובן גם ההפך: ששוויו הנוכחי של המבנה קטן מהעלות המתואמת, ובכל זאת יינתן פיצוי לפי העלות המתואמת. הטענה בדבר היעדר אפשרות להגיש שומה פרטנית עומדת במרכז הדיון בפיצוי בגין עסקים. במבט ראשון יש בטענה כדי לשבות את הלב, ואולם אף שבטענה זו או אחרת של העותרים יש לכאורה ממש, בסופו של יום ובמבט כולל אין עילה להתערבותנו בחקיקה: ראשית, העותרים והמומחים מטעמם לא הראו כי הפיצוי
עשוי, תמיד או ברוב העניינים, להיות פיצוי-חסר; שנית, והוא העיקר, עניינים אחרים מכריעים את הכף נגד קבלת טענות העותרים.
320. המחוקק הגיע לכלל מסקנה כי פיצוי המפונים במסגרת תכנית ההתנתקות מצדיק ומצריך מתכונת מיוחדת שתתאים לנסיבות העניין. כפי שהמדינה מציינת בתשובתה, מטעמים ציבוריים ברורים ומובנים אחת מתכליות החוק הינה ליתן בידי המפונים משאבים שיאפשרו להם להקים עסק ובית דומים בתחומי מדינת ישראל. על-כן נקבעו בחוק הסדרי פיצוי מיוחדים. הסדרים אלה נותנים בידי המפונים סכומים העולים, לטענת המדינה, על שווי הפגיעה הקניינית שנפגעו עקב יישום תכנית ההתנתקות, והכול במסלול פיצוי מהיר.
321. אף שלא נוכל לקבוע במסגרת הליך זה את שוויין הכספי המדויק של הזכויות בקרקע, נוכל לקבוע כי הן נמוכות בצורה משמעותית מן הערכים שנקבעו לאזורי הייחוס. הדברים אמורים לגבי העסקים באזור כולו, ובייחוד אמורים הם לגבי אזור התעשייה ארז. שוויין הנמוך של הזכויות בקרקע נגזר לגבי כל השטח המפונה מהמעמד הזמני של התפיסה הלוחמתית וגם מהאירועים הביטחוניים הקשים, שלמרבה הצער פקדו את האזור כולו, ואת אזור התעשייה ארז בפרט. גם מענקים שונים שקיבלו בעלי העסקים משפיעים על המחיר המתקבל במכירת העסקים. המסלול הפיננסי "מדמה" עסקים הנמכרים לקונה מרצון, בעת שספק אם היה בנמצא קונה כזה, ואם היה בנמצא, היה מן הסתם קונה בזול. המסלול הנכסי מאפשר תשלום בסכום קצוב, תשלום שחושב לפי שטח באזור ייחוס בתוך המדינה. ודוק, החוק איננו מציין מה הם אזורי הייחוס. הוא נוקב בסכומים קבועים לגבי סוגי עסקים שונים, הכול כפי שפורט. השמאי הבהיר בדיון בוועדת משנה של ועדת הכספים כי הונחה על-ידי ועדת המנכ"לים להתייחס לקו הדרומי לאשקלון-צומת פלוגות (פרוטוקול ועדת המשנה מיום 23.1.2003 דף 20).
322. לצורך הדיון בעתירות שלפנינו נניח כי פיצוי שיוערך כהלכה במסגרת המסלול הפיננסי לפי שומה פרטנית יביא, לפחות בחלק מן המקרים, להערכת שווי גבוהה יותר מפיצוי שנעשה בו שימוש במכפיל ענפי וב"תקרות". עוד נניח, במסלול הנכסי, כי הסתמכות על מחיר רכישה מתואם של מבנה תביא לעתים להערכה נמוכה משהייתה מתקבלת אילו בא שמאי ניטרלי ואמד את שווי הנכס. נניח עוד כי יש ממש בחלק מטענות העותרים, וכי היה מקום לפצותם בנפרד בגין הוצאות נלוות כמו הוצאות פירוק, אחסון, שמאים, עורכי-דין, הפסד רווחים בתקופת ביניים וכל כיוצא באלה. נניח שבמסגרת הדין הכללי היו הוצאות אלה מוכרות, בעוד חוק יישום ההתנתקות אינו מכיר
בהן (אלא במסגרת המענקים שבסעיף 70). גם בהנחות אלה אין מקום להתערבות בהוראות החוק בעניין מרכיבי הפיצויים לעסקים.
323. שלוש מהעתירות המונחות לפנינו הן עתירות של בעלי עסקים ושל עסקים באזור התעשייה ארז (בג"ץ 3208/05; בג"ץ 3127/05 ו-בג"ץ 2703/05). לפי הנתונים שהובאו בפנינו, לא תכנית ההתנתקות היא שהנחיתה מכה אנושה על אזור התעשייה ארז, אלא אירועים ביטחוניים, אירועים שקדמו להחלטת הממשלה מיום 6.6.2004. היתרון הגדול באזור התעשייה ארז היה כוח העבודה הזול של התושבים הפלסטינים. בשל כוח אדם זול זה היו מחירי הקרקעות בארז, בשלבים מסוימים, גבוהים מאוד. כפי שתיארו העותרים בעתירותיהם, מינהל מקרקעי ישראל יצא במכרז לגבי קרקעות שנותרו פנויות, וקרקעות אכן נמכרו במחירים גבוהים, אולם בעקבות אירועים ביטחוניים בינואר-אפריל 2004 נסגר אזור התעשייה בפני הפועלים הפלסטינים, ובאופן סופי נסגר באפריל 2004.
324. הועלתה על-ידי עותרים טענה כי האירועים הביטחוניים קשורים קשר סיבתי לתכנית ההתנתקות. אכן, החלטת הממשלה התקבלה רק ב-6.6.2004, אולם העותרים מצביעים על צעדים פומביים שננקטו עוד לפני מועד זה: הכרזה של ראש-הממשלה בשלהי שנת 2003 על כוונותיו בעניין ההתנתקות; מגעים שונים עם ארצות-הברית לפני היום הקובע ועוד. כוונתו של ראש-הממשלה אכן הייתה ידועה אף שהשאלה מה תחליט הממשלה הייתה בגדר נעלם. על-כן, כך טענתם של בעלי העסקים, יש לבחון מה היה שוויים של העסקים בסוף 2003, ולא במועד הקובע (6.6.2004). לגבי המסלול הפיננסי ממילא בודקים רווח תפעולי ממוצע עד סוף 2003; לגבי המסלול הנכסי אין לדעתנו לשנות את המועד הקובע. אין לגזור גזרה שווה משמועות בדבר הפקעה (שמהן יש להתעלם, בדיני ההפקעה, לצורך הערכת שווי הקרקע) לשמועות על כוונת ההתנתקות. לא מצאנו בסיס בעובדות לטענת העותרים שלפיה ההצהרות על כוונת ההתנתקות בסוף 2003 גרמו לאירועי האינתיפאדה מתחילת 2004. לפנינו תצהיר של אל"מ יואב מרדכי (מש/24), ולפיו סגירת אזור התעשייה בארז הייתה, עד להחלטת הממשלה, מטעמים ביטחוניים בלבד. אין לנו סיבה לפקפק באמינות התצהיר. אין סיבה לחשוד, כפי שטענו חלק מהעותרים, כי המדינה סגרה את אזור התעשייה (או המשיכה להחזיקו סגור) כדי להקטין את סכום הפיצויים שיהיה עליה לשלם. נהפוך הוא: החוק קבע לבעלי העסקים באזור ארז פיצוי המחושב באופן זהה לדרך החישוב לגבי עסקים אחרים באזור המפונה. מונחת לפנינו גם חוות-דעת של השמאי הממשלתי אודיש (מש/29), ולפיה בעקבות סגירת המעבר לכניסת פועלים פלסטינים לאחר הפיגועים בינואר ובאפריל 2004 חלה ירידה משמעותית בפעילות העסקית באזור ואף קריסה
מוחלטת של מפעלים אחדים. השמאי אודיש ביקר באזור ב-23.6.2004 עם ועדת מנכ"לים, ונראה כי העזובה במקום גדולה. נציג בעלי המפעלים סיפר כי עסקיהם במצב קריסה. התבקש סיוע דחוף של המדינה ועזרתה בהעברה מאזור זה. שווי הנכסים ב"היום הקובע" על-פי חוות-דעת זו היה "נמוך מאוד אם בכלל". על-כן, לדברי השמאי הממשלתי, החישוב המבוסס על הוראת חוק יישום ההתנתקות גבוה משוויים של הנכסים בשוק החופשי. מדיונים בפני ועדת הכספים וועדת המשנה עולה גם כן תמונה עגומה של המצב באזור התעשייה ארז. כך למשל ב-4.1.2003 סיפר סא"ל גורביץ, ראש ענף כלכלה באזור, לחברי ועדת הכלכלה כי מתוך 100 עסקים ישראליים באזור התעשייה 65 מפעלים סגורים.
325. אכן, מומחים מטעם העותרים (השמאי האושנר, פרופ' ברנע) וגם העותרים השונים מציעים להתייחס לאירועי האינתיפאדה כבעיה "זמנית" שיש להתעלם ממנה לצורך קביעת שווי העסקים. טענה זו, כפי שבואר, אין בידנו לקבל. בנסיבות אלה נראה כי המדינה צודקת בטענתה שאין טעם כלל בעריכת שומה פרטנית. בנסיבות העניין מה לי סוגיה כמו מכפיל ענפי, פיצוי-חסר בעניין הוצאות נלוות, עלות מתואמת של המבנה מול שווי בפועל וכל כיוצא באלה סוגיות שעליהן עמדנו לעיל.
326. המחוקק כלל, ובכוונת מכוון כלל, את אזור התעשייה ארז כאזור הזכאי לפיצוי כעסק חי, גם אם העסק לא היה פעיל במחצית השנה האחרונה שלפני היום הקובע (ראו: סעיף 62 לחוק כפי שתוקן בתיקון טעויות דפוס בחוק, ביום 1.3.2005 בס"ח תשס"ה 220 וכן פרוטוקול ועדת הכספים מיום 5.1.2005 עמ' 5-4). המחוקק הקנה לעוסקים באזור התעשייה ארז אותה זכות לפיצוי שהקנה לעסקים אחרים באזור המפונה. אלמלא העניק המחוקק זכות זו לפיצוי, לא נראה שבמסגרת הדין הכללי או במסגרת דיני ההפקעה היה ניתן לפצות את בעלי העסקים באזור בסכום גבוה מזה שהחוק קובע. הם נפגעו בראש ובראשונה מהמצב הביטחוני, לפני שהממשלה החליטה על תכנית ההתנתקות ובלא קשר לכך.
327. על-כן אין לומר כי חוק יישום ההתנתקות פוגע בבעלי העסקים באזור התעשייה ארז במובן זה שאין הוא מעניק להם פיצוי ראוי. החוק מעניק להם פיצוי ראוי והוגן, אם לא למעלה מכך, על שווי עסקיהם, עסקים שלמרבה הצער היה ערכם מועט עקב האירועים הביטחוניים. החוק העניק להם אותו פיצוי המוענק לעסקים אחרים באזור המפונה תוך התעלמות ממצבו המיוחד של אזור התעשייה. יש לזכור כי חוק יישום ההתנתקות לא נועד לפצות על נזקי פעולות איבה אלא על הפינוי עצמו. לא ראינו
אפוא צורך להיכנס לפרטי המחלוקות בין המומחים, מחלוקות שנגעו כולן לעתירות בעניין אזור התעשייה ארז.
328. לא נעלמה מאתנו טענתו של העותר בבג"ץ 2703/05 שלפיה הוא לא העסיק פועלים פלסטינים. ייתכן, ולא נקבע מסמרות בעניין זה, שעסקו נפגע בנסיבות אלה מהמצב הביטחוני פחות מהעסקים אחרים באזור התעשייה ארז, אף שקונה מרצון היה מן הסתם מייחס משמעות למיקומו של העסק. המדינה ציינה בדיון בעל-פה כי ייתכן שמאפייניו של העסק שעותר זה מחזיק מצריכים דיון במסגרת הוועדה המיוחדת. העתירות שלפנינו עתירות חוקתיות הן בעיקרן, ואין זה נכון להכריע במסגרתן בנתונים הפרטניים של עסק זה או אחר. נדגיש כי לא כל העובדות או המסמכים הצריכים לעניין נמצאים לפנינו. מטעמים מובנים נימנע מהבעת דעה לגבי מה שראוי לקבוע בוועדה המיוחדת.
329. טענות בעניין הפיצוי העסקי מועלות גם במסגרת בג"ץ 2252/05. בעתירה זו לא תואר אף עסק אחד של מי מהעותרים (או של אחרים) שנפגע בפועל על-ידי מנגנוני החישוב שבחוק ליישום ההתנתקות. חלק מהעותרים הם בעלי נחלות, ולא צוין לגבי אף אחד מהם (לרבות עותרים נוספים שצירופם הותר) כי יש לו סוג אחר של עסק. עתירה זו אינה מעלה טענה קונקרטית בדבר בעל עסק זה או אחר שנפגע מחוק יישום ההתנתקות; אין איש הטוען כי כל ההערכות הנעשות בדרך של קירוב או רובן פועלות דווקא לרעתו.
330. עם זאת, וכפי שציינו, על דרך העיקרון, ואין אנו אומרים כי כך הוא לגבי עותר ספציפי או לגבי בעל עסק כלשהו, אפשר שהשימוש בנוסחאות שבחוק יגרום לבעל עסק מפונה לפיצוי-חסר גם במסגרת ההנחות המיטיבות שבחוק יישום ההתנתקות שעליהן עמדנו. לכן קובע החוק "שסתום ביטחון": הוועדה המיוחדת שהוקמה על-פיו. לפי הצעת ועדת זכאות, ועל-פי בקשת הזכאי, יכולה הוועדה המיוחדת להגדיל את הפיצוי לעסקים "במקרים יוצאי דופן" על-פי כללים שקבע שר המשפטים בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכספים של הכנסת ובתנאים שקבע (סעיף 68 לחוק). נראה כי המחוקק מכיר בכך שלא תמיד ה"מודלים" ייתנו פתרון צודק. וכך רשם פרופ' עדן בחוות-דעתו:
"19.7 בסופו של יום, יש להתייחס לחוק כאל מודל פוזיטיבי לקביעת סכום הפיצוי לעסקים, ולא כתיאוריה מדעית. ההבדל בין מודל פוזיטיבי לבין חוק מדעי, הוא שדי בדוגמא אחת שבה החוק המדעי אינו תקף, כדי
להפריכו. לעומת זאת, מודל פוזיטיבי נבחן לפי יכולתו להתאים לרוב העסקים פיצוי הולם.
19.8 לאותם מקרים יוצאי דופן שבהם יימצא כי מנגנוני הפיצוי הקבועים בחוק מקפחים את בעל העסק, נועדה ועדת החריגים המוקמת מכח סעיף 68 לחוק".
331. הוועדה המיוחדת הפועלת במסגרת חוק יישום ההתנתקות יכולה, במקרים יוצאי דופן שבהם הנוסחאות או המודל גורמים לפיצוי-חסר, לתקן את המעוות. דרך זו נראית לכאורה עדיפה על פנייה לבתי-המשפט הרגילים על-פי הדין הכללי. מי שיבקש לחשב את הפיצויים לפי הדין הכללי בבתי-המשפט הרגילים יצטרך לעשות לעצמו את חשבון הנפש: להביא בחשבון את המס הרגיל להבדיל מהמס המיוחד שבחוק; את השאלה אם אכן יוכל לקבל את שווי הקרקע על-פי הסכומים הקצובים (שנקבעו לפי אזורי ייחוס); מקובל עלינו כאמור כי יש לפצות את בעלי העסקים לפי שווי קרקע באזור דומה, שהרי אין אפשרות לתת להם קרקע באזור המפונה. אולם כפי שראינו, קביעת אזור הייחוס לא הייתה קביעה שמאית מובהקת. ועדת המנכ"לים היא שקבעה לשמאי הממשלתי את הקו הצפוני – קו אשקלון-קריית גת. השאלה היא כאמור אם במסגרת הדין הכללי ניתן להתחשב דווקא באזורי הייחוס שלפיהם חושב הפיצוי בחוק ליישום ההתנתקות. מי שישקול אם לפנות לפי הדין הכללי יצטרך לתת דעתו גם על מסלולי הבחירה להערכת שווי עסק שבחוק ליישום ההתנתקות ואת ההטבות השונות הגלומות בו, הכול כפי שפורט. שמרנו בפסק-דיננו זה על אפשרות הפנייה לבתי-המשפט לפי הדין הכללי; בכך לא אמרנו, ורחוקים אנו מלומר, שמי שינקוט דרך זו יקבל, "בשורה התחתונה", פיצוי גבוה מהפיצוי שניתן לקבל במסגרת חוק יישום ההתנתקות.
הפליה בין מתיישבים לעסקים?
332. העותרים בעתירות בעלי העסקים טענו כי הסדר הפיצוי לעסקים הקבוע בחוק יישום ההתנתקות פוגע בשוויון בינם לבין המתיישבים, שלהם העניק החוק את האפשרות לבחור במסלול פיצוי לפי שומה פרטנית. לגבי המסלול הפיננסי, מסלול של שומה פרטנית הינו מסלול סבוך, שאינו מתאים להכרעה מהירה בידי ועדת זכאות. בין כך ובין כך, כפי שהסבירה המדינה בתגובותיה, בניגוד לבתי מגורים, שלגביהם אין בידי המדינה כל הנתונים הדרושים לשם הערכת שוויים – וייתכן שהיו השקעות יוצאות דופן – הרי לגבי עסקים קיים בידי רשויות המס מסד נתונים זמין ואמין הכולל השקעות בעסק. בנסיבות אלה אין אנו רואים באי-קביעתו של מסלול שומה פרטנית בקשר
לעסקים כדי ליצור פגם חוקתי המקים עילה להתערבותנו. עם זאת נעיר כי יש לצפות ממי שעתיד לבקש, בין במסגרת של החוק ובין במסגרת הדין הכללי, להסתמך על נתון או נתונים המצריכים ביקור בעסקים שיודיע על כוונתו זו בהקדם, כדי שיהיה ניתן לבחון את טענותיו בטרם יפונה השטח.
(6) כללם של דברים
333. אף שבפרט זה או אחר תיתכן הערכת-חסר (כמו גם הערכת-יתר) של שוויים של עסקים, נחה דעתנו כי החוק קבע מנגנון לפיצוי המעניק, ככלל, "פיצויים הוגנים וראויים"; המחוקק קבע גם מנגנון מתקן ל"מקרים יוצאי דופן" שבהם הוועדה המיוחדת רשאית להגדיל את הפיצוי; אפשרות הפנייה לבית-המשפט, כאמור בפסק-דיננו זה, יש בה כדי להקהות את עוקצה של כל טענה אחרת.
ח. חוקתיות הפיצוי לחקלאים
(1) כללי
334. הנחלות החקלאיות המצויות באזור המפונה מהוות אף הן "עסקים". משכך, נקבע הפיצוי הניתן עבורן בהתאם להוראות חוק יישום ההתנתקות הנוגעות לפיצוי עסקים, בכפוף להוראות הייחודיות שנקבעו בחוק בנוגע לעסקים של חקלאות (ראו: הוראת סעיף 62 לחוק לעניין הגדרת "התקופה הקובעת" לצורך חישוב הרווח התפעולי הממוצע של עסק של חקלאות; הוראת סעיף 70(ג) לחוק לעניין מענק השקעה לעסק של חקלאות והוראת סעיף 6 לתוספת השלישית לעניין הפיצוי עבור חממות). העתירה היחידה שבה הועלו טענות כנגד הוראות הפיצוי הייחודיות הנוגעות לעסקים של חקלאות היא בג"ץ 2252/05, שבה נטענו, בין יתר הטענות, אף טענות כנגד הפיצוי שהחוק מעניק עבור חממות. באשר לטענות אלה יפים הדברים שאמרנו לעיל, בפרק העוסק בפיצוי לעסקים, לעניין הפיצוי עבור הרכוש הקבוע ועבור המלאי ולעניין אפשרות הפנייה לוועדה המיוחדת במקרים שבהם החוק אינו מעניק פיצוי מספק (ראו פיסקאות 309-308 לעיל). לאור זאת איננו רואים צורך לפרט את הטענות הללו ואף לא לחזור על הנימוקים לדחייתן.
335. סוגיית ההסדר שקבע חוק יישום ההתנתקות באשר לחקלאים עולה לפנינו – שלא בהקשר לפיצוי הכספי – בעתירה בבג"ץ 4054/05. עתירה זו הוגשה בשלב מאוחר יחסית, לאחר הדיון הראשון שהתקיים בכל שאר העתירות. העותרים בה הם שלושה
מתיישבים, בעלי נחלות חקלאיות בגוש קטיף, העוסקים בגידולם של תבלינים. אין הם תוקפים בעתירתם מפורשות את נוסחאות הפיצוי הקבועות בחוק בנוגע לעסקים (הגם שהם מציינים, בקצרה וללא הנמקה, כי פיצוי זה אינו מספק). טענתם היא שהסדר הפינוי והפיצוי הקבוע בחוק פוגע אנושות במקור פרנסתם, ודרישתם העיקרית היא שיינתנו להם – תחת הנחלות החקלאיות שאותן עליהם לפנות – נחלות חקלאיות חלופיות, בעלות מאפיינים דומים לנחלות המצויות ברשותם. זאת, עובר למועד הפינוי, ובאופן שיאפשר להם להמשיך ולעסוק ברצף במשלח ידם. יצוין כי טענות דומות הועלו גם בבג"ץ 2252/05.
336. חוק יישום ההתנתקות כולל שתי הוראות רלוונטיות המאפשרות למדינה להקצות לבעלי הנחלות החקלאיות נחלות חלופיות תחת אלו הנמצאות בבעלותם. ההוראה האחת קבועה בסעיף 85 לחוק, המצוי בסימן ח' בפרק ה' לחוק, שעניינו "העתקה קהילתית של אגודה שיתופית התיישבותית ושל מגורים". לפי סעיף 85 האמור, רשאית מינהלת ההתנתקות – לבקשת קבוצה של מתיישבים המעוניינים להעתיק את מקום מגוריהם במסגרת קהילתית אחת אל מחוץ לאזור המפונה, או לבקשת אגודה שיתופית התיישבותית המעוניינת להעתיק את פעילותה כאמור – להתקשר, בהתקיים התנאים המנויים בסעיף, עם קבוצת המתיישבים (או עם האגודה השיתופית) בהסכם להעתקת מקום המגורים (או הפעילות) לאזור חלופי הנמצא מחוץ לאזור המפונה. ההוראה השנייה, העוסקת בנושא הקצאת קרקע חלופית, קבועה בסעיף 3(ד) לתוספת השניה לחוק, שלפיו מתיישב הזכאי לפי סעיף 36 לחוק לפיצוי בשל בית מגורים בנחלה ביישוב שתוכנן כיישוב חקלאי, רשאי לבקש ממינהלת ההתנתקות להציע לו נחלה חלופית ביישוב שתוכנן כיישוב חקלאי באזור עדיפות א' בנגב או בגליל. אם ביקש המתיישב כאמור, תציע לו המינהלה נחלה חלופית מתוך מאגר נחלות המנוהל על-ידיה, וככל שיחפוץ המתיישב בנחלה המוצעת, תיעשה הקצאתה (על-ידי מינהל מקרקעי ישראל) בהסכמתה של האגודה השיתופית של היישוב שבו נמצאת הנחלה. הקצאת הנחלה תיעשה בלא תשלום ובפטור ממכרז, ובמקרה זה ינוכה מסכום הפיצוי המשולם למתיישב עבור עסקו (שפעל בנחלה) חלק הפיצוי המגיע לו בגין רכיב הקרקע.
(2) הטענות בעתירה
337. כרקע עובדתי לעתירה טוענים העותרים כי במסגרת המגעים בדבר תכנית ההתנתקות הציגה לפניהם המדינה מצג, שלפיו תועמדנה לרשותם, תחת הנחלות המצויות בבעלותם, נחלות חלופיות עובר למועד ביצוע הפינוי עצמו. לביסוס טענה זו
הם מציינים כי שבועות אחדים לאחר שאושר חוק יישום ההתנתקות הוחלט ב"שולחן התבלינים" – שהינו גוף המורכב מנציגי מגדלי צמחי התבלינים בארץ – על הקמתו של "פרויקט חממות לגידול תבלינים למפוני גוש קטיף". פרויקט זה נועד לאתר שטחים חלופיים שבהם יוכלו חקלאי גוש קטיף העוסקים בגידול תבלינים, להמשיך בעיסוקם, ולטענת העותרים, הוא זכה לעידודם, לאישורם ולליווים, בין היתר, של משרד החקלאות, של מינהלת ההשקעות בחקלאות ושל מינהלת ההתנתקות. העותרים מציינים כי התקיימו פגישות רבות בין הגורמים הללו בנושא הפרויקט האמור, ואף נערכו על-ידי נציגי החקלאים כמה סיורי שטח בניסיון לאתר חלקות חלופיות מתאימות. חרף מאמצים אלה נפסלו החלקות שנבדקו מסיבות שונות, ובסופו של דבר לא אושר שטח חלופי שבו יוכלו העותרים לקבל נחלות חדשות.
338. לטענת העותרים, הסדר הפינוי הקבוע בחוק, אשר איננו מחייב את המדינה להקצות להם נחלות חלופיות, פוגע פגיעה קשה בחופש העיסוק שלהם בשני היבטים: ראשית, אי-הקצאה של נחלה חלופית שוללת מהם, הלכה למעשה, את האפשרות להמשיך ולעסוק במקצועם. בהקשר זה הדגישו העותרים כי הנחלות החקלאיות הן מקור הפרנסה היחיד שלהם ושל בני משפחותיהם, ואין באפשרותם להתפרנס מעיסוק אחר. כן הדגישו כי אין להם הידע, המשאבים או היכולת להשיג נחלה חלופית בעצמם, וכי פינוים מהנחלות ללא הקצאה מיידית של נחלות חלופיות אינו מותיר להם סיכוי מעשי להמשיך ולעסוק במקצוע היחיד שממנו הם מסוגלים להתפרנס. שנית, הסדר הפינוי הקבוע בחוק שולל מהם את האפשרות להמשיך את פעילותם החקלאית-העסקית בצורה רציפה. לטענת העותרים, גם אם תוקצינה להם נחלות חלופיות, יחלוף זמן רב עד לסיום הקמתם מחדש של התשתיות והמתקנים הדרושים להמשך פעילותם החקלאית-עסקית. בזמן זה, שלטענתם עשוי לארוך כשנה עד שלוש שנים, יפסידו העותרים את הרווחים שהיו מפיקים מנחלותיהם ואף יאבדו חלק מלקוחותיהם. מכאן טענו העותרים שגם לו הוקצו להם נחלות חלופיות, לא היה בידם, תחת סד הזמנים הקצר שאותו קובע החוק, להמשיך בפעילות חקלאית-עסקית רגילה ורווחית. אף בכך יש לטענתם משום פגיעה בעיסוקם. העותרים סבורים כי מוטלת על הרשויות חובה להעמיד לעובדי אדמה שקרקעותיהם ניטלו מהם קרקע חלופית, ורק במקום שבו אין קרקע חלופית כאמור ניתן להעניק להם פיצוי תחתיה (טענה זו הם מבססים על פרשת בית סוריק [13]). כן טענו העותרים כי הסיבה האמיתית לכך שנחלות כאמור לא הוקצו להם בפועל נעוצה בשיקולי נוחיות ובקשיי לוגיסטיקה של המדינה.
339. לטענת העותרים, הפגיעה בחופש העיסוק שלהם הינה פגיעה שלא כדין, באשר אין היא עומדת בתנאי חוק-יסוד: חופש העיסוק. לטענתם, אין מדובר בהגבלה
על יכולת העיסוק שלהם, אלא בשלילתו, ומאחר ששלילה של חופש העיסוק יכול שתיעשה רק בדרך של שינוי חוק היסוד – היינו "בחוק יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת" (סעיף 7 לחוק-יסוד: חופש העיסוק) – הרי שלא היה ניתן לעשותה במסגרת חוק יישום ההתנתקות, שאיננו מקיים את התנאים הללו. לחלופין טוענים העותרים כי אף אם ייקבע כי החוק אך מגביל את חופש העיסוק שלהם (ולא שולל אותו), אזי דינו להתבטל מאחר שהוא איננו עומד בדרישת פיסקת ההתגברות (סעיף 8 לחוק היסוד) או בתנאי פיסקת ההגבלה (סעיף 4) הקבועה בו. העותרים מדגישים כי מנגנון הפיצוי הקבוע בחוק מנסה להתמודד רק עם אובדן הנכסים הכרוך בפינוי, אך אין בו כדי להתמודד עם הפגיעה הנגרמת לחופש העיסוק שלהם. לאור זאת מבקשים העותרים את ביטולם של כמה סעיפי חוק (סעיפים 31-22, 83, 134, 136 ו-138 לחוק). כן מבקשים הם שייקבע כי על המדינה מוטלת חובה להעמיד לרשותו של כל אחד מהם, לפני מועד הפינוי, נחלה חקלאית חלופית, הדומה במאפייניה לנחלה החקלאית הנמצאת ברשותו; כי פינוים מנחלותיהם ייעשה רק לאחר הקמתן ופיתוחן של הנחלות החלופיות; כי המשיבים יפצו אותם בגין מלוא הנזקים, הישירים והעקיפים, שייגרמו להם כתוצאה מהפינוי.
340. לטענת המדינה, אין לחייב אותה להקצות לכל אחד מן החקלאים נחלות חקלאיות חלופיות בתחומי מדינת ישראל, מכמה טעמים: ראשית, אין מקור בדין הכללי המחייב את המדינה לתת דווקא פיצוי בעין בגין הפינוי. לכך הוסיפה המדינה כי הפיצוי הניתן לחקלאים לפי החוק גבוה מהפיצוי שהם היו זכאים לו לפי הדין הכללי. שנית, החוק עצמו קבע עיקרון כללי של מתן פיצוי כספי – להבדיל מפיצוי בעין – ובקביעה זו אין כל פגם חוקתי. בהקשר זה הודגש כי ביסוד עיקרון זה עמדה, בין היתר, התפיסה כי ראוי להותיר בידי כל אדם את הבחירה מה לעשות בדמי הפיצויים שיקבל עקב ההתנתקות בלי להגבילו לעיסוק שבו עסק קודם לכן. שלישית, מן העובדה שרשויות הממשל הצבאי בחבל עזה הקצו לחקלאים נחלות חקלאיות בתחומי עזה, אין עולה כי אפשרות זו מעשית – פיזית או חוקית – אף בתחומי מדינת ישראל. בהקשר זה הודגש כי הזכויות שהוקצו בחבל עזה הן זמניות מעצם טיבן, ואין בהן כדי להצמיח זכות לקבלת נחלה חלופית זהה בישראל.
341. לכך מוסיפה המדינה כי אף אם יוחלט להקצות למי מהחקלאים נחלה חלופית בישראל, הרי שדין בקשת העותרים – לדחות את מועד פינוי הנחלות הקיימות עד להכשרתן של הנחלות החלופיות – להידחות. ראשית, משום שלנוכח לוחות הזמנים שנקבעו לפינוי דרישה זו אינה ישימה. בהקשר זה חזרה המדינה על טענתה כי ההחלטה על מועד הפינוי איננה שפיטה. שנית, משום שדין העתירה בעניין זה להידחות עקב
שיהוי כבד בהגשתה: מועד הפינוי נקבע עוד ביום 20.2.2005, אך העותרים הגישו את העתירה רק ביום 26.4.2005. באשר לבקשת העותרים לביטול סעיפי חוק ציינה המדינה כי העותרים לא התייחסו כלל לסעדים אלה בגוף העתירה, ולא נימקו מה הם הפגמים החוקתיים שנפלו בסעיפים הללו והמצדיקים את ביטולם. באשר לנזק שייגרם לחקלאים בגין המעבר מודה המדינה כי אף להערכת משרד החקלאות, תפגע ההתנתקות באפשרותם של החקלאים לגדל את גידוליהם בעונת הגידול הקרובה.
342. באשר לטענות שהעלו העותרים בדבר הפגיעה בחופש העיסוק שלהם טענה המדינה את הטענות האלה: ראשית, אין הבדל של ממש בין הטענות בדבר פגיעה בקניין לבין הטענות בדבר פגיעה בחופש העיסוק, מאחר שהפגיעות כולן נוצרות בגין פינוי היישובים מחבל עזה. הפגיעה בחופש העיסוק היא רק תוצאה נלווית של הפגיעה בקניין, וכל תשובות המדינה באשר לפגיעה בקניין תקפות אף באשר אליה. שנית – וזה העיקר – המדינה פועלת כדי לאפשר הקצאת נחלות חלופיות לחקלאים המפונים כך שיש לקוות שחששם של העותרים כי לא יוכלו להמשיך ולעסוק בחקלאות לאחר הפינוי יתבדה. שלישית, הפיצויים המוענקים לחקלאים לפי החוק מפצים אותם על כל הפגיעות הנגרמות להם בגין ההתנתקות, לרבות על הפגיעה במשלח ידם. רביעית, העותרים אינם טוענים כי הייתה להם, עובר להתנתקות, זכות כלשהי לעבד נחלות בישראל. מכאן שהפגיעה בחופש העיסוק הנגרמת להם בגין ההתנתקות – ככל שזו אכן קיימת – הינה, לכל היותר, פגיעה בחופש העיסוק שלהם לעסוק בחקלאות באזור חבל עזה, ולא פגיעה בחופש העיסוק שלהם להיות חקלאים בישראל (שנותר כפי שהיה עובר להתנתקות). חמישית, לחקלאים, כמו ליתר בעלי בתי העסק, שמורה הזכות לפנות לוועדת הזכאות או לוועדה המיוחדת בבקשה להגדלת הפיצוי ככל שהם סבורים כי הפיצוי המגיע להם לפי החוק איננו מספק.
343. עם זאת הבהירה המדינה – עוד בתגובתה הראשונה לעתירה זו – כי נעשים מצדה ניסיונות לקידום נושא הקצאתן של קרקעות חלופיות לחקלאים. ראשית, משרד החקלאות גיבש – בשיתוף עם החטיבה להתיישבות, מינהל מקרקעי ישראל והמינהלה – כמה תכניות להעתקת הפעילות החקלאית של מתיישבי חבל עזה לתחומי מדינת ישראל. במסגרת זאת הוצעו לחקלאים שתי חלופות: התיישבות חקלאית ביישובים שהוקמו בחבל אשכול ("יישובי חלוצית"), לחלופין אכלוס נחלות קיימות ביישובי הנגב. לדברי המדינה, שתי חלופות אלה נדחו על-ידי המתיישבים, בין היתר בשל רצונם להתגורר עם יתר המפונים באזור ניצנים. לאור זאת הוצעה לחקלאים חלופה נוספת, שלפיה יוכל כל חקלאי לבחור כרצונו, בנפרד, את מקום מגוריו ואת המקום שאליו
יעתיק את פעילותו החקלאית (לא צוין מה הייתה עמדת החקלאים בנוגע להצעה זו). שנית, הוצעו לחקלאים מחבל עזה הצעות שונות בנוגע לשטחים חלופיים בדרום הארץ, אך אלה נדחו על-ידיהם, ככל הנראה בשל רצונם לקבל קרקע באזור אחר. שלישית, הוצעה לחקלאים תכנית להקצאת קרקע חלופית באחת מן הקרקעות האלה: 3,500 דונם באזור ניר יצחק; 1,800 דונם באזור נחל עוז; 7,000 דונם באזור מושבי הנגב; 700 דונם במבקיעים. לפי תכנית זו, תממן החטיבה להתיישבות את הכשרת השטח, ואילו החממות ובתי האריזה יוקמו על-ידי החקלאים באמצעות כספי הפיצויים והמענקים שהם יקבלו לפי החוק, בתוספת התשלומים שיוענקו להם לפי החוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, תשמ"א-1980 (שלהם הם זכאים, לפי סעיף 70 לחוק יישום ההתנתקות, נוסף על התשלומים לפי החוק). עם זאת הדגישה המדינה כי טרם אושרה הקצאתם של השטחים המוזכרים לעיל על-ידי ועדת השרים לענייני התנתקות בשל התנגדותם של חלק מחברי הוועדה. כן צוין כי לשם הכשרת השטח בנחל עוז יידרשו, לפי ההערכה, כשלושה חודשי היערכות (שיחלו ביום החלטת הממשלה על אישור הקצאת הקרקע).
344. עמדתה הראשונית של המדינה (בתגובתה הראשונה לעתירה) הייתה כי הגם שבסעיף 3(ד) לתוספת השניה נקבעה אופציה שלפיה יוכלו בעלי הנחלות החקלאיות לקבל נחלה חלופית בישראל מתוך מאגר של נחלות שינוהל על-ידי מינהלת ההתנתקות, הרי שבפועל המנגנון הקבוע בסעיף זה איננו ישים משום שאין אפשרות ריאלית להקים מאגר נחלות אמיתי שיוכל לשמש את החקלאים. זאת משום שהקצאת נחלה מתוכו תחייב ממילא לקבל בעתיד את הסכמתה של האגודה השיתופית הרלוונטית.
345. ואולם, בהשלמת הטיעון (השנייה) שהוגשה מצדה עדכנה המדינה כי בהתאם להחלטת הממשלה מיום 8.5.2005 (החלטה מס' 3601) – אשר אושרה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה (ביום 18.5.2005) – ניתנה למינהל מקרקעי ישראל הוראה להקים מאגר נחלות בהתאם למסלול הקבוע בסעיף 3(ד) הנ"ל, ומאגר כאמור צפוי להיות מוכן עד ליום 29.5.2005. עוד מסרה המדינה כי מתקיימים מגעים עם המתיישבים ליישום ההוראה הקבועה בסעיף 85 לחוק בדבר העתקה קהילתית של קבוצת מתיישבים או אגודה שיתופית. מעבר לזאת מדגישה המדינה כי בידי כל אחד מן החקלאים המפונים – בדומה לכל אדם אחר המבקש לעסוק בחקלאות בישראל – לפעול עצמאית לאיתור קרקעות בישראל ולרכישתן במימון כספי הפיצויים והמענקים שהוא יקבל לפי החוק. כן צוין כי בידי העותרים לקבל מקדמות על חשבון הפיצויים, מה שעשוי לסייע להם ברכישת נחלה חלופית.
(3) דיון
346. בקשתם של העותרים לקבלת חלק מהסעדים המנויים בעתירה – ביטול סעיפים שונים בחוק – אינה מנומקת בגוף העתירה, כפי שטוענת המדינה. מטעם זה איננו רואים מקום להידרש לבחינת הסעדים הללו. דומה כי מרכז הכובד בעתירה נעוץ בדרישת החקלאים לפצותם בקרקע, וכטענתם, כי תועמד לרשותם נחלה חלופית בעלת מאפיינים דומים לזו המצויה בידם, וכי עד שתועמד לרשותם נחלה כאמור, שבה יוכלו להקים מחדש את המבנים הנדרשים להמשך עיסוקם החקלאי, הם לא יפונו מנחלותיהם הנוכחיות.
347. דין טענותיהם החוקתיות של העותרים בעתירה זו אינו שונה מהטענות שהועלו על-ידי שאר המפונים. לעניין זה אין לנו אלא להפנות לדברים שכבר אמרנו בנוגע לחוקתיות הפגיעה הנגרמת על-ידי החוק בחופש העיסוק של המפונים (ראו פיסקאות 81 ו-195 לעיל). גם לעניין מועד הפינוי דינם של העותרים בעתירה זו אינו שונה מדינם של אחרים. קיימים שיקולים כבדי משקל התומכים בביצוע ההתנתקות במועד שנקבע לכך, והנוגעים בעיקרם לתכליות מדיניות, לאומיות וביטחוניות. בנסיבות אלה לא נוכל לקבוע כי ביצוע הפינוי במועד המתוכנן איננו מידתי. מכאן שדרישת ביצוע הפינוי במועדו היא חוקתית אף אם הפיצוי טרם ניתן במועד הפינוי. השאלה היחידה שהינה ייחודית לעתירה דנן, ושבה עלינו להכריע, אינה אפוא אם בידי החקלאים עילה המצדיקה שלא לפנותם מנחלותיהם בטרם תוקצה להם נחלה חלופית כבקשתם, אלא כלום זכאים הם, כטענתם, לקבל פיצוי בעין במובן זה שתוקצינה להם נחלות חלופיות תמורת נחלותיהם חלף פיצוי כספי עבורן.
348. אחת ממטרותיו של חוק יישום ההתנתקות הינה "העתקת מקומות של קבוצות מתיישבים והעתקת אגודות שיתופיות התיישבותיות למקומות חלופיים, לפי הוראות חוק זה" (סעיף 1(4)). בהתאם לכך קבע החוק שתי הוראות המאפשרות למדינה להקצות למתיישבים, ובכלל זאת לחקלאים שביניהם, נחלות חלופיות: זו הקבועה בסעיף 85 לחוק (באשר להעתקה קהילתית של קבוצת מתיישבים או אגודה שיתופית), וזו הקבועה בסעיף 3(ד) לתוספת השניה (לעניין הקצאת נחלה חלופית באזור עדיפות א' בנגב או בגליל). לדעתנו, בהתחשב בעובדה כי מנגנון הפיצוי שאומץ בחוק, על כל חלקיו, הוא של פיצוי כספי – להבדיל מפיצוי בעין – מצויה קביעת שתי חלופות אלה ב"מרחב המידתיות" הנתון לשיקול-דעתו של המחוקק, ואין בה כדי להצדיק התערבות בחקיקה.
349. מרבית טענותיהם של העותרים-החקלאים בקשר לאפשרות שתוקצה להם קרקע חלופית הינן למעשה טענות הנוגעות לאופן יישומן – להבדיל משאלת חוקתיותן – של שתי ההוראות האמורות. הסכמי ההעתקה שאליהם רשאית המינהלה להגיע עם המתיישבים בתנאים הקבועים בסעיף 85 לחוק, נוגעים לשאלת ביצועו של סעיף זה. בדומה, אף הטענות שהעלו העותרים בקשר לאפשרות הפעלתו של סעיף 3(ד) לתוספת השניה, נוגעות להיקף הצעדים שנקטה המדינה עד כה כדי לקדם את נושא הקצאת הנחלות החלופיות לפי הוראה זו, ולא לעצם המנגנון שנקבע בה. ואולם אנו סבורים כי לא ניתן להכריע בטענות "יישום" אלה במסגרת העתירה דנן. טעם הדבר הוא שהתשתית העובדתית לבחינתן איננה ברורה, לעת הזו, די הצורך. מן הטיעונים שהועלו לפנינו – הן מצדם של העותרים הן מטעמה של המדינה – לא הוברר מדוע כשלו המגעים בין העותרים לבין המינהלה בעניין הקצאת הקרקעות השונות שהוצעו להם, ומדוע "נפסלו" – ועל-ידי מי – חלקות שונות שנדונו במסגרת המגעים האמורים. מתגובת המדינה גם לא ברור מי היו הצדדים האחרים למגעים השונים שנוהלו. בין כך ובין כך, מתגובת המדינה – כמו גם מהשלמת הטיעון שהוגשה על-ידיה – עולה כי ננקטים על-ידיה צעדים לקידום נושא הקצאת הנחלות החלופיות לחקלאים. אם כן, ייתכן שיימצא בטווח הנראה לעין פתרון למצוקתם של העותרים, וחששם כי לא יוכלו להמשיך ולעסוק במקצועם יתבדה. בהשלמת הטיעון השנייה שהוגשה מטעמה הפנתה המדינה לאתר האינטרנט של המינהלה, ואכן כמה ימים לאחר מכן פורסם באתר מאגר נחלות באזור עדיפות לאומית א' בגליל ובנגב. לא למותר לציין שאף העותרים עצמם עשויים לרכוש בפרק זמן זה, באופן עצמאי, נחלה חלופית בכספי הפיצויים שיוענקו להם. עתירתם, הנוגעת ליישום החוק, היא אפוא עתירה מוקדמת. לאור זאת נראה לנו כי יש לדחות את הטענות החוקתיות שבפי העותרים-החקלאים תוך שמירת זכותם לעתור לבית-המשפט בעתיד, במידת הצורך, בעניין הסכמי העתקה (או סירוב סופי לערוך הסכמים כאלה), או בנושא הקצאתן של נחלות חלופיות (בהתאם לסעיף 3(ד) לתוספת השניה) כשהדברים אכן יגיעו לכלל גיבוש.
350. כללם של דברים: הטענות החוקתיות בעתירות החקלאים נדחות. לעת הזו אין יסוד להתערבותנו בדרישת החקלאים להקצאת חלקות חלופיות. טענות העותרים בנושא זה – שמורות להם.
ט. חוקתיות הפיצוי לעובדים
(1) הסדריו של החוק
351. סוגיית הפיצוי לעובדים המועסקים בשטח המפונה עולה במקצת העתירות. לסוגיה זו הוקדש סימן ג' שבפרק ה' לחוק יישום ההתנתקות. לסימן זה שני ראשים עיקריים: האחד עניינו דמי הסתגלות (סעיפים 53-51), והאחר עניינו גמול פרישה (סעיפים 57-55). כמו כן כולל הסימן הוראות בדבר הפרשות לקופת גמל לקיצבה (סעיף 54) ולקופת גמל לתגמולים (סעיף 58). סעיף 60 עניינו פיצויי פיטורין. סעיף 50 לחוק מחריג מגדרי הזכאות לדמי הסתגלות ולגמול פרישה עובדים מסוימים,
|
ובעיקר עובדי מדינה ועובדי הוראה.
352. ההסדר הראשון שנקבע בחוק הוא דמי ההסתגלות. אלה נועדו לסייע לתהליך הסתגלותם של אותם מתיישבים אשר יאבדו את מקום עבודתם כתוצאה מביצוע ההתנתקות. החוק מגדיר את זהות הזכאים לדמי הסתגלות, את הסכום המשולם לזכאים ואת תקופת הזכאות. לדמי הסתגלות זכאים, לפי סעיף 51 לחוק, "עובד לשעבר" וכן "בעל עסק שמרכז חייו בשטח מפונה". ענייננו כאן ב"עובד לשעבר". זה מוגדר בסעיף 49, ובעיקרו של דבר נכללים במונח זה שני סוגים של עובדים: סוג אחד – עובד בשטח מפונה שאחרי היום הקובע התפטר מעבודתו או פוטר ממנה עקב הפינוי; סוג שני – עובד שמרכז חייו היה בשטח המפונה, אך מעבידו אינו בשטח המפונה (כלומר המעביד לא פעל בשטח המפונה או שפעל בשטח זה אך לא היו בהחזקתו מקרקעין בשטח המפונה ששימשו לפעילותו), שאחרי היום הקובע התפטר מעבודתו או פוטר ממנה בשל העתקת מקום מגוריו עקב הפינוי.
353. סעיף 52 קוצב את התקופה שעבורה העובד זכאי לדמי הסתגלות. תקופה זו נקבעת לפי הוותק שצבר העובד בעבודתו, כשהמפתח הוא זה: עבור כל שנת ותק זכאי העובד לחודש זכאות, ולכל היותר – לשישה חודשי זכאות. בחישוב תקופת הזכאות נוקב החוק בכמה כללים מיטיבים: ראשית, החוק מבהיר כי חלק מחודש ייחשב כחודש שלם. שנית, החוק קובע, ככלל, כי בחישוב הוותק תילקח התקופה הארוכה מבין אלה: תקופת עבודתו ברציפות אצל מעבידו לשעבר; תקופת עבודתו ברציפות במקום העבודה שבו עבד ביום הקובע; תקופות עבודתו בשטח מפונה או אצל מעביד בשטח מפונה בתוך תקופה של עשר השנים שקדמו ליום הקובע, ובלבד שכל תקופת עבודתו אצל מעבידו לשעבר עלתה ביום הקובע על שישה חודשים. שלישית, החוק מגדיל את תקופת הזכאות לגבי עובדים שמלאו להם 50 שנים לפחות; אלה זכאים לכפל מספר
חודשי הזכאות המפורטים לעיל. זכאות כפולה זו מותנית בכך שהעובד אינו זכאי לגמול פרישה, שבו ידובר מיד.
354. מודד נוסף לעניין דמי ההסתגלות הוא הסכום המשולם עבור כל חודש זכאות. בעניין זה עוסק סעיף 53 לחוק, הקובע כי
דמי ההסתגלות לחודש יהיו "בסכום השווה לשכר העבודה החודשי הממוצע של העובד, בחודשים שבהם עבד בתוך 12 החודשים שקדמו ליום הקובע, ובלבד שלא יעלו על סכום השווה לכפל השכר הממוצע... ולא יפחתו משכר המינימום לחודש...". כלומר, החוק מעניק עבור כל חודש זכאות סכום העולה כדי 100% משכרו החודשי הממוצע של העובד, ובלבד שזה אינו חורג מן הקצוות התחומים על-ידי שכר המינימום וכפל השכר הממוצע במשק. ודוק, הזכאות לדמי הסתגלות אינה מותנית בכך שהעובד לא השתלב במהלך תקופת הזכאות בשוק העבודה. במילים אחרות, מי שזכאי לדמי הסתגלות יקבלם גם אם במקביל תהא לו הכנסה ממקום עבודה.
355. ההסדר השני שנקבע בחוק יישום ההתנתקות הוא גמול הפרישה. גמול הפרישה, מקום שבו העובד זכאי לו, מצטבר לדמי ההסתגלות (אך כאמור לא לתשלומי כפל). ביסוד
|
גמול הפרישה מונחת ההנחה שלפיה יש מבין אותם העובדים שגילם מבוגר יותר שיתקשו להשתלב בשוק העבודה. ויודגש, הזכאות לגמול פרישה אף היא אינה מותנית בכך שהעובד אכן אינו מוצא לעצמו מקור הכנסה. לפיכך יכול אדם לעבוד ובמקביל לקבל את גמול הפרישה המגיע לו לפי החוק. על-מנת שיהא עובד זכאי לגמול פרישה, עליו לקיים את דרישות הזכאות לדמי הסתגלות, ונוסף על כך צריך שגילו יהא 55 שנים לפחות, ושבתקופת ארבע השנים שקדמו ליום הקובע היה מרכז חייו בשטח מפונה, והוא עבד 36 חודשים לפחות בשטח מפונה או אצל מעביד בשטח מפונה. גמול הפרישה משולם עד
60% מדמי ההסתגלות שהזכאי קיבל, אולם לא יותר מ-70% מהשכר הממוצע במשק ולא פחות משכר המינימום לחודש.
356. הסדר שלישי בחוק יישום ההתנתקות עניינו תשלומים לקופות גמל. נקבע כי עובד שמעבידו הפריש עבורו לקופת גמל לקיצבה, והוא זכאי לדמי הסתגלות, רשאי לבקש שהמדינה תשלם לאותו חשבון בקופת הגמל בעד תקופת ההסתגלות, ובלבד שהעובד מפריש גם הוא את הסכום שהיה עליו לשלם לקופת הגמל, והוא אינו מושך את הכספים שנצברו לזכותו (סעיף 54). בדומה, מי שזכאי לגמול פרישה רשאי לבקש כי המדינה תשלם עבורו לקופת גמל לתגמולים, לפי בחירתו, סכום בשיעור 5% מהגמול בעד תקופת הזכאות לגמול, ובלבד שהזכאי משלם גם הוא לקופת הגמל (סעיף 58).
357. לא ביקשנו למצות כאן את כל סעיפי ההסדר ותת-סעיפיו; הבאנו את עיקרי ההוראות שעליהן נסבו השגותיהם של העותרים. נקודת המוצא של ההסדר היא שיישום תכנית ההתנתקות יביא לכך שחלק מהמתיישבים השכירים – הן כאלה העובדים בתחומי השטח המפונה הן כאלה העובדים מחוץ לשטח המפונה – ייאלצו לעזוב את מקום עבודתם בשל סגירת מקומות עבודה בתוך השטח המפונה ובשל חוסר אפשרות להתמיד במקומות עבודה עקב העתקת מקום המגורים. המדינה מבהירה כי עובדים אלה יהיו זכאים, בהתאם להוראות הדין הכללי, לדמי אבטלה, לפיצויי פיטורין ולזכויות הנוספות, שתכליתם סיוע לאנשים שאיבדו את מקום עבודתם. סעיף 60 לחוק אף קובע כי לעניין חוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963 יראו בהתפטרות של עובד ממקום עבודתו בשל העתקת מקום מגוריו עקב הפינוי – כפיטורין. עם זאת החוק מבקש ליתן סיוע נוסף למתיישבים שימצאו עצמם בלא מקום עבודה עקב תכנית ההתנתקות. ההסדר חותר בראש ובראשונה להעניק לאותם מתיישבים "מרווח נשימה", כלומר פרק זמן שבו יוכלו לתור אחר עבודה בלא להיוותר מחוסרי הכנסה. לשם כך נועדו דמי ההסתגלות. הסדר זה מקנה דמי הסתגלות בסכום השווה לשכר החודשי הממוצע של העובד (תוך קביעת תקרה של כפל השכר הממוצע במשק), ובכך מקבע למעשה את רמת ההכנסה למשך תקופת אבטלה מסוימת עד שתימצא עבודה חלופית. לאור הסברה שעובדים מבוגרים יותר יתקשו יותר להשתלב בשוק העבודה, החוק מכפיל את תקופת הזכאות לגבי עובדים שגילם מעל 50 שנים (ובלבד שאינם זכאים לגמול פרישה). סברה זו היא גם העומדת ביסוד הסדר גמול הפרישה. החוק קובע את הגיל 55 שנים כגיל שבו, בהתקיים תנאים מסוימים, זכאי העובד לגמול פרישה עד גיל הפרישה המנדטורי הקבוע בדין. גמול זה מתווסף לדמי ההסתגלות שהעובד זכאי להם, אולם הוא שולל את הזכאות לכפל דמי הסתגלות. כאמור, אך מקצת העתירות מעוררות שאלות בנוגע לסוגיית הפיצויים לעובדים, וגם במסגרת אותן עתירות הטענות בעניין זה אינן מצויות בליבה. בצדק נהגו כך העותרים, שכן קשה למצוא עילה להתערבותו של בית-משפט זה בהסדר שנקבע בחוק בסוגיה זו. עם זאת בסוגיה אחת – סוגיית "השנה האבודה" – מצאנו גם בהקשר הנדון כי אין מנוס מהתערבות בדבר החקיקה.
